Кузнецова С.Н. Международная защита прав человека

Подождите немного. Документ загружается.

СИ. Кузнецова

вителей 53 государств-членов, избранных ЭКОСОС на трехлетний срок.

Сессии Комиссии проходят ежегодно в течение шести недель (март-

апрель) в Женеве. Комиссия готовит исследования по правам человека,

рекомендации и проекты, в том числе рассматривает заявления, касаю-

щиеся нарушений прав человека, и занимается разбором сообщений

относительно этих нарушений; осуществляет тесное сотрудничество со

всеми другими органами ООН, в компетенцию которых входят вопросы

прав человека.

Комиссия подготовила значительную часть конвенций и деклараций

ООН в области прав человека, принятых ЭКОСОС и Генеральной Ас-

самблеей. Кроме того, Комиссия играет центральную роль в процессе

контроля за соблюдением прав человека во всем мире. Именно в рамках

Комиссии отдельные государства или неправительственные организа-

ции могут поднять любые вопросы, касающиеся прав человека.

Для поддержки в реализации своих функций Комиссия по правам

человека учредила Подкомиссию по поощрению и защите прав человека

(до 1999 г.— Подкомиссия по предотвращению дискриминации и за-

щите меньшинств).

Комиссия начала свою работу в 1947 г. Ее основной функцией была

разработка Всеобщей декларации прав человека, принятой год спустя,

10 декабря 1948 г. В течение первых двадцати лет своей работы (1947-

1966) Комиссия занималась главным образом разработкой международ-

но-правовых стандартов прав человека. Основываясь на ВДПЧ, Комис-

сия работала над составлением двух Пактов о правах человека: Между-

народного пакта об экономических, социальных и культурных правах и

Международного пакта о гражданских и политических правах и Фа-

культативного протокола к нему, которые были приняты в 1966 г.

В первый период своего существования Комиссия строго придержи-

валась рамок своей компетенции, и в 1947 г. резолюцией ЭКОСОСа

было признано, что Комиссия не занимается рассмотрением жалоб (со-

общений) о нарушениях прав человека.

Но с 60-х годов начался процесс расширения полномочий Комиссии

по правам человека, и были созданы ряд механизмов наблюдения за

реализацией прав человека. В 1959 г. Экономический и Социальный

Совет ООН принял решение о том, что сообщения о нарушениях прав

человека, представляемые в ООН, должны передаваться на рассмотре-

ние Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предупреждению

дискриминации и защите меньшинств. При этом адресатам гарантиро-

валась конфиденциальность, если они прямо не заявили о том, что не

Международная защита прав человека

8Т

возражают против оглашения своего имени. Процедура заключалась в

том, что правительства государств, о которых идет речь в сообщениях,

получают копии этих сообщений, а их ответы также направляются Ко-

миссии по правам человека.

Основные механизмы реагирования Комиссии ООН

на нарушения прав человека

Процедура 1235. На основании резолюции ЭКОСОС 1235 (XLII) от 6

июня 1967 г., Комиссия по правам человека получила полномочие рас-

сматривать случаи нарушения прав человека в любом государстве,

включая политику расовой сегрегации, дискриминации и апартеида.

Данная процедура предусматривает для Комиссии два вида деятель-

ности:

1) проведение ежегодных публичных дебатов, где государства и

НПО могут заявить о ситуации, нарушающей права человека в какой-

либо стране;

2) изучение и расследование ситуаций путем назначения специаль-

ных докладчиков или группы расследования, а также специального пред-

ставителя Генерального секретаря — независимых экспертов, обладаю-

щих признанной компетенцией в области прав человека. Полномочия

экспертов, как правило, включают в себя следующие обязанности:

— заниматься рассмотрением ситуации с правами человека в от-

дельных странах;

— представлять Комиссии по правам человека доклады со своими

выводами и рекомендациями;

— эффективно реагировать на поступающую информацию о нару-

шениях прав человека.

Кроме этого. Комиссия решает вопрос о взятии ситуации под особый

контроль и может запросить у государства информацию о принятых

мерах.

Впервые специальная группа экспертов была назначена в 1967 г. в

ЮАР. Но полномочия данной группы не были нигде определены. В от-

личие от договорных механизмов уставные процедуры не имеют точно

установленных правил. Очень многое зависит от доброй воли государ-

ства. Так, должна быть достигнута договоренность с государством о

разрешении работать на его территории, о получении доступа к доку-

ментам и фактам и др.

Процедура носит публичный характер: слушания открытые, инфор-

мация распространяется в СМИ. В результате процедуры может быть

С.Н. Кузнецова

принята отрицательная резолюция Комиссии, но такая резолюция не

обладает юридической силой. Однако государства крайне не заинтере-

сованы в осуждении, так как дело получает широкую огласку. В связи с

этим в списке государств, в отношении которых применялась процедура

1235 (Куба, Гаити, Бурунди, Афганистан, Польша, Румыния, Югославия

и др.), отсутствуют сильные державы.

Процедура 1503. 27 мая 1970 г. резолюцией ЭКОСОС 1503 (XLII)

была утверждена процедура рассмотрения Комиссией по правам чело-

века (а также ее вспомогательным органом — Подкомиссией по преду-

преждению дискриминации и защите меньшинств) сообщений, касаю-

щихся нарушения прав человека и основных свобод. Процедура касает-

ся не частных случаев нарушения прав человека, а массовых и серьез-

ных нарушений прав человека в государствах-членах ООН. Это ситуа-

ции, которые затрагивают интересы большого числа людей на протяже-

нии продолжительного периода времени.

Сообщения, проходящие по процедуре 1503, могут быть поданы

против любого государства-члена ООН отдельным лицом или группой

лиц, которые стали жертвами нарушений или имеют непосредственные

и достоверные данные о таких нарушениях.

Неприемлемыми являются:

— анонимные сообщения;

— сообщения, основанные исключительно на материалах, распро-

страняемых средствами массовой информации;

— сообщения, содержание которых противоречит принципам Уста-

ва ООН, или если в них прослеживаются политические мотивы;

— сообщения, которые содержат грубые выражения или оскорби-

тельные замечания в адрес государства, являющегося объектом

жалобы; такие сообщения могут, тем не менее, рассматриваться

после исключения из них оскорбительных выражений, если они

отвечают другим критериям приемлемости;

— до рассмотрения сообщения должны быть исчерпаны внутренние

средства правовой защиты, кроме случаев, когда может быть

убедительно показано, что решения, принимаемые на националь-

ном уровне, окажутся неэффективными или будут осуществлять-

ся слишком медленно.

Сообщения, поданные в соответствии с процедурой 1503, рассмат-

риваются следующим образом:

1. Ежемесячно Подкомиссия по поощрению и защите прав человека

(а также Комиссия по правам человека) получает от Генерального сек-

Международная зашита нрав человека

ретаря ООН перечень всех поступивших сообщений с краткими описа-

ниями каждого случая, а также все ответы, которые были представлены

правительствами.

Рабочая группа Подкомиссии, состоящая из пяти членов, заседая при

закрытых дверях, рассматривает все сообщения и ответы правительств

на эти сообщения и выбирает случаи, которые неоспоримо свидетельст-

вуют о систематических грубых нарушениях прав человека и основных

свобод. Вопрос о передаче какого-либо сообщения на рассмотрение

Подкомиссии решается голосованием. В отношении сообщений, кото-

рые Рабочая группа решает не доводить до сведения Подкомиссии, ни-

каких дальнейших действий не предпринимается.

2. Случаи, отобранные Рабочей группой, рассматриваются затем на

закрытом заседании Подкомиссии. 26 членов Подкомиссии обсуждают

каждый случай и путем голосования принимают решение о его передаче

на рассмотрение Комиссии по правам человека.

3. Затем в действие вступает Комиссия по правам человека и ее Ра-

бочая группа по ситуациям, состоящая из 5 членов (официальных пред-

ставителей государств-членов Комиссии по правам человека). Группа

по ситуациям изучает все досье и принимает путем консенсуса проекты

решений по каждому случаю. Эти проекты передаются на рассмотрение

пленарного заседания Комиссии по правам человека, на которых рас-

сматриваются проекты решений по каждому случаю, являются закры-

тыми. Комиссия должна решить, необходимо ли тщательное изучение

ситуации с последующим представлением доклада и рекомендаций в

ЭКОСОС; также Комиссия может принять решение о назначении неза-

висимого эксперта или специального комитета для проведения рассле-

дования. Однако такое расследование на территории государства может

быть осуществлено с только с его согласия.

Все меры, принимаемые в соответствии с процедурой 1503, носят

конфиденциальный характер до тех пор, пока Комиссия по правам че-

ловека не представит свой доклад ЭКОСОС.

4. ЭКОСОС может давать рекомендации соответствующему госу-

дарству. Рекомендации не имеют обязательного характера, однако об-

ладают моральным и политическим весом как отражение обеспокоенно-

сти международного сообщества ситуацией с правами человека в дан-

ном государстве.

Иногда по завершении изучения ситуации ЭКОСОС принимает ре-

шение о том, что расследование может более не носить конфиденциаль-

ного характера.

С.11. Кузнецова

У процедуры 1503 есть несколько недостатков:

— не предусмотрен срок процедуры;

— часто приходится преодолевать сопротивление государств;

— конфиденциальность подрывает эффективность и доверие к про-

цедуре.

Однако не следует забывать, что процедура 1503 была разработана до

принятия Пактов 1966 г., и ее цель — сбор информации о систематиче-

ских и грубых нарушениях прав человека. Это значит, что данный меха-

низм не препятствует подаче жалобы в Комитет по правам человека.

Тематические процедуры. Одной из распространенных контрольных

форм работы Комиссии по правам человека являются так называемые

«тематические механизмы» по отдельным проблемам. Суть их заключа-

ется в том, что Комиссия способствует уважению прав человека путем

исследования отдельных типов нарушений и назначения специальных

групп или специальных докладчиков.

Тематические процедуры, как и процедуры по странам, позволяют

докладчикам, представителям или рабочим группам искать и получать

информацию о нарушениях прав человека. Возможность быстро отве-

чать на жалобы со всего мира отличает тематические процедуры от про-

стого изучения ситуации или процедур по конкретным странам. К тому

же специальные докладчики и рабочие группы работают с индивиду-

альными случаями нарушений прав человека, а не только с системати-

ческими, достоверно подтвержденными грубыми нарушениями.

Комиссия по правам человека создала более 20 тематических проце-

дур, начиная с Рабочей группы по насильственным или недоброволь-

ным исчезновениям в 1980 году (Специальный докладчик по ускорен-

ным или произвольным казням (1982); Специальный докладчик по пыт-

кам (1985); Специальный докладчик по праву на свободное выражение

своего мнения (1993); Специальный докладчик по насилию против

женщин (1994); Специальный докладчик по праву на образование

(1998); Специальный докладчик по правам мигрантов (1999); Специаль-

ный докладчик по праву на соответствующее жилье (2000); Специаль-

ный докладчик по ситуации с правами человека и основными свободами

коренных народов (2001) и др.).

Докладчики и рабочие группы обычно назначаются на трехлетний

срок, но ограничены двумя сроками или в общей сложности шестью

годами.

Международная защита прав человека 91

Благодаря данному механизму создается возможность выявлять и

оглашать нарушителей прав человека на международном уровне. Тема-

тический механизм позволяет критиковать практику нарушений прав

человека влиятельными странами.

В результате анализа контрольных процедур Комиссии по правам

человека можно сделать вывод, что итоги работы Комиссии носят в

большей степени идеологический, а не правовой характер.

2.2.2. Органы, созданные для контроля за выполнением

договоров ООН по правам человека

Договорные органы созданы в соответствии с международными до-

говорами по правам человека для контроля за выполнением государст-

вами обязательств в рамках этих договоров. Члены договорных органов

действуют в личном качестве. Договорные органы контролируют со-

блюдение только прав, закрепленных в учреждающем их договоре. Их

полномочия также закреплены не в Уставе ООН и актах его органов, а в

соответствующих договорах. Все договорные органы обладают факуль-

тативной компетенцией, то есть они не могут принимать к рассмотре-

нию какие-либо сообщения, если такие сообщения касаются государст-

ва, которое, хоть и является участником соответствующего договора, но

не признает компетенции этого органа рассматривать такие сообщения.

Комитет по правам человека. Комитет состоит из 18 членов, рабо-

тающих в личном качестве и избранных на четыре года. Он создан в

1977 г. в соответствии со ст. 28-32 Международного пакта о граждан-

ских и политических правах для контроля за выполнением государства-

ми-участниками условий Пакта и двух Факультативных протоколов к

нему.

Комитет обычно собирается на три трехнедельные сессии в год: в

марте-апреле — в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке, в июле и октябре-

ноябре — в отделении ООН в Женеве.

Комитет уполномочен рассматривать доклады о принятых мерах и о

прогрессе, достигнутом в реализации прав, закрепленных в третьей час-

ти ПГПП, а также межгосударственные жалобы (ст. 41—42 Пакта). Кро-

ме того, согласно Факультативному протоколу к этому Пакту, государ-

ства признают компетенцию Комитета в рассмотрении письменных жа-

лоб от отдельных лиц, утверждающих, что их права были нарушены.

С.Н. Кузнецова

Периодические доклады. Все государства, которые ратифицировали

Международный пакт о гражданских и политических правах или при-

соединились к нему, обязаны представлять Комитету доклады о приня-

тых ими мерах по претворению в жизнь прав, закрепленных в Пакте, и о

прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. Такие доклады

должны представляться государством в течение одного года после при-

соединения к Пакту и далее по требованию Комитета.

Доклад соответствующего государства изучается вначале специаль-

ной рабочей группой Комитета, состоящей не более чем из пяти его

членов. Группа определяет круг проблем, которые следует обсудить с

представителями соответствующего государства, и готовит перечень

вопросов, которые представители государства получают заблаговре-

менно до начала слушания. Затем Комитет в полном составе изучает

доклад. Доклады рассматриваются на открытых заседаниях с участием

неправительственных организаций и СМИ, на которых представители

государства вносят доклад на рассмотрение и затем отвечают на вопро-

сы членов Комитета. Рассмотрение и обсуждение каждого доклада

обычно занимает около двух дней.

Если запрошенная членами Комитета информация является непол-

ной или если она не получена, то представителям государства предлага-

ется представить ответы в письменном виде к более позднему сроку.

По итогам рассмотрения каждого доклада Комитет принимает так на-

зываемые «заключительные замечания», представляющие собой мнение

Комитета о положении дел с осуществлением Пакта в соответствующем

государстве-участнике. Опыт показал, что рассмотрение докладов госу-

дарств на открытых заседаниях представляет собой вполне удовлетвори-

тельный способ наблюдения за осуществлением прав человека.

Межгосударственные жалобы. Комитет может рассматривать жа-

лобу одного из государств-участников о том, что другое государство-

участник не выполняет свои обязательства по Пакту, но только если оба

государства сделали заявление в соответствии со ст. 41 Пакта о призна-

нии компетенции Комитета рассматривать такие жалобы. Данная про-

цедура регламентирована статьями 41 и 42 Пакта. Кроме признания

обоими государствами соответствующей компетенции Комитета рас-

сматривать подобные жалобы, предварительным условием является по-

пытка самостоятельного урегулирования ситуации между государства-

ми. Процедура в Комитете закрытая, ее результатом является принятие

доклада Комитетом с изложением фактов и указанием на достигнутое

решение (если оно имело место). Если согласие между государствами

Международная защита прав человека

не достигнуто, то в соответствии со ст. 42 Комитет может создать Со-

гласительную комиссию из пяти членов, которая в конце процедуры

также принимает доклад.

Хотя эта процедура вступила в силу в 1979 г., пока не было подано

ни одной межгосударственной жалобы.

Жалобы частных лиц. В соответствии с Факультативным протоко-

лом к Международному пакту о гражданских и политических правах,

Комитет уполномочен получать и рассматривать сообщения от отдель-

ных лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения

тем или иным государством-участником Пакта какого-либо из прав,

закрепленных в ч. 3 Пакта.

Для того чтобы сообщение было признано приемлемым, к нему

предъявляются следующие требования:

• сообщение должно касаться нарушения только тех прав, которые

изложены в Пакте;

• автором сообщения должно быть лицо, являющееся жертвой на-

рушения прав, изложенных в Пакте, либо лицо, имеющее полно-

мочия действовать от имени жертвы;

• сообщение должно быть представлено лицом или лицами, кото-

рые находятся под юрисдикцией государства-участника Пакта и

Факультативного протокола к нему; сообщение не должно быть

анонимным;

• сообщение не подлежит рассмотрению, если тот же самый слу-

чай рассматривается в соответствии с другой международной

процедурой;

• должны быть исчерпаны все внутренние правовые средства защиты.

Комитет может запросить у автора жалобы дополнительную пись-

менную информацию.

Рассмотрение жалобы может быть прекращено, когда, например, ав-

тор отзывает ее или каким-либо другим образом дает понять, что он не

желает продолжения разбирательства.

Если сообщение признано приемлемым. Комитет обращается к заин-

тересованному государству с просьбой представить объяснения и сооб-

щить о том, были ли приняты этим государством какие-либо меры для

урегулирования ситуации. Для представления ответа государствам-

участникам дается шесть месяцев. Затем Комитет высказывает свои со-

ображения и сообщает о них заинтересованному государству и автору

жалобы.

СИ. Кузнецова

Процедура рассмотрения жалобы является закрытой. В ходе процес-

са разбирательства Комитетом авторы жалоб и государства, которые,

как предполагается, нарушили права этих лиц, находятся в равных ус-

ловиях. Каждая сторона имеет возможность высказывать замечания от-

носительно аргументов другой стороны.

Иногда Комитет бывает вынужден, не принимая решения по сущест-

ву жалоб, сообщить отдельным государствам о своем предварительном

мнении, чтобы защитить жертву или приостановить исполнение наказа-

ния, поскольку в течение того времени, которое требуется Комитету для

вынесения своих окончательных соображений, лица, утверждающие,

что они являются жертвами нарушений прав человека, могут нуждаться

в защите.

Решения Комитета о неприемлемости и определения Комитета (то

есть соображения относительно сообщений, которые были рассмотрены

по существу) всегда оглашаются.

В свой ежегодный доклад Генеральной Ассамблее Комитет по пра-

вам человека включает отчет о своей деятельности по рассмотрению

индивидуальных жалоб.

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.

В отличие от других договорных органов, Комитет по экономическим,

социальным и культурным правам был учрежден не на основании по-

ложений Международного пакта об экономических, социальных и куль-

турных правах, а по решению ЭКОСОС в 1985 году. Комитет состоит из

18 членов-экспертов, с признанным авторитетом в области прав челове-

ка, выступающих в личном качестве. Они избираются ЭКОСОС на че-

тыре года с правом переизбрания. Комитет проводит две трехнедельные

сессии в год: в мае и в ноябре-декабре в Женеве.

Основная функция Комитета заключается в том, чтобы следить за

соблюдением государствами-участниками положений Пакта об эконо-

мических, социальных и культурных правах.

В соответствии со статьями 16 и 17 Пакта, Комитет рассматривает

доклады государств-участников о мерах, которые они предприняли по

реализации прав человека, закрепленных в ПЭСКП. Государства долж-

ны предоставить всесторонний доклад через два года после вступления

для них Пакта в силу и затем каждые пять лет.

Рассмотрение докладов проводится на открытых заседаниях, где пред-

ставители государства отвечают на вопросы членов Комитета. По итогам

обсуждения Комитет делает заключительные замечания, включающие

предложения и рекомендации государству-участнику. Вообще, Заключи-

Международная защита прав человека 95

тельные замечания состоят из пяти разделов: 1) введение; 2) позитивные

аспекты; 3) факторы и трудности, препятствующие осуществлению Пак-

та; 4) основные вопросы, вызывающие озабоченность; 5) предложения и

рекомендации. Заключительные замечания принимаются на закрытом

заседании и обнародуются в последний день каждой сессии.

Проект Факультативного протокола к ПЭСКП. Всемирной кон-

ференцией по правам человека в 1993 г. была рекомендована разработка

проекта Факультативного протокола к ПЭСКП, предоставляющего от-

дельным лицам или группам право подавать жалобы в связи с несоблю-

дением Пакта.

Сторонники принятия Протокола исходили из принципа неделимости,

взаимозависимости и взаимосвязанности гражданских и политических

прав и экономических, социальных и культурных прав. Чтобы ликвиди-

ровать дисбаланс, существующий в настоящее время в защите прав пер-

вого и второго поколений, необходимо создать процедуру жалоб на на-

рушение ПЭСКП, подобную процедуре Комитета по правам человека .

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам за-

вершил работу по подготовке проекта Факультативного протокола в кон-

це 1996 г. Процедура, предложенная им, не является новой с точки зрения

механизма индивидуальных жалоб. В 1997 г. Комиссия по правам чело-

века начала обсуждение Факультативного протокола, а в 1998 г. Комис-

сия обратилась к Верховному комиссару с просьбой побудить все госу-

дарства-участники ПЭСКП к подаче замечаний по этому проекту.

В настоящее время Протокол пока не принят.

Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и

российские механизмы. — М.: Московская школа прав человека, 2000. С. 70.