Кузнецова С.Н. Международная защита прав человека

Подождите немного. Документ загружается.

128

СИ. Кузнецова

Такое решение было принято из-за решительного сопротивления неко-

торых государств закреплению новых прав-требований в социальной

сфере, создающих неопределенные и, по всей видимости, дорогостоя-

щие обязательства со стороны Сообщества и государств.

Глава, касающаяся гражданства, вызвала самое меньшее количество

противоречий. Здесь в Хартии воспроизведены те права, которые закре-

плены за гражданами Союза Маастрихтским договором: активное и

пассивное избирательное право при выборах в Европейский парламент

и муниципальных выборах, право на подачу петиций и доступ к услугам

посредника ЕС, дипломатическую и консульскую защиту.

Но в связи с гражданством возникает другая проблема: кому при-

надлежат права, закрепленные в Хартии — только гражданам ЕС или

каждому, так или иначе связанному с Европейским Союзом (например,

законно пребывающие на его территории или занимающиеся торговлей

с европейскими фирмами и т.д.).

Круг лиц, на которых распространяются положения Хартии, не оста-

ется неизменным. Некоторые права закреплены только за гражданами

ЕС (избирательное право и дипломатическая защита). В основном круг

субъектов определен в самой статье: «каждый трудящийся», «каждый

служащий», «молодежь», «каждый или каждая, законно пребывающие

на территории ЕС».

Это решение в пользу варьирования круга субъектов прав было

главным необходимым условием для достижения консенсуса при разра-

ботке Хартии. Конечно, сторонники универсальной концепции прав

человека могут покритиковать такой подход. Можно также отметить тот

факт, что не была принята ясная позиция в отношении юридических

лиц: они упоминаются в некоторых статьях, но в целом их положение

обойдено молчанием.

Можно сделать вывод, что Хартия основных прав — это успешный

результат многочисленных попыток институтов Евросоюза и госу-

дарств-членов на пути создания юридически обязательных для ЕС норм

в сфере прав человека и основных свобод. К счастью, данная инициати-

ва не была оставлена без надлежащего внимания, и в будущем Хартия

приобретет императивный характер. Этим прогнозам было суждено

сбыться при разработке проекта Конституции Евросоюза.

Предусматривалось, что данная проблема наряду с другими вопро-

сами «будущего ЕС», а именно распределением компетенции между

Евросоюзом и государствами-членами, ролью национальных парламен-

Международная защита нрав человека

12»

тов в европейском строительстве, упрощением структуры Учредитель-

ных договоров, — будет рассматриваться межправительственной кон-

ференцией, созванной в 2004 г.

Новой межправительственной конференции, открытой в Риме 4 ок-

тября 2003 г., предшествовала работа Европейского Конвента, специ-

ально учрежденного Европейским Советом в Лаекене в 2001 г. с целью

осветить основные вопросы, связанные с будущим развитием ЕС, и

представить рекомендации на этот счет.

Конвент, работавший с марта 2002 г. по июнь 2003 г., решил пред-

ставить свои рекомендации в виде нового проекта конституционного

соглашения, изменяющего и заменяющего содержание действующих

учредительных договоров. Этот проект был одобрен Европейским Со-

ветом в Фессалониках 19 июня 2003 г., и составил исходный базу для

работы межправительственной конференции.

18 июня 2004 г. Европейский Совет в Брюсселе достиг соглашения

по поводу этого документа, а 29 октября 2004 г. текст Конституции был

торжественно подписан главами государств и правительств ЕС.

Одним из ключевых вопросов деятельности Европейского Конвента,

специально учрежденного, чтобы представить рекомендации для буду-

щего развития ЕС и разработать проект Конституции, стало обеспече-

ние прав и свобод как основа будущего развития ЕС. Это объясняет по-

вышенное внимание к данной теме и то значительное место, которое

отведено в проекте Конституции правам человека.

Проблемами прав человека в будущем устройстве Союза занималась

специальная рабочая группа № II Конвента. Перед членами группы бы-

ло поставлено два основных вопроса: о судьбе Хартии основных прав

Евросоюза и о возможности присоединения ЕС к Европейской конвен-

ции о защите прав человека и основных свобод. И как видно из текста

проекта Конституции, обе задачи были вполне успешно решены, при-

чем стоит отметить особое единодушие представителей рабочей груп-

пы. Кроме того, в Конституции предусмотрено наделение Европейского

Союза правоспособностью, и исчезновение Сообществ, полномочия

которых будут переданы Евросоюзу.

Отправной точкой для работы группы в вопросе о Хартии стало по-

ложение о том, что действующий Конвент не должен касаться вопроса о

внесении изменений в данный документ, и Хартия должна рассматри-

ваться в общем и целом, не считая некоторых редакционных поправок

технического характера, хотя предложения об изменениях ряда положе-

ний Хартии уже не единожды высказывались в ходе европейских деба-

тов. В связи с этим возникает две проблемы. Во-первых, зачем прини-

130 С.Н. Кузнецова

мать Конституцию в таком виде, когда заведомо известно, что некото-

рые ее положения требуют изменений? И во-вторых, в каком порядке

будут вноситься изменения в Хартию, если она станет составной частью

Конституции (учредительного документа)?

Касаясь судьбы Хартии, рабочая группа ограничилась обсуждением

необходимости и способа ее интеграции в учредительные документы

(что, разумеется, было неразрывно связано с их будущей структурой) и

в зависимости от этого наделения ее юридической силой.

Был предложен ряд вариантов интеграции Хартии (даже при объе-

динении учредительных договоров в единую Конституцию таких воз-

можностей представилось несколько). В итоге члены группы практиче-

ски единогласно признали самым оптимальным способом введение

Хартии в Конституцию в качестве одной из составных частей и в соот-

ветствии с этим наделение ее обязательной силой. Рабочая группа от-

вергла возможность прямой или косвенной ссылки на Хартию в тексте

Конституции, поскольку было признано, что только закрепление ката-

лога прав и свобод в самом учредительном документе укрепляет демо-

кратический характер Евросоюза и делает положения о правах человека

более понятными и доступными для всех субъектов права ЕС.

Таким образом, в случае принятия Конституции Хартия основных

прав Евросоюза станет юридически обязательным документом консти-

туционного характера.

Однако даже при похвальном выборе последнего варианта возника-

ют некоторые вопросы.

Например, существует дублирование некоторых прав, закрепленных

как в учредительных документах (и воспринятых в проекте Конститу-

ции), так и в Хартии. Ключевой для разрешения этой трудности являет-

ся ст. 52 Хартии, которая обеспечивает соответствие общих положений

Хартии специальным статьям учредительных договоров (например, о

правах, связанных с европейским гражданством). То же самое касается

и соответствия между правами, гарантированными Европейской кон-

венцией и закрепленными в Хартии Евросоюза.

Большое внимание в свете введения Хартии в Конституцию уделяет-

ся также и вопросу распределения полномочий между Союзом и госу-

дарствами-членами. Члены рабочей группы пришли к мнению, что ин-

теграция Хартии не должна изменить положение, касающееся распре-

деления компетенции. Тот факт, что некоторые права, закрепленные

Хартией, касаются областей, в которых Союз не располагает полномо-

чиями, не противоречит самой Хартии Евросоюза, поскольку даже если

компетенция Евросоюза ограничена, он все равно должен соблюдать

Международная защита прав человека

131

все основные права, какой бы ни была область его действия, и таким

образом уклоняться от косвенного ущемления прав человека, на кото-

рые не распространяется законодательная компетенция.

2.4.3. Взаимодействие ЕС с Европейской конвенцией

о защите прав человека и основных свобод

Каким бы удовлетворительным ни был метод, разработанный Судом

ЕС, какими бы значительными ни казались обязательства, взятые на

себя другими институтами, и каким бы низким ни было количество на-

рушений основных прав, Суд Сообществ не может абсолютно воспол-

нить пробел системы защиты прав ЕС — отсутствие письменных обяза-

тельных норм в сфере прав человека и основных свобод, которые Со-

общество обязалось бы соблюдать и развивать.

Таким образом, существуют пределы судебной защиты, и чтобы

обеспечить более эффективное соблюдение основных прав, должны

быть предусмотрены новые возможности, даже выходящие за пределы

данной системы, а значит, совершенствующие и дополняющие ее.

Именно поэтому довольно остро встал вопрос присоединения к Евро-

пейской конвенции о правах человека. А также предусмотрены допол-

нительные решения, выходящие за рамки судебной системы. Уже в

1979 году, чтобы восполнить пробел системы, существующей в Сооб-

ществе, Комиссия предложила подвергнуть акты институтов ЕС меха-

низму контроля, установленному Конвенцией Союза Европы, подчиняя

таким образом Сообщество контролю, уже распространявшемуся до

этого на его государства-члены.

Вопрос укрепления связи ЕС с Европейской конвенцией о защите

прав человека и основных свобод предполагает два возможных вариан-

та решения: введение преюдициальной процедуры и присоединение к

Конвенции.

Что касается сотрудничества между Судом ЕС и Европейским Су-

дом по правам человека в рамках преюдициальной процедуры, то такой

вариант основывается на уже сложившемся опыте преюдициальных

запросов национальных судов в Суд ЕС.

Так, ст. 177 Договора о ЕС предусматривает в рамках преюдициаль-

ной процедуры сотрудничество между национальными судебными ор-

ганами и Судом ЕС по вопросам толкования и применения права Сооб-

ществ.

Комиссия предложила принять такую же систему для обеспечения

сотрудничества Суда Сообщества и Европейского Суда по правам чело-

века в целях толкования и применения прав, закрепленных Европейской

132

С.Н. Кузнецова

конвенцией. Это решение было практически нереализуемым при суще-

ствовании старой судебной системы Совета Европы, но после создания

Единого Суда такой вариант стал возможен.

Однако многие предполагают, что такая процедура представляет со-

бой больше недостатков, чем достоинств.

Вторым вариантом укрепления связи с Европейской конвенцией яв-

ляется присоединение к ней. Идея присоединения Европейского сооб-

щества (Союза) к Конвенции уже в течение многих лет вызывает посто-

янные дебаты и размышления, как в Совете Европы, так и со стороны

институтов ЕС. Этот вопрос сохранил свою актуальность и по сей день.

Несколько лет назад данная проблема казалась оставленной позади в

связи со значительным развитием системы судебной защиты основных

прав и принятием Хартии основных прав Евросоюза. Но вопрос снова

оказался на повестке дня из-за возникших противоречий между двумя

системами обеспечения прав человека.

Существует несколько причин в пользу присоединения к Европей-

ской конвенции.

Во-первых, присоединение повлекло бы укрепление демократиче-

ского характера ЕС и послужило бы серьезным политическим сигналом

о единстве между Евросоюзом и «большой Европой» в вопросе о правах

человека.

Во-вторых, это вопрос доверия, поскольку присоединение к Конвен-

ции обеспечило бы гражданам защиту их прав от нарушений со стороны

институтов Союза.

В-третьих, присоединение было бы идеальным решением для обес-

печения гармоничного развития практики обоих Судов. В связи с этим

необходимо упомянуть проблемы, которые влечет в настоящее время

тот факт, что ЕС не является участником механизма конвенционного

контроля. В делах, где Европейский Суд по правам человека вынужден

делать выводы, косвенно касающиеся права Евросоюза, ЕС не имеет

своих представителей и остается без защиты.

Однако наряду с преимуществами присоединения многие опасаются,

что подобная акция повлечет угрозу независимости и самостоятельно-

сти права ЕС. В частности, возникнут трудности, связанные со статусом

и независимостью Люксембургского Суда, а также риск того, что Евро-

союз будет подвержен контролю со стороны судей, не являющихся гра-

жданами ЕС и, соответственно, не знакомых с особенностями европей-

ской интеграции. Также неоднократно высказывались опасения, что

присоединение ЕС к Европейской конвенции отразится на позиции го-

сударств-членов Евросоюза по отношению к данному документу. Еще

Международная защита нрав человек

138

одна сложность связана со сроками процедуры: так как рассмотрение

дела в судебных инстанциях Сообщества составляет около двух лет, а в

Европейском Суде по правам человека пять-шесть лет, то общий срок

составил бы семь-восемь лет.

Будут неизбежными также и некоторые технические трудности. Во-

первых, нужно сразу же отделить членство в Совете Европы от присое-

динения к Европейской конвенции о правах человека. Поскольку первое

было бы весьма проблематичным, необходимо, чтобы Европейский Союз

получил возможность присоединения к Конвенции, не становясь членом

Совета Европы. Далее, нужно уточнить способы назначения Евросоюзом

судей в Суд по правам человека с указанием условий, при которых они не

могли бы исполнять свои обязанности, так как вполне возможны индиви-

дуальные иски против ЕС. Затем необходимо определить объем, в кото-

ром будет происходить присоединение. И если некоторые авторы выска-

зываются в пользу как можно более полного присоединения, то другие

предлагают ограничить его несколькими протоколами.

Существует также возможность политических сложностей. Действи-

тельно, число государств-членов Совета Европы намного превышает

количество участников Европейского Союза, и вполне вероятно, что

последние будут настроены против возможности толкования норм пра-

ва ЕС инстанциями, в которые входят третьи страны, не являющееся

членами Сообщества.

26 апреля 1994 г. Совет обратился в Суд ЕС с просьбой дать заклю-

чение по вопросу «соответствует ли присоединение к Европейской кон-

венции о правах человека договору, учреждающему Европейское сооб-

щество?».

28 марта 1996 г. Суд ЕС дал свое долгожданное — во всех смыслах

этого слова — заключение относительно возможности присоединения

Сообщества к Европейской конвенции.

В своем заключении Суд сразу же разграничил вопрос о компетен-

ции Сообщества для присоединения к Конвенции от вопроса по сущест-

ву дела, то есть соответствие такого присоединения статьям 164 и 219

Договора о ЕС (касающимся полномочий Суда Сообщества).

В отношении первой проблемы совершенно ясно, что решение во-

проса о правомочиях ЕС, по мере возможности, до открытия перегово-

ров, отвечает интересам и Сообщества, и государств-членов, и третьих

стран. Тем более что в данном случае речь идет о присоединении к уже

существующему документу, поэтому предмет предполагаемого догово-

ра известен, даже если способы присоединения еше не определены.

И напротив, дело обстоит совершенно по-другому при решении во-

проса о соответствии присоединения положениям учредительных доку-

134

СИ. Кузнецова

ментов ЕС из-за отсутствия четкого и точного указания на способы под-

чинения Сообщества механизму контроля, разработанному Конвенцией.

Здесь Суд ЕС обратил внимание, что проблема вызвана скорее не

содержанием статей, касающихся гарантируемых Европейской конвен-

цией прав, а соответствием системы контроля Страсбургских органов

положениям, затрагивающим компетенцию Суда Сообществ, в частно-

сти, ст. 164 и 219 Договора о ЕС. И поскольку всем известно, какую

строгость и непреклонность проявляет Суд ЕС при защите автономии и

независимости судебной системы Сообществ, то — в перспективе под-

чинения права Сообществ судебной инстанции, являющейся внешней

по отношению к механизму, предусмотренному учредительными дого-

ворами, — можно оценить важность этого предварительного вопроса.

Таким образом, Суд ЕС принял иск в части вопроса о полномочиях

Сообщества для такого присоединения и отказался рассматривать часть

запроса, касающуюся соответствия возможного присоединения положе-

ниям учредительных документов.

Суд ЕС полагает, что Сообщество не обладает компетенцией для

присоединения к Европейской конвенции. Действительно, учредитель-

ный договор не предусматривает возможность деятельности ЕС в сфере

прав человека. Более того, в отсутствие такого специального положе-

ния, единственный текст, который мог бы стать основанием для присое-

динения, также не может быть применен. Так, ст. 235 Договора о ЕС

позволяет восполнить недостаток специальных полномочий Сообщест-

ва, если это необходимо для достижения целей, стоящих перед ЕС.

Присоединение же к Конвенции стало бы существенным изменением,

влекущим включение ЕС в состав отдельной международной институ-

ционной системы, а также введение всех положений Конвенции Совета

Европы в правовую систему Европейского сообщества. То есть это уже

были бы слишком значительные изменения конституционного масшта-

ба, которые по своей природе выходят за пределы ст. 235.

Таким образом, данным решением Суда ЕС на несколько лет был

охлажден пыл сторонников присоединения.

Необходимая нормативная база для присоединения Евросоюза к Ев-

ропейской конвенции была предусмотрена в Конституции Союза.

Как уже отмечалось, вторым вопросом, входящим в мандат рабочей

группы № II Европейского Конвента, разрабатывавшего проект Конститу-

ции, было обсуждение способов взаимодействия ЕС с Европейской кон-

венцией о защите прав человека и основных свобод и возможности присое-

динения Евросоюза в случае наделения его правоспособностью (что и пре-

дусмотрено в Конституции) к данному договору Совета Европы.

Международная защита прав человека 135

Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что интеграция Хартии Ев-

росоюза в учредительные договоры и присоединение ЕС (Евросоюза) к

Европейской конвенции должны рассматриваться не как альтернатив-

ные, а как дополнительные меры, полнее гарантирующие соблюдение

Союзом основных прав.

Существование Хартии нисколько не умаляет преимущества, кото-

рое представляет собой распространение контроля Страсбургского Суда

на акты ЕС, также как присоединение к Европейской конвенции не уст-

раняет необходимости для Евросоюза создания собственного юридиче-

ски обязательного каталога основных прав. Таким образом, в рамках ЕС

будет воспроизведена ситуация, характерная для национального право-

порядка государств-членов, где существует внутренняя конституцион-

ная защита прав человека и внешний контроль со стороны Европейско-

го Суда по правам человека.

Рабочей группой было рассмотрено несколько вариантов взаимодей-

ствия ЕС с Европейской конвенцией. Так, неудовлетворительным было

признано предложение создать механизм обращения Суда ЕС к Страс-

бургскому Суду за консультациями по вопросам толкования Европей-

ской конвенции, равно как и создание общей палаты или возможность

подачи иска в Суд Совета Европы без присоединения к ЕКПЧ.

В качестве идеального решения единодушно рассматривалась воз-

можность присоединения ЕС к Конвенции. В итоге в ст. 9 Конституции

предусматривается такая возможность. Разумеется, это не означает ав-

томатического присоединения к Европейской конвенции, поскольку

данный политический вопрос должен рассматриваться уже институтами

ЕС. Такое присоединение, безусловно, повлечет некоторые изменения и

дополнения текста Конвенции, а также ряд административных и техни-

ческих изменений.

Таким образом, теперь, когда создана необходимая нормативная база

для присоединения Евросоюза к ЕКПЧ, слово — за его политическими

институтами.

К сожалению, в арсенале Суда ЕС нет специального иска для граж-

дан с целью защиты основных прав и свобод. Однако многие полагают,

что права человека могут быть полноценно защищены в рамках дейст-

вующей системы исков, что является довольно спорным утверждением,

поскольку доступ граждан к Суду ЕС крайне ограничен.

В настоящее время вся Европа замерла в ожидании. Ближайшее бу-

дущее покажет, будет ли ратифицирована Конституция ЕС, а также какой

прогресс в системе защиты прав человека будет достигнут на практике.

13(5 С.Н. Кузнецова

2.5. Межамериканская система защиты прав человека

Межамериканская система защиты прав человека действует в рамках

Организации американских государств, образованной в 1948 г. Задача-

ми данной организации является мирное разрешение споров и сотруд-

ничество между странами региона. Органами ОАГ являются Генераль-

ная ассамблея, Генеральный секретариат, встречи министров иностран-

ных дел, Административный совет.

Система защиты прав человека, предусмотренная в рамках ОАГ, об-

ладает целым рядом особенностей по сравнению с региональной систе-

мой Совета Европы.

Одно из отличий заключается в том, что в основе функционирования

межамериканской системы защиты прав человека лежат одновременно

сразу три документа: Устав Организации американских государств,

Американская декларация прав и обязанностей человека и Межамери-

канская конвенция по правам человека. Однако если в первом докумен-

те содержится лишь положение о том, что «американские государства

провозглашают основные права человеческой личности без различия

расы, национальности, убеждений или пола», то два других целиком

посвящены проблемам защиты и поощрения прав и свобод человека.

Устав ОАГ был принят 30 апреля 1948 г. в г. Богота на 9 Межамери-

канской конференции (в Устав были внесены изменения Протоколом,

принятым 27 февраля 1967 г. в Буэнос-Айресе).

Преамбула Устава ОАГ провозглашает, что «настоящее чувство аме-

риканской солидарности и добрососедства можно создать, только укре-

пляя на этом континенте и в рамках демократических институтов режим

индивидуальной свободы и социальной справедливости, основанный на

соблюдении основных прав человека». Некоторые положения Устава

прямо посвящены правам человека, например, уже отмечавшееся поло-

жение о равенстве прав вне зависимости от расы, национальности, убе-

ждений или пола, закрепленное в ст. 3. Еще одним вкладом в сферу

прав и свобод можно назвать тот факт, что в Уставе предусмотрено соз-

дание Межамериканской Комиссии по правам человека как консульта-

тивного органа в сфере прав человека. Устав Комиссии был одобрен

Советом ОАГ 25 мая 1960 г.

Международна!! aau,

Отмечая важность Лмсри.

человека, принятой на той тс К

прежде всего подчеркнуть, что и<>

шесть месяцев даже Всеобщую дсклц

образом, Американская декларация -

мент, в котором были провозглашены^

данские, экономические, социальные и

либеральный текст, где устанавливается связь

ностями. Так, наряду с достаточно обширным ii

Американская декларация провозгласила также ,

человека, среди которых такие, как обязанность по о.

ству в целом, в отношении детей и родителей; обяз

образование; подчиняться закону; служить обществу и н. «ни, платить

налоги; воздерживаться от политической деятельности в иностранном

государстве; обязанность работать и др. Ничего подобного нет, напри-

мер, в тексте документов Совета Европы.

Примечательно, что на протяжении почти 20 лет (с 1959 г., когда

было принято решение создать в рамках ОАГ Межамериканскую ко-

миссию по правам человека, по 1978 г., когда вступила в силу Межаме-

риканская конвенция по правам человека) указанная Декларация, при-

нятая в форме резолюции, была тем документом, который лежал в осно-

ве деятельности Межамериканской Комиссии по правам человека.

Межамериканский Суд по правам человека в своем консультативном

заключении указал, что «Декларация является текстом для ссылок в це-

лях толкования прав человека, упомянутых в Уставе ОАГ». С вступле-

нием в силу Межамериканской конвенции Комиссия в своей правопри-

менительной деятельности в отношении государств-участников Кон-

венции руководствуется положениями последней, в то время как в от-

ношении государств-членов ОАГ, не ратифицировавших Конвенцию,

Комиссия продолжает применять положения Американской деклара-

ции. Таким образом, создалась уникальная ситуация, когда в рамках

одной региональной системы защиты прав человека (межамериканской

системы) действуют одновременно как бы две подсистемы; для одной

базовым документом выступает Американская декларация (документ

юридически необязательный), для другой — Межамериканская конвен-

ция по правам человека — договор, обязательный для государств-

участников.

Межамериканская конвенция по правам человека, принятая 22 нояб-

ря 1969 г. в ходе Второй специальной межамериканской конференции в

Сан-Хосе (откуда происходит и второе название данного договора —