Левенець Ю.А. (гол. ред) Сучасна українська політика. Аналітичні доповіді Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І.Ф.Кураса НАН України
Подождите немного. Документ загружается.
На запитання «Виберіть твердження, з яким Ви більшою мі
рою згодні (роль держави)» відповіді були такими (табл. 16):
Сюди ж можна додати підсумки опитування в травні 2005 р.,
коли на запитання щодо права громадян мати приватну власність
на землю більше 80% дали відповідь «повністю згодні» і «ско
ріше згодні» (табл. 17):
Тобто прибічники орієнтації на ліберальні цінності в економі
ці і в 2005, і в 2008 рр. отримали в українському суспільстві явну
перевагу.
Отже, для України, яка здійснює процес євроінтеграції, дієві
зміни в політикоправовому устрої неможливі без утворення і під
тримання громадянського суспільства з елементами учасницької
культури. Соціологічні опитування показують утвердження в гро
мадській свідомості низки важливих демократичних цінностей,
заснованих на правах і свободах людини і громадянина, проте не
достатні інституційні компетенції громадян (що можна пояснити
неподоланою спадщиною авторитарного минулого) суттєво транс
формують цю картину і нерідко перетворюють фундаментальні
демократичні інститути на імітацію. Водночас, два чинники — пра
во обирати, яке утвердилося в свідомості українців як наріжна
цінність і цінність демократії як суспільнополітичного ладу, пев
ним чином компенсують цей брак інституційних компетенцій і по
слаблюють його негативний вплив на інтеріоризацію змін у політи
коправовому просторі України в громадянській свідомості.
141
Аналітичні доповіді
Держава повинна забезпечити всім громадянам пристойний
рівень життя, хай не дуже високий, але всім
35,6
Держава повинна створити умови для того, щоб громадяни
самі могли забезпечити собі гідний рівень життя
61,3
Важко відповісти 3,1
Повністю незгодні 5,5
Скоріше, незгодні 4,7
Скоріше, згодні 29,5
Повністю згодні 51,4
Важко відповісти 8,7
Не відповіли 0,2
Розділ VІ
Правова політика як чинник становлення
демократичної державності
Правова політика за демократичних умов — це діяльність, спря
мована на вдосконалення права й забезпечення його дотримання
громадянами, організаціями й установами. За допомогою нових
законів, особливо в період цілеспрямованого реформування
суспільства, політика здатна кардинально змінювати суспільні
відносини й задіювати нові форми суспільної організації. Необхід
ність вироблення єдиної цілеспрямованої загальнонаціональної
програми розвитку державності потребує визначення основних
параметрів і пріоритетів правової політики, покликаної оцінюва
ти чинне законодавство і сприяти виробленню більш досконалої
моделі суспільнополітичного устрою. Цей різновид політики є за
собом юридичної легітимації, закріплення і здійснення політич
ного курсу країни, волі офіційних лідерів і владних структур.
Спроби здійснювати ту чи іншу політику без правового забезпечен
ня зазвичай приречені на поразку. Важливою проблемою здійснен
ня правової політики є залучення поряд з політичними правами,
юридичних обов’язків, які є різновидом і мірою державнодоціль
ної, розумної, корисної, об’єктивно обумовленої поведінки, покли
каної вносити необхідний порядок у суспільне життя. До того ж ре
альність демократії значною мірою залежить від того, наскільки
повно реалізуються права і наскільки чітко й послідовно викону
ються обов’язки.
Процес модернізації українського суспільства виявив значну
кількість помилок у реалізації державної політики. З огляду на
це у процесі подальшого державотворення слід звертати особливу
увагу на ті помилки, які спотворюють зміст державнополітичних
рішень і ставлять під сумнів достовірність і об’єктивність діяль
ності політичних акторів. До основних помилок політикоправово
го характеру у державотворчому процесі України можна віднес
ти такі:
– організаційні помилки, що включають підбір і розстановку
кадрів, вибір засобів і способів реалізації намічених цілей;
– законодавчі помилки — прорахунки, що допускаються суб’єк
тами законотворчої діяльності;
– правозастосовні помилки — ті, що не дозволяють досягти
істинних цілей правового регулювання;
142
Сучасна українська політика
– помилки в тлумаченні норм права, тобто прорахунки, що
допускаються суб’єктами, які пояснюють сенс і зміст юридичної
норми та умов її реалізації.
Зазначені помилки мають в Україні переважно суб’єктивну
природу і є похідними від неправильної організації і функціону
вання інститутів влади, низького рівня професіоналізму на всіх
рівнях державного управління, неадекватної оцінки політичної
ситуації, самовпевненості представників політичної еліти.
В умовах перехідного розвитку, коли політичні процеси від
значаються суперечливістю, непередбачуваністю, виникненням
взаємовиключних чинників, процес стабілізації вітчизняної полі
тичної системи надзвичайно ускладнюється. Йдеться про швидкі
й непередбачувані появу та зникнення політичних акторів, ла
тентні форми реалізації влади, стиль державного управління, що
спирається не на правові норми, а на особисті рішення урядовців,
про стан аномії і ціннісної невизначеності, ослаблення соціально
го замовлення. Виходячи з цього, необхідно врегулювати процеси
державотворення відповідно до прийнятних для нашого суспільст
ва параметрів і включити поряд зі стихійними цілеспрямовані
механізми соціальнополітичного, економічного і правового роз
витку, відповідно до умов вільної конкуренції.
Шлях до збалансованої державності означає не лише політич
ну та економічну модернізацію, а й органічне поєднання їх з пра
вовою модернізацією, яка передбачає зміцнення судової влади,
розвиток адміністративного, кримінального, цивільного законо
давства, а також гармонійне узгодження цих процесів з утверд
женням правових знань.
І надалі гострою проблемою в Україні є суперечність між за
декларованими нормами та їх реальним втіленням. Ідеться про
механізм гальмування, на який наштовхнулося наше суспільство
після 1996 р. у питанні реалізації інституційноправової модер
нізації. До основних причин виникнення такої ситуації, на наш
погляд, належать: недостатній розвиток стійких елементів гро
мадянського суспільства; відсутність необхідної кількості актив
них соціальних суб’єктів правового реформування, здатних не
тільки підтримувати, а й проводити демократичні перетворення;
бажання й потреба отримання швидкого ефекту за короткий істо
ричний проміжок часу; наявність у попередньому історичному
розвитку системи соціалізації населення, зорієнтованої на фор
мальний характер існування Конституції, а також розриву між
143
Аналітичні доповіді
конституційними нормами і діючими інститутами; неоднозначне
(в розрізі легітимності) сприйняття значною частиною парламен
тарів принципових положень і окремих статей Конституції.
Розв’язуючи проблеми демократизації, реформатори повинні
позбутися двох крайнощів — калькування досвіду розвинених
демократичних країн та неврахування універсального характеру
демократії. Отже, враховуючи специфіку перехідного стану нашої
держави, основні орієнтири подальшого руху України у бік де
мократії бачаться такими:
1. Необхідність підвищення рівня конкуренції у сфері державо6
творчої діяльності. Відсутність достатнього рівня конкуренції
у політиковладних структурах України дозволяє номенклатурно
клановим утворенням керувати державою за допомогою волюнта
ристських методів. З огляду на це, особливої ваги набуває потреба
розвитку конкуренції у середовищі державних службовців, що перед
бачає: їх рекрутування на основі професіоналізму, а не за принципом
протекціонізму; залежність службової кар’єри від особистих якос
тей співробітників; адекватну оплату праці державного службовця.
2. Визначальним чинником демократизму держави є вста6
новлення рівноваги в суспільстві та гармонійних відносин між
державою і громадянами. Досягнення рівноваги в українському
суспільстві потребує розв’язання на державному рівні проблеми
відносин більшості і меншості. Гармонізація їх співіснування по
требує надання меншості політикоправовими засобами широких
можливостей відкрито, але в межах загальноприйнятих проце
дур і вимог захищати свої та суспільні інтереси.
3. Для поєднання реформаторських зусиль держави і сприян
ня цьому процесові суспільства вирішального значення набуває
створення децентралізованої політичної системи, що дозволить
підвищити якість управління і розширити представництво й ре
алізацію інтересів місцевих спільнот та окремих громадян. Не
своєчасне втілення децентралізаційної політики в Україні призве
ло до деградації централізованого механізму прийняття рішень.
Запізніла реакція політичної системи зумовила ситуацію, за якої
виникла плутанина і дублювання повноважень, а замість колек
тивної — множинна відповідальність, що є стовідсотковою фор
мулою політичної катастрофи. Поряд з цим на сьогодні в Україні
немає чітко обґрунтованої концепції організаційноправового за
безпечення у сфері діяльності органів державної влади, що не може
не ускладнювати завдань з проведення адміністративної реформи.
144
Сучасна українська політика
Ейфорія форсованих реформ в Україні, як і в деяких інших пере
хідних постсоціалістичних державах, зумовила помилкове тлу
мачення демократичного розвитку як процесу роздержавлення.
Це виявилось у самоусуненні держави від відповідальності за долю
і якість ринкових перетворень. Така позиція державних інституцій
призвела до соціального невдоволення державою, що виявляється
у різних формах — від соціального протесту до вивозу капіталу
за межі держави, а також тотальної криміналізації суспільства.
4. Стабільний розвиток української держави неможливий без
розвитку її соціальної складової — соціальної держави. Нині оче
видною є потреба реанімації ліберальнодемократичної реформи
в Україні через наповнення її соціальним змістом. Не слід забувати
й того, що українська держава є постсоціалістичною й, відповідно,
її населення зможе активно включитися у процес реформування
суспільства лише за умови забезпечення конституційно закріп
леного втілення ідеї, цінностей і потенціалу соціальної держави.
Досвід розвинених країн переконує, що зародження і формування
соціальної держави відбувається не спонтанно, а на основі ціле
спрямованої державної політики. Задля адекватного забезпечення
соціальних потреб і запитів населення потрібне створення розви
неного ринкового господарства. Здійснення цього завдання в сучас
них умовах є досить складною проблемою, оскільки в Україні
склалася парадоксальна ситуація, коли надмірна лібералізація
економіки монетарними методами провокує економічний колапс,
стабілізація ж в умовах спотвореної економічної системи стає небез
печною, оскільки залишає її незмінною і заважає раціональному
розподілу ресурсів, а лібералізація, яка проводиться після процесу
стабілізації, призводить до нових шоків у економіці. Тому нині
надзвичайно важливим є визначення економічної стратегії розвит
ку України на середню за терміном перспективу, що можливо лише
за умови проведення довгострокової послідовної політики. Для до
сягнення поставлених цілей у такій перспективі Україні необхідно:
– оптимізувати державні фінанси і скоротити на цій основі бю
джетний дефіцит;
– започаткувати розвиток основ муніципальної власності і ре
гулювання проблем розподілу фінансів і власності між центром і ре
гіонами;
– стимулювати акумуляцію внутрішнього інвестиційного по
тенціалу для забезпечення економічного зростання;
– скоротити дефіцит платіжного балансу, поліпшити його
структуру і реструктурувати борги;
145
Аналітичні доповіді
– забезпечити інституційний розвиток фінансового сектору
економіки;
– провести адекватну цим процесам адміністративну реформу.
5. Важливим для формування соціальної держави є створення
ефективної соціально орієнтованої інституційної системи. Про
відну роль у такій системі покликані відігравати державні інститу
ти з вузькою соціальною спеціалізацією. Поряд з ними мають бути
задіяні біржі праці, житловокомунальні установи, арбітражні су
ди, приватні страхові і пенсійні компанії, благодійні фонди. Ство
рення такого розмаїтого інституційносоціального конгломерату
дозволить громадянам вибирати між державними і недержавними
службами, а також дасть змогу використання, поряд з бюджетним,
потенціалу небюджетного фінансування соціальних програм.
Також слід зважати, що соціальна держава у кожній країні
формується, виходячи зі специфіки національних, історичних,
соціальнополітичних, географічних умов та традицій співісну
вання в межах конкретного суспільства. Тому в Україні її основу
мають становити: центристська політика з орієнтацією на соціаль
ний компроміс; конституційний обов’язок усіх владних структур
підпорядковувати свою діяльність загальнодержавному інтересу,
задоволенню соціальних потреб населення, підтриманню в сус
пільстві спокою, соціального миру; створення умов для вільного
і всебічного розвитку особистості, реалізація її законних інтере
сів у єдності з інтересами суспільства; опрацювання ефективного
інструментарію соціально орієнтованої політики держави, що
включає систему правових, організаційних, планових і фінансово
економічних важелів та механізмів, здатних забезпечувати со
ціальні права і прожитковий мінімум кожному громадянинові.
6. Умовою ефективної правової політики є утвердження осно6
воположних принципів функціонування правової держави. Голов
ним критерієм правової держави є її відповідність принципам рів
ноправності, демократії, соціальної справедливості, гуманізму.
Ці критерії знайшли відображення в Конституції України. Однак
у практичносоціальному сенсі до формування правової держави
Україні ще далеко. Практична розбудова правової держави в Ук
раїні пов’язана з посиленням легітимації влади, забезпеченням
у суспільстві свободи, ефективним функціонуванням принципу
поділу влади, дотриманням її окремими гілками принципу верхо
венства права, відповідністю законів суспільній етиці, усуненням
численних порушень прав і свобод людини і громадянина, поси
ленням стабільності законодавства, декриміналізації суспільства.
146
Сучасна українська політика
На практиці в Україні чиновники, об’єднані у кланові угру
повання, нерідко розробляють і ухвалюють закони або їх окремі
положення «під себе», що порушує одну з основних вимог, які
пред’являються в сучасному світі до правової держави. Згідно
з цією вимогою держава і державний апарат мають бути відділе
ними від працюючих у них чиновників і службовців, а уряд — від
його членів, що унеможливлює прагнення вважати державу, уряд,
державний апарат власністю тих, хто забезпечує їхнє функціону
вання. Єдиним пріоритетом державного службовця у правовій
державі має стати професіоналізм. Що ж стосується його належ
ності до певної державної структури, то його місце має визнача
тися відповідно статусу найманого працівника, роботодавцем по
відношенню до якого є держава. Реальна свобода людини та най
важливіші її права забезпечуються лише через взаємодію суспільст
ва й держави, наділення останньої функцією гаранта соціальної
справедливості у різних сферах функціонування суспільства —
трудової діяльності і зайнятості, освіти, соціального забезпечен
ня, охорони здоров’я, наукової діяльності та ін.
7. Розвиток держави на сучасному етапі засвідчує тенденцію
до розширення участі структур громадянського суспільства
в управлінні різними сферами суспільного життя, а також їхній
вирішальний вплив на процеси державотворення і політикотво
рення. Створення дієвого механізму взаємодії державних інсти6
тутів зі структурами громадянського суспільства, поряд з ро
зумінням функціонального характеру його всезагальних ознак,
потребує врахування характеру їх проявів в умовах конкретно взя
того суспільнодержавного організму. Якими ж мають бути основні
напрями формування такого механізму в Україні?
Одним з найважливіших напрямів практичного утвердження
взаємодії держави й суспільства в Україні має стати розв’язання
проблеми власності на користь суспільства, окремих громадян.
Зазначене можливо здійснити лише політичними засобами,
з цілеспрямованим і послідовним практичним вирішенням таких
проблем: адекватного інформаційного забезпечення реформуван
ня суспільства у питанні здійснення приватизації, визнання за
громадянами права на вільний вибір в соціальноприйнятних ме
жах їхнього життєвого шляху; створення привабливих для інвес
тицій форм господарювання; всебічне стимулювання й підтримка
дрібного виробника; подолання конфліктнонебезпечного розри
ву у прибутках населення через надання державою можливостей
147
Аналітичні доповіді
для трудового заробітку із залученням приватного бізнесу шляхом
створення відповідних пільгових умов; цілеспрямованого розши
рення інфраструктури, спрямованої на самозабезпечення населен
ня, насамперед молоді; забезпечення ефективного господарювання
на селі, можливості якого тісно пов’язані з вирішенням ключово
го питання аграрної реформи — приватної власності на землю.
Суттєвою ознакою взаємодії держави і громадянського су
спільства у транзитних умовах вважається поширення демок
ратії з державновладного на суспільноособистісний рівень. Ві
домий західний політолог Р.Дарендорф справедливо вважає, що
у перехідних демократій немає ані часу, ані засобів, аби чекати,
що все трапиться саме собою; необхідно будувати незалежні органі
зації та інститути як проміжну ланку між урядом та індивідом.
Тому важливим напрямом утвердження громадянського суспільст
ва як альтернативи й водночас партнера держави є подолання
правового нігілізму в суспільстві й утвердження правовим шля
хом особистісного начала на всіх рівнях суспільної та державної
організації. Основними умовами забезпечення цієї проблеми мож
на вважати:
1) підхід до прав людини як найвищої соціальної цінності, забез
печення якої має розглядатися як головна функція держави; 2) за
безпечення соціальної справедливості через створення відповідного
законодавства й механізмів його впровадження; розвиток соціаль
них програм, орієнтованих на створення гідного життя та вільного
розвитку людини; заохочення благодійної діяльності; 3) вироб
лення цілеспрямованої державної соціально орієнтованої політи
ки, спрямованої на здійснення програм соціальної допомоги певним
верствам населення (малозабезпеченим, пенсіонерам, молоді та ін.),
регулювання відносин, які стимулюють матеріальні основи
життєдіяльності населення (податкова, антиінфляційна політика).
Втілення цих заходів дасть змогу поступово обмежити дер
жавне втручання в економічне і соціокультурне життя громадян.
Розростання держави буде поступово зведене до мінімуму і дозво
лить останній зайняти функції суспільства під його постійним
і всебічним контролем.
8. Важливою проблемою у процесі конституційної реформи є за6
безпечення ефективності державного управління. Криза, в якій
опинилася Україна, є насамперед кризою управління людей і управ
лінських підрозділів. Причому в перехідних країнах різко зростає
ціна помилкових і неефективних рішень. Ефективність державно
148
Сучасна українська політика
го управління є не лише економічногосподарською, а й цінністю
морального порядку поряд з раціональністю, продуктивністю,
демократизмом, справедливістю, професіоналізмом та ін.
Невід’ємною складовою організаційного функціонування дер
жавноуправлінської системи є реальна практика управлінської
поведінки конкретних посадових осіб. Бюрократія в системі управ
ління не може розглядатися абстраговано, навіть якщо вона функ
ціонує на основі чітких нормативноправових принципів. Ефектив
ність управлінської діяльності залежить не лише від особистих
якостей суб’єктів управління, а й від ефективно орієнтованого
соціального середовища, яке передбачає наявність наукової орга
нізованості всіх сторін суспільного життя; планомірності та еко
номного використання природних, матеріальних, людських та
організаційних ресурсів; національної злагоди і політичної стабіль
ності; сукупності благодійних чинників матеріального, соціаль
нополітичного, організаційноправового, моральноідеологічно
го, психологічного й етичного характеру. Державне управління,
що спирається лише на волюнтаристські рішення урядовців, уне
можливлює стабільність суспільного поступу.
Формування ефективної системи управління являє собою склад
ний і в кожному конкретному випадку неповторний процес. Разом
з тим він підпорядкований загальним, апробованим принципам.
Вдосконалюючи систему управління, важливо не скотитися до бю
рократизму, здатного зробити будьяку систему прийняття рішень
мертвою і недієздатною. Варто пам’ятати про те, що в умовах тран
зиту суспільні процеси надзвичайно ускладнюються. За цих умов
державне управління, що спирається не на правові норми, а на
особисті рішення урядовців, часто унеможливлює демократичний
розвиток. Останній насамперед передбачає подолання характер
ної для суспільств перехідного типу системної кризи управління,
що включає кризу участі, структурну кризу і кризу розподілу.
Завдання поступової ліквідації кризи участі в українському
суспільстві повинне включати розв’язання таких проблем:
1) використання потенціалу асоційованих груп інтересів
у зв’язку з їхньою орієнтацією на довговічні життєві інтереси
людей та прагматичні особистісні запити індивідів, а також значно
ширшими можливостями (порівняно з політичними партіями)
щодо тривалості та стійкості утримання масової уваги на певних
політичних об’єктах; створення організаційної інфраструктури гро
мадського співробітництва, в якій можуть бути реалізовані потреби
149
Аналітичні доповіді
і запити індивідів, урегульовані гострополітичні проблеми, що є
джерелом соціальнополітичної напруги; недопущення асиметрич
ного характеру діяльності груп інтересів у бік представництва і за
безпечення інтересів окремих верств і груп населення; забезпечення
мінімізації діяльності протестуючих груп та домінування асоційова
них груп інтересів, орієнтованих на співробітництво, визнання на
явного соціального і політичного порядку, а не на конфронтацію;
2) створення необхідних умов для вільної політичної конкурен
ції елітних груп; відпрацювання чіткої правової процедури зма
гальності за голоси виборців як єдиного способу завоювання влади;
3) досягнення соціокультурного «тонусу», що передбачає са
моорганізацію участі в межах автономних, активно функціоную
чи
х інститутів артикуляції інтересів; цілеспрямоване формування
моральнокультурних критеріїв політичної участі, таких як дотри
мання громадянської відповідальності, що передбачає активну
громадську участь, спрямовану на підтримку життєдіяльності
суспільного організму; взаємна довіра громадян один до одного та
до інститутів державного управління й місцевого самоврядуван
ня; соціальне партнерство, що включає готовність низової ланки
суспільства підкорятися існуючим нормам і розпорядженням дер
жавної влади та використання останньою потенціалу масової участі
у прийнятті політичних рішень; атмосфера безпеки і довіри предс
тавників влади до своїх громадян, а також лояльності останніх
до уряду й держави загалом;
4) широке запровадження громадянських свобод і доступність
інформації щодо організаційних умов участі, спрямованих на
формування ефективних механізмів впливу громадян на процеси
прийняття політичних рішень;
5) створення сприятливих можливостей для політичної участі
опозиції з посиленням уваги на необхідності створення відповід
ної правової бази для її діяльності; створення нормативів і мож
ливостей для конструктивної діяльності парламентської опозиції.
Усунення структурної кризи потребує:
1) формування інститутів та умов суспільної організації, за
яких працівник може стати власником, оскільки міра власності
в соціально організованому суспільстві є мірою свободи; перехід
від нормативноправового до практичного утвердження демократії
прийнятної для переважної більшості громадян держави з опо
рою на такі елементи, як народний суверенітет, демократичні пра
ва і свободи, економічні, соціальні та інші права особи;
150
Сучасна українська політика