Кузнецова С.Н. Международная защита прав человека

Подождите немного. Документ загружается.

106

СП. Кузнецова

пенсацию жертве в соответствии со ст. 50 ЕКПЧ (наст. ст. 41). Это

опять влекло неравенство в положении индивидов в зависимости от то-

го, где рассматривалось дело — в Суде или в Комитете министров.

С июня 1987 г. Комитет министров решил сам, аналогично Суду, фор-

мулировать предложения о выплате компенсации и адресовал такие ре-

комендации государствам. И только с конца 1991 г. Комитет министров

начал принимать обязательные решения о справедливой компенсации:

он стал систематически устанавливать трехмесячный срок для выплаты.

Таким образом, с 1992 г. два органа одинаково решали вопрос о ком-

пенсации.

Данные положения касались очевидных дел. В делах, представляв-

ших спор по существу, позиция Комитета министров была иной. В та-

ких случаях он часто оставлял дело «без решения»: Комитет министров

отказывался принять решение по существу, если государство-ответчик

не признавало нарушение, установленное в докладе Комиссии. Это

опять же было искажением ЕКПЧ: заканчивая рассмотрение дела без

вынесения решения, Комитет министров проявлял отсутствие справед-

ливости и продлевал ситуацию, которая, по мнению Комиссии, наруша-

ла права человека. Оставление дела без решения объяснялось политиче-

скими мотивами, позволяя Комитету министров не обвинять государст-

во без его согласия и в то же время не выступая против мнения Комис-

сии. Комитет уклонялся от разрешения дела двумя способами: или при

голосовании решали, что никакое решение не может быть принято, и

исключали дело из списка; или же Комитет министров принимал мне-

ние Комиссии и позицию обвиняемого государства и не выносил реше-

ние по существу. Такие протоколы составлялись Комитетом министров

как в межгосударственных спорах, так и при индивидуальных жалобах.

Исполнение Комитетом министров своей функции в политическом

свете бросало тень недоверия на систему контроля, которая по первона-

чальному замыслу должна была стать судебной.

Реформа контрольного механизма. Первоначальный механизм за-

щиты с первых дней страдал сразу несколькими недостатками:

— его сложность делала процедуру непонятной для истцов;

— гибридный характер контроля (полусудебный — полуполитиче-

ский) был ударом по доверию к конвенционной системе защиты

прав человека.

И особенно важно, что, жертва своего успеха, первоначальная сис-

тема контроля оказалась неприспособленной к значительному объему

индивидуальных жалоб. Как результат — завал органов контроля и дли-

Международная защита прав человека 107

тельность процедуры в Комиссии и Суде, даже в нарушение п.1 ст. 6

ЕКПЧ о разумных сроках судебного разбирательства. Процедура зани-

мала приблизительно 5,5 лет: 4 года и 3 месяца в Комиссии и 15 месяцев

в Суде. Особенно серьезным стало положение после присоединения

стран Центральной и Восточной Европы, которое увеличило количество

потенциальных истцов до 800 млн.

Протокол № 11, условием вступления в действие которого была ра-

тификация всеми государствами-участниками ЕКПЧ, произвел «рест-

руктуризацию» механизма контроля, установленного Конвенцией.

Данный протокол был принят 11 мая 1994 г. и вступил в силу с 1 но-

ября 1998 г. Принятие Дополнительного протокола № 11 объяснялось

следующими причинами и стремлениями:

— сделать систему защиты более понятной и доступной;

— сделать контроль полностью судебным;

— сократить сроки процедуры;

— приспособить систему контроля к расширению Совета Европы.

Главное направление реформы контрольного механизма: исключе-

ние Комитета министров как органа, принимающего решения (но он все

же осуществляет контроль за их исполнением), чтобы провести полную

«юрисдикционализацию» контроля.

Нововведения, содержащиеся в Протоколе можно разделить на три

группы.

1. Нововведения в системе защиты.

Протокол проводит реформу системы защиты по двум направлениям:

• Отменены факультативные условия о праве подачи индивидуаль-

ных исков (бывш. ст. 25) и о юрисдикции Суда (бывш. ст. 46).

С этого момента индивиду открыт прямой путь к органу контроля.

• Органическая унификация системы защиты: три органа, прини-

мавших решения, заменены единым постоянным Судом. Теперь

Палаты Суда осуществляют функции, принадлежавшие Комиссии

(решение о приемлемости, установление фактов, мирное урегули-

рование, решение по существу). Палата выносит обязательное по-

становление, тогда как доклад Комиссии не обладал обязательной

силой. Протокол устраняет из процедуры Комитет министров как

орган, принимающий решения. От этого система контроля только

выигрывает: теперь судебный орган решает вопросы права, а поли-

тический орган контролирует исполнение решений.

2. Изменения, связанные с самим Судом.

• Состав Суда: по одному судье от каждого государства-участника

ЕКПЧ (!) избирается на 6 лет с правом переизбрания и с ротацией

Первоначальная система контроля Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод

Государственная

жалоба (ст. 24)

Начальная стадия

Комитет из 3 членов

Комиссия

(I) Рассмотрение вопроса о

приемлемости (ст. 26 и 27)

Решение

о приемлемости

(II) Установление фактов

и попытка дружественного

урегулирования (ст. 28)

Недостижение примирения

Доклад (ст. 31)

Индивидуальная жа-

лоба (ст. 25)

Неприемлемость

(единогласно)

Неприемлемость: оконча-

ние рассмотрения дела

Дружественное урегулирование:

исключение дела из списка (ст. 30)

Финальная стадия

Суд: комитет из 3 судей, обра-

щение частного истца в течение

3 месяцев

(III) Комитет министров (п. 1 ст. 32)

(III) Суд (ст. 46): обращение государства или Ко-

миссии в течение 3 месяцев (ст. 48)

Окончательное решение (ст. 32)

Окончательное постановление + справедливая

компенсация, если необходимо (ст. 50)

Комитет министров следит за испол-

нением решения (п. 3 ст. 32)

Комитет министров следит за ис-

полнение постановления (ст. 54)

Факультативная компенсация

Факультативный протокол № 9

Система контроля Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод,

предусмотренная Дополнительным протоколом № 11

Индивидуальная жалоба (ст. 34)

Неприемлемость

(единогласно)

Дружественное урегулирова-

ние: исключение дела из списка

(ст. 39)

Начальная стадия

СУД

Государственная жалоба (ст. 33)

Комитет из 3 судей

Финальная стадия

Палата

Рассмотрение вопроса о при-

емлемости (ст. 29 и 35)

Решение о приемлемости

(III) Установление фактов и

попытка дружественного уре-

гулирования (ст. 28)

Недостижение примирения

Окончательное решение

Отклонение

(ст. 43)

(III) Решение по существу (ст. 29) +

справедливая компенсация, если

необходимо (ст. 50)

Обжалование, срок 3 месяца

Коллегия из 5 судей

Принятие к рассмотрению

(ст. 43)

Большая палата

Окончательное постановление

(ст. 44)

Комитет министров следит за ис-

полнением постановления (ст. 54)

Схемы: источник —

de France, 2001. P. 384.

F. Sudre, Droit international et europeen des droits de l'homme, 5e ed. —

Paris : Presses universitaires

112

С.Н. Кузнецова

состава каждые 3 года. Судья может занимать свой пост только

до достижения им 70 лет и может быть отозван 2/3 голосов судей.

• Формы работы Суда:

Пленарное заседание (ст. 26) — только для выполнения администра-

тивных функций. Комитеты из трех судей (ст. 27) — функция предвари-

тельного «фильтрования» индивидуальных жалоб. Палаты из семи су-

дей (ст. 27) — решение о приемлемости, установление фактов, мирное

урегулирование, решение по существу. Большая Палата из 17 судей,

среди которых обязательно присутствуют Председатель Суда, его за-

местители, Председатели Палат и судья от государства — стороны в

деле (ст. 27) — в случаях уступки юрисдикции Палатой (ст. 30) и обжа-

лования решений Палаты (ст. 43).

3. Нововведения, касающиеся процедуры.

Изменения коснулись всех аспектов процедуры — решения о прием-

лемости, рассмотрения дела в Палате и в Большой Палате. Новому ме-

ханизму посвящены ст. 28-46 ЕКПЧ.

Теперь процедура, понятность которой остается относительной, про-

ходит следующим образом. После «фильтра», осуществляемого Коми-

тетом из трех судей, которые единогласным решением могут признать

индивидуальную жалобу неприемлемой, индивидуальная жалоба рас-

сматривается Палатой из семи судей. Палата принимает решение о при-

емлемости и после попытки мирного урегулирования выносит решение

по существу. Постановление Палаты становится окончательным, если в

трехмесячный срок стороны не попросили передать дело на рассмотре-

ние Большой Палаты. Такое решение принимается коллегией из пяти

судей и только в исключительных случаях, если затронуты серьезные

вопросы, связанные с толкованием ил и применением ЕКПЧ или изме-

нением судебной практики.

Переходные положения Протокола (ст. 5) предусматривали судьбу

жалоб, уже представленных в органы контроля на момент вступления в

силу Протокола №11:

• в течение одного года Комиссия продолжала изучение по суще-

ству жалоб, уже объявленных приемлемыми;

• Комитет министров рассматривал дела, которые ему были пере-

даны на 1 ноября 1998 г.;

• Новый Суд занимался жалобами, вопрос о приемлемости кото-

рых еще не рассмотрела Комиссия;

• Жалобы, по которым Комиссия приняла доклады после 1 ноября

1998 г., передавались или Суду или Комитету министров по ста-

рой процедуре.

Международная защита прав человека

113

Для более эффективного функционирования Европейского Суда по

правам человека 13 мая 2004 г. был также принят Дополнительный про-

токол № 14 к ЕКПЧ. Протокол предусматривает:

1. В случаях, когда речь идет о явно неприемлемых делах: решения

неприемлемости в подобных ситуациях (принимаемые в настоящее вре-

мя комитетом из трех судей) будут приниматься одним судьей, которо-

му будут помогать референты, не являющиеся членами судебных орга-

нов. Идея состоит в том, чтобы увеличивать способность «фильтрова-

ния» Суда, иными словами, чтобы сразу отсеивать «безнадежные» дела.

2. Повторные дела: когда дело является одним из целой чреды,

следующей из одного и того же структурного недостатка на националь-

ном уровне, предусматривается, что оно будет приемлемым и будет

рассматриваться комитетом из трех судей (вместо палаты из семи су-

дей), в рамках упрощенной процедуры.

3. Новый критерий приемлемости: с целью большей гибкости су-

дебной системы предусмотрено новое условие приемлемости (помимо

существующих условий исчерпания внутренних средств защиты, срока

шести месяцев). Согласно этому условию, Суд сможет объявить непри-

емлемыми дела, в которых истец не подвергся серьезному ущербу, при

условии что «соблюдение прав человека» не обязывает Суд рассмотреть

дело по существу, и не может быть отклонено дело, которое не было

должным образом рассмотрено внутренним судом.

В соответствии с Протоколом, Комитет министров будет уполномо-

чен, решением большинством в две третьих своих членов, возбудить в

Европейском Суде процедуру, против государства, отказывающегося

исполнять судебное решение. Комитет министров будет иметь также

новое полномочие запрашивать у Суда толкование его решений, чтобы,

контролируя их выполнение, определить меры, необходимые для реали-

зации конкретного решения.

Также Протокол предусматривает изменение срока полномочий су-

дей: вместо возобновляемого мандата на срок шесть лет закрепляется не

возобновляемый, но на девять лет. Кроме того, в Протокол внесено поло-

жение о возможном присоединении Европейского Союза к Конвенции.

2.3.2. Европейская социальная хартия

Социальная хартия Совета Европы детализирует Европейскую кон-

венцию по правам человека в социальной сфере. Ее целью является за-

щита основополагающих социальных прав и поддержка в проведении

эффективной социальной политики в Европе.

114

С.Н. Кузнецова

Европейская социальная хартия была подписана в Турине 18 октября

1961 г. и вступила в силу 26 февраля 1965 г. после сдачи на хранение

пятой ратификационной грамоты. Таким образом, в рамках Совета Ев-

ропы сформировалась система, аналогичная системе ООН, где права,

предусмотренные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. были

закреплены в двух Пактах 1966 г.

Европейская социальная хартия была принята, чтобы дополнить

ЕКПЧ, которая закрепляет в основном гражданские и политические

права. Эти права были поделены по концептуальным и по политическим

основаниям

, поскольку личные и политические права носят, как прави-

ло, негативный характер, то есть защищают человека от вмешательства

государства, а для реализации социально-экономических прав государ-

ство должно предпринять определенные усилия и выделить средства, в

том числе материальные, что предполагает определенный уровень эко-

номического развития.

Заботясь о том, чтобы Хартия стала главным активным и актуаль-

ным европейским инструментом в сфере социальной защиты и социаль-

ной политики и предметом для ссылок, через десятилетие Совет Европы

начал обновление данного акта, как в плане содержания, так и в плане

процедуры.

Обновление содержания связано с эволюцией права на труд и соци-

альной политики после 1961 г. и выразилось во включении в перечень

новых прав. Так, Дополнительный протокол от 5 мая 1988 г., вступив-

ший в силу 4 сентября 1992 г., прибавляет к первоначальному каталогу

еще четыре права.

Более масштабные изменения были предприняты 3 мая 1996 г., когда

была принята Хартия в новой редакции, вступившая в силу 1 июля

1999 г. «Пересмотренная» Хартия, сводящая в единый акт права, закре-

пленные в Хартии 1961 г. ив Дополнительном протоколе 1988 г., до-

полняет их, уделяя внимание праву на достойный труд, праву на защиту

от бедности и социального неблагополучия, праву на жилище. Для

стран, не ратифицировавших пересмотренную Хартию, она продолжает

действовать в старой редакции с учетом Дополнительного протокола.

Хартия состоит из пяти частей (в новой редакции — шесть частей).

Первая часть является «декларацией о намерениях», в которой за-

креплены 19 прав и принципов (31 позиция в новой редакции), призна-

Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. Международные и

российские механизмы. — М.: Московская школа прав человека, 2000. С. 144.

Международная защита прав человека

115

ваемых государствами «целью своей политики, которую они будут

осуществлять при помощи всех надлежащих средств».

В противоположность этому, вторая часть представлена обязатель-

ными правами и принципами.

Европейская социальная хартия в редакции 1961 г. содержит 19 прав

и принципов, среди которых семь основных социальных прав:

• право на труд (ст. 1);

• право на объединение (ст. 5);

• право на заключение коллективных договоров (ст. 6);

• право на социальное обеспечение (ст. 12);

• право на социальную и медицинскую помощь (ст. 13);

• право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту

(ст. 16);

• право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и помощь

(ст. 19).

Протокол от 5 мая1988 г. предусматривает дополнительно: право на

равные возможности и условия в сфере занятости и профессии; право

трудящихся на информацию и консультации; право принимать участие

в определении и улучшении условий труда и производства; право лиц

преклонного возраста на социальную защиту.

Пересмотренная Хартия включает в себя права, закрепленные в ста-

рой редакции с учетом Дополнительного протокола и предусматривает

еще ряд новых прав, среди которых два основных:

• право детей и молодежи на защиту (ст. 7);

• право на равные возможности без половой дискриминации

(ст. 20).

Третья часть содержит требования к обязательствам государств-

участников. Особенность Хартии состоит в странной возможности час-

тичного принятия (п. 1 ст. 20): для ратификации государства должны

обязаться соблюдать определенный минимум статей (10, в нов. редак-

ции — 16) или пунктов (45, в новой редакции — 63), эта свобода огра-

ничена обязанностью принятия 5 из 7 статей (в новой редакции 6 из 9),

составляющих основу Европейской социальной хартии.

Четвертая часть посвящена контрольному механизму.

I. Обычной традиционной процедурой остается контроль путем

предоставления докладов, предусмотренный в ч. IV Хартии с измене-

ниями, внесенными Протоколом от 21 октября 1991 г. Участники Хартии

обязаны каждые два года предоставлять отчет о выполнении выбранных

ими обязательств. Эти доклады рассматриваются Комитетом независи-

мых экспертов, переименованным в 1998 г. в Европейский комитет по

116

СИ. Кузнецова

социальным правам. Его заключения открыто передаются в Правитель-

ственный комитет, который в свою очередь направляет свой доклад Ко-

митету министров Совета Европы. Данный доклад публикуется. Коми-

тет министров может 2/3 голосов принять рекомендацию в виде резо-

люции для каждого государства-участника.

II. Обновления в плане процедуры направлены на создание второго

механизма контроля за применением Хартии.

Новая процедура (позаимствованная из системы МОТ) принята До-

полнительным протоколом от 9 ноября 1995 г., вступившим в силу

1 июля 1998 г. Данный Протокол учреждает систему «коллективных

жалоб». Эта процедура включена в часть 4 пересмотренной Хартии.

Право подать жалобы могут только «организации», а именно:

— международные организации работодателей и трудящихся;

— другие международные НПО, имеющие консультативный статус

при Совете Европы;

— национальные представительные организации работодателей и

трудящихся, находящиеся под юрисдикцией государства, на ко-

торое подана жалоба.

Жалоба должна иметь общую цель и обязательно касаться неудов-

летворительного выполнения государством одного или нескольких по-

ложений Хартии. Индивидуальные случаи не рассматриваются. Речь

идет о проверке на соответствие Хартии законодательства и судебной

практики государств, а не о сообщениях о нарушениях индивидуальных

прав, гарантированных Европейской хартией. Таким образом, данная

система контроля является дополнительной.

Процедура проходит в два этапа:

1. Сначала жалоба изучается в порядке состязательной процедуры в

Европейском комитете по социальным правам, который принимает ре-

шение о приемлемости. Если жалоба приемлема, то Комитет выносит

консультативное заключение по существу в форме доклада. В этом док-

ладе Комитет указывает, соответствует или нет внутреннее право госу-

дарства Европейской социальной хартии.

2. Далее доклад передается в Комитет министров, который обладает

правом принятия решений и который может в свой резолюции или кон-

статировать удовлетворительное применение Хартии, или в случае не-

удовлетворительного применения принять большинством в 2/3 голосов

рекомендацию государству по приведению его законодательства и

практики в соответствие с Европейской социальной хартией.

Международная защита прав человека

117

Пятая часть Хартии содержит положения об отступлениях от обя-

зательств в период войны и ЧП, об ограничениях, имплементации Хар-

тии в национальный правопорядок, о подписании, ратификации, вступ-

лении в силу и поправках.

Доклады правительств

об осуществлении Хартии

Замечания организаций по вопросам

труда и управления и

неправительственных организаций

КОМИТЕТ НЕЗАВИСИМЫХ ЭКСПЕРТОВ

(ЕВРОПЕЙСКИЙ КОМИТЕТ ПО СОЦИАЛЬНЫМ ПРАВАМ)

оценивает с юридической точки зрения соответствие национального права и

практики обязательствам, вытекающим из Хартии

ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ

отбирает, с учетом социальных, экономических и

прочих основополагающих соображений, ситуации,

которые должны стать предметом рекомендаций

соответствующим государствам

ПАРЛАМЕНТСКАЯ

АССАМБЛЕЯ

периодические прения

по социальным вопросам

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ

принимает резолюцию в конце каждого

контрольного цикла

выдает рекомендации государствам,

которые не в полном объеме соблюдают

Хартию

Схема: источник — Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К., Защита прав человека.

Международные и российские механизмы. — М.: Московская школа прав чело-

века, 2000. С. 149.