Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник

Подождите немного. Документ загружается.

рацьовані і будуть розвиватись в наступні періоди. Проте у будь-якому випадку

громадське лобіювання неможливе без високого рівня компетентності в питан-

нях законотворчого процесу, повноважень парламенту, депутата, фракцій, комі-

тетів, комісій.

Глава 1. Повноваження Верховної Ради України, народних депу-

татів, фракцій та парламентської більшості

§1. ПОВНОВАЖЕННЯ ВРУ

Конституція визначає парламент єдиним законодавчим органом в Україні

Згідно роз’яснень Конституційного Суду це означає, що ВРУ за своєю приро-

дою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу.

Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший

орган державної влади не уповноважений приймати закони. Підписання законів

президентом та застосування права вето означає тільки участь президента у за-

конодавчому процесі, яка нейтралізується правом ВРУ долати вето та прийма-

ти рішення „конституційною більшістю” у дві третини конституційного складу

парламенту.

Інститут державної влади ВРУ є колегіальним органом, який складають 450

народних депутати. Колегіальний орган ВРУ реалізує свої повноваження спіль-

ною діяльністю народних депутатів України на засіданнях під час її сесій. Термін

повноважень ВРУ становить 5 років.

Конституція визначає наступні повноваження ВРУ:

• внесення змін до Конституції України;

• призначення Всеукраїнського референдуму;

• прийняття законів;

• затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього,

контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення

щодо звіту про його виконання. Проект бюджету розробляється урядом, проте

протягом розгляду проекту бюджету у парламенті депутати та фракції вносять

тисячі поправок, врахування яких повністю міняє суть документу. Обмеження

впливу поправок депутатів, які порушують принцип збалансованості доходів та

видатків державного бюджету, особливо турбує КМУ, який несе відповідність за

виконання бюджету;

• визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики;

Конституція України / № 254к/96-ВР від вiд 28.06.1996. – http://portal.rada.gov.ua/

• затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-

технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охоро-

ни довкілля. Прийняття таких програм визначає програмно-цільовий

принцип реалізації державної політики. Прийняття програм дозволяє

забезпечити бюджетне фінансування програмних заходів протягом

тривалого періоду часу. Видатки на державну програму повинні авто-

матично визначатись у бюджеті на наступний рік, що гарантує стабіль-

ність фінансування до моменту виконання програми чи досягнення її

цілей. Щоправда, уряд з мовчазної згоди ВРУ протягом тривалого часу

дозволяє собі ігнорувати належне фінансування програм;

• призначення виборів Президента України;

• заслуховування щорічних та позачергових послань Президента Украї-

ни про внутрішнє і зовнішнє становище України (див. детальніше у

розділі, присвяченому президенту);

• оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення

миру, схвалення рішення Президента України про використання Зброй-

них Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії

проти України. Затвердження цих рішень парламентом є принциповим

з точки зору правомірності застосування відповідних обмежень прав гро-

мадян України, здіснення парламентського контролю;

• усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури

(імпічменту);

• розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Ка-

бінету Міністрів України. За Конституцією Програма КМУ є основою

здіснення його повноважень. Хоча визначення змісту програми від-

сутнє, за суттю ефективної державної політики вона повинна містити

цілі, завдання та засоби досягнення цілей політики. Звіт за програмою

дозволяє оцінити прогрес у реалізації урядом своїх повноважень. Це

досить ефективний інструмент парламентського контролю за діяль-

ністю виконавчої влади. Він також дозволяє інститутам громадсько-

го суспільства здійснювати громадський контроль за діяльністю уря-

ду. Проте його запровадження в Україні зустрічається із чисельними

проблемами. Всі урядові програми носили декларативний характер і

результат їх виконання встановити практично неможливо через від-

сутність вимірювальних цільових показників;

• призначення за поданням Президента України Прем’єр-міністра Ук-

раїни, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ Украї-

ни; призначення за поданням Прем’єр-міністра України інших членів

Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету Ук-

раїни, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення Ук-

раїни, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначе-

них осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр-міністра

України, членів Кабінету Міністрів України. призначення на посаду та

звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби

безпеки України. Дані кадрові повноваження дозволяють обмежувати

однобічний політичний вплив на діяльність інститутів, від яких най-

більше залежить повнота реалізації прав громадян, забезпечення суве-

ренітету та територіальної цілісності України;

• здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України;

• затвердження рішень про надання Україною позик і економічної до-

помоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також

про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних

фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом

України, здійснення контролю за їх використанням;

• призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Ра-

хункової палати; призначення на посаду та звільнення з посади Уповно-

важеного Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його

щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод люди-

ни в Україні. Повноваження по створенню інститутів парламентського

контролю є виключними. Ці інституції мають принципове значення в

системі контролю за діяльністю всіх органів виконавчої влади, місцевого

самоврядування та оперативного реагування на зловживання із бюджет-

ними коштами та порушення прав людини.

• призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного

банку України за поданням Президента України; призначення на по-

сади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку

України; призначення на посади та звільнення з посад половини скла-

ду Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

призначення на посади та звільнення з посад членів Центральної виб-

орчої комісії за поданням Президента України;

• схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам,

про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи

про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

• надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Пре-

зидентом України Генерального прокурора України; висловлення не-

довіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його від-

ставку з посади;

• призначення на посади та звільнення з посад третини складу Консти-

туційного Суду України;

• обрання суддів безстроково;

• дострокове припинення повноважень Верховної Ради АР Крим за на-

явності висновку Конституційного Суду України про порушення нею

Конституції України або законів України;

• утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і

міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і

перейменування населених пунктів і районів;

• призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого

самоврядування;

• надання законом згоди на обов’язковість міжнародних договорів Ук-

раїни та денонсація міжнародних договорів України;

• прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на

вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України

чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як

однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України.

Верховна Рада проводить свою роботу сесійно. Сесії є чергові та позачергові.

Сесії ВРУ складаються із засідань Верховної Ради, засідань комітетів, тимчасо-

вих слідчих комісій і тимчасових спеціальних комісій, що проводяться у період

між пленарними засіданнями, роботи народних депутатів у депутатських фрак-

ціях та з виборцями.

Календарний план роботи сесії має певні закономірності. За звичайних обста-

вин, перший і третій тижні кожного календарного місяця впродовж сесії відво-

дяться для пленарних засідань Верховної Ради, другий – для роботи в комітетах,

тимчасових спеціальних комісіях і тимчасових слідчих комісіях, депутатських

фракціях, четвертий – для роботи народних депутатів з виборцями.

У період проведення пленарних засідань, як правило, щопонеділка прово-

диться засідання Погоджувальної ради лідерів фракцій, яка остаточно затверд-

жує прядок денний сесійного тижня.

Порядок денний сесії Верховної Ради включає два розділи:

• питання, повністю підготовлені для розгляду ВРУ і у встановленому

порядку надані народним депутатам (як правило, це проекти рішень

до першого читання);

• питання, підготовку і доопрацювання яких ВРУ доручає здійснити

комітетам, тимчасовим спеціальним комісіям (внесення поправок

до повторного, другого та третього читання), а також законопроекти,

визначені Президентом України як невідкладні.

До порядку денного сесії ВРУ включаються позачергово без голосування:

• закони, повернуті з пропозиціями Президента України на повторний

розгляд;

• проект закону про Державний бюджет України на наступний рік;

• законопроекти, які готуються за дорученням ВРУ до другого чи треть-

ого читання;

• питання про складення присяги, питання про призначення, обрання

на посади, звільнення з посад, а також питання щодо здійснення пар-

ламентського контролю, розгляд яких є виключним правом ВРУ;

• щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і

зовнішнє становище України;

• проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюд-

жетний період та звіт про стан виконання Державного бюджету;

• проекти законів про надання згоди на обов’язковість міжнародних до-

говорів України та денонсацію міжнародних договорів України.

Пропозиції щодо проекту порядку денного сесії ВРУ узагальнюються апа-

ратом ВРУ за поданнями комітетів, тимчасових слідчих комісій та тимчасових

спеціальних комісій. Після їх обговорення та схвалення Погоджувальною радою

проект постанови про порядок денний сесії Верховної Ради ставиться на голосу-

вання та затверджується. При цьому питання порядку денного, які залишилися

нерозглянутими на попередній сесії, включаються на розгляд наступної сесії.

Тижневі порядки денні затверджуються Погоджувальною радою. На включення

до тижневого порядку денного певного питання впливає ступінь готовності його

до розгляду (переважно наявність рішень комітетів).

Принцип колегіальності сесійних рішень ВРУ відображається у порядку

розгляду та обговорення питань порядку денного. Цей порядок показує значен-

ня всіх суб’єктів, які можуть впливати на прийняття рішення. Розгляд питань

здійснюється за повною та скороченою процедурою.

Процедура повного обговорення питання включає:

• доповідь депутата або іншого суб’єкта законодавчої ініціативи (члена

КМУ) щодо суті питання, запитання доповідачу та його відповіді;

• співдоповідь представника парламентського комітету чи комісії;

• виступи членів профільного (головного) комітету з обґрунтуванням ок-

ремої думки, якщо вона додається до рішення комітету;

• виступи представників інших комітетів, яким проект рішення надси-

лався для висновку і якщо такий висновок не був розданий депутатам

перед розглядом питання;

• виступи представників депутатських фракцій, народних депутатів;

• заключне слово доповідача і співдоповідача (співдоповідачів);

• уточнення та оголошення головуючим на пленарному засіданні пропо-

зицій, які надійшли щодо обговорюваного питання і будуть ставитися

на голосування.

Скорочена процедура передбачає: доповідь депутата; співдоповідь представ-

ника комітету; виступи представників двох фракцій на підтримку проекту та двох

– проти; уточнення пропозицій, які будуть ставитись на голосування; виступи

представників фракцій із мотивів голосування.

Рішеннями ВРУ є акти Верховної Ради, а також процедурні та інші рішення,

які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради.

Акти ВРУ приймаються у формі: закону, постанови, резолюції, декларації,

звернення, заяви.

§2. ПОВНОВАЖЕННЯ НАРОДНИХ ДЕПУТАТІВ

Повноваження депутатів ВРУ визначені у Конституції Україні та ЗУ „Про ста-

тус Народного депутата України”. Народні депутати України здійснюють свої пов-

новаження на постійній основі. Вони не можуть мати іншого представницького

мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися

іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, науко-

вої та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради

підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність.

Вони не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або вис-

ловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу

чи наклеп. Вони також не можуть бути без згоди ВРУ притягнені до криміналь-

ної відповідальності, затримані чи заарештовані. Питання депутатської недо-

торканості є спірним і викликає дискусії у суспільстві. Тим не менше, важливим

є використання недоторканості для вільного здіснення своїх повноважень особ-

ливо щодо голосування. Крім того, в умовах політичної нестабільності та час-

тих політичних криз, недосконалості судової системи, недоторканість обмежує

можливості політичних переслідувань.

ЗУ „Про статус Народного депутата України” визначає права та обов’язки

народних депутатів. Зокрема до ключових обов’язків віднесено:

• дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати ін-

тереси виборців та держави;

• бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях ВРУ та її органів,

до складу яких його обрано. При цьому варто відзначити, що присут-

ність не є суворо обов’язковою і про свою відсутність депутат повинен

завчасно попередити;

• особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються ВРУ

та її органами. Це зобов’язання також є проблемним і депутати допус-

кають голосування за особистої відсутності, дозволяючи голосування

іншими депутатами;

• виконувати доручення ВРУ та органів, до складу яких він входить;

• постійно підтримувати зв’язки з виборцями, вивчати громадську дум-

ку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про

них ВРУ та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх пов-

новажень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади,

органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організа-

цій. Таке зобов’язання є досить принциповим для громадян та НУО,

проте, як вже зазначалось, із „зникненням” мажоритарних депутатів

інтерес народних депутатів до зв’язків із виборцями почав згасати;

• інформувати виборців про свою депутатську діяльність через ЗМІ, на

зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік;

• розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, вста-

новленому ЗУ „Про звернення громадян”

. Народний депутат розглядає

всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за

необхідності вносить відповідні пропозиції до ВРУ та її органів, а також

до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

• проводити особистий прийом громадян у дні, визначені ВРУ для ро-

боти з виборцями;

• здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників-кон-

сультантів, представників громадськості контроль за розглядом у ор-

ганах державної влади та органах місцевого самоврядування пропози-

цій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім’я.

Таким чином, законодавство орієнтує депутата на інтенсивну роботу із звер-

неннями громадян, вирішення їх проблем у всіх органах державної влади та міс-

цевого самоврядування. Варто звернути увагу на те, що законотворча робота не

відноситься до власне обов’язків народного депутата. За змістом законодавства

таке повноваження віднесено до прав народного депутата.

Своє право законодавчої ініціативи народний депутат реалізує, вносячи про-

екти законів, постанов та інших актів.

Важливим є питання права депутата звертатись із запитом. Депутатський

запит – це вимога народного депутата, народних депутатів чи комітету ВРУ, яка

заявляється на сесії ВРУ до Президента України, до органів ВРУ, до КМУ, до

керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядуван-

ня, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на

території України, дати офіційну відповідь щодо запитань, віднесених до їх ком-

петенції.

ВРУ приймає рішення про направлення депутатського запиту відповідному

органу або посадовій особі, до яких його звернуто, однією п’ятою від її консти-

туційного складу парламенту. Рішення про направлення запиту до Президента

ЗУ „Про звернення громадян”/ № 393/96-ВР вiд 02.10.1996. – http://portal.rada.gov.ua/

України має бути попередньо підтримане не менш як однією третиною від конс-

титуційного складу ВРУ. Тим, кому направлено запит повідомляють у письмовій

формі про результати розгляду запиту протягом 15 днів з дня його одержання або

в інший, встановлений ВРУ, термін. Народний депутат має право брати безпо-

середньо участь у розгляді внесеного ним запиту керівником органу державної

влади чи органу місцевого самоврядування, підприємства, установи та організа-

ції. Відповідь надається в обов’язковому порядку і безпосередньо тим органом

державної влади чи органом місцевого самоврядування, до якого було направле-

но запит, за підписом його керівника чи посадової особи.

Депутатське звернення – викладена в письмовій формі пропозиція народ-

ного депутата, звернена до органів державної влади та органів місцевого самов-

рядування, об’єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз’яснення

чи викласти позицію з питань, віднесених до їх компетенції. Орган, якому ад-

ресовано депутатське звернення, зобов’язаний протягом 10 днів з моменту його

одержання розглянути і дати письмову відповідь.

Депутат також користується правом невідкладного прийому керівниками ор-

ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ

і організацій, громадських організацій і політичних партій. При пред’явленні

посвідчення народного депутата України він користується правом безперешкод-

но відвідувати органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Він

має право порушувати у ВРУ або її органах питання про необхідність проведен-

ня перевірок і додержання законів.

При здійсненні своїх повноважень, народний депутат має право на безоп-

латне поширення інформації у ЗМІ. Зокрема, він має право виступу з питань його

депутатської діяльності не рідше одного разу в місяць у друкованих ЗМІ, у пря-

мому ефірі на радіо або у режимі прямого ефіру (до 10 хвилин в місяць) та в пря-

мому ефірі або у режимі прямого ефіру на телебаченні (до 20 хвилин в місяць), на

радіо (до 10 хвилин в місяць) та телебаченні (до 20 хвилин в місяць). Щоправда,

це стосується тільки ЗМІ, які засновані на праві державної власності і витрати

таких ЗМІ повинні відшкодовуватись за рахунок державного бюджету. Редакції

державних газет, зобов’язані публікувати подані народним депутатом матеріали

не рідше одного разу на місяць обсягом до 1/16 загальної газетної площі. Редагу-

вання поданих депутатом матеріалів не допускається.

Щодо діяльності депутата у фракціях та групах варто відзначити певні про-

тиріччя у законодавстві. ЗУ „Про статус Народного депутата України” визначає

право депутатів об’єднуватись у фракції та групи. Це право передбачає вільний

вихід із фракції і можливість залишатись позафракційним. Оновлена Консти-

туція України, навпаки, передбачає втрату депутатських повноважень у разі ви-

ходу із фракції, утвореної за списком партії (блоку), яка потрапила у парламент.

Це протиріччя на даний час не вирішено, саме тому у парламенті 5 скликан-

ня наявні і позафракційні депутати (навіть якщо вони не входять до керівниц-

тва парламенту) та проголошувалось утворення нових фракцій та депутатських

груп. Питання імперативного мандату, який втрачається при виході зі фракції,

концептуально є суперечливим, оскільки в розвинутих парламентських демок-

ратіях обмеження права депутата на вихід із фракції при збереження мандату

частіше є неприпустимим. Як мінімум, імперативний мандат може перешкод-

жати депутату виконувати свої зобов’язання, наприклад, щодо захисту інтересів

виборців, піклування про благо українського народу. Рішення чи позиція фрак-

ції можуть перешкоджати депутату у захисті інтересів виборців певного регіону.

Проте знову ж таки, це спірні питання, які із часом повинні бути врегульовані.

Щодо особистого звернення до депутатів можна скористатися офіційним

сайтом ВРУ www.rada.gov.ua. В розділі „Народні депутати України” розміщені

особисті сторінки депутатів із основними відомостями про особу, членство у

парламентських структурах, результати законотворчої діяльності та контактну

інформацію.

§3. ПОВНОВАЖЕННЯ ФРАКЦІЇ ВРУ

На формування фракції, здійснення її повноважень на даний момент впли-

ває зазначене вище протиріччя між конституційною нормою щодо імперативно-

го мандату та правом депутата не входити до фракцій, визначене у законодавстві.

Так, стаття 81 Конституції України визначає як умову втрати депутатом своїх

повноважень – невходження народного депутата України, обраного від політич-

ної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції

цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного

депутата України із складу такої фракції. Фракція приймає рішення про позбавлен-

ня депутата повноважень. Таким чином, Конституція наділяє фракцію правом

позбавляти депутата його мандату.

Конституція передбачає також набуття фракцією повноважень коаліції де-

путатських фракцій, якщо до її складу входить більшість від конституційного

складу парламенту або 226 депутатів. Ці повноваження передбачають участь у

формуванні уряду України.

Ключові положення щодо формування та повноважень фракції викладені

у Регламенті Верховної Ради України

. За цим документом парламент починає

свою роботу із формування фракцій і без формування не може здійснювати свою

діяльність. Таким чином фракція є базовою структурою, без якої парламент не

може функціонувати.

Депутатські фракції формуються на партійній основі народними депута-

тами, обраними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних

партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати. Політична

партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати у Верховній

Раді лише одну депутатську фракцію. Принципи функціонування депутатської

Постанова ВРУ „Про Регламент Верховної Ради України”/ № 3547-IV від 16.03.2006. –

http://portal.rada.gov.ua/

фракції повинні бути демократичними і не суперечити вимогам Конституції Украї-

ни, Закону України „Про статус народного депутата України” та Регламенту ВРУ.

Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської

фракції має становити не менше ніж 15 народних депутатів. Народний депутат

може входити до складу лише депутатської фракції політичної партії (виборчого

блоку політичних партій), за виборчим списком якої його обрано. Як зазнача-

лось вище, якщо депутат не входить до фракції, вона приймає рішення про поз-

бавлення його повноважень. Разом із тим, Регламент ВРУ визначає, що депутат,

який вийшов із складу фракції стає позафракційним, тобто не втрачає повнова-

жень. Про це протиріччя ми вже говорили і воно в повній мірі відображено у Рег-

ламенті ВРУ. Свою діяльність фракція здійснює на основі Регламенту фракції,

який вона приймає самостійно.

Окрім вже зазначених повноважень формувати коаліцію та впивати на фор-

мування уряду, фракція формує порядок денний сесій та сесійних тижнів ВРУ на

Погоджувальних радах фракцій, а також фракція бере участь у прийнятті рішень,

висловлюючи свою позицію щодо проекту рішень. Впливати на голосування

своїх депутатів та притягувати їх за це до відповідальності фракція не може. Тим

не менше, у більшості випадків результати голосування відображають позицію

фракції, висловлену підчас обговорення проектів рішень.

Погоджувальна рада створюється як консультативно-дорадчий орган для по-

передньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи ВРУ і до її складу

входять: Голова ВРУ, перший заступник і заступник Голови ВРУ, голови депу-

татських фракцій з правом ухвального голосу та голови комітетів з правом до-

радчого голосу. Погоджувальна рада проводить свою роботу у формі засідань,

як правило, в понеділок тижня пленарних засідань. Засідання Погоджувальної

ради є правочинними за умови присутності на ньому не менше половини її скла-

ду з правом ухвального голосу.

Погоджувальна рада:

• узгоджує проект плану законопроектної роботи та рекомендує його

Верховній Раді для затвердження;

• розглядає та ухвалює пропозиції щодо проектів календарного плану

роботи сесії, порядку денного сесії, розкладу пленарних засідань та

тижневого порядку денного пленарних засідань;

• погоджує кандидатів на посади голови комітету, першого заступника,

заступника голови та секретаря комітету;

• вносить Голові Верховної Ради України пропозицію щодо скликання

позачергового пленарного засідання Верховної Ради та дати його про-

ведення на вимогу трьох депутатських фракцій чи п’яти комітетів;

• розглядає питання про вжиття заходів щодо забезпечення присутності

народних депутатів на пленарних засіданнях;