Кузнецова С.Н. Международная защита прав человека

Подождите немного. Документ загружается.

С.Н. Кузнецова

2.3. Защита прав человека в рамках Совета Европы

Старейшей региональной организацией является Совет Европы. Он

был создан в 1949 году десятью европейскими государствами (Бельгия,

Дания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия,

Швеция и Соединенное Королевство) как европейская организация меж-

правительственного и парламентского сотрудничества в целях интегра-

ции процессов в области прав человека и демократии и гармонизации

национального законодательства в данной сфере. Сегодня Совет Европы

объединяет уже 46 стран (на июль 2005 г.), включая и Российскую Феде-

рацию. Именно в рамках этой организации приняты основные документы

по правам и свободам, и создан оригинальный механизм их реализации,

подобного которому нет в других региональных системах.

Любое европейское государство может претендовать на членство в

Совете Европы при условии, что оно признает принцип верховенства

закона и демократии и гарантирует любому лицу, находящемуся под его

юрисдикцией, пользование основными правами и свободами, содержа-

щимися в Европейской конвенции по правам человека 1950 года и в

ряде других европейских договоров по правам человека.

Основной задачей Совета Европы является достижение большего

единства между его государствами-членами в деле обеспечения инди-

видуальных свобод, политической свободы и верховенства закона, то

есть принципов, которые лежат в основе истинной демократии и каса-

ются всех европейцев. Все государства-члены Организации взяли на

себя обязательство сделать свободу, человеческое достоинство и благо-

получие своих граждан принципом деятельности своих правительств.

Основными целями деятельности Совета Европы являются:

— защита прав человека и плюралистической демократии;

— содействие осознанию и развитию европейской культурной са-

мобытности;

— поиск совместных решений социальных проблем (национальные

меньшинства, ксенофобия, нетерпимость, защита окружающей

среды, биоэтика, СПИД, наркомания и т.д.);

— развитие политического партнерства с новыми демократически-

ми странами Европы;

— помощь странам Центральной и Восточной Европы в проведении

политических, законодательных и конституциональных реформ.

Международная защита прав человека

Совет Европы имеет три рабочих органа:

1. Комитет министров — исполнительно-распорядительный орган,

заседающий в Страсбурге. В его состав входят министры иностранных

дел 46 государств-членов или их заместители. Комитет занимается во-

просами бюджета, приема в члены Совета новых государств, а также

принимает решения по основным направлениям политики и деятельно-

сти Организации. Его решения принимают форму рекомендаций госу-

дарствам-членам или конвенций и соглашений, имеющих обязательную

силу для тех государств, которые их ратифицируют.

2. Парламентская Ассамблея — совещательный представительный

орган, который состоит более чем из 300 членов (и их заместителей),

представляющих 46 национальных парламентов, и делегаций парламен-

тов ряда стран Центральной и Восточной Европы, имеющих статус

«специально приглашенных». В настоящий момент Президентом Ас-

самблеи является П. Шидер (Австрия). Ассамблея проводит свои пле-

нарные сессии в Страсбурге четыре раза в год. Ее работу готовят специ-

альные комиссии. Она является инициатором многих начинаний Совета,

вынося рекомендации Комитету министров. Без ее одобрения в Совет

Европы не может быть принято ни одно новое государство.

3. Конгресс местных и региональных властей Европы — консульта-

тивный орган, представляющий местные и региональные власти. Кон-

гресс состоит из двух палат: одна палата представляет интересы мест-

ных властей, другая — региональных органов власти. Он проводит одну

сессию в год в Страсбурге. Его цель — укрепить демократические

структуры на местах, особенно в странах Восточной Европы, вставших

на путь демократии.

Международный секретариат, состоящий приблизительно из 1300

сотрудников, содействует работе главных органов Совета Европы. Он

возглавляется Генеральным секретарем, избираемым на пятилетний

срок. В настоящее время им является Вальтер Швиммер (Австрия).

Официальными языками Совета Европы являются французский и

английский.

Штаб-квартира Совета Европы размещается во Дворце Европы в

Страсбурге (Франция).

Сотни принятых рекомендаций для стран-членов по важнейшим во-

просам жизни общества и около 190 заключенных европейских конвен-

ций и договоров, эквивалентных 80 000 двусторонним соглашениям,

отражают работу, проделанную Советом Европы в различных сферах

его деятельности.

С.Н. Кузнецова

Вступив в 1996 г. в Совет Европы и ратифицировав в марте 1998 г.

Европейскую конвенцию о защите прав человека, Россия присоедини-

лась к европейской системе охраны прав человека, включающей в себя

не только обязанность охранять и соблюдать зафиксированные в Кон-

венции права и свободы, но и признание юрисдикции Европейского

Суда по правам человека.

2.3.1. Европейская конвенция о защите прав человека

и основных свобод

Самым значительным достижением Совета Европы в области за-

щиты основных прав и свобод является Европейская конвенция о защи-

те прав человека и основных свобод, подписанная в Риме 4 ноября

1950 г. и вступившая в силу 3 сентября 1953 г. после сдачи на хранение

десятой ратификационной грамоты.

Европейская конвенция стала первым юридически обязательным ак-

том, который детально кодифицировал основные права человека, со-

держащиеся во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. Европей-

ская конвенция по правам человека представляет собой четкий меха-

низм контроля и защиты прав человека. Любой человек, считающий,

что по отношению к нему нарушаются права, гарантируемые Конвенци-

ей, может подать жалобу в Европейский Суд по правам человека, если

он исчерпал все возможности защиты своих прав в своей собственной

стране. С 1950 года на рассмотрение в Совет Европы было передано

более 25 ООО жалоб

Согласно Преамбуле Конвенции, государства-члены Совета Европы

«имеют общее наследие политических традиций, идеалов уважения

свободы и верховенства права». Конвенция является выражением «об-

щего наследия» западных демократий и инструментом гармонизации

внутреннего права государств-членов. Она не стремится к абсолютной

унификации национального права, которое сохраняет свои особенности

процедурного и другого характера. Цель Конвенции — достичь гармо-

нии внутренних правопорядков в отношении общего минимума защиты

прав человека, который она устанавливает и который государства могут

превышать.

Несколько правовых принципов придают Конвенции особое значение:

• Конвенция основывается на концепции естественных, неотъем-

лемых прав и свобод, следуя традициям ст. 1 Всеобщей Деклара-

ции прав и свобод 1948 г.;

www.coe.ru, www.coe.int

Международная защита нрав человека

• права и свободы, изложенные в Конвенции и Дополнительных

протоколах, гарантированы всем лицам, находящимся под юрис-

дикцией государств-участников, в том числе иностранным граж-

данам и лицам без гражданства (ст. 1);

• права и свободы каждого человека гарантированы участвующими

государствами, или, как они именуются на международно-право-

вом языке, «Договаривающимися Сторонами» (ст. 1);

• закрепленные в Конвенции права и свободы касаются отношений

только между частным лицом и государством, и иск может быть

предъявлен только государству (ст. 34, 33);

• закрепляется принцип недискриминации в отношении прав и

свобод, сформулированных в Конвенции (ст. 14);

• ограничения, допускаемые в отношении указанных прав, не могут

применяться в других целях, кроме предусмотренных в Конвенции

(ст. 18). Причем ряд существенных прав не подлежит отмене или

ограничению даже в случае войны или чрезвычайного положения

(право на жизнь, запрет пыток, смертной казни, рабства или подне-

вольного состояния, обратной силы закона) (п. 2 ст. 15);

• впервые в рамках международного договора о защите прав чело-

века был создан конкретный механизм их защиты;

• Конвенция устанавливает право индивида на эффективные сред-

ства правовой защиты в национальных органах (ст. 13); более то-

го, контрольная система ЕКПЧ является субсидиарной по отно-

шению к внутригосударственной защите прав и свобод (п. 1

ст. 35);

• парламенты и судебные органы получили прочную основу в об-

ласти прав человека для принятия и толкования законов.

Структурно система ЕКПЧ состоит из самих положений Конвенции

(в редакции Дополнительного протокола № 11) и 14 Дополнительных

протоколов. Часть протоколов закрепляют новые права и свободы, не

предусмотренные самой Европейской конвенцией (ДП № 1, 4, 6, 7, 12,

13), другие протоколы посвящены совершенствованию и реформирова-

нию контрольного механизма (ДП № 2, 3, 5, 8, 9, 10, которые были уп-

разднены ДП № 11, и ДП № 14, пока не вступивший в силу).

В основном Европейская конвенция закрепляет лишь гражданские и

политические права, за исключением Протокола № 1, закрепляющего

право собственности и право на образование. Поэтому конвенционную

систему защиты прав человека нельзя рассматривать в отрыве от Евро-

пейской социальной хартии.

100

С.Н. Кузнецова

ЕКПЧ и ее протоколы гарантируют право на:

• жизнь (ст. 2), свободу и неприкосновенность личности (ст. 5);

• справедливое судебное разбирательство по гражданским и уго-

ловным делам (ст. 6);

• участие и выдвижение своей кандидатуры на выборах (ДП № 1);

• свободу мысли, совести и религии (ст. 9);

• свободу выражения мнения (включая свободу средств массовой

информации) (ст. 10);

• имущество и свободу распоряжаться собственностью (ДП № 1);

• свободу собраний и объединений (ст. 11).

Запрещаются:

• пытки и бесчеловечное и унизительное обращение (ст. 3);

• смертная казнь (ДП № 6);

• рабство и подневольный труд (ст. 4);

• дискриминация в реализации гарантированных конвенцией прав

(ст. 14);

• выдворение из страны собственных граждан или отказ им во

въезде в страну (ДП № 4);

• коллективное выдворение иностранцев (ДП № 4).

Отдельные граждане и государства могут обращаться в Европейский

Суд по правам человека.

Европейский Суд по правам человека, также как и Комитет минист-

ров, следит за соблюдением Конвенции. В соответствии с Конвенцией,

он рассматривает как индивидуальные жалобы, так и иски со стороны

государств-членов. Российская Федерация участвует в работе Суда с

момента ратификации ЕКПЧ — 1998 г.

Нынешний единый Суд по правам человека, функционирующий по-

стоянно, заменил действовавшие ранее Комиссию по правам человека и

Суд. Реформа позволила ускорить судебные процедуры, сделать их бо-

лее эффективными и расширить возможность обращения в Суд.

Механизм защиты прав человека, предусмотренный Европей-

ской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Юрис-

дикционная защита прав человека не характерна для классического ме-

ждународного права. Поскольку она влечет за собой принятие судебно-

го решения, обладающего обязательной юридической силой. Но только

юрисдикционная защита является эффективной гарантией прав челове-

ка и придает смысл праву индивидуальных жалоб. Судебная защита

предполагает, что судебный орган рассматривает конкретное дело

(о нарушении прав человека) и выносит обязательное решение.

Международная защита нрав человека

101

В настоящий момент только три региональные конвенции (ЕКПЧ,

Межамериканская конвенция по правам человека и Африканская хартия

прав человека и народов) учредили судебный контроль за исполнением

их положений.

Европейская система по праву считается самой разработанной и раз-

витой, поскольку европейский судья обладает обязательной юрисдик-

цией.

Первоначальная система защиты. Созданный ЕКПЧ механизм за-

щиты был достаточно революционным для международного права. Ему

посвящено более половины всех статей Конвенции. Данная система

контроля основывается на понятии «коллективной гарантии» прав чело-

века. Как указывает Суд, Конвенция создает объективные обязательст-

ва, которые согласно Преамбуле «обеспечиваются коллективно».

Установление «коллективной гарантии» доверено и государствам

(ст. 33, бывш. ст. 24), и индивидам (ст. 34, бывш. ст. 25). Но первона-

чально государства не могли прийти к общему решению по поводу воз-

можности индивидуальных исков. В результате этих дебатов было дос-

тигнуто компромиссное решение: нужно обеспечить индивидуальные

интересы таким образом, чтобы не нарушать интересы государства. Так

было закреплено, что индивиды не могут сами обратиться в Суд, а толь-

ко к «посреднику» — Комиссии по правам человека, которая принимает

решение о приемлемости жалобы и в случае приемлемости рассматри-

вает дело и составляет доклад по существу. Суд же был наделен только

факультативной юрисдикцией и полномочия по принятию решения де-.

лил с политическим органом — Комитетом министров Совета Европы.

Из этого компромисса получилась сложная институционная струк-

тура, состоящая из трех контрольных органов: двух специальных (Ев-

ропейская комиссия и Суд по правам человека) и уже существовавшего

политического органа — Комитета министров.

• Европейская комиссия по правам человека была создана в 1954 г.

в соответствии со ст. 19 ЕКПЧ. Число ее членов равнялось числу госу-

дарств-участников Европейской конвенции (только один гражданин от

каждого государства). Представители Комиссии избирались Комитетом

министров на 6 лет с правом переизбрания и участвовали в работе в

личном качестве. Комиссия функционировала на временной, а не на

штатной основе, и проводила восемь двухнедельных сессий в год.

• Европейский Суд по правам человека создан в 1959 г. в соответ-

ствии со ст. 19 ЕКПЧ. Число его членов равнялось числу государств-

членов Совета Европы (а не числу участников Европейской конвен-

102

С.Н. Кузнецова

ции!), по одному гражданину от каждого государства. Судьи избира-

лись на 9 лет с правом переизбрания. Обновление состава Суда прово-

дилось каждые три года на 1/3. Формами работы Суда были Палаты из 9

судей, Большая Палата из 19 судей и пленарные заседания.

Более того, в осуществлении контроля участвовал и Генеральный

секретарь Совета Европы, располагающий административными функ-

циями (ст. 58, 59) и функцией расследования (ст. 52). Он продолжает

осуществлять эти функции и после реформы контрольного механизма.

Так, функция расследования, как дополнительное средство обеспечения

Европейской конвенции, является независимой и дискреционной. Со-

гласно ст. 52 ЕКПЧ Генеральный секретарь располагает полномочием

запрашивать у государств-членов любые разъяснения относительно

«эффективного применения» ЕКПЧ во внутреннем праве. А государства

обязаны предоставить точные и адекватные разъяснения по данному

вопросу.

Первоначально ст. 52 применялась для запроса информации у всех

государств (в частности, в 1988 г. — о применении п. 1, 3 ст. 6 ЕКПЧ к

некоторым процедурам). Индивидуальное использование данной про-

цедуры произошло в первый раз в 1999 г., когда Генеральный секретарь

запросил информацию у Российской Федерации о применении Евро-

пейской конвенции в Чечне в контексте операции, проводимой там фе-

деральными силами, и о риске нарушений, которые это могло повлечь.

После ответа российских властей Генеральный секретарь поручил сво-

им независимым экспертам установить, выполнила ли РФ свои обяза-

тельства по ст. 52 ЕКПЧ. Их доклад, переданный в Комитет министров

и в ПАСЕ, содержал вывод, что предоставленная информация является

недостаточной, а следовательно, РФ нарушила ст. 52

В общем, система контроля состояла из двух этапов.

Первоначально дело рассматривалось в Комиссии по правам челове-

ка. Государства в соответствии со ст. 24 ЕКПЧ направляли жалобу сразу

в Комиссию, а частные лица, в случае принятия их государством фа-

культативного условия о праве индивидуальных жалоб по ст. 25, пода-

вали жалобу в комитет из трех членов Комиссии, которые могли едино-

гласным решением признать жалобу неприемлемой. Далее Комиссия в

Sudre, Frederic, Droit international et europeen des droits de l'homme, 5e ed. —

Paris : Presses universitaires de France, 2001. P. 381

Международная защита нрав человека

103

полном составе рассматривала вопрос о приемлемости индивидуальной

жалобы, руководствуясь ст. 26 и 27.

Так, критериями приемлемости являлись: исчерпание всех внутренних

средств защиты, соблюдение шестимесячного срока с даты вынесения

окончательного решения национальными органами, неанонимность жа-

лобы, жалоба не должна быть аналогичной уже рассмотренной жалобе, не

должна являться предметом рассмотрения в другом международном ор-

гане, должна быть обоснованной и соответствующей положениям Кон-

венции. Данные критерии сохранились и после реформы механизма кон-

троля. Согласно ст. 29 Комиссия могла большинством в 2/3 голосов от-

клонить даже уже принятую к рассмотрению жалобу, если выяснится

наличие одной из причин, делающих ее неприемлемой (ст. 27).

Если Комиссия принимала жалобу к рассмотрению, то в соответст-

вии со ст. 28 устанавливала факты дела и пыталась достичь дружест-

венного урегулирования между сторонами. Комиссия могла на любой

стадии принять решение об исключении жалобы из списка дел (ст. 30),

если было достигнуто урегулирование, если ясно, что заявитель не на-

мерен добиваться рассмотрения своей жалобы, либо если рассмотрение

жалобы не оправдано.

Если рассмотрение дела не завершилось таким образом, то Комиссия

составляла доклад с фактами дела и выводами о наличии или отсутст-

вии нарушения (ст. 31), направлявшийся Комитету министров и заинте-

ресованным государствам, которые были не вправе его опубликовать.

Далее наступала вторая стадия рассмотрения дела.

Комиссия или государства (ст. 44, 48) в течение трех месяцев со дня

принятия доклада Комиссией могли обратиться в Европейский Суд по

правам человека, если государства признали обязательную юрисдикцию

Суда (ст. 46). Суд принимал окончательное решение и присуждал, если

имело место, справедливую компенсацию (ст. 50). Комитет министров в

соответствии со ст. 54 осуществлял надзор за исполнением судебного

решения.

Если вопрос не был передан в Суд в течение трех месяцев или если

государства не признали обязательную юрисдикцию Суда, то дело пе-

редавалось в Комитет министров (ст. 32), который большинством в 2/3

голосов принимал решение и следил за его исполнением.

Комитет министров по сути вмешивался в рассмотрение дела только в

«безвыходных» положениях: когда государства-участники не признали

компетенцию Суда или когда не последовало обращения в Суд (бывш.

ст. 32). Во втором случае полномочия Комитета министров наступали

автоматически после истечения трех месяцев со дня передачи Комиссией

KM СЛ. Кузнецова

доклада. Таким образом, ст. 32 ЕКПЧ превратила политический меж-

правительственный орган в контрольный орган, обладающий полномо-

чием принятия решения о том, было или не было нарушение Европей-

ской конвенции. Комитет министров располагал полномочием юрис-

дикционной природы: решать вопросы права в переданных ему делах.

Это полномочие принимать решения было дискреционным, так как

Комитет министров не был связан мнением Комиссии, мог подтвердить,

изменить или отменить его, признавая за собой право пересмотра по

существу дела, свой доклад по которому представила Комиссия. В дан-

ной процедуре решения Комитета министров (в форме резолюций), ко-

торые при выполнении им своих обычных функций являются деклара-

тивными, становятся юридически обязательными для государств.

Констатация нарушения должна сопровождаться в принципе фикса-

цией срока, в который государство должно принять меры по исполне-

нию решения (п. 2 ст. 32). Комитет министров принял «правила по ис-

полнению ст. 32 ЕКПЧ», в которых признал за собой право направлять

государству рекомендации (не обладающие юридическим характером)

по отношению к устранению нарушения (правила 5 и 9). Но он исполь-

зовал это право только начиная с 1987 г.

Вмешательство Комитета министров в систему контроля, целью ко-

торой является обеспечение верховенства права, не представляется

удовлетворительным, так как политическая природа Комитета минист-

ров превалирует над юрисдикционной, установленной в ст. 32 Европей-

ской конвенции.

С участием Комитета министров в механизме контроля связаны не-

которые процедурные аномалии'.

Во-первых, не была гарантирована независимость и беспристраст-

ность органа, так как состав Комитета министров при исполнении

функций в соответствии со ст. 32 остается тем же: каждое государство-

член Совета Европы (ратифицировавшее или нет Европейскую конвен-

цию) имеет там своего представителя, который, следовательно, подчи-

няется директивам своего правительства. А правило ст. 32, согласно

которому решения Комитета министров принимались «большинством в

2/3 представителей, имеющих право заседать в Комитете министров»

(замененное Протоколом № 10 на простое большинство), представляет

собой двойную аномалию: государства-члены Совета Европы, не рати-

фицировавшие в тот период Европейскую конвенцию или не признав-

' Sudre, Frederic, Droit international et europeen des droits de l'homme, 5e ed. —

Paris : Presses universitaires de France, 2001. P. 386.

Международная защита нрав человека 105

шие компетенцию Комиссии получать индивидуальные иски или ком-

петенцию Суда (например, Франция или Турция), участвовали в рас-

смотрении спора; более того, государства — стороны в деле располага-

ли правом голоса. Это правило ставило государство в случае индивиду-

альной жалобы одновременно в позицию стороны и судьи в своем деле.

Во-вторых, процедура в Комитете министров не была состязатель-

ной и отрицала принцип «равенства оружия» (за исключением межго-

сударственных споров). Индивид, подавший жалобу, был полностью

исключен из процесса. Процедура была конфиденциальной (Комитет

министров заседал за закрытыми дверями). Индивид не располагал пра-

вом быть выслушанным Комитетом или представить свои письменные

замечания. Комитет министров противился любым мерам, позволяю-

щим частным лицам приобщиться к процедуре. И даже представители

Комиссии не участвовали при рассмотрении дела в Комитете минист-

ров. Напротив, представители государств (будь то стороны в деле или

нет) могли всецело участвовать в процессе и представлять свои заявле-

ния и документы.

Неравенство статуса индивида перед Судом и перед Комитетом ми-

нистров было очевидным.

Важным моментом являлось то, что Комитет министров главным

образом отказывался от рассмотрения дела по существу, извратив таким

образом саму суть системы контроля, так как дело рассматривалось по

существу только в Комиссии. Каким же образом происходило это укло-

нение от выполнения полномочий?

В делах, не представлявших сложности, Комитет министров всегда

соглашался с мнением Комиссии. Это происходило, если в докладе Ко-

миссии в результате рассмотрения межгосударственного спора или ча-

стной жалобы говорилось об отсутствии нарушения, даже если данное

решение было принято в Комиссии очень слабым большинством. Или

же если констатация нарушения, установленная Комиссией, не оспари-

валась государством-ответчиком, и оно сообщало о принятых или пред-

полагаемых мерах для соответствия обязательствам по ЕКПЧ.

В таких случаях Комитет министров принимал «промежуточную»

резолюцию, публикуя доклад Комиссии, и потом «окончательную» ре-

золюцию после выполнения государством всех требуемых мер; или же

он принимал «традиционную» резолюцию после окончательного ис-

полнения решения (так как по п. 3 ст. 32 Комитет министров должен

контролировать выполнение своих решений, констатирующих наруше-

ние Конвенции).

Констатировав нарушение, Комитет министров отказывался (до

1987 г.) рекомендовать государству предоставить справедливую ком-