Кузнецова С.Н. Международная защита прав человека

Подождите немного. Документ загружается.

118

С.Н. Кузнецова

В пересмотренной Хартии шесть частей, поскольку заключитель-

ные положения разделены на две части.

Права, закрепленные в Хартии, в принципе гарантированы только

для граждан стран-участниц: для граждан своей страны и для иностран-

цев, выходцев из других стран-участниц, которые законно пребывают

или работают на территории данной страны (п. 1 Приложения).

По общему правилу, заинтересованные лица не могут прямо обра-

титься в национальные судебные инстанции, ссылаясь на нарушение

положений Хартии, так как согласно ч. III Приложения, эти обязатель-

ства являются только межгосударственными.

В заключении можно отметить, что Хартия, в отличие от Европейской

конвенции по правам человека, обладает некоторыми недостатками:

— ее контрольный механизм не закрепляет право индивидуальных

жалоб и не предусматривает судебных органов;

— права, закрепленные в Хартии, распространяются исключительно

на граждан государств-участников данного договора;

— государства имеют возможность не брать обязательство по вы-

полнению всех положений Хартии, а выбрать для себя в качестве

обязательных лишь определенное количество норм (селективные

обязательства).

Международная защита прав человека

119

2.4. Защита прав человека в Европейском Союзе

Европейский Союз — это демократическое сообщество, основанное

на праве, что отражено в принципе, согласно которому соблюдение ос-

новных прав является одним из главных требований для принадлежно-

сти государства к Союзу.

Однако каким бы важным ни было это стремление, изначально в уч-

редительных договорах ему было уделено минимум внимания, что объ-

яснялось чисто экономической природой европейского строительства.

Но постепенно защита прав человека в рамках Сообщества стала необ-

ходимостью, и с каждым годом в рамках данной организации внимание

к правам человека только усиливается.

Действительно, первый учредительный договор (подписанный в Па-

риже 18 апреля 1951 г.) о создании Европейского объединения угля и

стали говорит о верховенстве права, которое должно было быть обеспе-

чено Судом Сообщества, и демократии (путем создания Ассамблеи).

И если права человека не получили должного внимания, то это про-

изошло потому, что в центре европейского строительства находилась не

личность, а «народы», которые отныне должны были «разделить общую

судьбу». Как и в Парижском договоре, в договорах, учреждающих Ев-

ратом и ЕЭС, подписанных в Риме 25 марта 1957 г., нет прямых ссылок

на международные документы по защите прав человека. Так, Римский

договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, при-

знает лишь экономические свободы: свобода передвижения товаров,

капитала, лиц, а также свобода предоставления услуг. Упомянутые пра-

ва связаны скорее с главными целями и компетенцией Сообществ, чем

со стремлением защитить личные права и свободы.

В связи с тем, что учредительные документы обошли этот вопрос

молчанием, постепенно эффективная защита основных прав была обес-

печена судебной практикой Сообществ.

2.4.1. История развития защиты прав человека в ЕС

Возникновение системы защиты прав человека в рамках Сообщества

объяснялось появлением необходимости устранить возникшую угрозу

для применения права Сообществ, которая была вызвана существовани-

ем уже развитых систем защиты основных прав в некоторых государст-

вах (Германия, Италия), и восполнить пробелы учредительных догово-

120

СИ. Кузнецова

ров, созданных в перспективе экономической деятельности и ограничи-

вающихся признанием лишь некоторых прав в чисто экономических

целях. Судьи Сообщества не только систематизировали содержащиеся в

договорах принципы, но и закрепили Основные принципы права в пра-

вопорядке Сообщества в качестве основных прав.

Неоднократно компетентные органы Германии поднимали перед

Судом Сообществ вопрос о нарушении правом Сообществ основных

прав человека, гарантированных Конституцией. В течение долгого вре-

мени Суд Сообществ отказывался рассматривать вопросы о соответст-

вии актов права Сообществ национальным нормам, касающимся основ-

ных прав (например, решения Stork 1959 г., Nold 1960 г.).

И вот столкновение не заставило себя долго ждать. В октябре 1967 г.

Конституционный Суд Германии принял постановление, которое под-

вергало сомнению демократическую легитимность правопорядка Евро-

пейского Сообщества и отказывало ему в верховенстве над националь-

ными системами. В этом постановлении указывалось, что передача пол-

номочий Сообществу не может лишить граждан — в данном случае не-

мецких — той защиты, которую им обеспечивают положения нацио-

нальных Конституций в области прав человека. Несколькими годами

позже подобные же сомнения были выражены Конституционным Су-

дом Италии. Таким образом, Европейскому сообществу было указано на

необходимость ссылки ко всеобщим ценностям, выходящим за пределы

чисто экономического содержания.

С этой точки зрения и вырабатывал Суд ЕС шаг за шагом судебную

практику, касающуюся роли прав человека в правопорядке Сообщества.

Нужно отметить, что впервые вопрос основных прав был затронут лишь

в решении Суда по делу Stauder от 12 декабря 1969 г., то есть по исте-

чении двух лет со дня принятия постановления Конституционным Су-

дом Германии, ставящим под сомнение верховенство права Сообществ

над Конституцией. Это было поистине пересмотром судебной практики.

В данном постановлении Суд Сообществ полагал, что основные права

включены в основные принципы права Сообществ, соблюдение кото-

рых должен обеспечивать Суд. Далее, в решении по делу International

Hehdelsgesellschaft от 17 декабря 1970 г. указывалось, что основные

права являются неотъемлемой частью уже Основных принципов права,

соблюдение которых является задачей Суда, а также что защита этих

прав должна обеспечиваться в рамках структуры и целей Сообщества,

руководствуясь общими традициями государств-членов.

В постановлении Nold от 14 марта 1974 г. принцип защиты основных

прав уточняется. Согласно этому решению, международные документы,

Международная защита прав человека

121

касающиеся защиты прав человека, к которым присоединились государ-

ства-члены, — ив первую очередь Европейская конвенция о правах

человека

, — могут и должны также учитываться в рамках права Сооб-

ществ.

Начиная с этих решений, довольно развитая судебная практика Со-

общества в период с 1969 по 1975 годы базировалась на принципах, ко-

торые уже не подвергались сомнению и послужили отправной точкой

для неписаного каталога прав человека в рамках Сообщества.

Суд занялся решением данного вопроса уже апостериори, хотя со-

блюдение указанных свобод должно было быть обеспечено уже на ста-

дии осуществления полномочий Сообщества.

Эта судебная практика была одобрена и принята всеми институтами

Сообщества, а также государствами-членами, и была закреплена в пре-

амбуле Европейского единого акта, в Маастрихтском, Амстердамском и

Ниццком договорах. В Совместной декларации Парламента, Комиссии

и Совета от 5 апреля 1977 г. было подчеркнуто стремление этих инсти-

тутов— «при осуществлении их полномочий и реализации целей Со-

обществ» — соблюдать «основные права в том виде, в каком они закре-

плены в конституциях государств-членов, а также в Европейской кон-

венции о правах человека». В апреле 1978 г. главы государств и прави-

тельств присоединились к этой Декларации, торжественно заявив, что

«соблюдение и поддержание представительной демократии и прав че-

ловека каждым из государств-членов является основным элементом

принадлежности к Европейскому сообществу».

Таким образом, можно предположить, что изначально главной при-

чиной, подтолкнувшей Суд изменить свою практику, являлось скорее

желание избежать конфликта с государствами и обеспечить эффектив-

ность применения права Сообществ, чем стремление защитить основ-

ные права. Безусловно, ситуация развивалась благоприятным образом

для обеспечения этих прав и свобод. Тем не менее до сих пор сущест-

вуют сомнения относительно коренного изменения отношения Союза к

защите прав человека.

В рамках Европейского Союза гарантия основных прав была обеспе-

чена следующим образом: было решено, что эти права являются неотъ-

емлемой частью основополагающих принципов права, соблюдение ко-

торых должен обеспечивать Союз. Таким образом, для защиты прав и

свобод Суд ЕС использует технику «основных принципов права»

(ОПП).

' Прямо упоминавшаяся в решении по делу Rutili 1975 г.

122

С.Н. Кузнецова

Данная техника защиты свойственна для судебной функции и позво-

ляет судье восполнить пробелы писаного права. Каждый судья может в

своей деятельности обращаться к основным принципам права, которые

являются самостоятельным источником позитивного права. И как само-

стоятельный источник, они отличаются от письменных норм (так как

ОПП существуют в устной форме), от обычая (так как последний суще-

ствует независимо от судей) и от судебной практики. Так, судебная

практика представляет собой специальные решения, в то время как

ОПП уже по определению являются общими. Судебная практика может

развиваться и подвергаться пересмотру, и напротив, ОПП постоянны.

ОПП — это нормы прямого действия, отличные от норм толкования

и принципов применения права ЕС (принципа верховенства, прямого

действия, независимости права Сообществ).

ОПП главным образом выполняют функцию вторичного, вспомога-

тельного источника права. Это выражается в том, что они восполняют

недостатки права и вводят в право ЕС общие нормы внутреннего и ме-

ждународного права.

Существует четыре вида основных принципов права:

1) принципы, свойственные всем правовым системам (базовые) —

например, принципы добросовестного выполнения обязательств, иерар-

хического расположения правовых норм, мотивировки судебных реше-

ний;

2) основополагающие принципы международного публичного права

— например, принцип ответственности государств за неправомерные

действия, но здесь существует определенное ограничение — Суд ЕС

применяет их лишь в том случае, если они не противоречат праву Со-

обществ;

3) принципы, которые Суд выводит из самой природы ЕС (принци-

пы права Сообществ) — например, принципы институционного равно-

весия или солидарности государств;

4) общие основополагающие принципы права государств-членов —

например, преемственность правовых структур — среди которых и фи-

гурируют основные права.

Эти права характеризуются четырьмя признаками. Во-первых, их со-

держание точно не определено, Суд ЕС делает лишь общую ссылку к

праву государств-членов. В этом выражается гибкость судебной практики

Сообществ. Во-вторых, Суд берет за основу конституции государств и

международные документы, участниками которых они являются (в част-

ности, Европейскую конвенцию о правах человека). Важно отметить, что

совсем не обязательно, чтобы принцип был закреплен в праве всех госу-

Международная защита прав человека

123

дарств-членов, достаточно его применение лишь одним государством.

Далее, эти права не представляют собой «абсолютной величины» (безус-

ловной ценности), они вписываются в рамки общих интересов, пресле-

дуемых Сообществами. И, наконец, институты Сообществ и государства-

члены обязаны соблюдать основные права в процессе применения права

ЕС. В этом выражается «суперзаконность» правовой системы Сообществ:

основные права располагаются на иерархической лестнице норм между

первичным и вторичным правом и, таким образом, обязательно должны

учитываться при принятии норм производного права.

Так, можно сделать вывод, что данная система является вполне эф-

фективной, но иногда подвергается критике в связи с ограниченностью

техники.

С точки зрения разработки каталога основных прав, прогрессивные

идеи Суда, без сомнения, подготовили путь для реформ.

В результате последних пересмотров учредительных договоров спи-

сок признаваемых ими прав стал намного шире и далеко превосходит

закрепленные изначально принципы свободы передвижения и недис-

криминации.

Так, ст. F (нов. ст. 6) Договора о Европейском Союзе предусматри-

вает обязательство Союза соблюдать основные права, вытекающие из

Европейской конвенции о правах человека и из общих конституцион-

ных традиций государств-членов, в качестве основных принципов права

Сообществ. Ссылка на основные права содержится также и в разделе,

посвященном сотрудничеству в сфере правосудия и внутренней поли-

тике, в ст. К1.

С момента принятия Маастрихтского договора реализация европей-

ского гражданства стала первой осью дальнейшего развития Сообществ.

Гражданам Союза были предоставлены определенные права: свобода

передвижения и выбора места пребывания, право голосовать и быть

избранным на муниципальных и европейских выборах, право на дипло-

матическую и консульскую защиту в третьих странах и право петиций в

Европарламент

Маастрихтским договором были закреплены два несудебных способа

защиты прав человека: направление петиций и обращение к омбудсмену.

Защита прав человека явилась одним из основных предметов Ам-

стердамского договора, подписанного 2 октября 1997 г. Амстердамский

договор, вводя положения, согласно которым права человека являются

одним из основополагающих принципов ЕС (ст. 6, § 1), а их соблюдение

— условием вступления в Евросоюз (ст. 49), ставит права человека во

главу европейской интеграции.

124 СИ. Кузнецова

Вопросы прав человека были рассмотрены в трех аспектах.

Первый аспект — судебный контроль соблюдения основных прав:

договор закрепляет за Судом Сообществ полномочия по контролю за

соблюдением права ЕС институтами Сообществ; интересно отметить,

что этот контроль был распространен и на «третью опору».

Второй аспект — это механизм санкций против государств, не со-

блюдающих основные права. Главной идеей стал тот факт, что посколь-

ку отныне права человека закреплены в первичном праве, всякое пося-

гательство на них должно быть наказано. Нужно отметить, что эти

санкции могут быть применены лишь в случае «грубого и непрекра-

щающегося» нарушения прав, что ограничивает их роль. Но все же этот

принцип был принят, и Совет может квалифицированным большинст-

вом принять решение о приостановлении некоторых прав государства-

нарушителя, в том числе его права голоса в Совете.

Третьим аспектом является закрепление в Договоре общего положе-

ния, касающегося запрета дискриминации по половому, расовому, эт-

ническому, религиозному признакам, на основании возраста, сексуаль-

ной ориентации и т.д.

Амстердамский договор продолжает традицию постепенного разви-

тия прав человека в Европейском Союзе и укрепления их статуса, уве-

личивая объем защиты.

Так, соблюдение прав человека постепенно стало обязательным ус-

ловием принадлежности к Союзу.

И только в ходе межправительственной конференции в Ницце в До-

говор о ЕС было включено положение, распространяющее юрисдикцию

Люксембургского Суда на вопросы основных прав и свобод.

Ниццким договором, подписанным 11 декабря 2000 г. и вступившим

в силу I февраля 2003 г., была дополнена ст. 7 Договора о Европейском

Союзе. Теперь кроме констатации грубого нарушения государством-

членом прав и свобод, и вследствие этого приостановления некоторых

прав данного государства в рамках ЕС, была предусмотрена превентив-

ная процедура. Согласно данной процедуре, Совет по предложению

одной трети государств-членов, Европарламента или Комиссии, может

после заключения Парламента констатировать большинством в четыре

пятых голосов своих членов наличие действительного риска серьезного

нарушения одним из государств-членов прав человека. После такой

констатации Совет может адресовать государству соответствующие

рекомендации, а Суд ЕС не располагает полномочиями для оценки

обоснованности или возможности решений, принятых на основе данно-

го положения.

Международная защита прав человека

125

Также на данной Межправительственной конференции была приня-

та Декларация о будущем Европейского Союза. Одновременно с Ницц-

ким договором была торжественно провозглашена и официально опуб-

ликована Хартия основных прав Евросоюза, разработанная в 2000 г. в

ответ на заключения Европейского Совета в Кельне и Темпере 1999 г.

Этот документ, одобренный Европейским Советом в Биарице, был тор-

жественно провозглашен в Ницце 7 декабря 2000 г. Однако вопрос о

юридической силе Хартии и включении ее в учредительные документы

оставался открытым.

2.4.2. Хартия основных прав Европейского Союза

Целью создания данного документа явилось стремление сделать

права человека в ЕС, вследствие их исключительной важности, более

доступными и понятными для граждан Союза («прозрачными»), не за-

бывая в то же время об уже существующих международных и европей-

ских текстах в данной сфере и достаточно развитой судебной практике,

в частности Страсбургского и Люксембургского Судов.

Отвечает ли Хартия намерениям авторов? Каковы ее значение и си-

ла? Как данный текст будет интегрирован в европейский правопорядок?

Хартия состоит из преамбулы и семи частей, включающих в себя 54

статьи.

В преамбуле содержится ссылка на цель Союза — совместное мир-

ное будущее, основанное на общих ценностях (достоинство личности,

свобода, равенство, солидарность, правовое государство). Если доба-

вить к данному списку европейское гражданство, то мы получим назва-

ние частей Хартии.

Преамбула также указывает на необходимость достижения равнове-

сия в некоторых сферах: между общими ценностями и разнообразием

культур и традиций европейских народов на национальном, региональ-

ном и местном уровнях; между признанием прав и ответственности,

обязанностей для каждого.

Сама Хартия содержит «права, свободы и принципы», признанные

ЕС, объединяя их вполне логично в шесть частей, озаглавленных «Дос-

тоинство», «Свобода», «Равенство», «Солидарность», «Гражданство»,

«Правосудие». Последняя часть, названная «Общие положения», со-

держит условия взаимодействия Хартии с уже существующими норма-

ми. Этот момент является немаловажным, так как авторы разрабатывали

данный документ, принимая во внимание возможность в будущем наде-

ления Хартии обязательным юридическим характером.

126

С.Н. Кузнецова

Таким образом, можно отметить, что структура данного акта хорошо

продумана и доступна для понимания.

Авторы закрепили список документов, на основе которых разраба-

тывалась Хартия: учредительные договоры ЕС, Европейская конвенция

о правах человека, Европейская социальная хартия, конституционные

традиции государств-членов ЕС. Если быть более точным, то Европей-

ский Совет в Кельне указал, что Хартия должна содержать права и сво-

боды, а также процессуальные (судебные) права, гарантированные Ев-

ропейской конвенцией и отраженные в конституционных традициях

государств-членов ЕС. Таким образом, свобода нововведений была зна-

чительно сужена.

Поэтому усилия были направлены на то, чтобы формулировки прав,

заимствованных прямо из Европейской конвенции, совпадали с поло-

жениями самой Конвенции. В приложении к Хартии («объяснения»)

содержится также таблица соответствия.

Но, несмотря на стремление как можно более точно соответствовать

Европейской конвенции, Хартия содержит некоторые новшества и со-

вершенствования, которые восполняют пробелы и недостатки Конвенции.

Во-первых, по сравнению с Европейской конвенцией о правах чело-

века Хартия расширяет каталог прав и устраняет некоторые ограниче-

ния. Здесь можно привести несколько примеров.

Так, запрет рабства и принудительных работ (ст. 5) сопровождается

также запретом совершения сделок, объектом которых является человек.

Статья о свободе мысли, совести и вероисповедания сопровождает-

ся положением о свободе «отрицания веры» (ст. 10), что соответствует

развитию национального права в данной сфере.

Хартия содержит более широкий список оснований для запрета дис-

криминации (например, запрет дискриминации на основании возраста и

сексуальной ориентации (ст. 21)).

Одной из самых примечательных является ст. 47 Хартии. Она со-

держит право на «справедливое публичное разбирательство дела в ра-

зумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на

основании закона». Но в отличие от ст. 6 Европейской конвенции, Хар-

тия не содержит никаких ограничений относительно сферы применения

данного права, в частности не ограничивает данные положения только

«гражданскими спорами и предъявлением уголовного обвинения».

Во-вторых, некоторые новшества по сравнению с Европейской кон-

венцией связаны с введением в Хартию ряда прав, заимствованных из

других международных соглашений или общих конституционных тра-

диций государств-членов ЕС.

Международная защита прав человека

127

Например, ст. 1 Хартии вслед за Всеобщей декларацией прав чело-

века провозглашает неотъемлемость человеческого достоинства (дан-

ный принцип не содержится в Европейской конвенции).

В ст. 13 закреплена свобода искусства и науки, что соответствует ст.

19 Международного пакта 1966 г. о гражданских и политических пра-

вах. В приложении уточняется, что речь идет о правах, производных от

свободы мысли и выражения, закрепленной в ст. 10 Европейской кон-

венции о правах человека, а следовательно, они могут быть ограничены

по основаниям, предусмотренным данной статьей Конвенции.

Наиболее новаторские положения касаются биоэтики. В ст. 3 Хартии

отражены такие принципы в данной сфере, как запрет клонирования

человеческого существа и запрет использовать человеческое тело или

его части для извлечения прибыли. Эти принципы заимствованы из

Конвенции о защите прав человека и человеческого достоинства в от-

ношении биологии и медицины, принятой Советом Европы в 1997 г., но

на момент создания Хартии еще не ратифицированной всеми государст-

вами-членами ЕС.

Новым является также и право на «должное (хорошее) управление»,

которое еще не было закреплено ни в одном международном или евро-

пейском тексте. Здесь Хартия опиралась на практику Суда ЕС, который

нередко упоминает принципы «должного управления», ссылаясь на об-

щие конституционные традиции государств-членов Союза (мотивиров-

ка решений, право быть выслушанным до принятия неблагоприятного

индивидуального решения и т.д.).

Таким образом, Хартия расширяет уровень защиты прав человека и

даже устанавливает новые права. Генеральный секретарь Совета Евро-

пы В. Швиммер охарактеризовал это как знаменательное развитие, в

особенности учитывая, что Хартия не противоречит всем вышеупомя-

нутым документам. Несомненно, введение в Хартию данных достаточно

новаторских положений характеризует ее как передовой документ в

сфере прав человека.

Однако при разработке Хартии многие положения вызывали дискус-

сии и споры. Так, в отношении социальных прав было принято решение

об их «разделении» на права и принципы. Если первые соответствуют

субъективным правам и характеризуются непосредственным примене-

нием, то вторые являются целями, против которых не могут идти ни

национальные власти, ни органы ЕС, но в то же время за государствами

не закреплено никаких обязательств по отношению к этим принципам.