Миллер Р.Л., Ван-Хуз Д.Д. Современные деньги и банковское дело

Подождите немного. Документ загружается.

306 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

Напомним вывод, сделанный ранее в этой главе: если страховщик депозитов не

устанавливает цены на свои услуги в соответствии с риском, то у депозитных учреж-

дений возникает стимул увеличить прибыли за счет принятия на себя дополнительного

риска. Но на практике чрезвычайно сложно даже для федерального страховщика де-

позитов оценить рискованность страхуемых банков. Уровень риска застрахованного

банка в принципе зависит от изменений потока будущих доходов банка, но нельзя с

уверенностью определить последствия принятых банком управленческих решений. На

практике агентства по страхованию депозитов оценивают рискованность банка на основе

уровня колебаний его доходов прошлых периодов.

Структурные недостатки федерального страхования депозитов

Как мы показали в ретроспективе возникновения федерального страхования депози-

тов,

Конгресс признавал необходимость создания структуры, регулирующей проблему

морального риска, источником которой является страхование депозитов. Однако, не-

смотря на все усилия, Конгресс создал систему страхования депозитов с двумя основ-

ными структурными недостатками. Во-первых, настоящая система показала довольно

плохую адаптацию к действиям депозитных учреждений (умышленных или не)шыш-

ленных), связанных с повышением рискованности их операций. Во-вторых, система

дала значительные полномочия регулирующим органам без гарантий того, что сами

эти органы не будут принимать неверные решения.

КАК ДЕПОЗИТНЫЕ УЧРВЖДЕИ11Я МОГУТ ПОВЫСИТЬ УРОВЕНЬ РИСКА

Напомним, что одинаковая для всех страховая премия служит стимулом для депозит-

ных учреждений для проведения более рискованных операций. С одной стороны, если

более высокий риск связан с более высокими доходами, учреждение может избежать

включения в список «неблагополучных», что означает большее ограничение деятель-

ности. С другой стороны, если учреждение неплатежеспособно и вскоре будет объяв-

лено банкротом либо практически неплатежеспособно, у его правления появляется

соблазн воспользоваться последней возможностью заработать и избежать банкротст-

ва. Если агентства по страхованию депозитов не объявляют неплатежеспособное уч-

реждение банкротом, следовательно, они способствуют принятию более рискованных

решений. Каким образом могут депозитные учреждения брать на себя больший риск?

Увеличение заемных средств Один из основных способов повышения риска заклю-

чается в росте заемных средств посредством уменьшения отношения собственного

капитала к активам. Увеличить размер учреждения можно за счет привлечения заем-

ных средств; кроме этого, рост можно финансировать посредством выпуска новых

ценных бумаг и часть прибыли платить держателям акций в виде дивидендов вместо

приобретения новых активов. Вдобавок существует так называемый филиальный риск

(affiliated-institutioTi

risk).

Такой риск имеет место, когда депозитное учреждение эми-

тирует долговые обязательства, гарантом которых служит капитал аффилиированных

учреждений, которые обычно являются дочерними компаниями банковского холдинга.

Это,

по сути, позволяет депозитному учреждению расти без увеличения собственного

капитала, но одновременно повышает риск, которому подвергается данное депозитное

учреждение, поскольку от устойчивости дочерних компаний теперь будет зависеть

финансовое положение всей компании.

Изменение структуры активов или пассивов Еще один способ, посредством которого

фирма может подвергаться дополнительному риску (без изменения отношения собствен-

ного капитала к заемным средствам), — это повышение общего портфельного риска.

ГЛАВА 12 Страхование депозитов: прошлое, настоящее и будущее 307

Это можно сделать, изменив структуру активов учреждения или структуру пассивов,

используемых для финансирования активов. В главе 6 (рис. 6-1) показано, что начиная

с 1960-х годов коммерческие банки изменили структуру своих активов, увеличив объем

ссуд по отношению к ценным бумагам. В сущности, процент банковских средств, инве-

стированных в активы с высоким уровнем риска (ссуды), увеличился за счет активов с

низким уровнем риска. В начале 1980-х годов доля активов коммерческих банков в виде

наличности и ценных бумаг приблизительно составляла 36% от всех активов. К концу

десятилетия эта величина была всего лишь 27%. Для сравнения: доля общих активов,

используемых для предоставления ссуд, возросла с 54 до 61%.

Портфельный риск, кроме того, может возрасти за счет повышения кредитного ри-

ска для активов с высоким уровнем кредитного риска: банкиры могут заменить менее

рискованные ссуды на более рискованные. Органы банковского надзора, действитель-

но,

в последнее время жалуются, что качество активов многих сберегательных учрежде-

ний и банков значительно ухудшилось. Особенно беспокоил рост ипотечных ссуд за счет

сокращения объема торгово-промышленных ссуд. Торгово-промышленные ссуды тради-

ционно были основными статьями банковских доходов, их объем значительно уменьшился

в 1980-х — начале 1990-х годов, а объем ипотечных ссуд, наоборот, относительно вырос.

^^меньшепие диверсификации портфеля Банкиры могут увеличить портфельный

риск за счет уменьшения степени диверсификации портфеля. Считается, что банкрот-

ство Continental Illinois Bank в 1984 г. отчасти произошло вследствие того, что этот

банк слишком сильно зависел от заимствований под высокий процент в качестве ис-

точника средств (вместо привлечения депозитов, которые обычно влекут меньшие

издержки); в сущности, общий риск был увеличен за счет увеличения риска со сто-

роны пассивов балансового отчета.

И последнее, общий портфельный риск может быть увеличен за счет несоответст-

вия сроков погашения активов и пассивов — или несоответствия чувствительности

активов и пассивов к изменениям процентных ставок. В настоящее время у учрежде-

ний, занимающихся привлечением депозитов, существуют стимулы по увеличению

заемных средств в структуре активов, повышению портфельного риска или и того и

другого, поскольку такая деятельность субсидируется страховщиками депозитов: FDIC,

федеральным правительством и — в итоге — налогоплательщиками. Такое субсиди-

рование тем не менее:

Придает застрахованным учреждениям большую конкурентоспособность по срав-

нению с незастрахованными учреждениями;

Стимулирует более высокие риски, чем в отсутствие таких субсидий.

Отметим, что если бы цены на страхование депозитов были установлены «соответст-

венным» образом (т. е. отражали бы риск отдельных учреждений), то факторов 1 и 2

просто не существовало бы.

КАК РЕГУ/ШРУЮЩИЕ ОРГАНЫ МОГУТ СПОСОБСТВОВАТЬ 0Б0СТРЕН1ЛНЗ ПР0Б11Е1Ш

Когда Конгресс создал систему страхования депозитов и федеральный аппарат регу-

лирования, он признавал, что не способен как крупный политический орган управлять

созданной системой на микроуровне. Следовательно, большую часть этих полномочий

Конгресс оставил органам, регулирующим деятельность банков и сберегательных уч-

реждений. В соответствии с законом регулирующие органы обладают довольно боль-

шой степенью независимости, хотя действовать они должны в рамках закона.

Следовательно, органы, регулирующие деятельность депозитных учреждений, обла-

дают правами — и соответствующей ответственностью — по оказанию воздействия на

развитие ситуации в банковской и сберегательной отрасли. Это значит, что Конгресс

308 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

подвергает общество нормативному риску (regulatory

risk),

т. е. риску того, что регу-

лирующие органы могут принимать неверные, как оказывается впоследствии, решения.

Д^я

понимания значимости нормативного риска необходимо рассмотреть природу

того огромного числа альтернатив, из которых регулирующие органы должны сделать

выбор, повседневно принимая многие решения. Например, что делать, когда депозит-

ное учреждение становится банкротом. Другой пример: как предотвратить депозитные

учреждения от скатывания до той точки, когда банкротство становится неизбежным.

Если такого рода случаи носят единичный характер, то это не так уж и страшно, но

если решения должны приниматься в ситуации, когда число подобных случаев велико,

то эти решения действительно важны.

Реакш^я регулирующих органов на банкротство депозитного учреждения Когда

случается банкротство депозитного учреждения, у FDIC есть несколько альтернатив:

Прямые выплаты вкладов. В случае прямых выплат вкладов (direct

deposit

payoff)

FDIC объявляет, что депозитное учреждение неплатежеспособно, выплачивает все

долги вкладчикам и распродает активы депозитного учреждения. Если FDIC мо-

жет продать активы на сумму, превышающую обязательства депозитного учрежде-

ния (крайне редкий случай), то она не несет убытков. В противном случае ей

придется привлекать свои средства для покрытия убытков.

Покупка и принятие на себя обязательств. В случае покупки и принятия на

себя обязательств (purchase and assumption) вместо закрытия и ликвидации депо-

зитного учреждения FDIC осуществляет поглощение учреждения-банкрота дрз^им

учреждением, имеющим устойчивое положение. Последнее покупает большую часть

активов обанкротившегося учреждения и принимает на себя ответственность по боль-

шинству непогашенных обязательств. Доля приобретаемых активов и обязательств

устанавливается на переговорах с FDIC. Основное преимущество данного метода

над прямой выплатой вкладов заключается в том, что он часто экономит FDIC много

усилий, времени и денег. К тому же при этом учреждение-банкрот имеет возмож-

ность оставаться открьггым, так что оно и в дальнейшем может предоставлять усл)ти

своим вкладчикам.

Косвенные выплаты. Если принято решение о косвенных выплатах (indirect pay-

off),

то FDIC устраивает так, что другое депозитное учреждение принимает толь-

ко застрахованные вклады обанкротившегося учреждения. Незастрахованные вклад-

чики получают прямые выплаты своих средств от FDIC в сумме, которая, как

считает FDIC, может быть получена от реализации активов учреждения. Данное

решение, которое впервые было принято в 1984 г., позволяет учреждению-банкро-

ту оставаться открытым, но обычно для FDIC обходится дороже, чем покупка и

принятие на себя обязательств. Иногда оно используется, когда нет учреждения,

готового пойти на слияние с учреждением-банкротом.

Прямое финансирование. FDIC обладает полномочиями в некоторых случаях осу-

ществлять прямое финансирование (direct assistance) — выдавать прямые ссуды

(часто совместно с Федеральной резервной системой) обанкротившемуся депозитно-

му учреждению. В соответствии с законом FDIC может делать это только в случае,

если учреждение-банкрот предоставляет «существенные» услуги обществу. На прак-

тике,

однако, FDIC несколько расширила эти рамки, когда очень крупные банки,

считающиеся «слишком крупными, чтобы обанкротиться», существуют на грани не-

платежеспособности и закрытия. Такие банки обычно настолько крупные, что осуще-

ствить покупку и принятие на себя обязательств будет довольно сложно, а прямые

или косвенные вьшлаты будут слишком дорогостоящими для страхового фонда FDIC.

ГЛАВА 12 Страхование депозитов: прошлое, настоящее и будущее 309

В последнее время FDIC предпочитала не делать прямых выплат вкладов. Во

многих случаях страховщики депозитов предпочитали рутину покупки и принятия на

себя обязательств, косвенных выплат или прямого финансирования. В ретроспективе,

как утверждают многие критики, решения о неосуществлении прямых выплат вкладов,

хотя и направленные на благо общества, оказались не совсем правильными. Свойст-

венные такой ситуации проблемы, по мнению этих наблюдателей, заключаются в том,

что органы, осуществляющие страхование депозитов, могут быть слишком погружены

в решение текущих проблем и не обращать должного внимания на долгосрочные по-

следствия предпринятых действий.

К примеру, FDIC может прийти к решению, что наименее дорогим способом будет

закрьггие небольших банков при их банкротстве либо же предоставление прямого фи-

нансирования крупным банкам, поскольку они считаются «слишком крупными, чтобы

обанкротиться». Помогая крупным банкам, позволяя им остаться на плаву и таким

образом сберегая застрахованным вкладчикам время и нервы, которые им пришлось бы

потратить в случае временного закрьггия банка, FDIC может дать понять застрахован-

ным вкладчикам небольших банков, что им следует перевести свои средства в более

крупные депозитные учреждения. Более того, такие действия будут способствовать защите

интересов незастрахованных вкладчиков, поощряя отдельные фирмы или индивидов

хранить средства в крупных банках в ущерб их средним и мелким конкурентам. Долго-

срочные последствия такого дифференцированного отношения к обанкротившимся бан-

кам, как утверждают критики FDIC, может очень дорого стоить в будущем для банков-

ской системы в целом, даже если они уменьшают краткосрочные убьггки FDIC.

Недостатки системы учета и регулирования безопасности и надежности Регули-

рующие органы неумышленно могут не выполнять должным образом те обязанности,

которые возложил на них Конгресс, т. е. осуществление аудита и общего надзора над

деятельностью депозитных учреждений, и на первом месте стоит предотвращение их

банкротств. Это комплексная задача известна как регулирование безопасности и

надежности (safety and soundness regulation). Эта область в основном является пре-

рогативой бухгалтеров и аудиторов, но также имеет важное значение для обеспечения

жизнеспособности депозитных учреждений и устойчивости федеральной системы стра-

хования депозитов.

Компетентность в регулировании безопасности и надежности органов надзора над

деятельностью депозитных учреждений особенно часто подвергалась критике. С од-

ной стороны, утверждают, что регулирующие органы неправильно оценивают стои-

мость активов и пассивов депозитных учреждений, страхуемых на федеральном уров-

не.

Ошибочная оценка активов и пассивов, естественно, приводит к неправильным

выводам о платежеспособности депозитных учреждений.

В защиту регулирующих органов следует заметить, что обычно трудно оценить со-

стояние любого делового предприятия — независимо от того, является ли оно депозит-

ным учреждением или нет, — поскольку система общепринятых принципов бухгал-

терского учета (generally accepted accounting principles, СААР) оценивает активы и

пассивы по их исторической, а не текущей рыночной стоимости. Часто это приводит к

переоценке текущей стоимости банковских активов — или капитала банка. К примеру,

в начале 1991 г. рьшочная стоимость акций 20 из 25 крупнейших коммерческих банков

США была в два раза меньше соответствующей оценки на основе СААР.

Критики утверждают, что регулирующие органы в прошлом только усложнили себе

задачу, применив систему регулируемых принципов учета (regulatory accounting

principles, RAP) для банков и сберегательных учреждений. Система RAP также ис-

пользовала оценку по исторической, а не рыночной стоимости и предоставляла еще

310 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

меньше информации (для данного анализа), чем GAAP. Система RAP более либераль-

на при определении дохода и активов, т. е. она относила к доходам и активам некоторые

статьи, которые СААР не включала. Вследствие этого доходы и активы финансовых

учреждений построены так, чтобы нарисовать менее мрачн)ао картину финансовой си-

туации, чем реальное положение дел. Например, в 1982 г., до определения природы

кризиса сберегательных )^реждений, чистые активы сберегательной отрасли по RAP

составляли 3,69%, чистые активы по СААР — всего лишь 2,9%, а чистые активы,

рассчитанные в рыночных ценах, — минус

12,03%

от общих активов!

Предложения по спасению системы страхования депозитов

Система страхования депозитов в США столкнулась с большими проблемами. Фонд

банковского страхования FDIC в начале 1990-х годов испытывал недостаток кассо-

вых резервов и к концу 1991 г. был практически истощен. В свете прогнозов о дефи-

ците бюджета этого фонда в размере 20 млрд. долл. к 1995 г. Конгресс был вынужден

изменить целевое назначение 70 млрд. долл. из средств государственного бюджета и

направить их FDIC в 1992 г.

В силу сложностей, которые испытывает FDIC, практически все соглашаются, что

федеральная система страхования депозитов нуждается в исправлении. Более того, в

предложении различных выходов из сложившейся ситуации недостатка нет. Они де-

лятся на четыре основные категории. Первый подход заключается в том, чтобы пол-

ностью отменить страхование депозитов на государственном уровне и заменить его

частной программой. Другой подход основывается на сохранении роли государства в

страховании депозитов, но при значительном ее изменении. Третий подход является

объединением двух предыдущих подходов. И четвертый подход требует от банков

осуществлять свою деятельность как отдельных застрахованных и незастрахованных

структурных единиц. Поочередно рассмотрим каждое из этих предложений.

ЧАСТНОЕ СТРАХОВАНИЕ ДЕПОЗИТОВ

Поскольку федеральные страховщики депозитов либо не могут, либо не хотят уста-

навливать страховые премии с учетом портфельного риска отдельных учреждений, эта

схема страхования могла бы сработать при частном страховании депозитов. Некото-

рые экономисты как раз за это и выступают. Они считают, что существует несколько

преимуществ частного страхования депозитов над государственным.

Частное страхование В соответствии с точкой зрения экономистов, выступающих

за частную систему страхования депозитов:

Частные страховые компании, занимающиеся страхованием депозитов, более гиб-

кие при мониторинге и контроле рисков, которым подвергаются депозитные уч-

реждения.

Частные страховщики будут более внимательно выбирать учреждения для страхо-

вания.

Частные страховщики не подвержены политическому давлению, и, следовательно,

больше вероятность того, что они будут устанавливать различные страховые пре-

мии для разных учреждений с учетом различных рисков; таким образом, устраня-

ется соблазн для сберегательных учреждений предпринимать более рискованные

операции (с точки зрения общества).

Такое рыночное решение проблемы страхования депозитов вполне логично для

многих экономистов. Экономическая теория, начиная с Адама Смита, утверждает, что

ГЛАВА 12 Страхование депозитов: прошлое, настоящее и будущее 311

рынок обычно правильно распределяет и устанавливает цены на товары и услуги, и

риски в том числе. В самом деле, одна из главных функций компаний, занимающихся

страхованием жизни, имущества и от несчастных случаев, как раз в этом и заключа-

ется. При условии, что частные страховые компании смогут справиться с этой зада-

чей — и без государственного аппарата регулирования, стоит отметить, — почему бы

страхованием депозитов не заняться и частным компаниям.-^

Действительно, с начала 1980-х годов частные страховые компании предоставляли

некоторые формы страхования депозитов. К примеру, так называемые кассовые счета

(счета взаимных фондов денежного рынка) в компаниях, занимающихся торговлей

ценными бумагами, таких, как Merrill Lynch, нередко частично покрываются частны-

ми страховыми компаниями. Некоторые коммерческие банки тоже пользуются услу-

гами частных компаний, страхующих валютные риски, связанные с хранением недол-

ларовых депозитов в отделениях банков за пределами США. Такое страхование, как

представляется, защищает финансовые учреждения и их клиентов от риска убытков и

не предполагает необходимость прямого государственного вмешательства.

Вероятность «провалов» рынка Конечно, такие программы частного страхования

еще не приводили к серьезным убыткам, что делает оценку их долгосрочных перспек-

тив затруднительной. Те, кто сомневается в успешном функционировании такой сис-

темы, утверждают, что существует вероятность «провалов» рынка (market failures).

В соответствии с этой точкой зрения участники сделки частного страхования депози-

тов — частная страховая компания и владелец данного депозитного учреждения —

создадут систему, которая будет служить только их интересам в случае кризиса. В такой

системе, как заявляют критики частного страхования депозитов, скорее всего, интересы

вкладчиков будут не полностью застрахованы. Следовательно, рынок не сможет удов-

летворить потребности всего общества, что может привести к «провалу» рынка.

Сторонники частного страхования депозитов отвечают, что данная точка зрения не

учитывает вкладчиков, которые могли бы следить за соблюдением своих интересов. В

отсутствие федерального страхования депозитов, по их мнению, вкладчикам придется

проводить достаточно много времени и прилагать серьезные усилия по оценке риско-

ванности финансового учреждения, в котором находятся их средства. Кроме того, у

вкладчиков будет стимул застраховать свои средства в банках и сберегательных уч-

реждениях, так же как они страхуют дома и автомобили.

Критики частного страхования отвечают, что при этом остается нерешенной основ-

ная проблема. Некоторые индивиды будут считать, что лучше всего вообще не стра-

ховаться; проблема ликвидности у крупного банка может повлечь за собой наплыв

вкладчиков, чьи депозиты в этом банке не застрахованы, при этом могут возникнуть

проблемы подобного рода и у других банков. Именно угроза «набега» на крупные

банки при частном страховании депозитов, как утверждают критики, в конечном счете

требует прямого государственного вмешательства в страхование депозитов. В дейст-

вительности, по их мнению, именно этот фактор вызвал введение программы феде-

рального страхования депозитов.

ПРЕДЛОЖЕННАЯ ПО PEOOPIVIE СОВРЕМЕННОЙ C^CTEIVibl

ГООУДДРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В свете возможных «провалов» рынка, которые могут возникнуть в системе частного

страхования депозитов, большинство экономистов и политиков выступает за реформу

существующей системы федерального страхования. Вариантов реформы столько же,

сколько экономистов и политиков, заинтересованных в данном вопросе, но мы выде-

лим некоторые из них как наиболее часто предлагаемые.

312 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

Усиление рыночной дисциплины Одно из основных преимуществ системы, осно-

ванной на рыночном распределении товаров, услуг и рисков, заключается в том, что

когда люди совершают ошибки, то в качестве наказания они терпят убытки. Те, кто

непосредственно несет убытки, учатся на своих ошибках, а другие, видя, как первые

теряют деньги, учатся на их ошибках. Следовательно, индивиды и фирмы подчиняют-

ся законам рынка, что улучшает их способность выдерживать отрицательные ситуации

в будущем.

Как уже отмечалось в этой главе, разветвленный аппарат надзора и принятие мер,

обеспечивающих федеральное страхование депозитов, защищают депозитные учреж-

дения и их клиентов от многих отрицательных последствий их ошибочных действий.

Следовательно, по своей природе система страхования депозитов уменьшает степень

рыночной дисциплины {market discipline), которая иначе повлияла бы на решения,

принимаемые банками, сберегательными учреждениями и вкладчиками. Один из ва-

риантов реформы страхования депозитов предлагает укрепить рыночную дисциплину

при сохранении основной структуры системы федерального страхования депозитов.

Этот вариант предполагает два главных изменения. Первое — уменьшение суще-

ствующих гарантий по страхованию депозитов. Это можно осуществить за счет умень-

шения максимальной суммы вкладов, страхуемых государством, или числа застрахо-

ванных счетов, которое данный индивид или домашнее хозяйство могут иметь, либо

и то и другое. Второе изменение заключается в прекращении политики поддержки

банков, «слишком крупных, чтобы обанкротиться», принятой Управлением контролера

денежного обращения в 1984 г. и применяемой FDIC и Федеральной резервной си-

стемой. Действительно, Конгресс попытался положить конец этой политике в 1991 г.

Данные изменения, как утверждают их сторонники, позволят усилить дисциплини-

рующее воздействие рыночных сил, таким образом поощряя депозитные учреждения

и их клиентов уделять рискам больше внимания. В результате общий риск сократится,

вследствие чего уменьшится число банкротств. Более того, по их мнению, такие ре-

формы приблизят страхование депозитов к его первоначальной цели — защите инте-

ресов мелких вкладчиков, которые не обладают полнотой информации и, следователь-

но,

имеют меньшие возможности соблюдать свои интересы в сложном мире финансов.

Использование показателей отчетности в рыночных ценах Другое изменение,

предлагаемое экономистами и некоторыми политиками, заключается в исправлении

системы регулируемых принципов учета (RAP). Как уже отмечалось, в настоящее

время RAP использует показатели оценки депозитных учреждений на основе истори-

ческих цен, которые могут недооценить, но чаще всего переоценивают фактический

доход, активы и капитальные счета депозитного учреждения. Это дает картину, не

отражающую действительность.

В этой связи предлагается такое преобразование RAP, чтобы, во всяком случае, у

регулирующих органов была картина, которая представляет депозитное учреждение в

худшем свете, чем на самом деле. Именно по такому пути, как считают сторонники

данного предложения, и стоит идти регулирующим органам. Лучше всего для RAP

использовать показатели дохода, активов и капитальные счета в рыночных ценах.

Конечно, если бы такая политика применялась в 1970-е годы, то, как мы увидим в

следующей главе, размах сберегательного кризиса был бы намного меньше.

Проблема, конечно, в том, что довольно сложно использовать рыночные цены для

оценки банковских активов и пассивов. Такие оценки в лучшем случае должны бьггь

предварительными расчетами, что затруднит применение регулирующими органами пока-

зателей отчетности в рьшочных ценах. По этой причине вряд ли такой подход будет

принят в скором времени.

ГЛАВА 12 Страхование депозитов; прошлое, настоящее и будущее 313

Усиление надзора и контроля и централизация ответственности регулирующих

органов Одной из сторон системы регулирования, существующей с 1930-х годов,

является то, что банки и сберегательные учреждения подлежат проверке на месте (field

examination). Такие проверки представляют собой непосредственные посещения депозит-

ных учреждений бухгалтерами и аудиторами ре1улирующих органов, включая FDIC, Уп-

равление контролера денежного обращения и Федеральную резервную систему. В послед-

ние годы регулирующие органы использовали проверки банков для присвоения рейтинга

от 1 («хорошо») до 5 («плохо») по пяти различным показателям банковской деятельно-

сти:

капитал, активы, управление, прибыль и ликвидность. Такая рейтинговая система

известна под названием рейтинг CAMEL (CAMEL rating). Беря за основу рейтинг по

каждому показателю, регулирующие органы присваивают депозитному учреждению об-

щий рейтинг CAMEL. Рейтинг / или 2 означает, что регулирующие органы оценивают

положение данного депозитного учреждения как стабильное, при оценке 3 учреждение

заносится в «черный список», а 4 или 5 означает, что у учреждения большие проблемы.

Проверки депозитных учреждений являются основой безопасности и надежности,

связанных с предоставлением государственной гарантии страхования депозитов. Такие

проверки на местах стоят недешево. Ежегодные расходы регулирующих органов на

проведение таких проверок превышают сотни миллионов долларов. Тем не менее боль-

шинство предложений по реформе страхования депозитов сводится к увеличению объема

финансирования таких мер.

Некоторые регулирующие органы проводят более эффективные и достоверные про-

верки, чем другие. К примеру, в 1992 г. в ФРС было 990 проверяющих на 1000 под-

отчетных коммерческих банков с чартером правительств штатов (т. е. практически один

проверяющий на банк), в то время как в Управлении контролера денежного обращения

на более чем 4000 банков приходилось 2350 проверяющих (т. е. почти в два раза

меньше в расчете на банк, чем в ФРС). Неудивительно, что последняя могла проводить

более частые и тщательные проверки регулируемых банков. Интересно, что 7,1% наци-

ональных банков, проверкой которых занималось Управление контролера денежного об-

ращения, обанкротилось в период 1987—1990 гг., когда в этот же период банкротами

стали 4,2% банков штатов, регулируемых ФРС. Только в 1990 г. обанкротилось 2,3%

национальных банков, среди них был всего лишь 1% банков, регулируемых ФРС.

Некоторые наблюдатели зп-верждают, что эти различия указывают на существова-

ние двух взаимосвязанных проблем. Во-первых, по их мнению, некоторые регулиру-

ющие органы лучше выполняют свои функции. Во-вторых, финансирование отдель-

ных регулирующих органов лучше и у них меньше обязанностей, входящих в проти-

воречие друг с другом. Наилучший способ покончить с различиями в возможностях

регулирующих органов, как считают эти наблюдатели, заключается в сокращении их

числа или даже в создании единого органа. Преимущество сокращения числа регули-

рующих органов заключается в том, что исчезнут проблемы с дублированием функций

надзора, которое возникает, когда ФРС контролирует банковский холдинг, банки

которого находятся под юрисдикцией FDIC или Управления контролера денежного

обращения. Такое преобразование, по их мнению, позволит повысить эффективность

регулирования безопасности и надежности.

Введение премий по страхованию депозитов в соответствии с риском Может быть,

наиболее часто упоминаемым проектом реформ в последние годы считается предложе-

ние об установлении FDIC премии по страхованию депозитов в соответствии с риском,

которому подвергаются застрахованные банки и сберегательные учреждения. С 1951 по

1984 г. FDIC и FSLIC в соответствии с решением Конгресса установили одинаковые

для банков и сберегательных учреждений страховые премии. Затем в 1985 г. FSLIC

314 ЧАСТЬ III Депозитные учреждения и внешняя среда

ввела дополнительный сбор для сберегательных учреждений, таким образом подняв еже-

годный размер страховой премии до уровня, превышающего в 2,5 раза показатель для

коммерческих банков. (FSLIC увеличила размер премии не для того, чтобы учесть боль-

шие риски сберегательных учреждений, хотя такая возможность не исключается; скорее

она пыталась пополнить страховой фонд, как мы увидим в главе 13.) FDIC вернулась к

одинаковому размеру премий, когда она увеличила страховые премии для коммерческих

банков до уровня сберегательных учреждений в 1991 г Как и ранее, все з^реждения опять

выплачивали одинаковую фиксированную ставку без учета разницы в рисках.

До недавнего времени основной недостаток проектов установить ставки страховых

премий по страхованию депозитов с учетом риска заключался в том, что этот риск

было сложно оценить. Действительно, экономисты в общем соглашались, что факти-

ческую вероятность банкротства практически невозможно подсчитать; вместо этого

регулирующим органам придется использовать относительные показатели риска. Не-

давно экономисты, исследующие проблемы финансов, разработали модели формиро-

вания цен на опционы (option pricing models), которые можно использовать для

стоимостной оценки показателей сторон, участвующих в финансовой сделке, которая

подразумевает разные последствия для них. При этом используется информация о

цене исполнения опциона на данный актив, текущей стоимости актива, срока до по-

гашения и изменчивости цены актива, скорректированной с учетом риска, для оценки

альтернатив для стороны, владеющей активом.

Систему страхования депозитов можно рассматривать как программу, в которой

государство дает право требования, или опцион (гарантию страхования депозитов)

двум сторонам — депозитным учреждениями и вкладчикам. В принципе тогда модели

формирования цен на опционы должны быть использованы для определения стоимо-

сти страхования депозитов для каждого депозитного )^реждения. На основе этой

стоимости и будет устанавливаться соответствующая ставка страховой премии данного

депозитного учреждения.

Тем не менее при данном подходе существуют определенные проблемы. Такие модели

подразумевают, что должны существовать четко определенные правила, регулирую-

щие,

когда опцион — выплата вкладчикам по страхованию депозитов — должен быть

исполнен. А как уже отмечалось, FDIC обладает довольно большой свободой дейст-

вий относительно того, производить выплату или нет и когда это делать. Более того,

модели формирования цен на опционы обычно предполагают, что полная, с учетом

последних изменений, информация о финансовом положении банка или сберегательно-

го учреждения доступна при подсчете стоимости гарантии страхования депозитов. На

самом деле информация такого рода часто является неполной и нуждается в дополне-

нии более детальными данными бухгалтерского учета, которые не всегда доступны или

доступны не в полном объеме.

Сторонники введения ставок премий по страхованию депозитов, основанных на

риске, утверждают, что даже такая несовершенная система формирования цен в соот-

ветствии с риском предпочтительнее, чем система с одинаковыми для всех ставками,

которые Конгресс установил в 1934 г. Более того, по их мнению, регулирующие ор-

ганы могут больше узнать о применении системы, учитывающей фактор риска, на

основе практического опыта. Со временем они улучшат возможности по сбору инфор-

мации для расчета более точных — и более «справедливых» — ставок премий по

страхованию банковских депозитов.

ОБЪЕДИНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЧАСТНОГО СТРАХОВАНИЯ

Некоторые экономисты считают, что, даже если банкротства, присущие системе ча-

стного страхования депозитов, приводят к отрицательным последствиям, все же обще-

ГЛАВА 12 Страхование депозитов: прошлое, настоящее и будущее 315

ство получает преимущества от конкуренции на рынке страхования депозитов. Эти

экономисты выступают за систему, в которой государственное страхование будет су-

ществовать бок о бок с частным страхованием депозитов. Депозитные учреждения

могут застраховаться у любой страховой компании, но всем депозитным учреждениям

придется страховать свои депозиты (во избежание проблемы неблагоприятного выбо-

ра, которая обсуждалась ранее). Более того, государство может установить опреде-

ленные стандарты для частных страховых компаний, чтобы иметь возможность пре-

одолеть серьезный банковский кризис.

Существует несколько доводов в пользу такой системы. Во-первых, хотя государ-

ственная программа будет служить в качестве основы всей системы, рыночная конку-

ренция заставит государство действовать более осторожно. И у государственных, и у

частных страховых компаний будет стимул для установления приемлемых, но точных

ставок страховых премий: частные страховые компании будут заинтересованы в таких

ставках для защиты от убытков при стремлении получить максимальную выгоду, а

государственные агентства будут устанавливать такие ставки для сохранения бюро-

кратических привилегий. Более того, частные страховые компании, стремящиеся к

извлечению прибыли от операций, скорее всего, будут совершенствовать систему стра-

хования депозитов, что только пойдет на пользу государственной программе.

СИСТЕГУ1А СТРАХОВАНИЯ ДЕПОЗИТОВ С «ЦЕНТРАЛЬНЬШИ АКТИВА1^И»

В 1991 г. в Конгресс был представлен законопроект, который предлагал создание так

называемой системы страхования депозитов с «центральными активами» {core

banking).

При такой системе банк как бы имеет два отдельных баланса. Одна часть

балансового отчета — «центральная» — будет состоять из застрахованных федераль-

ным правительством активов и обязательств по депозитам. Банкам обязательно при-

дется вкладывать средства с депозитных счетов только в активы с высокой степенью

надежности, такие, как наличность и казначейские векселя. Банк сможет управлять

оставшимися на балансе активами и пассивами так, как считает нужным. Если банк

становится банкротом, то застрахованные вкладчики получат возмещение за счет на-

личных средств и ценных бумаг банка, выступающих в качестве «центральных» акти-

вов.

Другие вкладчики, держатели долговых обязательств и владельцы банка уже не

смогут вернуть свои средства за счет регулирующих органов.

Время покажет, примет ли Конгресс этот проект реформ или любые другие, которые

мы обсуждали. Вопрос о том, что следует делать с системой страхования депозитов,

является дискуссионным. Однако нет разногласий по поводу того, что делать что-то

действительно нужно.

Краткое содержание

Основная цель государственного страхования депозитов заключается в предотвращении

банковской паники и «набегов» на банки, кроме этого, оно направлено на защиту мелких

вкладчиков, которые менее информированы о рисках на финансовых рынках.

Депозитным учреждениям присуща проблема ликвидности, с которой связана подвер-

женность их риску массового изъятия депозитов вкладчиками. Они заключают догово-

ры по вкладам, в соответствии с которыми должны выплатить наличные деньги по

первому требованию вкладчиков. Следовательно, депозитные учреждения берут на себя

риск ликвидности небанковского сектора.

С самого начала у страхования депозитов существовали две основные проблемы —

неблагоприятного выбора и морального риска. Федеральное страхование депозитов в