Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник

Подождите немного. Документ загружается.

251

завдання колегії, унормовано процес формування персонального

складу колегії та її секретаріату (фактично враховано більша частина

зауважень);

• при розробці розпорядження „Про робочу групу з питань розвитку

ЗМІ Чернівецької області” фахівцями експертної групи був розробле-

ний проект Положення про робочу групу;

• пропозиції до Програми підтримки національно-культурних това-

риств, етнічних громад частково враховані при розробці нової Про-

грами та подані на сесію облради (пропозиції стосувались розширення

підтримки молодіжних, організацій національно-культурних това-

риств та співпраці молоді різних етнічних груп);

• при розробці проекту спільного розпорядження голови облдержад-

міністрації та голови облради „Про стажування молоді” (враховані по-

над 90% пропозицій);

• пропозиції до проекту спільного розпорядження голів облдержад-

міністрації та облради „Про затвердження заходів, спрямованих на

забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у форму-

ванні та реалізації державної політики”;

• Пропозиції до Програми соціально-економічного розвитку області.

На сьогодні між експертною групою та обласною державною адміністрацією

встановлено діловий двосторонній зв’язок. Періодично проводяться засідання

експертної групи разом із фахівцями облдержадміністрації. Рішення, які прий-

мались Чернівецькою ОДА, стали більш якісними та були направлені на задо-

вольняння потреб громади.

Характерною особливістю діяльності Експертної групи в Чернівецькій об-

ласті є розміщення експертних висновків та рекомендацій на офіційному сайті

облдержадміністрації http://www.oda.cv.ua. Сторінка передбачає можливість для

відвідувачів надати свої пропозиції до експертної групи.

Як уже згадувалось, відповідно до указу Президента, створена Громадська

рада при Голові ОДА. До ради входять 25 членів, серед яких представники нав-

чальних закладів, національно-культурних товариств, громадських організацій,

підприємницьких кіл. За Положенням на Раду покладається досить широкий

перелік завдань:

• сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в

управлінні державними справами;

• забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та

організації виконання рішень місцевих органів виконавчої влади;

• вивчення, системний аналіз і прогнозування соціально-економічних,

суспільно-політичних процесів в області, визначення пріоритетних

напрямів державної політики, взаємодії з громадськістю;

252

• розроблення пропозицій щодо фінансування пріоритетних напрямів

державної політики, експертиза ефективності використання коштів,

що виділяються на вказані цілі;

• участь у підготовці проектів нормативно-правових актів, які стосують-

ся прав, свобод і законних інтересів громадян, проектів регіональних

програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень

щодо ходу їх виконання;

• сприяння координації діяльності органів виконавчої влади та громад-

ських організацій щодо реалізації державної політики, сприяння її

більшої відкритості та прозорості, здійсненню прав і свобод людини,

розгортанню суспільного діалогу;

• ведення роз’яснювальної роботи, популяризація в суспільстві, зокре-

ма, через засоби масової інформації, перспективних ідей та пропози-

цій, пов’язаних із компетенцією Ради.

§ 5. ДОРАДЧІ ОРГАНИ ПРИ ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В

ХЕРСОНСЬКІЙ ОБЛАСТІ

Херсонська область привертає увагу тим, що формування дорадчого орга-

ну при органах місцевого самоврядування відбувалось по аналогії із органами

виконавчої влади. Це відображає Положення про Громадську раду при міському

голові.

Основними завданнями Громадської ради є:

• сприяння реалізації громадянами конституційного права на участь в

управлінні справами на місцевому рівні;

• забезпечення врахування громадської думки у процесі підготовки та

організації виконання актів органів місцевого самоврядування та роз-

поряджень міського голови.

Функції Громадської ради, визначенні у відповідності до Типового положен-

ня і прив’язані до процедури консультацій із громадськістю, не є обов’язковими

для органів місцевого самоврядування у форматі, визначеному Постановою

КМУ №1378. Також до функцій Ради віднесено здіснення громадської експер-

тизи проектів рішень органу місцевого самоврядування, які мають велике сус-

пільне значення для громади міста.

Можливо наближення форматів діяльності дорадчих органів при МДА та

ОМС має позитивне значення, проте варто також підкреслити, що деякі гро-

мадські організації Херсона висловили занепокоєння щодо такого процесу:

„По-перше, Положення про Громадську раду було прийняте без попереднього

обговорення і не дає відповідей на такі питання, як спосіб обрання членів ради

і термін їх повноважень; По-друге, немає критеріїв, щоб визначити, які рішен-

ня органів місцевого самоврядування мають „велике суспільне значення для

253

громади міста” і, значить, вимагають проведення суспільної експертизи. Тому

незрозуміло, на експертизу яких рішень органів місцевого самоврядування має

право Громадська рада. По-третє, вже з першого засідання почали формувати-

ся сумно знайомі підходи: поговорили і розійшлися. Не було ухвалено рішення

підготувати членам ради своїх пропозицій щодо вирішення актуальних проблем

міського розвитку, в яких вони компетентні та підготувати пропозиції щодо по-

дальшого плану роботи тощо.”

Глава 3. Висновки та рекомендації

Як і у випадку з центральними органами місцевого самоврядування процес

формування дорадчих органів в регіонах є дещо хаотичним і непослідовним;

Є принципова різниця розвитку дорадчих органів при місцевих державних

адміністраціях та органах місцевого самоврядування. Місцеві органи виконавчої

влади, що природно, йшли у руслі урядових ініціатив, визначених Постановою

КМУ №1378. Положення про Громадські ради та Громадські колегії загалом від-

повідають Типовому положенню.

Оскільки на місцеві адміністрації має вплив Президент України, за його

ініціативи та за підтримки міжнародних організацій почали розвиватись інші

форми дорадчих органів – експерті ради при ОДА, головним завданням яких

є громадська експертиза рішень. Незважаючи на міжнародну підтримку, тільки

у вибраних регіонах робота експертних рад відзначилась постійним характером

та продуктивністю. Тут, знову ж таки, виникають проблеми політичної волі чи-

новників, спроможності та мотивації місцевих НУО. Однак в тих регіонах, де

діяльність громадських та експертних рад розвивалась рівномірно, практично

були поділені між собою функції, пов’язані із громадською експертизою нор-

мативних актів та роботою по організації консультування із громадянами. Такий

розподіл функцій може здаватись позитивним в контексті необхідності забезпе-

чення фахової компетентності громадських експертів, що не є обов’язковим для

громадських лідерів.

Дорадчі органи при органах місцевого самоврядування розвивались пере-

важно під впливом проектів міжнародної технічної допомоги і активно діють.

Ці дорадчі органи здійснюють свою діяльність у форматі Дорадчих комітетів. Як

правило, дорадчі комітети працюють над актуальними проблемами місцевого

розвитку, як то житлово-комунальні тарифи, якість послуг, програми розвитку та

бюджетне забезпечення. Іншою рушійною силою формування дорадчих органів

в органах місцевого самоврядування є виконавчі влада, нормативно-правова

база якої використовується при створенні громадських рад, комітетів, комісій.

Щодо формування дорадчих органів за стандартами виконавчої влади (Пос-

танови КМУ), місцеві НУО висловлюються за демократизацію процесу, яка по-

винна забезпечити обговорення установчих документів, складу дорадчих органів.

254

Крім того, НУО висловлюються щодо необхідності уникнення формалізму у ро-

боті громадських рад, гальмування громадського впливу на місцеві рішення.

Контрольні запитання

Які ключові фактори впливають на розвиток дорадчих органів на місцях та

в регіонах?

Як організована робота експертних рад при обласних адміністраціях?

Як організовується робота Дорадчих комітетів при органах місцевого само-

врядування?

Які особливості діяльності дорадчих структур при органах місцевого самов-

рядування та виконавчої влади?

255

Розділ 4. Дорадчі органи та громадський вплив

на прийняття рішень: висновки та рекомендації

Дорадчі органи є організаційною формою залучення інститутів громадянсь-

кого суспільства до прийняття рішень, проте вони не можуть мати вирішального

впливу на процес прийняття рішень. Прийняття владних рішень є прерогативою

органів влади та місцевого самоврядування і вони можуть не враховувати порад

та рекомендацій НУО;

Ефективність впливу громадськості на рішення залежить від багатьох фак-

торів. Українська практика та нормативна база визначають такі критерії успіш-

ного впливу громадськості. Питання, до якого влада звертається до дорадчих

органів, повинні бути суспільно значимі. Ознак суспільного значення може бути

безліч і визначити їх нормативно неможливо. Як правило, вони залежать від

ступеня стурбованості громади, соціальної групи результатами вирішення про-

блеми. Іншими словами – міри гостроти проблеми. Подібні речі варто визнача-

ти шляхом опитувань громадської думки чи іншими формами спостереження.

Нормативні акти України ставлять питання діяльності дорадчих органів у залеж-

ність від процедури консультацій із громадськістю. Власне, такі консультації і

показують суспільну значимість проблем, яка стає очевидна як для членів дорад-

чих органів, так і для представників влади. Влада, яка працює у режимі політич-

ної відповідальності, теоретично зацікавлена у оперативному реагування на сус-

пільно значимі проблеми. Але лідери НУО повинні володіти належним рівнем

компетентності та культурою аргументації для презентації проблеми та шляхів

її вирішення.

Серед інших факторів, які впливають на ефективність участі у дорадчих ко-

мітетах є політична воля представників влади та самоврядування до активної

співпраці із НУО у вирішенні суспільних проблем. Така етика є досить рідкісним

явищем в Україні не стільки через низький рівень політичної культури політи-

ків та чиновників, але й через слабкість інституцій громадського суспільства як

консультантів, порадників, просвітників громадськості. Таким чином, органі-

заційний, коаліційний потенціал, вплив на громадськість, компетентність та

інтелектуальні ресурси НУО можуть створити базову мотивацію для керівника

державного органу співпрацювати із НУО.

Іншим стимулом для керівників державних органів використовувати до-

радчі органи є конституційні гарантії участі громадян в управлінні державою та

нормативна база, яка зобов’язує створювати державні органи. Щоправда це сто-

сується переважно органів виконавчої влади і в меншій мірі органів місцевого

самоврядування, які й самі є інститутами громадського суспільства.

Проте нормативна база не гарантує оперативного створення дорадчого ор-

гану там, де його немає. Оперативність створення дорадчого органу може бути

256

забезпечена у разі його тимчасовості та спрямованості на швидке вирішення

проблеми.

При створенні дорадчих органів варто досягати належного впливу на ор-

ганізаційний процес, зокрема, підготовку положення, визначення членського

складу. Положення ні в якому разі не повинно обмежувати кількість членів гро-

мадської ради. Сам факт обмеження членства свідчить про відсутність мотива-

ції до вирішення проблем, до співпраці з громадськістю. Крім того, обмеження

членства при посиленні повноважень дорадчого органу загрожує маніпуляціями

громадською думкою, стримуванням первинних громадських ініціатив.

Найбільшу ефективність можна очікувати від дорадчих органів, які не обме-

жують членство і при цьому передбачають обов’язкову участь у їх засіданнях ви-

щих посадових осіб. В цьому випадку, процес впливу на рішення перестає бути

опосередкованим і одержує додаткові гарантії реалізації.

В Україні існують серйозні загрози формалізації або симуляції діяльності до-

радчих органів, відтак виникає потреба систематичного громадського контролю

за діяльністю постійних дорадчих органів. Необхідно вимагати оприлюднення

періодичних звітів про їх діяльність.

257

Глосарій

Акти реагування Уповноваженого ВРУ з прав людини – конституційне подан-

ня Уповноваженого та подання Уповноваженого до органів державної влади,

органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ,

організацій незалежно від форми власності та їх посадових і службових осіб.

Верховна Рада України (ВРУ) – єдиний законодавчий орган в Україні; тобто

є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Жо-

ден інший орган державної влади не уповноважений ухвалювати закони.

Виконавчі органи сільської, селищної, міської ради – виконавчі комітети, від-

діли, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Депутатська фракція у Верховній Раді – об’єднання на партійній основі на-

родних депутатів, обраних за списком політичних партій (виборчих блоків полі-

тичних партій), які за результатами виборів отримали депутатські мандати.

Депутатське звернення – викладена в письмовій формі пропозиція народ-

ного депутата до органів державної влади та органів місцевого самоврядування,

об’єднань громадян здійснити певні дії, дати офіційне роз’яснення чи викласти

позицію з питань, віднесених до їх компетенції.

Депутатський запит – це вимога народного депутата, народних депутатів чи

комітету ВРУ, яка заявляється на сесії ВРУ до Президента України, до органів

ВРУ, до КМУ, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого

самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, роз-

ташованих на території України, дати офіційну відповідь щодо запитань, відне-

сених до їх компетенції.

Загроза національній безпеці – наявні та потенційно можливі явища і чин-

ники, що створюють небезпеку життєво важливим національним інтересам

України.

Законопроекти – проектів законів, постанов Верховної Ради, які містять по-

ложення нормативного характеру.

Заява громадян – звернення громадян із проханням про сприяння реалізації

закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або

повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності

підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних де-

путатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення

думки щодо поліпшення їх діяльності.

Кабінет Міністрів України – вищий орган в системі виконавчої влади, який

забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здій-

снення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і

258

законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення

прав і свобод людини і громадянина.

Клопотання громадян – письмове звернення з проханням про визнання за

особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді – це добровільне об’єднання

депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів

і на основі узгодження політичних позицій. До складу коаліції входить більшість

народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради.

Комітет Верховної Ради – це орган, який утворюється з числа народних де-

путатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектної робо-

ти, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень ВРУ,

виконання контрольних функцій.

Конституційне подання Уповноваженого ВРУ з прав людини – акт реагування

до Конституційного Суду України щодо вирішення питання про відповідність

Конституції України (конституційності) закону України чи іншого правового

акта Верховної Ради України, акта Президента України та Кабінету Міністрів

України, правового акта Автономної Республіки Крим; офіційного тлумачення

Конституції України та законів України.

Місцева державна адміністрація – місцевий орган виконавчої влади, який

входить до системи органів виконавчої влади і здійснює виконавчу владу на те-

риторії відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує

повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Місцеве самоврядування – право територіальної громади – жителів села чи

добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міс-

та – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і

законів України.

Народний депутат України – обраний відповідно до Закону України „Про

вибори народних депутатів України” представник Українського народу у Вер-

ховній Раді України і уповноважений ним протягом терміну депутатських пов-

новажень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та

законами України.

Національна безпека – захищеність життєво важливих інтересів людини

і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток

суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та по-

тенційних загроз національним інтересам.

Національні інтереси – життєво важливі матеріальні, інтелектуальні і духов-

ні цінності Українського народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади

в Україні, визначальні потреби суспільства і держави, реалізація яких гарантує

державний суверенітет України та її прогресивний розвиток.

259

Органи самоорганізації населення – представницькі органи, що створюються

частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній тери-

торії в межах села, селища, міста.

Погоджувальна рада – консультативно-дорадчий орган ВРУ, який створюєть-

ся для попередньої підготовки і розгляду організаційних питань роботи ВРУ.

Подання Уповноваженого ВРУ з прав людини – акт, який вноситься Уповнова-

женим до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об’єднань

громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх

посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк

щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.

Політичне рішення – концептуальні засади формування державної політики,

які приймаються у форматі стратегії, плану дій, концепцій і які містять опти-

мальні з точки зору уряду шляхи вирішення проблеми та удосконалення норма-

тивно-правової бази.

Поправки – внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечнос-

тей у тексті законопроекту.

Постійні комісії ради – органи ради, що обираються з числа її депутатів, для

вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відан-

ня, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Президент України – гарант державного суверенітету, територіальної ціліс-

ності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і грома-

дянина.

Президентські слухання – постійно діючий механізм громадських консульта-

цій, покликаний здійснювати оцінку діяльності органів державної влади і місце-

вого самоврядування та сприяти підготовці і оприлюдненню інститутами грома-

дянського суспільства Національних доповідей зі стратегічно важливих питань

розвитку держави.

Проекти актів – проекти постанов, резолюцій, декларацій, звернень, заяв,

що випливають з установчих, організаційних, контрольних та інших функцій

Верховної Ради.

Пропозиції – внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пун-

ктів, речень), зміни порядку розміщення, об’єднання розділів, глав, статей, їх

частин і пунктів, а також виділення певних положень в окремі розділи, глави,

статті.

Пропозиція (зауваження) громадян – звернення громадян, де висловлюються

порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого само-

врядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки

щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконален-

ня правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та

інших сфер діяльності держави і суспільства.

260

Рада національної безпеки і оборони України (РНБО) – координаційний ор-

ган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, який

координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у цій сфері.

Районні та обласні ради – органи місцевого самоврядування, що представля-

ють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

Рішення ВРУ – акти Верховної Ради, а також процедурні та інші рішення,

які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради. Акти ВРУ при-

ймаються у формі закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Секретаріат Президента України – постійно діючий допоміжний орган, за-

вданням якого є забезпечення на засадах відкритості, гласності та прозорості

здійснення Президентом України його повноважень.

Сільська, селищна, міська ради – органи місцевого самоврядування, що

представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в

їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Кон-

ституцією України, цим та іншими законами.

Сільський, селищний, міський голова – головна посадова особа в ОМС тери-

торіальних громад, яка обирається прямим, таємним голосуванням.

Скарга громадян – звернення з вимогою про поновлення прав і захист закон-

них інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями держав-

них органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організа-

цій, об’єднань громадян, посадових осіб.

Територіальна громада – жителі, об’єднані постійним проживанням у межах

села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними оди-

ницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний ад-

міністративний центр.

Тимчасова слідча комісія ВРУ– орган, який утворюється для проведення роз-

слідування з питань, що становлять суспільний інтерес.

Тимчасова спеціальна комісія ВРУ – орган, який діє на правах головного ко-

мітету для підготовки проектів законів та інших актів Верховної Ради.

Тимчасові контрольні комісії ради – органи ради, які обираються з числа її

депутатів для здійснення контролю з визначених радою питань, що належать до

повноважень місцевого самоврядування.

Угода про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді (коаліційна угода)

– документ, у якому фіксуються узгоджені політичні позиції, що стали осно-

вою формування цієї коаліції, зокрема, стосовно засад внутрішньої і зовнішньої

політики, визначається політична спрямованість і принципи діяльності коаліції,

а також порядок вирішення внутрішньо-організаційних питань діяльності ко-

аліції та порядок припинення її діяльності.