Миллер Р.Л., Ван-Хуз Д.Д. Современные деньги и банковское дело

Подождите немного. Документ загружается.

326

ЧАСТЬ

III

Депозитные учреждения

внешняя среда

страхуемых FSLIC, были

5%.

Закон

дерегулировании депозитных учреждений

изменил

эту

норму

определил ставку

диапазоне

3—6%,

оставив Федеральному

совету банков жилищного кредита право установления конкретной ставки.

Тем не

менее, когда Конгресс устанавливает более низкие нормативы

по

сравнению

текущи-

ми,

то это

означает,

что

регулирующим органам следует снизить свои стандарты.

FHLBB

это

понял, снизив требования

размеру капитала сберегательных учрежде-

ний

до 4% в 1980 г. и до 3% в 1982 г.

При этом FHLBB переключился

на

использование новой системы принципов бухгал-

терского учета.

Это

были менее жесткие регулируемые принципы учета (regulatory

accounting

principles,

RAP),

которые

мы

обсуждали

главе

12.

Естественно, многие сбе-

регательные учреждения воспользовались этими изменениями

для

уменьшения отношения

собственного капитала

общим активам

до

минимального уровня

— и

намного ниже

требований общепринятых принципов бухгалтерского учета

(generally accepted accounting

principles, СААР)

или

подходов, использующих рыночные цены

при

ведении учета.

К тому

же

Закон Гарна—Сент-Жермена

1982 г.

делегировал FHLBB право эми-

тировать векселя FSLIC

для

сберегательных з^реждений

обмен

на

сертификаты

на

сумму чистых активов

(net

worth certificates).

соответствии

этой несколько

по-

пулистской мерой сберегательные учреждения могли з^итывать векселя FSLIC

как

активы,

сертификаты

на

сумму чистых активов

как

часть чистых активов.

сущно-

сти,

FHLBB

по

настоянию Конгресса передал сберегательным учреждениям гарантии

выплаты наличных денег FSLIC

без

введения каких-либо дополнительных гарантий

для фонда страхования депозитов FSLIC.

FHLBB подверг FSLIC

еще

большему риску, поощряя платежеспособные сберега-

тельные ассоциации приобретать обанкротившиеся учреждения путем сделок покупки

и принятия

на

себя обязательств, которые

мы

обсудили

главе

12.

Такие сделки

часто обходятся фондам страхования депозитов дешевле, поскольку устойчивые финан-

совые учреждения могут взять

на

себя реализацию большей части активов банкрота,

иначе государственному страховому агентству пришлось

бы

нести

все

расходы

по

про-

даже каждого

из

этих активов

отдельности.

Еще

одной популистской мерой FHLBB

несколько видоизменил стандартные сделки покупки

принятия

на

себя обязательств,

разрешив сберегательным учреждениям, осуществляющим такое приобретение, созда-

вать специальные активы гудвилл (goodwill). Гудвилл представляет собой оценочную

стоимость функционирзоощего предприятия, которая обычно используется

GAAP,

но

FHLBB придал более широкое толкование этому понятию. Причем

большинстве

случаев возмещается отрицательная разница между активами

пассивами неплатеже-

способных сберегательных учреждений,

т. е.

FHLBB,

сущности, предоставил больше

гарантий

для

хранения активов сберегательных учреждений; причем гарантий, обеспе-

ченных фондом страхования депозитов FSLIC.

Крах сберегательных ассоциаций

1983 г.

сберегательная отрасль

целом практически восстановила свое финансовое

положение, хотя

не все

сберегательные учреждения смогли вернуть

то, что они

поте-

ряли

за

предыдущие пять

лет.

Предстояли большие изменения,

уже

набирающие

обороты,

никто

сберегательной отрасли

не

хотел остаться позади.

пр|^чины ВОЗРОЖДЕНИЯ,

ив

ттвтщтв

ОТНОШЕНИЯ К РЕГУЛИРОВАНИЮ

Хотя члены Конгресса быстро присвоили себе заслугу возрождения сберегательных

учреждений, задействованы были

другие силы. Одним

из

таких факторов

был

ранее

ГЛАВА 13 Сберегательный кризис 327

принятый Налоговый закон экономического возрождения 1981 г. {Economic Recovery

Tax Act of 1981). Этот закон уменьшил сроки амортизации недвижимого имущества,

что сделало его более ценным активом после уплаты налогов. Данный законодатель-

ный акт способствовал тому, на что и рассчитывал Конгресс — возникновению бума

на недвижимость, который в 1983 г. был в самом разгаре. Теперь, когда Конгресс

ослабил многие старые ограничения, ссудо-сберегательные ассоциации, как традици-

онно основные источники ипотечных ссуд, получили наибольшую выгоду от этого

бума на офисные и жилые помещения.

В это время в начале 1980-х годов выросли цены на нефть. Это было особенно

выгодно сберегательным учреждениям в юго-западной части США. С ростом цен на

нефть и повышением привлекательности недвижимости в качестве объекта инвестиций

вследствие изменения налогообложения — и роста населения в этой части страны —

сберегательная отрасль вдруг стала чрезвычайно привлекательна для всех, у кого были

средства для инвестиций.

Активы сберегательной отрасли США только в 1983 г. выросли почти на 18%, по

сравнению с 7-процентным ежегодным приростом в предыдущие три года; в 1984 г.

сумма активов выросла практически на 20%. В юго-западных штатах рост сберега-

тельных учреждений имел еще большие масштабы. Сумма их активов в Калифорнии

в 1983 г. выросла на 28% и в 1984 г. — на 29%; в Техасе за 1983 г. активы

увеличились на 33% и в 1984 г. — на 38%; в Аризоне они возросли на более чем

18%

в 1983 г. и почти на 47% в 1984 г.

Также возросло и число одобренных Федеральным советом банков жилищного

кредита заявлений сберегательных учреждений, желавших быть застрахованными

FSLIC. Федеральный совет дал разрешение 47 новым сберегательным организациям

в 1983 г. и еще 133 в 1984 г. К 1985 г., впервые с 1966 г., число сберегательных

учреждений, страхуемых FSLIC, возросло. Это был действительно сдвиг для отрасли,

которая всего лишь несколько лет назад была на грани краха. Не только старые

организации расцветали, но и новые хотели вступить в бизнес!

К тому же кое-кто из ветеранов сберегательного бизнеса также хотел играть по

новым правилам. В течение 1983—1985 гг. 257 фирм, страхуемых FSLIC, были

преобразованы в корпорации, что почти в 3 раза больше, чем число вновь созданных

в отрасли корпораций за три предыдущих года. Определенные преобразования каса-

лись новичков в сберегательной отрасли, а часть из них, в течение продолжительного

времени работавших на этом рынке, желала выгодно вложить капитал. Очевидно, обе

группы понимали, что сберегательная отрасль была вЬюокорентабельной и, учитывая

страхование депозитов, имела низкий риск инвестиций. Прибыль же при акционерной

структуре собственности могла быть получена владельцами акций сберегательных ас-

социаций, а не распределена между вкладчиками.

КОНЕЦ еОЗРОЖДЕН1/1Я СБЕРЕГАТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛ!^ Ш НАЧАЛО КРШЗ^ОА

Возрождение сберегательной отрасли в 1983—1985 гг. закончилось так же быстро,

как и началось. Так или иначе, оно походило на «золотую лихорадку», подобно ситу-

ации на Аляске в конце XIX в. В те времена предприниматели обычно спешили к

местонахождению очередной золотой жилы, выжимали из нее все что только возмож-

но и уходили, оставляя за собой лишь пустые города.

Фундамент, заложенный Конгрессом и FHLBB в период 1980—1982 гг., стал

основным катализатором завершающей стадии «золотой лихорадки» 1983—1985 гг.

Налоговый закон экономического возрождения 1981 г., последующее восстановление

сберегательной отрасли от последствий депрессии и одновременный рост цен в начале

328 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

1980-х годов стали причиной значительного подъема, наблюдавшегося в отрасли в

период 1983—1985 гг.

Как и любая другая «золотая лихорадка», однако, это очевидное оживление дея-

тельности в сберегательной отрасли было делом кратковременным. В 1984 г. Казна-

чейство возобновило применение старых норм амортизации недвижимого имущества,

что привело к падению стоимости недвижимости после уплаты налогов. Более того, в

1985—1986 гг. значительно выросли цены на нефть, что, естественно, привело к

экономическому кризису в юго-западной части США — как раз в том регионе, где

рост сберегательных ассоциаций был самым большим.

До завершающей стадии «золотой лихорадки» в сберегательной отрасли было рукой

подать, и для многих сберегательных учреждений образ покинутых городов стал явью.

Началось массовое банкротство сберегательных учреждений. Масштабы катастрофы

были просто поразительны. Даже при использовании недостаточно строгих стандар-

тов RAP 130 сберегательных учреждений стали неплатежеспособными к концу 1985 г.;

к ним присоединились еще 255 — в 1986 г. и 351 фирма — в 1987 г. Принципы

RAP,

конечно, не могли показать действительного размаха катастрофы. Даже когда

вроде бы наблюдался подъем в сберегательной отрасли в 1983—1985 гг., более ты-

сячи сберегательных учреждений могли считаться банкротами при использовании бо-

лее строгих стандартов учета. После 1985 г. к ним присоединились еще сотни.

Далее, в этой главе, мы обсудим конкретные цифры и суммы более подробно.

Сначала же следует рассмотреть причины этого кризиса.

КАКОВЫ ДЕЙСТВИТЕЛЬНЫЕ ПР1^ЧШНЫ СБЕРЕГАТЕЛЬНОГО КР1^31ЛСА?

Можно выделить шесть факторов, которые привели к кризису сберегательной отрас-

ли.

Обсудим каждый из них по очереди. В следующем разделе попытаемся опреде-

лить,

какие из этих факторов играли важнейшую роль.

Негибкость портфелей активов и неопытность управляющих С момента создания в

1831 г. ссудо-сберегательные ассоциации специализировались на использовании средств,

полученных по срочным вкладам, для кредитования под залог жилых помещений. Но если

первоначально сберегательные ассоциации прибегали к ипотечному кредитованию от случая

к случаю, то начиная с 1930-х годов они использовали этот вид кредитования также под

воздействием государственного регулирования или в силу мощных налоговых стимулов.

Более того, сберегательные ассоциации специализировались в выдаче ипотечных

ссуд с фиксированной процентной ставкой. Этим они подвергали себя значительному

процентному риску. Если процентные ставки по краткосрочным обязательствам —

привлекаемым срочным вкладам — уменьшались, то прибыль росла, если же про-

центные ставки по краткосрочным обязательствам росли (что происходило в 1979—

1982 гг.), то они могли нести значительные убытки, что действительно имело место.

Ипотеки с плавающей ставкой позволили бы сберегательным ассоциациям хеджиро-

вать процентный риск при ипотечном кредитовании. Это признавалось в 1970-е годы, и

FHLBB несколько раз предлагал внести законодательные изменения, которые позволили

бы сберегательным ассоциациям предлагать ипотечные ссуды с плавающей ставкой. Од-

нако Конгресс все время отказывался принимать решение по этому вопросу, поскольку

опасался, что сберегательные ассоциации воспользуются этим во вред клиентам. Только

когда отрасль была на грани краха в 1980 г.. Конгресс впервые разрешил выдачу ипотеч-

ных ссуд с плавающей ставкой, но тогда основной ущерб отрасли уже был нанесен.

Прошло некоторое время, прежде чем новые виды ипотечных ссуд стали широко

использоваться менеджерами сберегательных ассоциаций и их клиентами. Гораздо мень-

ший срок им требовался, чтобы реализовать возможности в выдаче потребительских и

ГЛАВА 13 Сберегательный кризис 329

коммерческих ссуд и хранении различных краткосрочных обязательств. Управляющие

сберегательными учреждениями понимали, что им необходимо вывести компании из

рискованного, неустойчивого положения, но у многих не хватало опыта в такого рода

делах. В результате многие управляющие совершили ошибки при принятии решений

относительно кредитной политики компаний, что очень дорого им стоило.

Высокие и изменчивые процентные ставки в 1979—1982 годы Несомненно, что

значительный рост процентных ставок и их необычайная изменчивость в конце 1970-х —

начале 1980-х годов создали предпосылки для полного краха сберегательной отрасли

в середине 1980-х годов. Сберегательные ассоциации специализировались в выдаче

долгосрочных ипотечных ссуд с фиксированной ставкой, в то время как срочные вкла-

ды привлекались на краткосрочной основе и процентные ставки по ним могли менять-

ся.

Поэтому в создавшейся ситуации лишь немногие фирмы могли держаться на плаву

продолжительное время.

Период высоких и изменчивых процентных ставок длился около трех лет. Для

некоторых это не такой уж большой срок, но для многих управляющих сберегатель-

ными ассоциациями он казался вечностью. И естественно, этого было достаточно,

чтобы подвергнуть многие сберегательные ассоциации риску. У их управляющих по-

явились стимулы для быстрого разрешения проблем при малейшей возможности, что

многие и попытались сделать.

Дерегулирование сферы финансов и рост конкуренции В начале 1980-х годов

Конгресс начал дерегулирование деятельности депозитных учреждений в надежде, что

рынки финансовых услуг станут более конкурентными. Как обсуждалось в главе 11,

основной характеристикой конкуренции является свободный вход фирм в ту или иную

отрасль или выход из нее. Одним из способов выхода из отрасли является банкрот-

ство (failure). При ожесточенной конкуренции некоторые фирмы просто не могут

выжить. Они терпят убытки и должны покинуть данную отрасль.

Вслед за дерегулированием деятельности депозитных учреждений в связи с приня-

тием соответствующего закона 1980 г. и Закона Гарна—Сент-Жермена рост числа

банкротств банков и сберегательных учреждений стал неизбежным. Особенно верно

это было в свете развития новых компьютерных технологий, которое совпало с дере-

гулированием финансовой сферы в начале 1980-х годов. В результате технологических

нововведений депозитные учреждения, связанные с высокими затратами труда, стали

первыми кандидатами на вымирание в отрасли финансовых услуг, характеризующейся

ожесточенной конкуренцией. Только сберегательные учреждения, которые смогут оп-

тимально использовать на практике новые технологии, будут конкурентоспособными

в долгосрочной перспективе. Те, которые не в состоянии этого сделать, останутся

слишком трудоемкими, а некоторые просто обанкротятся.

Изменения других внешних факторов Два фактора, воздействие которых повлияло

на деятельность сберегательной отрасли, — это изменения налогового законодатель-

ства и цен на нефть. Несомненно, эти внешние факторы сыграли ключевую роль в

сберегательном кризисе.

Изменения налогового кодекса в 1950—60-е годы способствовали усилению внима-

ния сберегательных ассоциаций к ипотечному кредитованию. Дальнейшие изменения

налогового законодательства в 1980-е годы внесли значительный вклад в бум жилищ-

ного строительства начала 1980-х и его последующий спад в середине 1980-х годов.

Вдобавок к спадам и подъемам на рынке жилищного строительства в 1980-е годы

происходили значительные колебания цен на нефть. Когда цены на недвижимость

после уплаты налогов резко выросли по всей стране в 1982—1985 гг., этот эффект в

330 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

юго-западной части США был усилен за счет общего подъема цен на нефть, который

повлек за собой региональный экономический бум. Подобным образом, когда начиная

с 1985 г. цены на недвижимое имущество после уплаты налогов стали несколько сни-

жаться, отрицательное воздействие этого факта на объем кредитования сберегатель-

ных ассоциаций в юго-западных штатах было усилено общим экономическим спадом

в этом регионе вследствие падения цен на нефть.

Мошенничество Несомненно, мошеннические действия внесли свой вклад в сберега-

тельный кризис. Несколько управляющих сберегательными учреждениями и их вла-

дельцев были признаны виновными по обвинению в нарушении законов при совершении

сделок. Оценки последствий мошенничества в этой отрасли в 1980-е годы приводятся

разные. Если верить им, то мошеннические действия привели к банкротству от 3 до

50%

всех сберегательных учреждений.

Что же является причиной такого разброса в оценках последствий мошенничества.'^

С одной стороны, трудно определить, имели ли место такого рода действия до того

момента, когда владельцы сберегательных учреждений и их управляющие уже были

признаны виновными. Поэтому данные расчеты основываются главным образом на

догадках о вердиктах, которые могли быть вынесены судом.

Моральный риск Несомненно, что более значимую роль в развитии кризиса по

сравнению с мошенничеством сыграла проблема морального риска. Напомним из

главы 12 суть этой проблемы: застраховав банковские депозиты, государство стано-

вится морально ответственным за управляющих сберегательными учреждениями. Это

подвергает систему государственного страхования риску, что эти управляющие будут

предпринимать более рискованные действия. Хотя мошенничество является крайнос-

тью этой проблемы, она может возникнуть и при вполне законных рискованных опе-

рациях. Вся сложность заключается в том, что такого рода операции с большей веро-

ятностью могут стать причиной банкротства застрахованной организации.

В отсутствие страхования депозитов у домашних хозяйств и фирм были бы более

сильные стимулы для соблюдения своих интересов при совершении сделок с депозит-

ными учреждениями. Они бы уделяли больше внимания финансовым результатам де-

ятельности своих депозитных учреждений. Действительно, вкладчики, чьи сбереже-

ния, накопленные за всю жизнь и находящиеся в определенном банке или сберегатель-

ном учреждении, скорее всего, требовали бы регулярного предоставления отчетности

данной организации. К тому же домашние хозяйства и фирмы стали бы хранить свои

средства в нескольких депозитных учреждениях на случай банкротства одного из них.

Существование федерального страхования депозитов, однако, сводит на нет стиму-

лы для домашних хозяйств и фирм следить за деятельностью депозитных з^реждений

или диверсифицировать вложения. С какой стати им теперь это делать, когда государ-

ство несет ответственность за все? Более того, если они могут держать более одного

вклада, застрахованного государством, в одном и том же учреждении, что может за-

ставить их заниматься диверсификацией вкладов?

Для управляющих сберегательными ассоциациями проблема морального риска сто-

яла особенно остро. Пока страхование депозитов защищало вкладчиков сберегатель-

ной отрасли, управляющие могли быть уверены, что их попытки быстро заработать

вряд ли могли повредить вкладчикам. Даже Джордж Бэйли (Bailey) — главный герой

книги «Эта прекрасная жизнь» — мог поддаться искушению предпринять рискован-

ные капиталовложения в таких условиях.

Можно с уверенностью сказать, что действия Конгресса и органов, регулирующих

сберегательную отрасль, в начале 1980-х годов только увеличили масштаб проблемы

ГЛАВА 13 Сберегательный кризис 331

морального риска. Дерегулирование финансовой сферы вне всяких сомнений стало

причиной роста потенциальных трудностей, возникающих в связи с моральным рис-

ком. Дерегулирование, однако, не сопровождалось регулированием, направленным на

обеспечение большей безопасности и надежности, призванным сократить убытки,

причиной которых являлась проблема морального риска. В любом случае влияние

такого регулирования резко сократилось в начале 1980-х годов, особенно когда FHLBB,

по настоянию Конгресса, принял RAP и уменьшил требования к размеру капитала

сберегательных учреждений.

Одним из симптомов морального риска стало доминирование так называемых

«бросовых» облигаций в портфелях активов сберегательных ассоциаций. Эти долго-

срочные высокодоходные облигации с низким кредитным рейтингом, выпускаемые

рисковыми фирмами, были чрезвычайно привлекательны для сберегательных ассоци-

аций в погоне за быстрой прибылью. Высокий уровень риска, однако, отражался в

колебаниях их доходности.

Еще одним симптомом проблемы морального риска явился рост депозитов,

прошедших через брокера (brokered deposits) в сберегательных учреждениях. Де-

позитные брокеры, которые были представлены несколькими уважаемыми компани-

ями Уолл-стрит, занимающимися ценными бумагами, принимали средства от отдель-

ных вкладчиков для формирования пулов по 100 000 долл., которые они продавали

банкам и сберегательным ассоциациям за определенную комиссию. Размер такого

пула далеко не случаен — он как раз равен предельному размеру страхуемых депо-

зитов для отдельного счета. Депозитный брокер следит за долей каждого инвестора

в этом пуле и за определенную комиссию переводит полученные проценты с депо-

зита первичным вкладчикам. Хотя такая деятельность официально не запрещена,

она способствовала росту сберегательной отрасли и расширению суммы застрахо-

ванных депозитов отрасли.

КАКОЙ ОТДЕЛЬНО ВЗЯТЫЙ ФАКТОР КР1^3ИСА ВЫЛ САМЫМ ВАЖНЫМ?

При большом числе различных причин довольно рискованно выделить самый важный

фактор, повлекший за собой сберегательный кризис. И конечно, многие обвиняли друг

друга по мере разрастания кризиса. Тем не менее почти все наблюдатели—теоретики

и бывшие политики — указали на один фактор, имевший наибольшее значение: про-

блему морального риска, связанную с введением системы федерального страхова-

ния депозитов.

Напомним, как отмечалось в главе 12, что Конгресс начиная с 1934 г. установил

фиксированные ставки премии по страхованию депозитов для всех страхуемых на феде-

ральном уровне депозитных учреждений. К тому же такие ставки были далеки от нор-

мативов, которые бы использовали частные страховые компании. В действительности с

самого начала уровень этих ставок был слишком низок, хотя, возможно, были периоды

в 1950—60-е годы, когда они были слишком высоки. Низкие фиксированные ставки

страховых премий вызвали серьезную проблему морального риска в федеральной систе-

ме страхования депозитов. Ставки, которые платили сберегательные ассоциации, не ме-

нялись в зависимости от рискованности их инвестиций. Поэтому у них не было стимула

для снижения уровня риска. За риск приходилось платить государству.

Естественно, система федерального страхования депозитов не была единственной

причиной кризиса; одновременное воздействие всех факторов, обсуждаемых выше,

повлекло за собой непоправимые последствия. Тем не менее нельзя отрицать тот факт,

что особой причиной, которую можно считать катализатором кризиса, была федераль-

ная система страхования депозитов.

332 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

Закон о реформе финансовых учреждений,

поддержке и исполнении 1989 года

Последствия принятия Закона о реформе финансовых учреждений, поддержке и

исполнении 1989 г, (Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act)

для коммерческих банков были освещены в главе 10. Здесь мы рассмотрим влияние

этого закона на деятельность сберегательных учреждений, что и было основным мо-

тивом его принятия Конгрессом. Начнем с освещения периода, непосредственно пред-

шествующего принятию закона. Затем отметим его важнейшие положения и посмот-

рим, во сколько же обошелся сберегательный кризис и кому придется за это платить.

УС1ЛЛИЯ и БЕЗДЕЙСТВИЕ РЕГУЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ

ДО ПР1ЛНЯТМЯ ЗДКОНД О РЕФ0Р1¥1Е ФИНАНСОВЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

К 1985 г. всем, имевшим отношение к данное сфере, стало очевидно, что кризис

сберегательной отрасли был на горизонте. Не менее очевидно было и то, что страхо-

вой фонд FSLIC старался сохранить свою платежеспособность. К концу 1985 г. ре-

зервный капитал фонда составлял 4,5 млрд. долл., а к концу 1986 г. он уменьшился

более чем вдвое, до 1,9 млрд. долл. Сумма застрахованных депозитов сберегательных

учреждений превышала 780 млрд. долл. к концу 1985 г. и к концу 1986 г. выросла

более чем на 5%, практически до 824 млрд. долл.

Последние усилия, чтобы остановить кризис Регулирующие органы предприняли

некоторые действия, чтобы остановить или по крайней мере замедлить кризис. В

1985 г. FHLBB ввел специальный дополнительный сбор, который увеличил ставки

премий по страхованию депозитов для сберегательных учреждений на 150%. Он так-

же ввел ограничения для ежегодных темпов роста сберегательных )^реждений, капи-

тал которых не соответствовал требованиям FHLBB, и осенью 1986 г. FHLBB начал

постепенно ужесточать требования к размеру капитала, увеличив его норматив с 3%

до максимально разрешенных законом 6%. В 1985 г. FHLBB также ввел Программу

предписанного внешнего управления (Management Consignment Program), в соот-

ветствии с которой некомпетентные управляющие обанкротившихся сберегательных

учреждений увольнялись и заменялись на «предписанную» группу управляющих дру-

гих сберегательных учреждений в том же регионе.

В течение 1986 г. FHLBB также увеличил численность аппарата, занимающегося

проверками и надзором, на 50% и еще на 14% в последующие два года. Более того,

весной 1987 г. FHLBB начал постепенную замену системы RAP, используемой для

оценки стоимости активов, собственного капитала и прибыли, стандартами GAAP.

Хотя эти меры существенно помогли замедлить кризис, но они не остановили его.

В течение 1986 г. FHLBB и некоторые члены Конгресса предприняли попытки по-

лучить кредиты для FHLBB в размере до 15 млрд. долл. из федеральных средств с

тем, чтобы FHLBB смог реконструировать страховой фонд FSLIC и закрыть обан-

кротившиеся сберегательные учреждения. В дело вмешались политики, когда отдель-

ным конгрессменам (в частности, конгрессмену от штата Техас Джеймсу Райту

(Wright), вскоре занявшему место спикера палаты представителей) стали поступать

жалобы от владельцев сберегательных учреждений (особенно техасских) о том, что

новая политика FHLBB была слишком жесткой и что увеличение объема финансиро-

вания FSLIC приведет к «несправедливому» закрытию многих сберегательных уч-

реждений. Дж. Райт использовал свое политическое влияние для того, чтобы приня-

тие в Конгрессе спасательного плана FSLIC было приостановлено.

ГЛАВА 13 Сберегательный кризис 333

Сберегательные учреждения-зомби В результате 1986 г. стал периодом, когда

FHLBB усиленно проверял сберегательные учреждения, но у него не было достаточно

ресурсов, чтобы закрыть их или провести слияния с более устойчивыми. Такие обан-

кротившиеся, но продолжающие оставаться открытыми сберегательные ассоциа-

ции получили название сберегательных учреждений-зомби (zombie thrifts). Для тех,

кто никогда не смотрел фильмов ужасов категории «В», «зомби» — слово, происхо-

дящее от имени змеиного бога вуду. Это термин, обозначающий мертвое тело, в ко-

торое искусственным образом, с помощью магического заклинания вуду, вдохнули

жизнь. Данный термин можно было применить и к открытым, но неплатежеспособ-

ным сберегательным учреждениям: в финансовом плане они были мертвы, но продол-

жали работать в силу бездействия регулирующих органов. Сотни таких организаций

продолжали функционировать с 1985 по 1987 г.

Они продолжали нести убытки, что означало увеличение суммы обязательств стра-

хового фонда FSLIC. В конце концов, дополнительные убытки таких организаций

представляли собой суммы, которые сами сберегательные учреждения уже не смогут

возместить застрахованным вкладчикам и которые, следовательно, придется оплачи-

вать страховому фонду FSLIC.

День, который запомнится надолго В конце концов в феврале 1987 г. Главное бю-

джетно-контрольное управление (General Accounting Office) объявило, что дебиторская

задолженность FSLIC составила 6 млрд. долл. 25 февраля 1987 г. в Wall Street Journal

появилась статья на трех полосах по дефициту бюджета FSLIC, в которой приводилось

высказывание одного из членов Банковского комитета палаты представителей Конгрес-

са: «FSLIC оказалась в еще худшем положении, чем мы могли представить в наших

худших кошмарах». В действительно классическом стиле заявлений Конгресса он про-

должил: «Это означает, что нам как можно скорее придется оказать им содействие».

В той же статье была цитата нового спикера палаты представителей Джеймса Райта:

«Я ожидаю, что Банковский комитет представит бюджет FSLIC в первой половине

марта. Он (бюджет) будет значительно меньше того, что попросит администрация».

Как выяснилось, спикер палаты был прав. Итоговый законопроект, принятый Кон-

грессом в конце июля 1987 г., выделил FHLBB общий кредит на сумму в 10,825 млрд.

долл., при этом максимальный разме!р годового объема кредитования равнялся 3,75 млрд.

долл. Новый законодательный акт также содержал «положение о неприменении прину-

дительных мер» (forbearance provision), в соответствии с которым FHLBB получил

инструкции разрешить сберегательным учреждениям с чрезмерно низким отношением

собственного капитала к общим активам (до 0,5% всех обязательств) продолжать функ-

ционировать до тех пор, пока они не смогут удовлетворить все требования. В сущности,

в тот момент Конгресс был более обеспокоен тем, что FHLBB может быть слишком

суров по отношению к сберегательным учреждениям, так что их ликвидация в принуди-

тельном порядке была разрешена только в самых крайних случаях.

В 1987 г., если использовать стандарты RAP, то в общем оказалось банкротом

351 сберегательное учреждение, застрахованное FSLIC, что намного больше оценки

на основе СААР. Из общего числа обанкротившихся сберегательных учреждений 109

находились в Техасе: их активы составляли более 39 млрд. долл., или почти 40% из

99 млрд. долл., принадлежащих сберегательным учреждениям, являвшимся банкрота-

ми по оценке на основе RAP В течение 1988 г. FHLBB использовал свое новое право

решать судьбу (njn-eM ликвидации, продажи активов и т. п.) 205 сберегательных уч-

реждений, что обошлось FSLIC приблизительно в 30 млрд. долл. Из них 81 фирма

находилась в Техасе, так что расходы FSLIC по ликвидации последних превысили

18 млрд. долл.

334 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

В 1988 г. президентом США был избран Джордж Буш (Bush), и в январе 1989 г.

он приступил к исполнению своих обязанностей. Администрация Буша объявила о вве-

дении новой сберегательной программы 6 февраля 1989 г., и 7 февраля Wall Street

Journal опубликовала передовую статью под заголовком «Динозавры сберегательной

отрасли: спасательный план Буша для вымирающих ссудо-сберегательных ассоциаций».

В первоначальном плане администрации было заложено проведение займа размером в

50 млрд. долл. посредством выпуска долгосрочных государственных облигаций. В соот-

ветствии с предлагаемой схемой сберегательные учреждения оплатят основную сумму

долга, а налогоплательщикам придется оплатить часть процентов по долгу, начисляемых

ежегодно. Планировались переход около 350 сберегательных учреждений в государст-

венную собственность, придание ранее независимому FHLBB статуса подразделения

Казначейства, установление более высоких ставок премий по страхованию депозитов и

расходы в сумме 50 млн. долл. для Министерства юстиции для уголовного преследова-

ния за мошенничество владельцев и управляющих сберегательными з^реждениями.

Администрация официально внесла свой законопроект в Конгресс в марте 1989 г.

Спустя пять месяцев, несмотря на очевидную безотлагательность ситуации — в это

время сберегательные учреждения-зомби продолжали терять деньги, — Конгресс в конце

концов принял Закон о реформе финансовых учреждений, как стал называться законо-

проект Дж. Буша. В нем сохранились основные положения первоначального варианта.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗАКОНА 1888 ГОДА

Закон о реформе финансовых учреждений был довольно объемным документом; в

распечатанном виде он занимал 381 страницу. Поэтому мы выделим только ключевые

аспекты этого законодательного акта. Кроме того, более подробно рассмотрим поло-

жения, непосредственно относящиеся к преодолению сберегательного кризиса.

Новая структура системы надзора Закон упразднил Федеральный совет банков

жилищного кредита (FHLBB). Вместо него было создано новое агентство — Управ-

ление надзора за сберегательными учреждениями (Office of Thrift Supervision, OTS),

которое находилось в составе Министерства финансов США. Его структура и пол-

номочия по регулированию сберегательных учреждений, застрахованных на федераль-

ном уровне, схожи с Управлением контролера денежного обращения Казначейства в

отношении национальных коммерческих банков.

В некоторых случаях полномочия OTS были ограничены. Закон предоставил FDIC,

которая сменила FSLIC в качестве органа надзора за страхованием сберегательных

ассоциаций, осуществляемым через Страховой фонд сберегательных ассоциаций, все

права по принятию принудительных мер для неплатежеспособных сберегательных уч-

реждений. Закон также уполномочил FDIC отменять действие страховки сберега-

тельных ассоциаций даже при несогласии OTS. К тому же в Совет FDIC были

дополнительно включены еще два директора (контролер денежного обращения и глава

OTS),

что увеличило численность совета с трех до пяти человек.

Закон создал новое независимое агентство — Федеральный совет по жилищному

финансированию (Federal Housing Finance Board) для осуществления надзора за Феде-

ральной системой банков жилищного кредита, которую закон оставил без изменений.

Этот совет состоит из пяти директоров, включая секретаря Департамента жилья и город-

ского развития и четырех частных лиц, назначаемых президентом США и утверждаемых

сенатом Конгресса. Закон потребовал от системы FHLB расширения финансирования

для дальнейшего удешевления жилищного строительства за счет предоставления субсиди-

рованных ссуд (под процентную ставку ниже рыночной) сберегательным учреждениям,

участвующим в ипотечном кредитовании заемщиков с низкими и средними доходами.

ГЛАВА 13 Сберегательный кризис 335

Новые ограничения для повышения безопасности и надежности В начале 1980-х

годов Закон о реформе финансовых учреждений постепенно стал менять политику,

первоначально направленную на финансовое дерегулирование, и ввел новые официаль-

ные ограничения на деятельность сберегательных ассоциаций. В законе уточнялось,

что всем некооперативным сберегательным ассоциациям запрещается хранение высо-

кодоходных, высокорискованных «бросовых» облигаций. Он отменил ограничения За-

кона Гарна—Сент-Жермена относительно размера коммерческих ипотечных ссуд сбе-

регательных ассоциаций, который не должен был превышать 40% общих активов, и

вместо этих ограничений установил, что объем такого кредитования должен быть в

четыре раза меньше собственного капитала учреждения.

Закон также ввел новую систему требований к размеру капитала для застрахованных

сберегательных ассоциаций, возложив на OTS контроль за исполнением указанных

нормативов. К тому же закон запретил сберегательным ассоциациям, не соответствую-

щим требованиям к размеру капитала, принимать какие-либо депозиты, прошедшие через

брокера. Наконец, закон ужесточил гражданскую и уголовную ответственность за не-

законные сделки владельцев и управляющих сберегательными ассоциациями.

Финансирование ликвидации обанкротившихся сберегательных учреждений Ос-

новным положением Закона о реформе финансовых учреждений было финансирова-

ние ликвидации (resolution) обанкротившихся сберегательных учреждений, которая

была приостановлена FHLBB в 1989 г. в ожидании принятия этого закона. Закон

установил, что такое финансирование должно вестись совместно Министерством фи-

нансов и новым агентством — Финансовой корпораи^ией для урегулирования (Re-

solution Funding Corporation, RFC),

В соответствии с законом было создано еще одно новое агентство — Трастовая

компания для урегулирования (Resolution Trust Corporation, RTC), осуществляющая

надзор за ликвидацией обанкротившихся сберегательных ассоциаций под эгидой FDIC.

Трастовую компанию возглавляет совет, состоящий из пяти членов, в который входят

министр финансов, председатель Совета управляющих Федеральной резервной систе-

мы,

секретарь Департамента жилья и городского развития и два частных лица, назна-

чаемых президентом США и утверждаемых сенатом Конгресса.

В основном за счет займов, организованных Казначейством и Финансовой корпора-

цией для урегулирования, законом предусматривались ассигнования в размере 50 млрд.

долл., преобладающую часть которых (40 млрд. долл.) составляют расходы RTC по

ликвидации старых сберегательных ассоциаций-зомби и новых банкротов. Оставшиеся

10 млрд. долл. были ассигнованы для обанкротившегося страхового фонда FSLIC, ко-

торый был преобразован в SAIF под эгидой FDIC.

Очевидно, что «алфавитная мешанина» из правил значительно изменилась в ре-

зультате принятия данного закона. FHLBB стал делом прошлого, хотя Федеральная

система банков жилищного кредита до сих пор действует. Канула в Лету и FSLIC.

Теперь функции упраздненных органов выполняют OTS, RFC и RTC. Естественно,

те,

кто непосредственно связан с деятельностью агентств, сталкиваются с проблемой

их субординации. Поэтому RTC разработала схему всех взаимоотношений, которые

были установлены в соответствии с законом (рис. 13-1).

ВО СКОЛЬКО ОБОШЕЛСЯ КРИЗИС

коту пртшпось ЗАПЛАТИТЬ?

Даже когда Конгресс выделил 50 млрд. долл. для наведения порядка в сберегательной

отрасли, стало очевидно, что этой суммы не хватит для решения проблемы с обанкро-

тившимися сберегательными учреждениями. Даже в начале 1989 г., пока Закон о

реформе финансовых учреждений обсуждался в Конгрессе, FHLBB подсчитал, что