Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник

Подождите немного. Документ загружается.

Іншим типом актів реагування за Законом про Уповноваженого є подання

до органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, установ та організацій для

вжиття заходів протягом місяця щодо поновлення прав громадян. Умови здійс-

нення подання законодавством не визначені, проте у Доповіді Уповноваженого

за 2001 рік зазначено, що такі акти реагування застосовуються переважно у ви-

падках масового та брутального порушення прав громадян. Протягом 2000-2001

років було здійснено 187 подань до Президента України, Прем’єр-міністра, Го-

лови Верховного Суду, Генерального прокурора України, міністрів, голів облас-

них державних адміністрацій тощо.

Для розгляду звернень громадян Уповноважений застосовує ще одним спо-

собом реагування – комплексною перевіркою стану дотримання прав і свобод лю-

дини в регіонах. Законом про Уповноваженого такі перевірки не передбачені.

Серед прав Уповноваженого, які можуть стосуватись перевірок, зазначене пра-

во на перевірки додержання прав людини „відповідними державними органа-

ми, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність”. Про

комплексний регіональний принцип перевірок мова не йде. Як зазначається у

Доповіді Уповноваженого за 2001 рік, комплексні перевірки здійснюються на

підставі аналізу звернень, що надходять до Уповноваженого. Якщо статистично

звернення якогось регіону переважають, він зазнає комплексної перевірки. Така

перевірка передбачає відвідування майже всіх міст регіону, зустрічі з більшістю

представників держаної вади, місцевого самоврядування та неурядового сектору.

Як зазначається у Доповіді, за результатами комплексних перевірок проводяться

прес-конференції, виступи у пресі та подаються звернення до центральних та

місцевих органів виконавчої влади з відповідними рекомендаціями щодо покра-

щення стану прав людини в регіоні. Конкретні статистичні результати ефектив-

ності таких перевірок у Доповідях не подаються.

Найбільш масштабним інструментом реагування на порушення прав гро-

мадян є щорічні Доповіді Уповноваженого про „Стан дотримання та захисту прав

та свобод людини в Україні”. Призначення Доповідей Уповноваженого в Законі

про Уповноваженого не визначено. Зазначено тільки обов’язок Уповноважено-

го щорічно подавати Доповідь, викладати в тексті посилання на випадки пору-

шень, результати перевірок, які здійснювались протягом року, надавати виснов-

ки та рекомендації щодо поліпшення стану прав людини, а також передбачений

обов’язок Верховної Ради України приймати по Доповіді Постанову. Сутність та

призначення Доповідей Уповноваженого визначено у першій Доповіді за 1999

рік. За цим документом, Доповідь відображає результати моніторингу дотриман-

ня прав людини в Україні, має містити аналіз недоліків законодавства щодо за-

хисту прав та відповідні рекомендації. Сам Уповноважений визначає Доповідь,

як узагальнений акт реагування.

В Доповіді за 2001 рік окремий розділ присвячено виконанню рекоменда-

цій першої Доповіді за 1999 рік органами влади та місцевого самоврядування.

В ньому зазначено, що на виконання рекомендацій доповіді уряд надав дору-

чення міністерствам та відомствам щодо усунення порушень та подальшого

контролю за дотриманням прав людини. Крім того, на виконання Постанови

ВРУ „Про першу щорічну доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з

прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні” від

07.12.2000 Уповноважений внесла 122 подання до керівників органів влади, міс-

цевого самоврядування, підприємств та організацій. На жаль, очевидних прак-

тичних результатів розгляду цих подань було небагато.

Глава 3. Регіональні представництва Уповноваженого ВРУ з прав

людини

Робота Уповноваженого ВРУ з прав людини в регіонах тривалий час викли-

кала незадоволення громадян, оскільки задіяти Уповноваженого можна було

тільки через столицю. На початках своєї діяльності Уповноважений довіряв

представництво в регіонах правозахисним організаціям, певний період допомо-

гу йому надавали громадські захисники прав людини у п’яти регіонах. Робота та-

ких представництв була обмеженою і зводилась до прийому звернень громадян

та передачі їх до Секретаріату Уповноваженого в Києві. Правозахисні організації

могли представляти інтереси громадян тільки у випадку набуття ними членства

у цих організаціях.

Тільки 19 липня 2005 року було затверджено Положення про представників

Уповноваженого ВРУ з прав людини, яким визначались правові підстави, обсяг

та межі повноважень представників у регіонах

. Представники знаходяться у

безпосередньому підпорядкуванні Уповноваженого і метою їх діяльності є:

• участь у захисті прав і свобод людини і громадянина;

• дотримання і повага прав і свобод людини органами державної влади,

органами місцевого самоврядування;

• попередження порушень прав і свобод людини та сприяння їх понов-

ленню;

• попередження будь–яких форм дискримінації та привілеїв при реалі-

зації людиною своїх прав і свобод.

На підставі доручень Уповноваження представник здійснює наступні повно-

важення:

• здійснює контроль за підготовкою подань Уповноважень до вищих ор-

ганів влади;

• вивчає відомості по зверненням громадян до Уповноваженого;

„Положення про представників Уповноваженого ВРУ з прав людини”/ 19.07.2005 р. –

http://www.ombudsman.kiev.ua/normatuv.htm#положення_про_представників_уповноваженого__

верховної_ради_україни_з_прав_людини_

• бере участь у підготовці щорічних та спеціальних доповідей Уповнова-

женого;

• бере участь у підготовці рекомендацій Уповноваженому щодо відкрит-

тя проваджень за зверненнями громадян;

• порушує питання та здійснює контроль за діяльністю органів влади

щодо актів реагування Уповноваженого;

• у будь-який час відвідує місця попереднього ув’язнення, установи

Департаменту виконання покарань, військові частини, установи при-

мусового лікування та перевиховання, лікарні для психічно хворих,

опитує осіб, які там перебувають та отримує інформацію про умови

перебування;

• направляє листи до органів влади щодо проблем у сфері захисту прав

людини від імені громадян;

• перевіряє органи влади та місцевого самоврядування щодо дотриман-

ня ними прав людини;

• направляє звернення громадян за належністю до органів влади та міс-

цевого самоврядування.

У положенні окремим параграфом визначено обов’язок органів влади, місцево-

го самоврядування, підприємств, установ, організацій співпрацювати із Представ-

ником Уповноваженого. Вони зобов’язані надавати будь-які документи, навіть ті,

які віднесені до державної таємниці. Керівники та представники установ повинні

надавати інформацію та роз’яснювати підстави своїх рішень та дій.

Права Представника практично подібні до прав Уповноваженого на регіо-

нальному рівні. Він має право:

• невідкладного прийому посадовими особами органів державної влади

і органів місцевого самоврядування;

• бути присутнім на засіданнях представницьких і виконавчих органів

державної влади різних рівнів, відвідувати без перешкод підприємс-

тва, установи, організації, незалежно від форм власності;

• знайомитися з документами, одержувати їх копії в органах державної

влади, органах місцевого самоврядування;

• запрошувати громадян України, в тому числі посадових і службових

осіб;

• за дорученням Уповноваженого бути присутнім на засіданнях судів

всіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови

згоди суб’єкту права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено за-

критим.

Глава 4. Висновки та рекомендації

1. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та його пред-

ставники в регіонах може бути достатньо сильним партнером у громадській

лобістській компанії, зокрема в питаннях впливу на органи влади та місцевого

самоврядування практично у всіх сферах громадсько-політичного, соціально-

економічного та культурного життя.

2. Уповноважений та його представники вдаються до швидкого реагування

переважно у випадках масового та брутального порушення прав людини.

3. Для залучення Уповноваженого та його представників до компанії варто

використовувати інструмент звернення. При цьому необхідно звертати увагу на

такі вимоги до звернення як: стосунок до порушення прав громадян органами

влади та місцевого самоврядування, посилання на законодавство, зокрема Кон-

ституцію, та рекомендувати конкретний засіб впливу щодо поновлення прав.

4. При вивченні проблемної ситуації варто особливу увагу приділяти аналі-

зу документів, які готуються уповноваженим. Зокрема, корисним є вивчен-

ня щорічних та спеціальних доповідей. Це дозволить оцінити стан політики у

забезпеченні певного виду прав людини, оцінити масштаб проблеми, оцінити

перспективи компанії з огляду на стан нормативно-правового врегулювання та

практики забезпечення прав.

5. Повноваження та права Уповноваженого і його представника можна ви-

користовувати при плануванні заходів компанії, якщо встановлено домовленість

про співпрацю.

6. Варто пам’ятати, що Уповноважений не формує державну та місцеву

політику, не приймає політичних рішень, проте має істотні повноваження для

впливу на такі рішення. Серед впливових державних органів він є найпершим

союзником недержавних організацій.

7. Принциповими для компанії є повноваження Уповноваженого безпе-

решкодного доступу до приміщень та документів. Це дозволяє громадянській

компанії у випадках ігнорування органами влади її заходів та вимог повноважен-

ня невідкладної зустрічі із представниками органів влади, забезпечує доступ до

виробників політики.

Контрольні запитання:

1. Які повноваження має Уповноважений ВРУ з прав людини?

2. Які є засоби реагування на порушення прав?

3. Як звертатись до Уповноваженого?

4. Які повноваження представників Уповноваженого?

РОЗДІЛ 3. Президент України.

Секретаріат Президента України

Питання повноважень Президента України та даний момент є одним із най-

більш гострих і викликає істотні політичні дебати та конфлікти. Конституційна

реформа передбачає перетворення України на парламентсько-президентську

республіку із переглядом в бік обмеження повноважень Президента України.

Будь-яке обмеження повноважень має політичне навантаження і супровод-

жується жорсткою політичною боротьбою. Саме тому процес уточнення повно-

важення може тривати досить довго і варто очікувати чималу кількість звернень

до Конституційного Суду України. Більшість питань розмежування повнова-

жень Президента та КМУ ми розглянули в розділі, присвяченому уряду. Опи-

суючи повноваження Президента України, ми спиратимемось на текст Консти-

туції України, не використовуючи чисельні та суперечливі коментарі, які мають

поширення в правовій літературі.

Глава 1. Конституційні повноваження Президента України

Розділ 5 Конституції України визначає правий статус Президента України,

його обов’язки та повноваження, інституційні механізми реалізації цих повно-

важень.

Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної

цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і

громадянина. Президент України не може мати іншого представницького ман-

дата, обіймати посаду в органах державної влади або в об’єднаннях громадян, а

також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи вхо-

дити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на

меті одержання прибутку.

Виділимо повноваження Президента, які можуть бути актуальними для інсти-

тутів громадянського суспільства. За своїми повноваження Президент України:

• забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступ-

ництво держави;

• звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими

посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє стано-

вище України.

Послання до ВРУ має важливе значення у формуванні та реалізації держав-

ної політики. Відповідними Указами Президента до підготовки тексту послання

залучаються урядовці, провідні фахівці у сфері державної політики та представ-

ники громадських організацій. Послання є ґрунтовним документом, у якому

дається оцінка поточному стану всіх сфер політики, визначаються основні про-

блеми політики, відповідні цілі та завдання, конкретні доручення ВРУ та КМУ

щодо вирішення проблем та досягнення цілей. При розробці Послання викорис-

товуються відомості про звернення громадян до органів влади та пропозиції інс-

титутів громадського суспільства. Для НУО використання Послань має важливе

значення, оскільки дозволяє оцінити стан розвитку країни та окремих секторів,

визначити ступінь відповідності стратегічних та тактичних цілей НУО та грома-

дянського суспільства перспективним напрямками державної політики та ціля-

ми держави. Положення Послань можуть використовуватись для обґрунтування

цілей лобістської компанії, аргументації для своєї позиції підчас переговорів із

органами державної влади всіх рівнів. Якщо положення Послань співпадають із

цілями лобістської компанії, можна вимагати від органів влади виконання по-

ложень Послання, досягаючи виконання цілей компанії. З цих же причин варто

звертатись із пропозиціями до Президента і його секретаріату.

• представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зов-

нішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні

договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та

звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при між-

народних організаціях.

Вплив президента на зовнішню політику є вирішальним і він часто стає про-

відником прогресивного впливу світової спільноти на реформування державної

політики. Варто згадати правдоподібну легенду щодо причини постановки про-

блем українських трудових мігрантів та демографічної кризи. Ще до чергового

перепису населення у 2001 році під час одного із закордонних дипломатичних

раутів, Президенту України зробили зауваження, що ефективність його політики

свідчить про скорочення населення України на декілька мільйонів. Після цього

президент у своєму Посланні поставив завдання зосередити державну політику

України на питаннях демографії та соціального захисту працівників. Зазначимо

також, що Президент вносить на розгляд ВРУ проекти законів щодо ратифікації

міждержавних угод, приєднання до міжнародних конвенцій, які зобов’язують

український уряд ефективно забезпечувати права та інтереси громадян, інститу-

ти громадянського суспільства.

• призначає Всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України від-

повідно до статті 156 Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за на-

родною ініціативою.

Ці повноваження Президента є принциповими для демократії та грома-

дянського суспільства, оскільки забезпечує реалізацію прямого волевиявлення

громадян, прямої демократії. В Україні референдуми, як правило, використо-

вувались у політичних цілях вищих посадових осіб, проте це не заперечує гар-

ну перспективу використання інструменту референдуму в інтересах потужних

ініціативних коаліцій НУО.

• вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді Ук-

раїни подання про призначення Прем’єр-міністра України, Міністра оборони Ук-

раїни, Міністра закордонних справ України, Голови Служби Безпеки України; при-

значає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального

прокурора України; призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради

Національного банку України, Національної ради України з питань телебачення і

радіомовлення.

Вплив на кадрові призначення у сфері безпеки, оборони, зовнішньої полі-

тики має принципове значення щодо виконання зобов’язань Президента як га-

ранта суверенітету, національної безпеки. Призначення цих керівників гарантує

обмеження політичного впливу на силові структури та зовнішньополітичне ві-

домство з боку парламенту, політичних партій, уряду. Щодо призначень у сфері

телебачення і радіомовлення, прокуратури, то йдеться про діяльність відносно

захисту прав людини, гарантій свободи слова. У випадку низької ефективності

цієї діяльності, використання чиновниками повноважень для порушення прав

громадян, Президент ініціює або здійснює безпосередньо звільнення посадових

осіб і припиняє неправомірну діяльність. Значення цих повноваженнях Пре-

зидента ставало очевидним для інститутів громадського суспільства в періоди

масових порушень свободи слова, переслідування журналістів, політичних та

громадських діячів. Питання впливу на Раду Національного банку важливе для

незалежності цього інституту та його спроможності забезпечувати монетарну

політику, від якої залежить економічна безпека держави, добробут та соціальний

захист громадян.

• зупиняє дію актів КМУ з мотивів невідповідності Конституції з одночас-

ним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Це повноваження Президента дозволяє обмежити протиправне застосуван-

ня інструментів державного впливу з боку виконавчої влади. Акти норматив-

ного характеру, які обмежують права громадян, повинні призупинятись. Роль

НУО у подоланні протиправних рішень може бути значною, оскільки вони,

як об’єднання громадян, на яких спрямовано дію нормативного акту, можуть

найшвидше відчути негативний вплив. Проте на практиці призупинення дії ак-

тів КМУ відбувається на підставі аналізу фахівцями Секретаріату Президента.

Однак можна припустити, що чимало чинних актів можуть здійснювати нега-

тивний плив на забезпечення прав громадян і при цьому очевидних протиріч із

Конституцією не встановлено.

• очолює Раду національної безпеки і оборони України;

• приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих

її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі

місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним за-

твердженням цих рішень Верховною Радою.

Питання надзвичайного стану має принципове значення не тільки з точки

зору гарантій безпеки, але й в контексті дотримання прав людини та громадяни-

на в державі. Україна має негативний досвід Чорнобильської катастрофи, коли

права громадян на життя були практично порушені через відмову влади прого-

лошувати надзвичайний стан. Крім того, проголошення надзвичайного стану

чи надзвичайної екологічної ситуації передбачає окремий порядок застосуван-

ня законодавства, деяке обмеження прав громадян та надання надзвичайних

повноважень органам влади. Відповідно зловживання владою повноваженням

обмежувати права громадян вимагає пильності так контролю з боку громадянсь-

кого суспільства.

• призначає на посади та звільняє з посад третину складу Конституційного

Суду України; утворює суди у визначеному законом порядку.

Надання повноважень формувати Конституційний Суд має істотне значен-

ня, оскільки ця інституція відіграє вирішальну роль при визначенні конституцій-

ності законодавчих та нормативно-правових актів, тлумаченні положень Конс-

титуції. Висока роль КС вимагає уникнення однобічного політичного впливу на

його діяльність. Повноваження Президента щодо судової гілки влади випливає

із його зобов’язань гарантувати верховенство права, захист прав громадян, а це

залежить від ефективності судової системи.

• підписує закони, прийняті ВРУ, має право вето щодо прийнятих ВРУ законів.

Введення в дію законів та застосування права вето є важливим етапом у про-

цесі законотворчого процесу, що гарантує відповідність законів Конституції Ук-

раїни, міжнародним зобов’язанням України, вимогам дотримання прав і свобод

людини, ефективності правового забезпечення державної політики.

Глава 2. Рада національної безпеки та оборони

Згідно статті 107 Конституції України, Рада національної безпеки і оборо-

ни України(РНБО) є координаційним органом з питань національної безпеки

і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність

органів виконавчої влади у цій сфері.

До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять:

• Прем’єр-міністр України;

• Міністр оборони України;

• Голова Служби безпеки України;

• Міністр внутрішніх справ України;

• Міністр закордонних справ України.

У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь

Голова Верховної Ради України. Рішення Ради національної безпеки і оборони

України вводяться в дію указами Президента України.

Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України виз-

начаються законом „Про Раду національної безпеки та оборони України” .

Основними функціями РНБО є:

• внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад

внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і обо-

рони;

• координація та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої

влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний час та у надз-

вичайних ситуаціях.

Реалізуючи свою компетенцію, РНБО:

1. Надає пропозиції Президенту України щодо:

• визначення стратегічних національних інтересів України;

• проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Прези-

дента України, директив Верховного Головнокомандувача Збройних

Сил України, міжнародних договорів, інших нормативних актів та до-

кументів з питань національної безпеки і оборони;

• удосконалення системи забезпечення національної безпеки та органі-

зації оборони, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконав-

чої влади у цій сфері;

• проекту Закону України про Державний бюджет України по статтях,

пов’язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України;

• матеріального, фінансового, кадрового, організаційного та іншого за-

безпечення виконання заходів з питань національної безпеки і оборо-

ни;

• доручень органам виконавчої влади та науковим закладам України, які

пов’язані з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних

досліджень у сфері національної безпеки і оборони;

• залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів до здійс-

нення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих Ра-

дою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію

указами Президента України;

ЗУ „Про Раду національної безпеки та оборони України”/ № 183/98-ВР вiд 05.03.1998.

– http://portal.rada.gov.ua/

• питань оголошення стану війни, мобілізації, введення воєнного чи

надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошен-

ня в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної

екологічної ситуації.

2. здійснення поточного контролю за діяльністю органів виконавчої вла-

ди у сфері національної безпеки і оборони, подання Президентові України від-

повідних висновків та пропозицій;

3. залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів вико-

навчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій

усіх форм власності;

4. ініціативи розроблення нормативних актів та документів;

5. координації і контролю переведення центральних і місцевих органів ви-

конавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також економіки країни на

роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;

6. координації та контролю діяльності органів виконавчої влади в разі збройної

агресії, організації захисту населення та забезпеченню його життєдіяльності, охо-

рони життя, здоров’я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян,

підтриманню громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та

при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Основною організаційною формою діяльності РНБО є її засідання, на яких

її члени голосують особисто. У засіданнях РНБО можуть брати участь голови

комітетів ВРУ, інші народні депутати України, керівники центральних органів

виконавчої влади та інші особи, які не є членами РНБО. Рішення РНБО прий-

маються не менш, як двома третинами голосів її членів і надалі реалізуються у

формі Указів Президента.

Для опрацювання і комплексного вирішення проблем міжгалузевого харак-

теру, забезпечення науково-аналітичного та прогнозного супроводження діяль-

ності РНБО, за її рішенням можуть утворюватися тимчасові міжвідомчі комісії,

робочі та консультативні органи.

Таким чином, РНБО відкрите до співпраці із НУО, переважно аналітичними

центрами і варто розуміти конкретні сфери та питання, які можуть стосуватись

компетенції цього колегіального органу. При цьому, зазначимо, що дати точний

перелік питань, які належать до компетенції РНБО неможливо. За критерієм на-

явності загроз національній безпеці та обороні в перспективі може розглядатись

будь-яка сфера державної політики, будь-яка суспільна проблема.

ЗУ „Про основи національної безпеки України” від 19 червня 2003 року ви-

значає наступні визначення понять національної безпеки та сфер загроз націо-

нальній безпеці

ЗУ „Про основи національної безпеки України”/ № 964-IV вiд 19.06.2003. – http://portal.

rada.gov.ua/