Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник

Подождите немного. Документ загружается.

§3. РОЗГЛЯД ПАРЛАМЕНТОМ ЗАКОНОПРОЕКТІВ ЗА ПРОЦЕДУРОЮ

ТРЬОХ ЧИТАНЬ

Розгляд і прийняття законопроекту за процедурою трьох читань включає:

• перше читання – обговорення основних принципів, положень, кри-

теріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

• друге читання – постатейне обговорення і прийняття законопроекту у

другому читанні;

• третє читання – прийняття законопроекту, який потребує доопрацю-

вання та узгодження, в цілому.

Розглянутий вище порядок попереднього розгляду законопроекту по суті і є

розглядом у першому читанні. Головний комітет готує висновок до законопро-

екту, в якому рекомендується певне рішення.

Розгляд законопроекту в першому читанні, як правило, проводиться за

процедурою повного обговорення законопроектів. За результатами голосування

приймаються наступні рішення:

• прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету

підготувати його до другого читання;

• відхилення законопроекту;

• повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи на

доопрацювання або направлення його до головного комітету для під-

готовки на повторне перше читання, визначивши при цьому основні

положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопра-

цьований законопроект чи його структурні частини;

• опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою дру-

кованому засобі масової інформації для всенародного обговорення,

доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків об-

говорення і подання на повторне перше читання.

Верховна Рада після прийняття законопроекту за основу може прийняти рі-

шення про прийняття законопроекту в цілому. Законопроект вважається відхи-

леним, якщо жодне з рішень не підтримано необхідною кількістю голосів народ-

них депутатів. Законопроект на повторне перше читання подається не пізніше

30 днів після дня його попереднього розгляду, у новій редакції, підготовленій

головним комітетом або суб’єктом права законодавчої ініціативи, з висновками

головного та інших комітетів.

Пропозиції та поправки для підготовки законопроекту до другого читання

вносяться протягом 14 днів після дня прийняття в першому читанні за основу.

До повторного другого читання законопроекту пропозиції та поправки вносять-

ся протягом 10 днів після дня попереднього другого читання. Законопроект, під-

готовлений до другого читання, подається у вигляді порівняльної таблиці, яка

має містити:

• текст законопроекту, прийнятого за основу;

• усі внесені та не відкликані пропозиції (можливо, із стислим обґрун-

туванням), поправки, що мають суцільну нумерацію і розміщуються

на рівні з відповідними статтями законопроекту, із зазначенням ініціа-

торів їх внесення – суб’єктів права законодавчої ініціативи;

• висновок головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок;

• остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним

комітетом для прийняття у другому читанні.

Під час розгляду законопроекту в другому читанні ВРУ проводить його по-

статейне обговорення та голосування. У разі необхідності можуть обговорюва-

тися і ставитися на голосування окремі частини, пункти, підпункти, речення

або статті. ВРУ проводить голосування по кожній пропозиції, поправці, відхи-

леній головним комітетом, якщо на цьому наполягає суб’єкт права законодавчої

ініціативи. Після завершення розгляду пропозицій, поправок, що надійшли до

відповідної статті законопроекту, ВРУ проводить голосування щодо статті в ці-

лому. Після завершення постатейного розгляду законопроекту ВРУ проводить

голосування щодо прийняття законопроекту в другому читанні. Якщо до зако-

нопроекту немає зауважень народних депутатів, головуючий на пленарному за-

сіданні може поставити його на голосування в цілому як акт ВРУ.

За результатами розгляду законопроекту в другому читанні ВРУ приймає рі-

шення про:

• прийняття законопроекту в другому читанні та доручення головному

комітету підготувати його до третього читання;

• прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому;

• прийняття законопроекту в другому читанні за винятком окремих роз-

ділів, глав, статей, частин статей та направлення їх головному комітету

на доопрацювання з наступним поданням законопроекту на повторне

друге читання;

• повернення законопроекту головному комітету на доопрацювання з

наступним поданням на повторне друге читання.

Поправки до третього читання готуються протягом 15 днів. До третього чи-

тання законопроекту, який готується головним комітетом, вносяться лише поп-

равки щодо внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей

у тексті законопроекту, а також поправки, внесені з метою узгодження між со-

бою структурних частин прийнятого у другому читанні законопроекту без зміни

його змісту. Будь-які інші поправки відхиляються головним комітетом без роз-

гляду їх по суті.

Разом із порівняльною таблицею до третього читання подаються такі доку-

менти:

• перелік законів, до яких у зв’язку з прийняттям цього закону необхід-

но внести зміни;

• одержаний від КМУ план організаційних, кадрових, матеріально-тех-

нічних, фінансових, інформаційних заходів для введення в дію закону

після прийняття законопроекту;

• проекти актів КМУ, інших центральних органів виконавчої влади,

прийняття яких передбачено в законопроекті або є необхідним для

введення відповідного закону в дію. Ці документи подаються, якщо

рада прийняла рішення про їх розробку.

За результатами розгляду законопроекту у третьому читанні ВРУ може при-

йняти рішення про:

• прийняття закону в цілому і направлення його на підпис Президенту

України;

• перенесення голосування щодо законопроекту в цілому до подання

КМУ проектів актів, прийняття яких передбачено в законопроекті;

• схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеук-

раїнський референдум;

• відхилення законопроекту.

Прийнятий текст закону протягом 10 днів готується головним комітетом для

підпису Головою ВРУ. Голова протягом 5 днів підписує і направляє прийнятий

закон на підпис Президенту України.

Якщо Президент застосовує право вето і надсилає обґрунтовані пропозиції,

результати голосування скасовуються і починається повторний розгляд законо-

проекту. Повторний розгляд має відбутись не пізніше, ніж за 30днів після повер-

нення закону із пропозиціями президента. Головний комітет готує порівняльну

таблиці із пропозиціями Президента.

Якщо Президент України пропонує відхилити прийнятий закон, голосу-

вання проводиться щодо відхилення закону в цілому. Якщо пропозиція про від-

хилення закону в цілому підтримана більшістю голосів народних депутатів від

конституційного складу ВРУ (226 голосів), закон вважається відхиленим. У разі,

якщо пропозиція Президента про відхилення закону в цілому не підтримана ВРУ,

голосування проводиться щодо повторного прийняття закону в цілому (долання

вето), і він вважається прийнятим у цілому, якщо на його підтримку отримано

не менш, як дві третини голосів народних депутатів від конституційного складу

Верховної Ради, після чого закон направляється на підпис Президенту України.

Якщо пропозиція Президента не підтримана більшістю голосів народних депу-

татів від конституційного складу, вона вважається відхиленою. У разі прийняття

всіх пропозицій Президента закон вважається прийнятим у цілому, якщо за ньо-

го проголосувала більшість народних депутатів від конституційного складу.

Підписані Президентом України закони, які офіційно оприлюднені Головою

Верховної Ради України, публікуються в газеті „Голос України” та у „Відомостях

Верховної Ради України”. Публікація законів у цих друкованих засобах масової

інформації вважається офіційною.

Глава 4. Висновки та рекомендації

1. Верховна Рада України є єдиним законодавчим органом державної влади,

який здійснює свої повноваження на основі колегіальності, спільній діяльності

450 народних депутатів. Президент України та КМУ можуть тільки залучатись

до законотворчого процесу. Виключні повноваження ВРУ у сфері прийняття за-

конів роблять привабливим цей орган для НУО, які прагнуть лобіювати законо-

давчі зміни в інтересах громадянського суспільства;

2. Після запровадження конституційної реформи основними суб’єктами

парламентської діяльності стали фракції, які отримали можливість обмежува-

ти право депутата здійснювати самостійно свої повноваження поза фракцією.

Фракції мають сильний політичний вплив, оскільки сформувавши коаліцію, бе-

руть участь у формуванні уряду. Крім того, вони мають сильний вплив на про-

цес прийняття рішень, формуючи порядок денний та визначаючи свою позиції

щодо голосування. Фракції формують парламентські комітети, делегуючи туди

своїх депутатів. Свою законодавчо спрямовану лобістську діяльність НУО мо-

жуть інтенсифікувати через співпрацю із парламентськими політичними партія-

ми та фракціями.

3. Парламентські комітети та комісії забезпечують процес проходження зако-

нопроектів і безпосередньо працюють над текстами законопроектів після прийняття

їх за основу. Саме комітети мають вирішальний вплив на кінцевий зміст тексту зако-

нопроекту, оскільки колегіально опрацьовують поправки та пропозиції депутатів та

урядових інститутів. Проте участь НУО у діяльності комітетів є досить обмеженою,

за винятком випадків, коли приймається рішення про прийняття пропозицій щодо

проекту рішення від інститутів громадськості. Однак, як недержавні наукові інсти-

туції, аналітичні центри мають кращі можливості співпраці із комітетами. Для НУО

співпраця із науковими та урядовими інститутами, які мають вплив на діяльність

комітетів, має важливе значення. Для НУО також варто активно використовувати

контрольні функції комітетів щодо виконання законодавства та діяльність уряду у

профільній сфері державної політики.

4. Роль окремого депутата після конституційної реформи істотно обме-

жилась, проте саме на ньому лежать ключові зобов’язання по роботі із вибор-

цями чи громадянами. Співпраця із конкретними депутатами, які не займають

лідерських позицій у фракції чи посад у комітетах є найменш сприятливою для

лобістської діяльності.

5. Законотворчий процес парламенту є досить складний і трудомісткий. за

процедурою Сподівання на те, що домовившись із депутатом (членом комітету,

керівниками фракцій), можна сподіватись на їх активність у „просуванні” за-

конопроекту, часто є невиправданими. НУО повинні добре знати законодавчу

процедуру і брати активну участь у роботі над законопроектом.

6. Механізми співпраці НУО та парламентських структур в умовах політич-

ної реформи не відпрацьовані, і тут необхідно виявляти ініціативу та експери-

ментувати. Варто не забувати про можливості помічників-консультантів сприя-

ти співпраці з депутатами.

Контрольні запитання

1. Як визначається правовий статус Верховної Ради України?

2. Які ключові повноваження ВРУ?

3. В яких питаннях та сферах повноваження ВРУ опосередковуються інши-

ми державними органами?

4. Повноваження яких суб’єктів парламентаризму найбільш сприятливі для

НУО?

5. Які конституційні протиріччя формують труднощі для реалізації закон-

них гарантій громадян та НУО на співпрацю із парламентськими суб’єктами;

6. Які функції парламентських комітетів, комісій та яким чином вони ре-

алізуються?

7. Яка процедура властива законотворчому процесу ВРУ?

РОЗДІЛ 2. Уповноважений ВРУ з прав людини

В лобістській компанії НУО співпраця із омбудсменом має важливе значен-

ня. На багатьох етапах лобістської компанії участь Уповноваженого ВРУ з прав

людини, його регіональних представників може бути корисною для компанії.

Перш за все, омбудсмен представляє важливу зацікавлену групу у основній масі

проблем, пов’язаних із всіма видами прав громадян, які порушуються органами

влади та місцевого самоврядування. Йдеться про права, загалом визначені у За-

гальній декларації прав людини ООН

Громадянські та політичні права (статті 3-21):

• Право на життя, свободу і безпеку особистості.

• Право на рівність перед законом, громадянство та участь в управлінні

державою.

• Право на володіння майном.

• Негативні свободи: від довільного арешту, затримання чи вигнання,

від рабства та підневільного існування, від тортур та жорстокого по-

водження, від втручання в особисте та сімейне життя тощо.

• Позитивні свободи: совісті, мирних зборів і асоціацій, пересування.

Соціальні, економічні та культурні права (статті 22-27):

• Право на соціальне забезпечення.

Трудові права:

право на працю, вільний вибір роботи, справедливі та сприятливі умови

праці та захист від безробіття; право на рівну оплату за рівну працю без жодної

дискримінації; право на справедливу і задовільну винагороду, що забезпечує гід-

не людини існування; право створювати професійні спілки.

• Право на дозвілля та відпочинок, розумне обмеження робочого дня та

оплачувану періодичну відпустку.

• Право на рівень життя (одяг, їжа, житло, медичне забезпечення, со-

ціальне обслуговування), який є необхідним для підтримання здоров’я,

добробуту людини та її сім’ї; право на забезпечення у разі безробіття,

хвороби, інвалідності, старості, втрати засобів до існування. Мате-

ринство та дитинство дають право на особливе піклування і допомогу.

• Право на освіту. Освіта повинна бути безоплатною, хоча б початко-

ва та середня. Технічна та професійна освіта повинні бути загаль-

но доступними, а вища освіта повинна бути доступною на основі

„Загальна декларація прав людини”/ ООН, Міжнародний документ вiд 10.12.1948. – http://

portal.rada.gov.ua/

здібностей кожного. Освіта повинна бути спрямована на повний роз-

виток людської особистості і піднесення поваги до прав людини та

основних свобод. Освіта має сприяти взаєморозумінню, терпимості і

дружбі між усіма народами, расовими або релігійними групами. Виз-

начено також переважне право батьків вибору освіти для дітей.

У правозахисній діяльності омбудсмена принципове значення мають також

такі „стратегічні” правові документи, як Міжнародний пакт про економічні, со-

ціальні та економічні права, а також Конституція України.

Проблемні питання лобістської компанії громадянського характеру прак-

тично завжди можуть перетинаються із актуальними для діяльності Уповнова-

женого ВРУ з прав людини.

На стадії визначення проблемної ситуації для лобістської компанії досить

корисним є використання щорічних та спеціальних доповідей Уповноважено-

го, які дають корисну інформацію для моніторингу та оцінки діяльності органів

влади у забезпеченні чи порушенні прав громадян. Можна оцінити, наскільки

проблема, яка є предметом лобістської компанії, має поширення в Україні про-

тягом попереднього часу (масштаб проблеми). Можна вивчити досвід вирішен-

ня правозахисних проблем інституцією, Уповноваженим тощо.

Уповноважений ВРУ має істотні повноваження та права, які забезпечують

йому можливість швидкого реагування на проблеми, пов’язані із забезпеченням

прав людини.

Глава 1. Процедура звернення до Уповноваженого ВРУ

з прав людини

Діяльність інституції Уповноваженого ВРУ з прав людини передбачена Кон-

ституцією України 1996 року, де зазначено, що Уповноважений здійснює парла-

ментський контроль за додержанням конституційних прав та свобод людини та

громадянина. Правові основи обрання та діяльності Уповноваженого визначені За-

коном України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від

23 грудня 1997 року

. Першим Уповноваженим України стала Н.І Карпачова, обрана

на цю посаду парламентом у квітні 1998 року. В червні 2003 року вона була переоб-

рана на цю посаду. В листопаді 2006 року Н.І. Карпачову позбавлено повноважень

Уповноваженого і на даний момент вона є виконуючим обов’язки.

Законодавством не встановлено ніяких вимог до порядку звернення грома-

дян до Уповноваженого. Зазначається тільки, що право на звернення до Уповно-

важеного мають громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянс-

тва та народні депутати України. Звернення повинно подаватись у письмовій

формі протягом року з моменту порушення прав громадянина.

ЗУ „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”/ № 776/97-ВР вiд

23.12.1997. – http://portal.rada.gov.ua/

На ВЕБ сторінці Уповноваженого на жаль не надана інформація щодо по-

рядку звернення, відсутні зразки та бланки звернень. Вказані тільки поштова,

електронна адреси та телефон.

Інформація про порядок звернення громадян до Уповноваженого поширю-

валась у вигляді брошури „Як звернутись до Уповноваженого Верховної Ради

України з прав людини”, виданої та поширеної ГО „Фонд регіональних ініціа-

тив”. У підготовці брошури взяли участь працівники апарату Уповноваженого.

В брошурі у формі доступних схем роз’яснюється право громадян на звернення

до Уповноваженого та способи звернення. Зокрема, зазначається, що Уповно-

важений бере до розгляду як письмові, так і усні скарги. Письмові скарги при-

ймаються поштою. Усні приймаються телефоном „гарячої лінії” та на прийо-

мах громадян, який здійснюється протягом робочого тижня в київському офісі

Уповноваженого або під час виїзду в регіони.

В брошурі наведено зразок звернення до Уповноваженого. За цим зразком

громадянин зобов’язаний чітко вказати правові підстави свого звернення до

Уповноваженого (ст. 55 Конституції України, ст..2, 17 ЗУ „Про Уповноважено-

го.”), суть рішення органу влади, яким порушене право, інформація про попе-

редні оскарження рішення та прохання застосувати конкретний засіб впливу для

поновлення прав („прошу внести Подання Уповноваженого до прокуратури”).

Очевидно, що такий зразок по суті не є заявою у довільній формі і вимагає від

заявника серйозної правової підготовки.

У Звіті Уповноваженого „Стан дотримання та захисту прав і свобод людини

в Україні” подана дещо інша схема шляхів звернення:

Рисунок 1. Надходження звернень до Уповноваженого з прав людини

(джерело: Доповідь Уповноваженого, 2002)

Цікавим є статистичний розподіл звернень за способом їх надходження.

У Звіті Уповноваженого за 2001 рік зазначено, що з 1998 по 2002 роки із загаль-

ної кількості 204 тис. звернень у письмовій формі звернулось більше 122 тис або

60%. осіб, в усній формі на прийомах громадян – 24,5 тис.(12%) осіб, телефоном

– 57,5 тис.(28%) . Статистика звернень електронною поштою не подається. При

цьому з року в рік постійно зростає кількість осіб, які звертаються у письмовій

формі. Якщо в 1998 році вона становила майже 15 тис. то в 2001 – 41,6 тис. Оче-

видно, письмові звернення є найбільш ефективним способом подачі скарги,

а тому варто розширити можливості такого звернення шляхом виготовлення

стандартного бланку та розміщення його на ВЕБ сторінці Уповноваженого. Гро-

мадським організаціям необхідно поставити такі вимоги перед новим Уповно-

важеним.

Глава 2. Форми реагування Уповноваженого ВРУ з прав людини

на звернення громадян

Процедура розгляду звернення громадян визначена ст.17 ЗУ „Про Уповно-

важеного Верховної Ради України з прав людини”. Отримавши скаргу, Уповно-

важений може здійснити наступні заходи:

• Відкрити провадження у справі про порушення прав громадянина.

• Роз’яснити заявнику заходи, які він повинен вжити для поновлення

своїх прав.

• Направити звернення до іншого органу, до компетенції якого нале-

жить розгляд справи.

• Відмовити у розгляді звернення.

Уповноважений не бере до розгляду звернення, справи по яких розглядаються

в суді та звернення, які містять прохання втрутитися у розгляд справи в суді. Вихо-

дячи з того, що до компетенції Уповноваженого належать виключно питання щодо

порушення прав людини та громадянина органами державної влади та місцевого

самоврядування, не беруться до розгляду звернення в інтересах юридичних осіб та

звернення щодо спорів між юридичними та фізичними особами.

У разі відмови чи прийняття до розгляду скарги особі, яка її подала,

обов’язково повідомляється про це. Певні терміни повідомлення про прийняття

до розгляду скарги Законом про Уповноваженого не передбачені.

У свої Доповідях Уповноважений підкреслює проблему значної кількості

звернень, не прийнятих до розгляду. Частка таких звернень до останнього часу

залишається значною. У 2000 році таких звернень надійшло більше 12 тис. (70%

від всіх звернень), у 2001 – майже 17 тис. (71%). Причиною цього явища визнано

Доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини „Стан дотримання та

захисту прав і свобод людини в Україні”/ 2001 р. – http://www.ombudsman.kiev.ua/publ/dopov_2/

d2_zm.htm

некомпетентність громадян щодо суті та правових основ діяльності Уповнова-

женого. Відповідно, учасникам лобістської компанії варто звертати особливу увагу

на умови прийняття до розгляду звернень громадян.

Процедура здійснення проваджень за скаргами та поновлення прав за резуль-

татами провадження законодавством чітко не визначена. Як наслідок, не має

чіткої ясності, які конкретно інструменти поновлення прав застосовуються

Уповноваженим у разі встановлення факту порушення. В Законі про Уповно-

важеного зазначено права Уповноваженого, які визначають його повноваження

підчас проведення будь-яких видів діяльності.

У своїй роботі із зверненнями громадян Уповноважений наділений такими

повноваженнями:

• Право невідкладного прийому вищими посадовими особами держави,

керівництвом органів місцевого самоврядування, підприємств та ор-

ганізацій усіх форм власності.

• Можливість безперешкодного відвідування будь-яких установ, під-

приємств та організацій.

• Необмежений доступ до будь-яких документів та інформації.

• Право бути присутнім на засіданнях всіх судів, у тому числі закритих.

• Право викликати посадових осіб для надання пояснень по справі.

Серед інших прав Уповноваженого можна виділити ті, які стосуються за-

ходів поновлення прав за фактом встановленого порушення:

• Звертатись до суду із заявою про захист прав громадянина та брати

участь у судовому процесі.

• Подавати до органів влади та судових органів так звані акти реагуван-

ня.

Проте, як зазначається у Доповіді Уповноваженого за 2001 рік, акти реагу-

вання стосуються переважно випадків масового та брутального порушення прав.

Саме провадження представляється, як безпосередній засіб поновлення прав.

Аналіз прикладів проваджень, наведених у Доповіді показує, що часто провад-

ження передбачає передачу справи до компетентних органів та контроль за її

розглядом, звернення до тих чи інших компетентних органів.

Як уже зазначалось, акти реагування значною мірою стосуються проблем

масового та брутального порушення прав громадян. До актів реагування нале-

жать подання до Конституційного суду щодо відповідності законодавчих та нор-

мативних актів Конституції України. Такий інструмент поновлення прав перед-

бачає подальше внесення змін до нормативно-правових актів, виконання яких

призводить до порушення конституційних прав та прав людини. На ВЕБ сторін-

ці Уповноваженого подано інформацію про 4 конституційні подання, по яких

було прийнято позитивні рішення. Згідно Доповіді Уповноваженого за 2001 рік

протягом 2000-2001 років було підготовлено 7 подань.