Охотский Е.В. Управление персоналом государственной службы

Подождите немного. Документ загружается.

160

аспектах.

Наиболее плодотворные для взаимодействующих сил

изменения происходят в том случае, когда социальные

структуры раскрывают себя социальным субъектам, обна-

руживают свои разрешающие параметры, а социальные

субъекты мобилизуют свои собственные ресурсы и видо-

изменяют структуры так, чтобы активно действовать.

П.Штомпка, исследуя такой тип социального взаимодей-

ствия и становления социальных систем использует заим-

ствованное из компьютерного лексикона понятие

"интерфейс", т.е. состояние совместимости, когда одна

система раскрывает свои возможности для взаимодействия

с другой системой.^ М.Арчер подчеркивает, что при этой

форме взаимодействия раскрываются такие черты дея-

тельности человека, как способность к размышлению, це-

ленаправленность, стремление к продвижению и иннова-

циям, сопряженные с возможностью самореализации чело-

века.^

Осуществление взаимодействия служащих и организа-

ций в указанном варианте образует своеобразный карьер-

ный интерфейс, в котором служащие заинтересованы в

стратегии организации и своим карьерным движением

способствуют ее реализации, а организация, со своей сто-

роны, поддерживает (потенцирует) их карьерные страте-

гии. Возникающие при этом отклонения в развитии карь-

ерного процесса преодолеваются объединенными усилия-

ми сторон (карьерная синергия).

Зона интерфейса (или синергии) может занимать раз-

личную часть пространства взаимодействия компонентов

карьерного процесса, но в исключительно редких случаях

она поглощает его без остатка (полное слияние интересов

^ См.: Штомпка П. Социология социальных изменений. - М.: Аспект Пресс, 1996.

С.271.

^ См.: Archer

M.S.

Culture and Agency.

Cambridge; Cambridge Universiry Press, 1988.

P.5.

161

сторон). Как бы ни было подчинено поведение индивида

служебным целям, объективно он не может быть лишен

своего особого интереса, что означало бы утрату им ин-

дивидуальности. Соответственно и организация не может

в своем функционировании полностью учитывать интере-

сы служащих. Динамика соотношений особых интересов

сторон порождает противоречия, которые в свою очередь

продуцируют отклонения в социальном (служебном) взаи-

модействии и, следовательно, в развитии карьерного про-

цесса.

Регулирование карьеры в условиях столкновения осо-

бых интересов субъектов и служебной среды происходит

по принципу обратной связи. Ограничения, исходящие от

организации, с одной стороны, сдерживают деструктив-

ную для нее карьерную активность служащих, с другой -

пробуждают продуктивную активность той части служа-

щих, которые способны привести свое поведение и способ

служебной деятельности в соответствие с задачами службы

и тем самым войти в карьерный интерфейс.

Процесс карьерного взаимодействия индивидов и ор-

ганизации осуществляется в условиях определенной от-

крытости системы государственной службы по отношению

к обществу. Это значит, что характер его развития суще-

ственно зависит от обмена ресурсами (информационными,

человеческими, финансовыми и др.) с внешней социальной

средой. Уменьшение открытости ведет к обеднению и по-

вышению однородности способа служебной деятельности,

подавляет продуктивную соревновательность и порождает

бюрократизированную атрибутику карьерного движения.

В этих условиях снижается престиж государственной

службы в общественном мнении, нарастает ее социальное

отчуждение, служба вырождается и, соответственно, зату-

хает социально-конструктивный карьерный процесс. В ко-

нечном итоге такая служба деструктурируется, побуждает-

ся самопроизвольно и под давлением общества к раскры-

162

тию и оживлению в новом качестве.

Если развивается кризис государственного управления

при слабости механизмов социальной саморегуляции, сис-

тема государственной службы может оказаться в запре-

дельно раскрытом состоянии. В этом состоянии развива-

ется беспорядочный обмен ресурсами. Информация на

входе не систематизируется, продуктивно не осваивается,

на выходе не контролируется, формирование организаци-

онных структур становится стохастичным. Прием на

службу облегчен из-за высокой увольняемости и отсутст-

вия продуманной политики обновления кадров^.

Отбор на ключевые должности в условиях низкой

управляемости нередко осуществляется без соблюдения

общепринятых на государственной службе процедур и

требований, без учета уровня профессиональной и лично-

стно-психологической подготовки к исполнению новой

должности, нередко методом проб и ошибок, на основе

верности отдельным лидерам, в рамках политических ком-

промиссов^. Комплектуемый таким образом руководящий

состав государственной службы быстро сменяем. Должно-

стная неустойчивость при размытых границах взаимоот-

ношений государства и формируемых им гражданских

(предпринимательских) структур порождает коррупцию и

вхождение в государственную власть криминальных эле-

ментов. В этих условиях карьерный процесс питается все-

ми названными и многими другими подобного рода от-

клонениями и деформируется в крайних патологических

проявлениях. Главные из них: с одной стороны, карьерная

депрессия профессионалов и карьеризм в явно выраженной

форме профессиональной несостоятельности - с другой.

Такое состояние государственной службы, характерное

" См., например: Государственная кадровая политика: концептуальные основы,

приоритеты, технологаи реализации. - М.: Изд-во РАГС, 1996. С.44, 205.

'См.:

Там

же.

С.45.

163

в основном для переходных периодов, связанных с ради-

кальным преобразованием социально-экономического и

политического устройства общества, - в историческом

плане недолговечно.

Общество - самоорганизующаяся система и, по законам

самоорганизации, неизбежно сформирует государственно-

управленческую подсистему, отвечающую его интересам.

И в этом контексте мы вновь возвращаемся к феномену

интерфейса, но теперь уже на более высоком уровне - фор-

мированию и встречному совмещению программ жизне-

деятельности общества и управленческой деятельности

государства (макросоциальный интерфейс). Этот процесс

крайне сложен, его стихийное развитие социально болез-

ненно и неопределенно во временном отношении. Уско-

рить его и минимизировать болезненность перемен при-

звана генерация новых профессионалов государственного

управления. Но кто, как, по каким характеристикам про-

изведет это новое поколение управленцев и очистит для

них карьерное пространство?

Ответ на этот вопрос был бы достаточно прост, если в

его формулировании исходить из традиционной посылки -

поставить (выбрать) на высшие государственные должно-

сти людей, знающих куда вести общество, а они данной

им властью организуют все "как надо". Но проблема в

том, что к людям, заявляющим, что они знают "как надо",

общественного доверия сегодня становится все меньше. И

это объяснимо: когда система находится в крайне неравно-

весном состоянии, выход из него находит только она сама.

Метод поиска дан ей природой - отбор. В этом квинтэс-

сенция мудрости самоорганизации и саморегулирования:

болезнь порождает целителя, который, зная детерминанты

отклонений, накапливая опыт их выявления и преодоле-

ния, располагая необходимыми для этого средствами, по-

могает организму быть здоровым. Это всеобщий принцип

самообразования систем управления.

164

Какие же болезни сегодняшнего российского общества

произведут ему таких целителей и каким требованиям эти

профессионалы должны отвечать? Корень болезни в рас-

стройстве основной функции социальной системы - вос-

производства. Если общество не воспроизводит продукты,

вещи, людей, их знания и не поддерживает универсальные

регуляторы жизнедеятельности - культуру и искусство, оно

находится в состоянии вымирания. Отсюда главное усло-

вие вхождения государственной службы (службы государ-

ства обществу) в социальный интерфейс - производство

специалистов и профессиональных организаторов в сферах

сельского хозяйства, промышленности, социальной гигие-

ны и врачевания, образования, науки, культуры и искусст-

ва. Это - основа. Но ее нужно сформировать. Для этого

нужны универсальные управленцы, способные организо-

вать взаимодействие и согласованное развитие названных

подсистем. Указанные направления должны стать приори-

тетными в государственной кадровой политике.

Традиционно приоритетность кадровой политики вы-

ражалась в обеспечении подготовки и повышения квали-

фикации кадров регулируемых государством ведущих от-

раслей народного хозяйства. Динамика этого процесса

стимулировалась в основном планами, директивами и

ответственностью. Этот стимул утратил свое значение.

Сегодня набирает силу конкуренция специальностей, в

которой выигрывают те из них, которые могут обеспечить

человеку более высокие уровень и качество жизни, соци-

альное признание, возможность реализации себя в дея-

тельности, гарантии занятости и положительную динами-

ку благополучия. Все это - составляющие социального

статуса, основного ориентира в жизнеустройстве челове-

ка, а система его возвышения по мере продвижения к вер-

шинам специализации или управления - базовое условие

карьеры. Обеспечение этих составляющих и есть сущность

приоритетности в системе государственной кадровой по-

165

литики. Ее содержательной основой должны стать реали-

зуемые непосредственно государством или им стимули-

руемые меры;

- существенные материальные преимущества учебных

заведений, профессионально ориентирующих и готовящих

специалистов для указанных выше воспроизводящих от-

раслей народного хозяйства (повышенные стипендии, оп-

лата труда преподавателей, оснащение учебного процесса

и т.д.);

- обязательность трудоустройства выпускников этих

учебных заведений на конкурсной основе с обеспечением

стартовых жилищно-бытовых и иных социальных условий;

- преимущества в заработной плате и других социаль-

ных гарантиях служащим государственных органов, осу-

ществляющих и обеспечивающих управление на приори-

тетных направлениях^;

- внутриотраслевое дифференцирование должностных

статусов в зависимости от квалификационного уровня

специалистов и места в управленческой иерархии;

- образование в структуре государственных органов

служб управления карьерой;

- формирование всеми доступными государству средст-

вами социально-привлекательного имиджа тружеников

социального воспроизводства.

Перечисленные преимущества являются базовыми фак-

торами социального регулирования карьеры, обеспечи-

вающими привлечение граждан на государственную служ-

бу. Несомненно, эти факторы привлекут и тех, кто имеет

самоцелью решение за счет службы исключительно собст-

венных интересов и, соответственно, установки на агрес-

сивные формы карьеры. Такого рода карьерное движение

° Сегодня такими преимуществами пользуются служащие госорганов, контроли-

рующие распределение финансовых средств и имущественных благ, а также торгов-

лю сьфьем и импортными товарами, с существенным отрьшом от соответствующих

гарантий служащим отраслевых направлений, о которых идет речь Прим авт

166

и прямо связанные с ним отклонения в развитии карьеры

конструктивных профессионалов призваны упорядочивать

регуляторы, имеющие социально-нормирующее значение.

Социальные нормы объективно формируются в процес-

се любой совместной деятельности людей. Они определя-

ют параметры (пределы) отклонений поведения индиви-

дов,

преодоление которых нарушает функционирование

социальной системы и влечет за собой соответствующие

санкции. Нормы являются содержательной основой соци-

альных институтов, которые представляют собой специ-

фические, относительно самостоятельные механизмы со-

циальной регуляции, осуществляющие контроль за пове-

дением посредством различных способов выражения при-

знания, одобрения и осуждения, применения специальных

мер и способов внушения, убеждения и воспитания, разно-

образных форм давления и принуждения. В.И. Верховин

дифференцирует социальные институты по содержанию,

методу и предмету регуляции следующим образом: 1) ор-

ганизационно-управленческие; 2) экономические; 3) поли-

тические; 4) воспитательные и культурные; 5) нормативно-

санкционирующие; 6) нормативно-ориентирующие; 7)

символические; 8) ситуативно-конвенциональные^. Приве-

дем краткую характеристику тех из них, которые имеют

существенное значение в регулировании карьеры.

Нормативно-ориентирующие институты - это кодексы,

присяги, принятые на службе правила поведения и т.д. Их

цель - придать поведению и мотивации служащих нравст-

венную аргументацию, этическую основу.

Социокультурные и воспитательные институты есть со-

вокупность норм, стандартов служебного поведения, кото-

рые имеют целью освоение и последующее воспроизводст-

" См.: Верховин В.И. Методы и формы социальной регуляции /Социология труда:

Учебник. Под

ред.

Н.И.Дряхлова, А.И.Кравченко, В.В.Щербина. - М.: Изд-во МГУ,

1993.

С.181-185.

167

BO культурных и социальных ценностей, накопленных в

системе государственной службы и поддерживаемых рефе-

рентной группой.

Экономические институты представляют собой систему

дифференцированного материального вознаграждения

служащих в соответствии с количеством и качеством их

труда, направленную на стимулирование карьерного дви-

жения.

Политические институты - различные формы доведения

до субъектов карьеры политики государства в сфере рас-

пределения и реализации полномочий государственных

органов (должностных лиц).

Особое значение в государственно-служебном карьер-

ном процессе имеют нормативно-санкционирующие и ор-

ганизационно-управленческие институты, осуществляю-

щие социальную регуляцию на основе норм, правил и

предписаний, закрепленных в юридических и администра-

тивных актах, и обеспечивающих официальное управление

карьерным движением. Формы и методы этого вида соци-

ального регулирования карьеры в связи с их специфично-

стью для государственной службы рассматриваются от-

дельно.

Административно-правовое регулирование карьеры

Правовое регулирование призвано внедрять в систему

социальной регуляции юридические средства организации

поведения и деятельности индивидов и их коллективов,

блокируя деструктивные формы их проявления и стимули-

руя конструктивную активность. Основные функциональ-

ные направления такого регулирования:

1) формирование юридического инструментария, кото-

рый объективно необходим в данных социально-

экономических и политических условиях для обеспечения

нормативного функционирования социальных систем и

168

индивидов;

2) деятельность непосредственных участников общест-

венных отношений ("адресатов права"), направляемая на

поиск и привлечение средств юридического регулирова-

ния

1^.

Административный метод правового регулирования

представляет собой комплекс способов непосредственного

(прямого), оперативного воздействия на управляемый объ-

ект в целях обеспечения однозначного поведения и дейст-

вия исполнителей в конкретной ситуации, при достижении

необходимого результата. Он основан на авторитете вла-

сти,

полномочиях, праве руководителя, субъекта управле-

ния отдавать распоряжения, на принципе обязательного и

полного их выполнения подчиненными сотрудниками. На

этой основе органы исполнительной власти своими реше-

ниями дополняют систему законов, которые не могут пре-

дусмотреть всего разнообразия конкретных форм прояв-

ления жизни и деятельности^!.

Административно-правовое регулирование всех про-

цессов, происходящих в системе государственной службы,

в ^ом числе карьерного, происходит путем:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования су-

ществующих служебных отношений;

б) конструирования новых служебных отношений, со-

ответствующих требованиям объективных законов разви-

тия общества и государства, положениям Конституции

Российской Федерации;

в) охраны урегулированных нормами административ-

ного и других отраслей права служебных отношений;

г) вытеснения из сферы государственной службы отно-

шений, не соответствующих интересам граждан, общества.

См.:

Бахрах

Д.Н.

Административное

право.

Учебник.

Часть

общая.

М.:

Изд-во

БЕК,

1993.

С.

106.

См.:

Социальное

управление:

Словарь.

М.:

Изд-во МГУ,

1994.

-С.8,9.

169

государства

12.

Центральным объектом административно-правового

регулирования карьеры в системе государственной службы

является должность, которая фиксирует комплекс прав и

обязанностей, необходимых для реализации полномочий

государственного органа на конкретном служебном участ-

ке.

Включение человека в сферу должности наполняет ее

деятельностным содержанием, взаимодействие которого с

должностным регламентом (формальной нормой) дает на-

чало служебному карьерному процессу. Предметом регу-

лирования здесь являются отклонения, порождаемые про-

тиворечиями между юридически закрепленным статусом и

динамикой профессиональных свойств индивида в процес-

се исполнения должности.

В связи с этим к предмету правового регулирования от-

носятся те разновидности отношений, действий служащих,

их различных групп, которые должны и объективно могут

быть скорректированы административным или иным пра-

вовым действием. Имея целью стимулирование общего в

службе карьерного движения, администрация дифферен-

цировано включает свои способы воздействия. Среди них:

- предъявление требования полноценного освоения

служащим занимаемой должности и продвижения в про-

фессиональном развитии;

- предоставление служащим права активно действовать

по собственному усмотрению в интересах карьерного дви-

жения;

- запрещение действий, противоречащих законам и ус-

тановленным в организации правилам.

В регулировании карьерного процесса важно сочетание

применения императивного (властно-побудительного) ме-

тода, присущего административному праву, и диспози-

тивного метода, основанного на учете квалификации ини-

^ 2

Бахрах

Д.Н.

Указ.соч.

С.