Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник
Подождите немного. Документ загружается.
Фонд «Європа ХХІ»
Товариство Лева
Сергій Панцир
СИСТЕМА ОРГАНІВ ВЛАДИ ТА
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В СТРАТЕГІЇ ГРОМАДСЬКОГО ЛОБІЮВАННЯ
НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК
КИЇВ
2007
Керівник проекту: Галина Усатенко
Редактор: Олег Павлов
Дизайн обкладинки: Наталія Тілікіна
Макет: Наталія Тілікіна
СЕРІЯ: Бібліотека Школи громадського лобіювання
Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в
стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник. – К.: Фонд
„Європа ХХІ”, 2007. – 568 с.
У цьому посібнику подано матеріали навчального курсу „Систе-
ма органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадсько-
го лобіювання”, розробленого для Школи громадського лобіювання
в межах проекту Фонду „Європа ХХІ” (м. Київ) та Товариства Лева
(м. Львів). У посібнику вперше представлено систему та проаналізовано
дорадчі органи на всіх рівнях влади, що в сучасній Україні знаходяться
на стадії становлення. На прикладах показано практику успішного і до-
сить невдалого функціонування Громадських рад різних рівнів.
Для організаторів кампаній громадського лобіювання, представ-
ників НДО, лідерів громад та просто суспільно активних громадян, які
прагнуть відстоювати свої права та впливати на суспільні процеси у
власній країні.
Підготовку та публікацію цього
видання здійснено завдяки фі-
нансовій підтримці Міжнародно-
го фонду «Відродження».
© Міжнародний фонд «Відродження», 2007
© Фонд «Європа ХХІ», 2007
ББК
К
IBSN:
Зміст
Передмова ....................................................................................................... 8
Вступ ............................................................................................................ 18
ЧАСТИНА І. Повноваження органів влади
та місцевого самоврядування: загальні відомості .............................................. 20
РОЗДІЛ 1. Верховна Рада України ............................................................. 20
Глава 1. Повноваження Верховної Ради України, народних депутатів,
фракцій та парламентської більшості ....................................................... 21
§1. Повноваження ВРУ ......................................................................... 21
§2. Повноваження народних депутатів ................................................ 26
§3. Повноваження фракції ВРУ ........................................................... 29
§4. Повноваження коаліції фракцій .................................................... 31
Глава 2. Парламентські комітети та спеціальні комісії ............................. 32
§1. Парламентські комітети .................................................................. 32
§2. Спеціальні комісії ВРУ .................................................................... 35
Глава 3. Законотворчий процес ................................................................. 37
§1. Законопроекти та супровідні документи ........................................ 38
§2. Попередній розгляд законопроектів та включення
до порядку денного ............................................................................... 38
§3. Розгляд парламентом законопроектів
за процедурою трьох читань ................................................................ 41
Глава 4. Висновки та рекомендації ............................................................ 44
РОЗДІЛ 2. Уповноважений ВРУ з прав людини ........................................... 46
Глава 1. Процедура звернення до Уповноваженого ВРУ
з прав людини ............................................................................................ 47
Глава 2. Форми реагування Уповноваженого ВРУ з прав людини
на звернення громадян .............................................................................. 49
Глава 3. Регіональні представництва Уповноваженого ВРУ
з прав людини ........................................................................................... 52
Глава 4. Висновки та рекомендації ............................................................ 54
РОЗДІЛ 3. Президент України ................................................................... 55
Глава 1. Конституційні повноваження Президента України ................... 55
Глава 2. Рада національної безпеки та оборони ........................................ 58
Глава 3. Секретаріат Президента України ................................................. 66
Глава 4. Висновки та рекомендації ............................................................ 68
РОЗДІЛ 4. Кабінет Міністрів України ........................................................ 70
Глава 1. Структура, повноваження та функції КМУ ................................ 70
§ 1. Повноваження Кабінету Міністрів України .................................. 70
§2. Розмежування повноважень КМУ із іншими інститутами
влади та громадянського суспільства ................................................... 82
§3. Організація роботи Уряду України та
порядок прийняття рішень ................................................................... 86
§4. Звернення громадян ........................................................................ 90
Глава 2. Міністерства ................................................................................. 92
§ 1. Міністерство аграрної політики ..................................................... 93
§2. Міністерство будівництва, архітектури та
житлово-комунального господарства .................................................. 97
§ 3. Міністерство внутрішніх справ ...................................................... 99
§4. Міністерство вугільної промисловості ......................................... 101
§5. Міністерство економіки України .................................................. 103
§6. Міністерство закордонних справ України .................................... 106
§ 7. Міністерство культури та туризму України ................................. 107
§ 8. Міністерство оборони України .................................................... 109
§ 9. Міністерство науки та освіти України ..........................................111
§ 10. Міністерство охорони здоров’я .................................................. 113
§ 11. Міністерство охорони навколишнього
природного середовища...................................................................... 116
§ 12. Міністерство палива та енергетики України ............................. 119
§ 13. Міністерство праці та соціальної політики ............................... 121
§ 14. Міністерство транспорту та зв’язку України ............................. 124
§15. Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах
захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи .......... 126
§ 16. Міністерство в справах сім’ї, молоді та спорту .......................... 128
§17. Міністерство фінансів ................................................................ 132
§ 18. Міністерство юстиції .................................................................. 135
Глава 3. Державні комітети та інші центральні
органи виконавчої влади. ........................................................................ 139
§1. Вища атестаційна комісія ............................................................. 139
§2. Головне контрольно-ревізійне управління України..................... 140
§3. Державна служба автомобільних доріг ......................................... 140
§ 4. Державний комітет архівів України ............................................. 141
§ 5. Державний комітет лісового господарства України .................... 141
§ 6. Державний комітет телебачення та радіомовлення України ...... 142
§ 7. Державний комітет України з державного
матеріального резерву ......................................................................... 142
§ 8. Державний комітет України по водному господарству ............... 143
§ 9. Державний комітет України по земельних ресурсах ................... 143
§ 10. Державний комітет України у справах
національностей та релігій ................................................................. 144
§ 11. Пенсійний фонд України ........................................................... 145
§ 12. Державна прикордонна служба ................................................. 145
§ 13. Антимонопольний комітет України ........................................... 146
§ 14. Головне управління державної служби України ........................ 147
§ 15. Державна комісія з регулювання ринків
фінансових послуг України ................................................................ 147
§ 16. Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку ........... 148
§ 17. Державна митна служба України ............................................... 149
§ 18. Державна податкова адміністрація України .............................. 149
§ 19. Державна служба експортного контролю України .................... 150
§ 20. Державна судова адміністрація України .................................... 151
§ 21. Державний департамент України з питань
виконання покарань ........................................................................... 151
§ 22. Державний комітет статистики України .................................... 152
§ 23. Державний комітет України з питань регуляторної
політики та підприємництва .............................................................. 153
§ 24. Державний комітет України з питань технічного
регулювання та споживчої політики .................................................. 154
§ 25. Державний комітет фінансового моніторингу України ............ 155
§ 26. Державний комітет ядерного регулювання України ................. 156
§ 27. Національна комісія з питань регулювання зв’язку України.... 157
§ 28. Національна комісія регулювання
електроенергетики України ................................................................ 157
§ 29. Державна служба спеціального зв’язку та захисту
інформації України ............................................................................. 158
§ 30. Державний комітет України з промислової безпеки,
охорони праці та гірничого нагляду ................................................... 159
§ 31. Національне космічне агентство України ................................. 159
§ 32. Служба безпеки України ............................................................. 160
§ 33. Фонд державного майна України ............................................... 160
§ 34. Державний комітет України у справах ветеранів ....................... 161
§ 35. Український державний центр радіочастот ............................... 161
§ 36. Центр медичної статистики ....................................................... 162
§ 37. Державний департамент продовольства України ...................... 163
§ 38. Національний Депозитарій України .......................................... 163
§ 39. Рада підприємців України при Кабінеті Міністрів України...... 164
§ 40. Державний департамент інтелектуальної власності .................. 164
§ 41. Вища рада юстиції ...................................................................... 165
§ 42. Державна служба лікарських засобів і виробів медичного
призначення ........................................................................................ 166
§ 43. Державний департамент з питань зв’язку та інформатизації .... 166
Глава 4. Висновки та рекомендації .......................................................... 167
РОЗДІЛ 5. Регіональні органи виконавчої влади ........................................169
Глава 1. Підпорядкування місцевих державних
адміністрацій (МДА) ............................................................................... 169
Глава 2. Повноваження місцевих державних адміністрацій .................. 174
Глава 3. Висновки та рекомендації .......................................................... 181
РОЗДІЛ 6. Органи місцевого самоврядування ............................................183
Глава 1. Система місцевого самоврядування .......................................... 183
§ 1. Загальні визначення ..................................................................... 183
§ 2. Безпосереднє здійснення місцевого самоврядування ................ 184
§ 3. Діяльність та структура органів місцевого самоврядування ....... 185
§ 4. Акти (рішення) органів місцевого самоврядування ................... 187
§ 5. Матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування ... 188
Глава 2. Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети ........... 190
§1. Повноваження рад територіальних громад,
які реалізуються у сесійному режимі .................................................. 191
§ 2. Повноваження виконавчих органів рад територіальних
громад (сільських, селищних, міських) .............................................. 192
§ 3. Голова рад територіальних громад та виконавчі органи .............. 201
Глава 3. Обласні та районні ради ............................................................. 202
§ 1. Виключні повноваження районної та обласної ради .................. 202
§ 2. Делеговані МДА повноваження районних та обласних рад ....... 204
§ 3 Голова ради та виконавчі органи обласних та районних рад ....... 206
Глава 4. Висновки та рекомендації .............................................................. 207
ЧАСТИНА ІІ. ...............................................................................................209
Розділ 1. Нормативно-правова база діяльності дорадчих органів в Україні ...210
Глава 1. Нормативні акти Кабінету Міністрів України .......................... 210
§1. Порядок консультацій із громадськістю ...................................... 211
§2. Громадська рада при Кабінеті Міністрів України ........................ 214
§3. Типове положення про громадські ради при центральних та
місцевих органах виконавчої влади .................................................... 216
Глава 2. Укази Президента України ......................................................... 218
Глава 3. Висновки та рекомендації .......................................................... 220
Розділ 2. Діяльність дорадчих органів на центральному рівні .......................222
Глава 1. Громадська рада при Міністерстві внутрішніх справ України .. 224
Глава 2. Громадська експертна рада
при Міністерстві економіки України ...................................................... 228
Глава 3. Громадська рада Міністерства оборони України ....................... 230
Глава 4. Дорадчі органи при Міністерстві освіти та науки України ....... 234
Глава 5. Висновки та рекомендації .......................................................... 237
Розділ 3. Діяльність дорадчих органів на регіональному
та місцевому рівні .....................................................................................239
Глава 1. Методичні рекомендації щодо формування дорадчих органів
при органах місцевого самоврядування, рекомендовані проектами
міжнародної технічної допомоги ............................................................ 240
Глава 2. Дорадчі органи в регіонах України ............................................ 244
§1. Загальні відомості про діяльність дорадчих органів
при місцевих державних адміністраціях ............................................ 248
§2. Дорадчий орган при Раді Міністрів АРК ...................................... 247
§ 3. Дорадчі органи в Закарпатській області ...................................... 249
§ 4. Дорадчі органи в Чернівецькій області ........................................ 250
§ 5. Дорадчі органи при органах місцевого самоврядування в
Херсонській області ............................................................................ 251
Глава 3. Висновки та рекомендації .......................................................... 253
Розділ 4. Дорадчі органи та громадський вплив на прийняття рішень:
висновки та рекомендації ..........................................................................255
Глосарій ........................................................................................................257
Бібліографія ..................................................................................................262
8
Шановні колеги!
Організатори „Школи громадського лобіювання”, метою якої є створення
навчально-тренінгової системи підготовки та забезпечення подальшого мето-
дичного консультування організаторів та координаторів громадських лобістсь-
ких кампаній, постали перед низкою засадничих питань :
• що можна вважати „громадською лобістською кампанією”?
• з чого (з яких типових елементів) складається така кампанія ?
Саме відповіді на ці питання дозволяють не лише „звести докупи” окремі
спеціальні навчально-тренінгові курси, підготовлені в межах Школи, але й да-
ють змогу чітко з’ясувати місце, роль та питому вагу кожного з цих курсів і на-
бутих на їхній основі знань, вмінь та навичок наших слухачів у загальній логіці
проведення громадської лобістської кампанії.
Отже під „кампанією громадського лобіювання” ми маємо на увазі комп-
лекс скоординованих заходів організованої громадськості, що дозволяє їй ре-
зультативно впливати на зміст рішень органів влади задля втілення обстоюваних
нею (громадськістю) інтересів. Специфікою громадського лобіювання є :
• вплив на рішення органу державної, регіональної або муніципальної
влади / їх посадових осіб здійснюється законними та публічними за-
собами ;
• організатори кампанії повинні мати переконливі аргументи на користь
своєї позиції та полемізувати з владою „мовою аргументів”. Саме на
підставі цієї аргументованої позиції відбувається мобілізація широкої
громадської підтримки свого бачення шляху вирішення проблеми.
Таке розуміння специфіки кампанії громадського лобіювання обумовило й
підготовку т.зв. „моделі кампанії”, потреби якої й повинні бути задоволені за-
вдяки знанням та вмінням організаторів майбутніх кампаній, здобутими за ре-
зультатами їхнього навчання в Школі громадського лобіювання. Слід одразу ж
зазначити, що така „модель кампанії” є своєрідною ідеалізацією, яку аж ніяк не
можна розглядати як єдиновірну відповідь на питання „якою має бути успішна
кампанія громадського лобіювання?”, а отже, вона не може й не претендує на
те, аби відобразити своєрідність кожної з розмаїття можливих конкретних кам-
паній. Мета її створення у іншому, а саме – у окресленні типових сторін, аспек-
тів, потреб і проблем на які „наштовхуються” різні етапи організації та прове-
дення такої кампанії її ініціатори та координатори.
Зрозуміло, що в кожному конкретному випадку, одні з цих аспектів набувати-
муть головного, а інколи й вирішального, інші ж –допоміжного значення. А вміння
зрозуміти специфіку кожного конкретного випадку та правильно „розставити ак-
центи”, застосувати та поєднати різні види описаної активності радше є не теоре-
тичним знанням, а практичною майстерністю, яка приходить із відповідним досві-
9
дом і не в останню чергу залежить від наявності менеджерського хисту. Цьому так
само неможливо навчити, як і описати універсальний рецепт проведення кампанії
громадського лобіювання „для всіх та на усі випадки життя”. Однак, на нашу думку
наведена далі „модель кампанії” загалом дає змогу уявити логіку розгортання, пос-
лідовність кроків / заходів та перелік тих питань, на які обов’язково слід звернути
увагу організаторам будь-якої кампанії громадського лобіювання.
Ми пропонуємо умовно поділити кампанію громадського лобіювання на два
головних види: „просту” та „ускладнену”. Головною відмінністю між ними є різ-
на ступінь організації та комплексності проведених заходів, результатом яких стає
вплив на зміст рішень, що ухвалюються відповідними органами влади / їх посадо-
вими особами. Насправді, ці два типи кампаній головно залежать від ступеня готов-
ності органів влади враховувати висловлену позицію громадськості. Якщо ж таку
волю до співпраці демонструють можновладці, то цілком можна обмежитись і про-
веденням „простої” кампанії, точніше, в такому разі заходів у межах такої кампанії
виявляється цілком достатньо, аби досягти бажаного результату.
У разі ж коли цього виявиться недостатньо координаторам / менеджерам
кампанії доведеться вдатися до ширшого кола кроків, які описуються в моделі
„ускладненого” громадського лобізму. Відповідно, заходи „простої” кампанії
будуть початковими етапами кампанії „ускладненої”.
Модель „простої” кампанії
Насамперед, при організації будь-якої лобістської кампанії необхідно про-
аналізувати характер проблеми, на вирішення якої вона проводитиметься. Для
цього необхідно:
1. Виявити проблемну ситуацію.
2. Визначити коло осіб / організацій, які відчувають на собі її негативний
вплив.
3. З’ясувати причини виникнення / загострення проблеми та які конкретні
види негативних впливів вона здійснює на окремі особи чи організації.
Питання, що пов’язані з цими початковими етапами підготовки кампанії
громадського лобіювання висвітлюватимуться в межах курсу, присвяченого
аналізу політики. Далі слід :
4. Ідентифікувати усі „заінтересовані сторони”, з’ясувати характер їх інте-
ресів та вивчити доцільність та можливі форми їхнього залучення до майбутньої
лобістської кампанії.
5. Запросити до співпраці представників відповідних груп інтересів. Визначи-
ти зміст спільної вимоги до органів влади щодо вирішення відповідної проблеми.
6. Визначити форму участі (специфіку заходів), у яких можуть взяти участь
ці представники та здійснити заходи по мобілізації підтримки цих груп.
10
7. Провести публічний захід, на якому оприлюднити спільні вимоги до ор-
ганів влади та їх посадових осіб щодо ухвалення ними рішень, спрямованих на
задоволення заявлених вимог.
Проблеми, стосовно специфіки організації та проведення цих етапів кам-
панії знайдуть своє висвітлення в межах навчальних курсів з аналізу політики,
методу оцінювання управлінської діяльності, участі громадськості у процесі ух-
валення рішень, інформаційного супроводу лобістської кампанії.
У випадку, коли орган влади оперативно та конструктивно реагуватиме на за-
гальну вимогу, висловлену учасниками кампанії, то цілі останньої можна вважати
досягнутими, а саму кампанію завершеною. Це, власне, й складає зміст т.зв. моделі
„простої” кампанії. В досвіді громадсько-політичного життя демократичних де-
ржав громадське лобіювання й розглядається саме у такому „простому” варіанті, а
саме – формулювання вимоги та мобілізація громадян на свою підтримку (шляхом
формування суспільної думки та настрою нетерпимості до самого факту існування
відповідної проблеми), яка з необхідністю „конвертується” у рішення уповноваже-
них для цього обраних представників народу (політиків).
Наші реалії постоталітарної влади швидше дають нагоду оцінити такий
„сприятливий” режим реагування вітчизняних можновладців як малоймовірний
й до певної міри „утопічний”. Тому, якщо загальна вимога первинно самооргані-
зованої громадськості не найде розуміння, відгуку та належного задоволення з
боку органів державної влади та місцевого самоврядування / їх посадових осіб,
ініціаторам кампанії варто вдатися до її „ускладненого” варіанту.
Модель „ускладненої” кампанії
Ідеологія цього підходу полягає в тому, що для досягнення бажаної мети
– ухвалення рішень органами влади, що впроваджують в життя спільні інтереси
учасників кампанії, її ініціаторам, організаторам та координаторам доведеть-
ся вдатися до значно складнішого комплексу заходів, аніж це передбачала т.зв.
„проста” модель. Підвищена складність такої кампанії полягає у:
• значно більшій кількості завдань та розмаїтті заходів, спрямованих на
виконання цих завдань, яких потребуватиме кампанія;
• складнішій комплексній системі планування, організації та проведення
заходів кампанії за необхідності залучення ширшого кола її учасників;
• довшій тривалості кампанії;
• необхідності залучити більший обсяг ресурсів (фінансових, організацій-
них, інформаційних, аналітичних, експертно-консультаційних тощо);
• необхідності розробити, описати та переконливо обґрунтувати доціль-
ність ухвалення альтернативного способу вирішення проблеми, ніж
той, який пропонується органом влади.