Панцир С. Система органів влади та місцевого самоврядування в стратегії громадського лобіювання. Навчальний посібник

Подождите немного. Документ загружается.

201

§ 3. ГОЛОВА РАД ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД ТА ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою в ОМС

територіальних громад і обирається прямим, таємним голосуванням.

Голова територіальної громади:

• в межах своїх повноважень забезпечує виконання Конституції та за-

конів України;

• організовує роботу ради територіальної громади та виконавчого комі-

тету;

• здійснює керівництво апарату ради та виконавчого комітету, підписує

акти ради та виконавчого комітету;

• скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний

сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;

• забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-

економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших пи-

тань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання,

рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює

затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;

• призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь

та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організа-

цій, що належать до комунальної власності;

• скликає загальні збори громадян за місцем проживання;

• забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної

ради, її виконавчого комітету;

• є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призна-

ченням, визначеним радою;

• представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у

відносинах з державними органами, іншими органами місцевого са-

моврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами

та організаціями, громадянами, а також у міжнародних відносинах;

• звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів

місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, під-

приємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси те-

риторіальної громади;

• веде особистий прийом громадян; забезпечує на відповідній території

додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх

об’єднань;

• видає розпорядження у межах своїх повноважень;

202

• забезпечує організацію охорони громадського порядку і громадську

безпеку на відповідній території, дотримання законності та належну

організацію роботи місцевої міліції;

Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за

здійснення наданих йому законом повноважень.

Сільська, селищна, міська, районна у місті рада у межах, затверджених нею

структури і штатів, може створювати відділи, управління та інші виконавчі ор-

гани для здійснення повноважень. Відділи, управління є підзвітними і підкон-

трольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету.

Як виняток, КМУ визначає типовий штатний розпис ОМС, рекомендації щодо

підрозділів виконавчих органів, визначає порядок виплати та фонд оплати пра-

ці. Таке право КМУ допустиме з огляду на те, що адміністративні витрати та

оплата праці виконавчих комітетів здійснюється за рахунок коштів державного

бюджету.

Глава 3. Обласні та районні ради

Діяльність обласних та районних рад відрізняється за суттю від діяльності

рад територіальних громад, оскільки перші представляють спільні інтереси всіх

ОМС в межах адміністративно-територіальної одиниці. Роль виконавчих ор-

ганів обласних та районних рад є порівняно обмеженою і принципове значення

має делегування повноважень обласної та районної ради місцевих державних

адміністрацій.

§ 1. ВИНЯТКОВІ ПОВНОВАЖЕННЯ РАЙОННОЇ ТА ОБЛАСНОЇ РАДИ

Тільки на пленарних засідання здійснюються наступні повноваження об-

ласних та районних рад:

• обрання голови ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади;

• утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна

їх складу, обрання голів комісій; утворення президії ради, затверджен-

ня положення про неї;

• затвердження регламенту ради; затвердження плану роботи ради, за-

слуховування звіту про його виконання;

• заснування ЗМІ відповідної ради;

• розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по них;

• прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень де-

путата ради;

203

• прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо про-

ведення консультативного опитування з питань, які стосуються їх

спільних інтересів;

• здійснення відповідно до закону повноважень щодо організації про-

ведення всеукраїнських референдумів та виборів органів державної

влади і місцевого самоврядування;

• прийняття рішень щодо вступу до асоціацій органів місцевого самов-

рядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад,

а також про вихід із них;

• затвердження програм соціально-економічного та культурного роз-

витку відповідно району, області;

• затвердження відповідно районних, обласних бюджетів; розподіл пе-

реданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій

відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст

обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;

• вирішення за дорученням відповідних рад питань про продаж, переда-

чу в оренду, концесію або під заставу об’єктів комунальної власності,

які забезпечують спільні потреби територіальних громад і перебува-

ють в управлінні районних, обласних рад, а також придбання таких

об’єктів;

• управління об’єктами спільної власності територіальних громад та

призначення їх керівників;

• вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних від-

носин; вирішення питань про надання дозволу на спеціальне вико-

ристання природних ресурсів;

• встановлення правил користування водозабірними спорудами, при-

значеними для задоволення питних, побутових та інших потреб на-

селення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження

або заборони використання підприємствами питної води у промисло-

вих цілях;

• прийняття рішень про організацію територій і об’єктів природно-за-

повідного фонду;

• прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністра-

ціям окремих повноважень районних, обласних рад;

• прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої держав-

ної адміністрації;

• прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними

актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та ор-

ганізацій, які обмежують права територіальних громад;

204

• внесення до КМУ пропозицій щодо голови відповідної місцевої дер-

жавної адміністрації;

• надання згоди на передачу об’єктів з державної власності у спільну

власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень

про передачу об’єктів права спільної власності територіальних громад

сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад,

у державну власність;

• заслуховування звітів начальників органів внутрішніх справ про стан

боротьби зі злочинністю, а також керівників місцевої міліції про стан

громадської безпеки та охорони громадського порядку на відповідній

території.

Визначені також виняткові повноваження обласних рад, які реалізуються на

сесіях облрад:

• затвердження відповідно до законодавства правил забудови і благо-

устрою населених пунктів області;

• прийняття у межах, що визначаються законами, рішень з питань бо-

ротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, які передбачають

за їх порушення адміністративну відповідальність;

• прийняття рішень про віднесення лісів до категорії захисту, а також

про поділ лісів за розрядами оплат.

§ 2. ДЕЛЕГОВАНІ МДА ПОВНОВАЖЕННЯ РАЙОННИХ ТА ОБЛАСНИХ РАД

Виконавчі органи районних та обласних рад виконують функції обслугову-

вання сесійної діяльності рад, подібні до функцій секретаріату. Виконавчі функції

обласних та районних рад реалізуються шляхом делегування своїх повноважень

місцевим державним адміністраціям. Зокрема, делегуються такі повноваження:

• підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм соціально-

економічного та культурного розвитку, цільових програм;

• забезпечення збалансованого економічного і соціального розвитку

відповідної території, ефективного використання природних, трудо-

вих і фінансових ресурсів;

• підготовка і подання до відповідних органів виконавчої влади фінансових

показників і пропозицій до проекту Державного бюджету України;

• сприяння інвестиційній діяльності на території району, області;

• залучення підприємств, установ та організацій, які не є комунальною

власністю, до участі в обслуговуванні населення відповідної території,

координація цієї роботи. В даному випадку йдеться про організацію

тендерів та конкурсів;

205

• затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського

транспорту;

• підготовка питань про визначення території, вибір, вилучення (викуп)

і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною

документацією; підготовка висновків щодо проектів місцевих місто-

будівних програм відповідних адміністративно-територіальних оди-

ниць, що затверджуються сільськими, селищними, міськими радами;

• організація охорони, реставрації, використання пам’яток історії та

культури, архітектури і містобудування;

• забезпечення розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров’я,

культури, фізичної культури і спорту, туризму;

• підготовка і подання на затвердження ради пропозицій щодо органі-

зації територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого зна-

чення;

• вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних си-

туацій;

• координація на відповідній території діяльності місцевих землевпо-

рядних органів;

• забезпечення виконання заходів з відстеження результативності регу-

ляторних актів, прийнятих районними, обласними радами.

Обласні ради делегують додатково обласним державним адміністраціям такі

повноваження:

• визначення відповідно до закону розміру відрахувань підприємства-

ми, установами та організаціями, що надходять на розвиток шляхів

загального користування в області;

• погодження з радами територіальних громад питань щодо розподілу

коштів за використання природних ресурсів, які надходять до фондів

охорони навколишнього природного середовища;

• підготовка проектів рішень про віднесення лісів до категорії захисту;

• прийняття рішень про заборону використання окремих природних ре-

сурсів загального користування;

• затвердження для підприємств, установ та організацій, розташованих

на відповідній території, лімітів викидів і скидів забруднюючих речо-

вин у довкілля та лімітів розміщення відходів.

206

§ 3. ГОЛОВА РАДИ ТА ВИКОНАВЧІ ОРГАНИ ОБЛАСНИХ І РАЙОННИХ РАД

На відміну від голів рад територіальних громад, голови районних та облас-

них рад обираються радою із числа депутатів ради. Голова ради працює у раді на

постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою

службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім

викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємниць-

кою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради є

підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою, якщо за його звільнення

проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шля-

хом таємного голосування.

В межах своїх повноважень голова районної та обласної ради:

• скликає сесії ради, забезпечує підготовку сесій ради і питань, що вно-

сяться на її розгляд;

• вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій

ради;

• організує відповідно до законодавства проведення референдумів та

виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування;

• організує роботу президії (колегії) ради (у разі її створення);

• є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її вико-

навчого апарату;

• підписує рішення ради, протоколи сесій ради;

• забезпечує роботу по розгляду звернень громадян; веде особистий

прийом громадян;

• забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення грома-

дянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення,

вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради;

• представляє раду у відносинах з державними органами, іншими орга-

нами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, трудовими

колективами, адміністрацією підприємств, установ, організацій і гро-

мадянами, а також у зовнішніх відносинах;

• за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними ак-

тів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та органі-

зацій, які обмежують права територіальних громад;

• звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік.

Районна, обласна рада може утворити президію (колегію) ради. Президія

(колегія) ради є дорадчим органом ради, який попередньо готує узгоджені про-

позиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. Пре-

зидія (колегія) ради може приймати рішення, які мають дорадчий характер. До

207

складу президії ради входять голова ради, його заступник, голови постійних ко-

місій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій.

Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне,

аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депу-

татів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв’язків з територіаль-

ними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадови-

ми особами місцевого самоврядування.

Глава 4. Висновки та рекомендації

Місцеве самоврядування відноситься до базових прав громадян і ОМС від-

носяться до інститутів громадянського суспільства.

Право на самоврядування здійснюється безпосередньо (референдуми, за-

гальні збори) та через ОМС. У випадку формування потужної коаліції НУО для

розрядки кризової ситуації, пов’язаної із зловживаннями органів виконавчої

влади, корупцією у судах, цілком можливим є використання права безпосеред-

нього самоврядування.

Система місцевого самоврядування є досить складною і позначена сильними

взаємозв’язками із виконавчою владою на всіх рівнях. Ці взаємозв’язки дозво-

ляють за певних обставин забезпечити надмірний вплив органів виконавчої вла-

ди на місцеві адміністрації. Обставинами надмірного впливу можуть бути: неви-

конання урядом зобов’язань щодо фінансування ОМС, передача повноважень

ОМС до виконання МДА або зворотне передання повноважень без фінансового

забезпечення, вплив КМУ на оплату праці в ОМС. Ключовою проблемою ОМС

є мізерні власні надходження через державне регулювання розмірів місцевих по-

датків та зборів. Враховуючи ці негативні фактори, повноваження місцевих рад

висловлювати недовіру голові МДА мають ключове значення для гарантій прав

місцевого самоврядування.

Для НУО, окрім питань референдуму та місцевих зборів, важливим є вико-

ристання інструменту громадських слухань. ОМС зобов’язані, як мінімум, один

раз на рік проводити слухання. НУО отримують можливості впливати на рішен-

ня ОМС в питаннях бюджетного забезпечення місцевих програм, у реалізації

яких вони зацікавлені.

На відміну від МДА, положення про президії чи колегії районних та об-

ласних рад не передбачають залучення представників громадських організа-

цій, щоправда така участь не забороняється і допускається. Для НУО вона має

принципове значення, оскільки вони могли б практично залучитись до процесу

планування та прийняття рішень. Набуття таких гарантій мусить знаходитись у

сфері лобістських інтересів НУО.

В сучасних умовах через механізм передачі повноважень, компетенція

ОМС в питаннях реалізації прав та інтересів громадян є досить обмеженими.

208

Переважно мова може йти про технічні питання щодо розпорядження майном,

контролем за наданням послуг населенню комунальними підприємствами, роз-

порядження землею, регулювання цін на житлово-комунальні тарифи, охорону

пам’яток історії, навколишнього природного середовища, організацію освітніх,

медичних послуг, діяльність закладів культури, вирішення питань містобудів-

ництва. Типовими інструментами підтримки НУО у таких випадках є надання

приміщення, підтримка діяльності для здійснення соціальних послуг, проведен-

ня конкурсів, підтримка культурних, мистецьких акцій. В більшості випадків

успішне використання повноважень рад територіальних громад залежить від па-

ралельного погодження цих питань із вищими радами та місцевими державними

адміністраціями. Незалежність рад та виконкомів місцевих громад залишається

бажаною метою, а не реальністю.

Рішення, які істотно впливають на становище громад, приймаються на рівні

районних та обласних рад, фінансове забезпечення повноважень яких, як пра-

вило, краще. Крім того, вони мають належний вплив на місцеві державні ад-

міністрації і делегують їм значний обсяг повноважень.

Місцевим НУО, перш, ніж використовувати повноваження ОМС, особливо

територіальних громад, варто зосередитись на підтримці заходів децентралізації

влади та забезпечення належного фінансового забезпечення.

Контрольні запитання:

1. У яких формах здійснюється право місцевого самоврядування?

2. Які є форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування?

3. Що таке система місцевого самоврядування?

4. В чому принципова різниця між повноваженнями рад територіальних

громад та районних, обласних рад?

5. Як розмежовуються повноваження ОМС та місцевих державних адмініст-

рацій?

6. Які основні сфери повноважень рад територіальних громад, їх голів та

виконавчих органів? Які повноваження виконавчої влади можуть делегуватись

ОМС?

7. Які повноваження реалізуються виключно на сесіях рад територіальних

громад, а які здійснюються виконавчими комітетами?

8. Які повноваження належать до виключної компетенції районних та об-

ласних рад і не можуть делегуватись?

9. В чому специфіка здійснення виконавчих функцій районними та об-

ласними радами?

209

ЧАСТИНА ІІ

Вступ

Участь громадськості та НУО у прийнятті владних рішень гарантоване Кон-

ституцією України. Консультативно-дорадчі органи є одним із ефективних ін-

ституційних інструментів реалізації цього права, що підтверджено досвідом роз-

винутих демократій. Для України процес розвитку дорадчих органів став досить

складним і суперечливим. На сучасному етапі давати загальну оцінку ефектив-

ності наявної системи громадських рад, колегій, дорадчих комітетів практично

неможливо. Є приклади в рівній мірі досить успішного і досить невдалого її фун-

кціонування. Незважаючи на більш як десятирічну історію, українські дорадчі

органи на всіх рівнях знаходяться на стадії становлення.

Таке становлення передбачає оцінку практичної ефективності нормативно-

правового регулювання, застосування інструментів діалогу влади та громадсь-

кості, випробування різних організаційних форм, регламентних установок тощо.

На жаль, в таких умовах ми не можемо розробити оптимальний посібник із ре-

комендаціями щодо успішного формування та забезпечення діяльності дорадчих

органів. Ще тривалий час ми вивчатимемо український досвід, удосконалювати-

мемо його інституційну та інтелектуальну, організаційну, правову основу.

Однак ми сподіваємось, що цей посібник дозволить творчо опрацювати вже

здобутий досвід та використовувати його у повсякденній практиці громадянсь-

кого лобіювання та впливу.

Значна увага у посібнику приділена наступним питанням:

• еволюції нормативно-правової бази, вивченню її протиріч та перспек-

тив удосконалення;

• формуванню державних стратегій залучення громадян до державного

управління;

• інституційним та відомчим особливостям функціонування громадсь-

ких рад та колегій з відповідною оцінкою досвіду;

• залучення міжнародного досвіду у процесі удосконалення системи до-

радчих органів;

• практичним рекомендаціям щодо використання дорадчих органів у

реалізації громадській компаній впливу.

При підготовці матеріалів посібника використовувались достовірні джерела

з офіційних видань та сторінок в Інтернет органів державної влади, місцевого

самоврядування, акти законодавства, Президента України, Кабінету Міністрів

України, міністерств та інших органів виконавчої влади.

210

Розділ 1. Нормативно-правова база

діяльності дорадчих органів в Україні

Правовою основою діяльності дорадчих органів в Україні є в першу чергу

Конституція України, яка у статті 38 визначає право громадян на участь в управ-

лінні державними справами. Стаття 40 визначає інший інструмент для участі

громадян в управлінні державними справами – право на письмові та колективні

звернення до органів влади та місцевого самоврядування, які обов’язково роз-

глядаються.

Положення щодо участі громадян у роботі дорадчо-консультативних органів

різних владних структур визначаються у відповідних законах. Так, ЗУ „Про міс-

цеве самоврядування в Україні” передбачає залучення представників громадсь-

кості та фахівців до участі у робочих групах постійних комісій органів місцевого

самоврядування.

Конкретні питання із організації діяльності дорадчих органів при органах

влади та місцевого самоврядування регулюються переважно підзаконними ак-

тами КМУ та Указами Президента.

Глава 1. Нормативні акти Кабінету Міністрів України

На даний момент, ключовим документом, який унормовує процес форму-

вання дорадчих орачів на всіх рівнях є Постанова КМУ від 15.10. 2004 №1378

„Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалі-

зації державної політики”. Варто відзначити, що при урядуванні Ю.Тимошенко

здійснювалися ініціативи, щодо удосконалення Постанови №1378. Відміненою

у 2006 році Постановою КМУ №358 „Про додаткові заходи щодо залучення гро-

мадян до участі в управлінні державними справами” передбачалось створення

на базі громадських рад „громадських колегій” при віце-прем’єрах, міністрах та

інших керівниках органів виконавчої влади. Окрім заміни терміну „громадська

рада” особливих суттєвих змін до Постанови №1378 не передбачалось. Це засте-

реження пояснює, чому у окремих випадках при органах виконавчої влади назви

дорадчих органів не однакові. Суттєвої відмінності між „громадськими радами”

та „громадськими колегіями” не існує.

Постанова №1378 визначає порядок консультування влади із громадськіс-

тю і, що важливо для цього розділу, містить Положення про Громадську раду

при Кабінеті Міністрів України та Типове положення про громадську раду при

центральному, місцевому органі влади.