Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник

Подождите немного. Документ загружается.

181

Ключовим засобом реалізації зазначених вищих повноважень є видання ак-

тів голови МДА та його заступників.

Голова МДА одноосібно видає розпорядження, які є обов’язковими на те-

риторії підлеглої йому адміністративної одиниці. Він також несе персональну

відповідальність за ці акти, якщо вони не відповідають законодавству. Проекти

актів розробляються відповідними профільними підрозділами МДА до компе-

тенції яких відноситься розпорядження. Для розпоряджень нормативного ха-

рактеру (встановлення норм, які регулюють певну діяльність і є обов’язкові до

виконання громадянами, підприємствами, організаціями) передбачена держав-

на реєстрація в органах юстиції. Акти ненормативного характеру, які передба-

чають надання доручень відповідальним особам чи підрозділам, не підлягають

реєстрації і набирають чинність з моменту прийняття. Нормативно-правові акти

місцевих державних адміністрацій, які стосуються прав та обов’язків громадян

або мають загальний характер, підлягають оприлюдненню і набирають чинності

з моменту їх оприлюднення.

Стаття 43 ЗУ „Про місцеві державні адміністрації” визначає порядок скасу-

вання актів МДА. Акти скасовуються на підставі їх невідповідності законодавс-

тву та інтересам місцевих громад чи окремих громадян. В такому випадку ці акти

оскаржуються до вищого органу виконавчої влади або суду. Розпорядження го-

лови МДА скасовуються Президентом України, КМУ, органом виконавчої вла-

ди вищого рівня або у судовому порядку. Накази підрозділів МДА скасовуються

головою МДА, профільним органом центральної виконавчої влади.

Глава 3. Висновки та рекомендації

1. Місцеві державні адміністрації (МДА) здійснюють виконавчу владу на

рівні області та району. Центральні органи виконавчої влади не можуть реалізу-

вати свої повноваження на території області без погодження із головою обласної

державної адміністрації. Це саме стосується кадрових призначень у регіональних

відомствах, компетенція яких прямо не стосується повноважень МДА, напри-

клад, силових структур. Таким чином, повноваження МДА є досить широкими.

2. Широкі виконавчі повноваження МДА зумовлюють багатосторонній

політичний вплив з боку Президента України, КМУ та місцевих рад. Президент

має найбільший вплив, оскільки здійснює безпосереднє призначення голови

МДА. КМУ тільки пропонує кандидатури для затвердження і впливає на при-

значення першого заступника та заступників МДА, керівників підрозділів. Міс-

цеві районні та обласні ради можуть впливати на МДА через механізм вислов-

лення недовіри. Таким чином, лобістам у випадку ускладнень у співпраці з МДА

варто використовувати вплив зазначених органів, доводити до них аргументи та

мотиви для оцінки діяльності голови МДА.

182

3. Повноваження профільних підрозділів МДА зазнають впливу та контро-

лю з боку міністерств та інших вищих органів виконавчої влади. Проте, доля

керівників цих підрозділів у будь-якому випадку залежить від голови МДА, що

здійснює призначення на посаду. НУО, які зацікавлені у активній роботі із про-

фільними підрозділами МДА повинні використовувати інструменти співпраці

з центральними органами виконавчої влади. Однак у 2006 році на ґрунті про-

тистояння Президента та Уряду, управління в окремих регіонах дозволяли собі

ігнорувати вплив міністерств та відомств.

4. МДА зобов’язуються законодавством на засіданнях МДА до надання

підтримки НУО і їх залучення до прийняття рішень, які стосуються НУО. Крім

того, НУО можуть домагатись участі у колегіях МДА, на яких обговорюються

проекти рішень.

5. Районні МДА підпорядковуються обласним.

6. МДА мають достатньо серйозний вплив на органи місцевого самовря-

дування, оскільки часто делегують або виконують делеговані повноваження

ОМС.

7. За сферами політики, повноваження МДА подібні до сфер компетенції

міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Зокрема, це сто-

сується питань економічного розвитку, соціального захисту, економічної безпе-

ки, культурного розвитку, будівництва та транспорту. Специфікою повноважень

МДА є те, що вони впливають на діяльність підприємств, соціальних та інших

бюджетних установ та організацій. Власне, це і є привабливим для місцевих

НУО, які часто зацікавлені у співпраці із бюджетними установами.

Контрольні запитання

1. Які державні інституції мають вплив на формування та діяльність місце-

вих державних адміністрацій?

2. В чому специфіка взаємовідносин МДА з інститутами громадянського

суспільства, підприємствами та організаціями?

3. Як МДА здійснюють свої повноваження у сфері виконавчої влади?

4. Які принципи діяльності МДА?

5. Які ключові сфери повноважень МДА Ви можете назвати?

183

Розділ 6. Органи місцевого самоврядування

Законодавча база місцевого самоврядування є досить складною, проте поз-

начена суперечностями, які вирішувались чисельними рішеннями Конститу-

ційного Суду України. Питання повноважень місцевих адміністрацій все одно

залишається супееречливими в контексті розмежування із повноваженнями

місцевих державних адміністрацій. Спірність пов’язана не стільки із неузгод-

женістю законодавства, скільки із спроможністю ОМС ефективно реалізувати

свої права на практиці. Зокрема, це стосується питання розмежування держав-

них та комунальних земель, власності, фінансування ОМС за рахунок власних

надходжень та субвенцій з державного бюджету, коли ОМС практично не мають

змоги фінансувати свої програми та здійснювати повноваження. Невирішени-

ми залишаються питання розмірів адміністративно-територіальних одиниць,

що впливає на економічний розвиток територіальних громад, їх самостійність.

Актуальності набули повноваження ОМС вирішувати рівень цін та тарифів на

житлово-комунальні послуги, що викликало чимало зловживань та поставило

питання контролю за дотриманням конституційних прав громадян в діяльності

ОМС. Стосунки ОМС і дрібного бізнесу також позначені конфліктністю через

оренду майна та землі. Із запровадженням політичної реформи та формуванням

ОМС за принципом партійного представництва також створило чимало про-

блем та конфліктів політичного характеру.

Більшість із зазначених проблем будуть вирішуватись в ході масштабних ре-

форм державної політики, як то: податкової, адміністративно-територіальної,

бюджетної тощо. Для громадських організацій, які обстоюють права територіаль-

них громад, надають соціальні та інші послуги в громаді, участь у цих реформах є

принциповою. Вирішуючи питання соціального та людського розвитку, захисту

прав громадян, вони можуть і повинні сприяти пришвидшенню процесу поси-

лення ролі місцевого самоврядування у державній політиці.

В цьому розділі ми зосередимось на сфері повноважень ОМС, механізмів

прийняття рішень, розмежування повноважень із органами виконавчої влади та

можливостей впливу НУО на прийняття рішень на місцевому рівні.

Глава 1. Система місцевого самоврядування

§ 1. ЗАГАЛЬНІ ВИЗНАЧЕННЯ

Спочатку відзначимо базові поняття місцевого самоврядування в Україні,

визначені у Конституції України та ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні”

ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні”/ № 280/97-ВР вiд 21.05.1997. – http://portal.

rada.gov.ua/

184

Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи доб-

ровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – са-

мостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів

України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою безпо-

середньо (місцеві референдуми, загальні збори), так і через органи місцевого самов-

рядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Законодавство визначає систему місцевого самоврядування, яка включає:

• територіальну громаду – жителів, об’єднаних постійним проживанням

у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-те-

риторіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кіль-

кох сіл, що мають єдиний адміністративний центр;

• сільську, селищну, міську ради – органи місцевого самоврядування, що

представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх

імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самовряду-

вання, визначені Конституцією України, цим та іншими законами;

• районну та обласну раду – орган місцевого самоврядування, що пред-

ставляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст;

• сільського, селищного, міського голову;

• виконавчі органи сільської, селищної, міської ради – виконавчі коміте-

ти, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи;

• органи самоорганізації населення – представницькі органи, що створю-

ються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на

відповідній території в межах села, селища, міста.

§ 2. БЕЗПОСЕРЕДНЄ ЗДІЙСНЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Усвідомлення безпосереднього здійснення місцевого самоврядування та вплив

громадян на діяльність ОМС має принципове значення для інститутів грома-

дянського суспільства, оскільки являє собою пряму демократію та право на

участь в управлінні.

ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні” визначає, що місцевий рефе-

рендум та місцеві збори є основними формами безпосереднього здійснення

місцевого самоврядування. Місцеві референдуми вирішують будь-яке питання,

яке може бути віднесене до місцевого самоврядування чи місцевої державної ад-

міністрації. Місцеві збори громадян є формою безпосередньої участі громади у

вирішенні місцевих питань, рішення яких враховуються ОМС.

Місцева ініціатива вноситься ініціативною групою громадян громади на

розгляд місцевої ради і передбачає вирішення будь-якого питання місцевого

розвитку. Ініціативна група присутня на засіданні ради, на якому розглядається

ініціатива та яка приймає рішення за цією ініціативою.

185

Громадські слухання є формою реалізації права громадян зустрічатись з де-

путатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування,

під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати

питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать

до відання місцевого самоврядування. Слухання проводяться не рідше одного

разу на рік і висловлені на них пропозиції обов’язково розглядаються органами

місцевого самоврядування.

§ 3. ДІЯЛЬНІСТЬ ТА СТРУКТУРА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

Формування рад відбувається відповідно до закону про місцеві вибори. Сіль-

ські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення), районні, обласні

ради складаються з депутатів, які обираються населенням відповідної території

на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного го-

лосування. Рада вважається правочинною за умови обрання не менш, як двох

третин депутатів від загального складу ради. У разі якщо до ради обрано менше

двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здій-

снювати повноваження рада попереднього скликання. Термін повноважень рад

– чотири роки.

Свою роботу місцеві ради здійснюють сесійно. Сесія складається з пленар-

них засідань ради та засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в

міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення

земельних ділянок – не рідше, ніж один раз на місяць. Сесії ради скликаються

головою відповідної ради. У разі невмотивованої відмови скликати сесію, вона

скликається секретарем ради або заступником голови ради (у випадку районної

та обласної ради). Також рада може бути скликана за ініціативою однієї третини

депутатського складу. Сесія ради є правочинною, якщо в її пленарному засідан-

ні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Сесії ради

проводяться гласно і тільки у разі необхідності рада може прийняти рішення про

проведення закритого пленарного засідання.

Постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів,

для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її ві-

дання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого коміте-

ту. Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою:

• попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і

культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання прог-

рам і бюджету;

• вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей

господарського та соціально-культурного будівництва, інші питання;

186

• розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань,

виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями;

• попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для об-

рання, затвердження, призначення або погодження відповідною ра-

дою;

• за дорученням голови ради вивчають діяльність підзвітних і підконт-

рольних раді місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ

та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та

їх посадових осіб.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують вис-

новки і рекомендації. Рекомендації постійних комісій підлягають обов’язковому

розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими

особами, яким вони адресовані.

Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може

створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громад-

ськості, вчених і спеціалістів.

Тимчасові контрольні комісії ради є органами ради, які обираються з числа

її депутатів для здійснення контролю з визначених радою питань, що належать

до повноважень місцевого самоврядування. Контрольні комісії подають звіти і

пропозиції на розгляд ради. Засідання тимчасових контрольних комісій ради є

закриті. Депутати, які входять до складу тимчасової контрольної комісії, та за-

лучені комісією для участі в її діяльності спеціалісти, експерти, інші особи не

мають права розголошувати інформацію, яка стала їм відома.

Депутат ради представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю

повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утво-

рюваних нею органів, несе обов’язки перед виборцями, радою та її органами,

виконує їх доручення. Депутат, окрім секретаря ради, повинен входити до скла-

ду однієї з постійних комісій ради. Депутат зобов’язаний брати участь у роботі

сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.

У разі пропуску депутатом протягом року більше половини пленарних засідань

ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рі-

шень і доручень ради та її органів відповідна рада може звернутися до виборців

з пропозицією про відкликання такого депутата. Депутат може звернутись із за-

питом до будь-якої установи чи організації, які розташовані та зареєстровані на

території ради. За результатами розгляду запиту рада приймає рішення.

ЗУ „Про місцеве самоврядування в Україні” визначає наступні питання

щодо відповідальності ОМС. Органи та посадові особи місцевого самоврядуван-

ня несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою,

державою, юридичними і фізичними особами. Відповідальність, підзвітність пе-

ред територіальними громадами передбачає, що ОМС не менш, як два рази на

рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та

культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення,

187

звітують перед територіальними громадами про свою діяльність. Територіальна

громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та

посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію

або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здій-

снення наданих їм законом повноважень. Щодо підконтрольності державі, то

ОМС відповідальні перед органами виконавчої влади в питаннях делегованих

їм повноважень. Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті

неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування,

відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправо-

мірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування

– за рахунок їх власних коштів.

§ 4. АКТИ (РІШЕННЯ) ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Акти органів місцевого самоврядування приймаються у формі рішень. Рішен-

ня ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю

депутатів від загального складу ради. Рішення ради приймається відкритим або

таємним голосуванням. Таємним голосуванням приймається рішення із наступ-

них питань:

• обрання на посаду та звільнення з посади секретаря сільської, селищ-

ної, міської ради;

• прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень

сільського, селищного, міського голови;

• обрання голови районної та обласної ради, заступника голови ради,

звільнення їх з посади;

• прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої держав-

ної адміністрації;

• внесення до КМУ пропозицій щодо голови відповідної місцевої де-

ржавної адміністрації.

Рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний термін з моменту його

прийняття може бути зупинено головою ради і внесено на повторний розгляд

із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий термін повторно

розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження голови і підтвердила по-

переднє рішення двома третинами депутатів від загального складу, воно набирає

чинності.

Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю го-

лосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються головою ради.

У разі незгоди голови з рішенням виконавчого комітету ради, він може зупинити

дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд від-

повідної ради.

188

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої

невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в

судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до ві-

дома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних ак-

тів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Акти ради, голови ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є

обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території

органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, устано-

вами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постій-

но або тимчасово проживають на відповідній території. На вимогу відповідних

органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих

або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій

незалежно від форм власності зобов’язані прибути на засідання цих органів для

подання інформації з питань, віднесених до відання ради.

§ 5. МАТЕРІАЛЬНА ТА ФІНАНСОВА ОСНОВА МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право

комунальної власності на:

• рухоме і нерухоме майно;

• доходи місцевих бюджетів, інші кошти;

• землю, природні ресурси;

• підприємства, установи та організації, банки, страхові товариства,

пенсійні фонди, частку в майні підприємств;

• житловий фонд, нежитлові приміщення;

• заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціально-

го обслуговування;

• інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені як

об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх

відчуження.

Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна безоп-

латно державою, іншими суб’єктами права власності, а також майнових прав,

створення, придбання майна органами місцевого самоврядування.

Територіальні громади безпосередньо або через органи місцевого само-

врядування можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної влас-

ності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів

для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання)

189

комунальних підприємств, організацій і створювати для цього відповідні органи

і служби.

Районні та обласні ради від імені територіальних громад здійснюють управ-

ління об’єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби

територіальних громад.

ОМС здійснюють володіння, користування та розпорядження об’єктами

права комунальної власності, виконують усі майнові операції, можуть передава-

ти об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування

юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, ви-

користовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження. Доцільність

відчуження об’єктів права комунальної власності визначається радою. Доходи

від відчуження об’єктів права комунальної власності зараховуються до відповід-

них місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених

бюджетами розвитку.

Майнові операції, які здійснюються ОМС з об’єктами права комунальної

власності не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядуван-

ня, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.

Щодо місцевих бюджетів, то ОМС територіальних громад самі розробляють

та виконують місцевий бюджет у відповідності до Бюджетного кодексу Украї-

ни. Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які фор-

муються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між тери-

торіальними громадами або для виконання спільних проектів.

Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у фор-

муванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним,

економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона га-

рантує органам місцевого самоврядування доходну базу, достатню для забезпе-

чення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб.

Відповідно до Бюджетного кодексу України з державного бюджету здійсню-

ються трансферти місцевим бюджетам на:

• органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значен-

ня;

• дошкільну освіту, загальну середню освіту (школи-дитячі садки);

• первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну

допомогу (дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-аку-

шерські та фельдшерські пункти);

• сільські, селищні та міські палаци культури, клуби та бібліотеки;

• місцеву міліцію.

Заради справедливості варто відзначити, що фінансування з державного

бюджету первинної медицини та культури здійснюється в обмеженому обсязі

або в окремих бюджетах на відповідний рік не здійснюється взагалі.

190

За власні кошти ОМС з місцевих бюджетів фінансують такі програми як:

• місцеву пожежну охорону;

• позашкільну освіту;

• програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

• місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення;

• програми соціального захисту малозабезпеченої категорії учнів про-

фесійно-технічних навчальних закладів;

• місцеві програми розвитку житлово-комунального господарства та

благоустрою населених пунктів;

• культурно-мистецькі програми місцевого значення;

• програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації міс-

цевого значення;

• місцеві програми з розвитку фізичної культури і спорту;

• типове проектування, реставрацію та охорону пам’яток архітектури

місцевого значення;

• регулювання цін на послуги метрополітену за рішеннями органів міс-

цевого самоврядування;

• експлуатацію дорожньої системи місцевого значення;

• будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого

значення;

• заходи з організації рятування на водах;

• обслуговування боргу органів місцевого самоврядування;

• програми природоохоронних заходів місцевого значення;

• управління комунальним майном;

• регулювання земельних відносин.

Втім, на практиці доходи місцевих бюджетів настільки низькі, що більшість

із цих програм з року в рік не фінансуються.

Глава 2. Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі комітети

При розгляді повноважень ОМС варто розрізняти повноваження, прита-

манні виключно радам та виключно виконавчим органам рад. Крім того, чітке

проведення розмежування між повноваженнями місцевих державних адмініст-

рацій та органами місцевого самоврядування не є простим через можливість