Кузнецова С.Н. Международная защита прав человека

Подождите немного. Документ загружается.

Международная защита прав человека

поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные

элементы их самобытности, а именно религию, язык, традиции и куль-

турное наследие.

Важные положения содержатся в ст. 17-18 Рамочной конвенции. Го-

сударства, в которых существуют национальные меньшинства, берут на

себя обязательства не препятствовать установлению и поддержанию

свободных и мирных контактов через границы с лицами, с которыми

представители национальных меньшинств имеют общую этническую,

культурную, языковую и религиозную самобытность или общее куль-

турное наследие. Для достижения этой цели заключаются соглашения

между сопредельными государствами, принимаются меры, направлен-

ные на поощрение трансграничного сотрудничества.

Для реализации вышеназванных положений, а также для защиты

иных прав национальных меньшинств в 1947 г. в рамках Организации

Объединенных Наций была создана Подкомиссия по предупреждению

дискриминации и защите национальных меньшинств (с 1999 г. —

Подкомиссия по поощрению и защите прав человека), которая входит

в состав Комиссии по правам человека при Экономическом и социаль-

ном Совете ООН.

Данная подкомиссия состоит из 26 экспертов, обладающих, помимо

соответствующих профессиональных навыков, еще и «высокими мо-

ральными качествами и беспристрастностью». В компетенцию данной

подкомиссии входит разработка различного рода рекомендаций, ка-

сающихся зашиты прав национальных меньшинств, а также расследова-

ние нарушений этих прав.

Механизм защиты прав национальных меньшинств предусмотрен также

и Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств. В соответст-

вии со ст. 24 за осуществлением государствами положений Конвенции

уполномочен наблюдать Комитет министров Совета Европы.

В течение одного года после вступления Конвенции в силу в отноше-

нии какого-либо государства последнее передает Генеральному секрета-

рю Совета Европы полную информацию о законодательных и иных ме-

рах, которые были приняты для осуществления принципов, изложенных в

Конвенции (ст. 25). Эту информацию Генеральный секретарь направляет

Комитету министров. Позднее такие доклады государства предоставляют

Генеральному секретарю Совета Европы «периодически и всякий раз,

когда от Комитета министров поступает соответствующая просьба».

При оценке принятых государствами мер помощь Комитету минист-

ров оказывает специально созданный Консультативный комитет, члены

которого обладают признанной компетентностью в области защиты на-

циональных меньшинств (ст. 26).

С.Н. Кузнецова

7.5.5. Ограничение и приостановление действия прав и свобод

Пользование правами и свободами неизбежно сопряжено с ответст-

венностью человека, с возможными ограничениями, установленными

правом, принципами гуманности и нравственности. Ограничения прав и

свобод человека, установление их границ и пределов действия — это

одна из острых проблем для государств и для международного сообще-

ства в целом. Пределы ограничений прав человека свидетельствуют об

уровне защищенности личности

При ограничениях прав и свобод личности должны быть четко рег-

ламентированы их основания, пределы и порядок. Данное требование

закреплено в ст. 29 Всеобщей Декларации прав человека, согласно ко-

торой:

«При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен

подвергаться только таким ограничениям, которые

— установлены законом,

— исключительно с целью обеспечения должного признания и ува-

жения прав и свобод других,

— удовлетворения справедливых требований морали,

— общественного порядка,

— общественного благосостояния,

— в демократическом обществе».

Ограничения прав человека и приостановление их действия имеют

различные проявления и основания: они могут вытекать из правового

акта или из фактических действий, быть постоянными или временными,

действовать в обычных условиях или в чрезвычайных обстоятельствах.

I. Ограничение прав и свобод

В обычных условиях, в мирное время все эти ограничения основыва-

ются на необходимости, с одной стороны, защитить общественный по-

рядок и, с другой стороны, предотвратить злоупотребление правами.

1. Защита общественного порядка. Если проанализировать между-

народные акты по правам человека универсального и регионального

характера, то можно выделить несколько оснований и условий ограни-

чительных мер, являющихся критерием их правомерности.

Права человека в международном и внутригосударственном праве: Учеб-

ник для вузов / Отв. ред. проф. P.M. Валеев. — Казань: КГУ им. В.И. Ульянова-

Ленина, 2004. С. 54.

Международная защита прав человека

Такие ограничения должны устанавливаться:

• только законом;

• исключительно в законных целях:

— с целью соблюдения прав и свобод других лиц и постольку, по-

скольку это совместимо с природой данных прав

— для охраны здоровья граждан

— в интересах требований нравственности, морали и справедливо-

сти

— в целях обеспечения национальной безопасности, общественного

благосостояния и правопорядка;

• должны быть необходимы в демократическом обществе;

• с учетом соразмерности (запрет чрезмерных ограничений).

Так, Европейский Суд по правам человека контролирует необходи-

мость таких ограничений и пропорциональность таких мер по отноше-

нию к преследуемой цели.

2. Предотвращение злоупотребления правами. Пределы прав и сво-

бод, предусматриваемые в данных целях, распространяются не только

на государства, но и на индивидов и группы лиц. О таких ограничениях

говорится, например, в ст. 30 ВДПЧ и в ст. 17 ЕКПЧ. Так, Европейская

конвенция указывает, что нельзя упразднять права или ограничивать их

более, чем это предусмотрено в Конвенции.

Эти две категории ограничений призваны охранять демократические

институты в обычное время.

II. Отступление и приостановление действия прав и свобод

В чрезвычайных обстоятельствах — в условиях чрезвычайного по-

ложения, вооруженного конфликта и военного положения — требуется

принятие особых мер для восстановления и поддержания правопорядка

и нейтрализации негативных последствий стихийных бедствий и обще-

ственно-политических событий, устранения угрозы безопасности граж-

дан и оказания им помощи. Эти меры выражаются в расширении пол-

номочий государственных органов и ограничении прав и свобод чело-

века и гражданина, приостановлении действия некоторых прав (дерога-

ция) и наложении дополнительных обязанностей на частных лиц. Одна-

ко введение чрезвычайного положения не следует рассматривать лишь в

негативном аспекте (как приостановление обязательств государства по

обеспечению конкретных прав), необходимо помнить и о положитель-

ной стороне данного явления: целью введения чрезвычайного положе-

ния является восстановление нормального правопорядка, являющегося

необходимым условием для полноценного существования человека.

(58

СЛ. Кузнецова

Более того, международные акты по правам человека предусматри-

вают допустимые критерии отступления от прав и свобод в чрезвычай-

ных ситуациях (ст. 15 ЕКПЧ, ст. 4 Пакта о гражданских и политических

правах, ст. 27 Американской конвенции по правам человека).

Согласно данным актам, государства могут пользоваться правом на

дерогацию при военном положении, при стихийных бедствиях и в дру-

гих случаях, если существует угроза жизни нации.

Предусмотрены следующие требования к дерогационным мерам:

— они должны применяться только для тех целей, для которых пре-

дусмотрены;

— они должны быть объективно необходимыми (то есть без них

обойтись невозможно);

— должен соблюдаться принцип пропорциональности и соразмер-

ности («только в той степени, в какой это обусловлено чрезвы-

чайностью обстоятельств»);

— эти меры не должны противоречить другим обязательствам стран

по международному праву;

— данные меры должны быть подконтрольны органам, компетент-

ным рассматривать жалобы частных лиц;

— осуществление некоторых прав (основные права) не может быть

ограничено или приостановлено ни при каких обстоятельствах.

Однако перечень таких прав в разных документах не является оди-

наковым. Так, согласно п. 2 ст. 4 Международного пакта о гражданских

и политических правах среди этих прав находятся: право на жизнь (ст.

6), запрет пыток и унижающего достоинство обращения и наказания (ст.

7), запрет рабства (ст. 8), уважение личного достоинства (ст. 11), запрет

повторного преследования по одинаковым основаниям (ст. 15), право

человека на признание его правосубъектности (ст. 16), свобода мысли,

совести и религии (ст. 18). Перечень, содержащийся в Европейской кон-

венции по правам человека, несколько иной, в нем отсутствуют некото-

рые права, названные в Пакте неотъемлемыми, но зато фигурируют не-

которые права, которые не упомянуты в Пакте, как не подлежащие ог-

раничениям. Согласно п. 2 ст. 15 ЕКПЧ такими правами являются: пра-

во на жизнь (ст. 2), запрет пыток и унижающего достоинство обращения

и наказания (ст. 3), запрет рабства (ст. п. 1 ст. 4), запрет обратного дей-

ствия уголовного закона (ст. 7), запрет повторного преследования по

одинаковым основаниям (п. 3 ст. 4 Дополнительный протокол № 7),

отмена смертной казни (ст. 3 Дополнительный протокол № 6 и Допол-

нительный протокол № 13).

Раздел 2

Международные механизмы защиты

прав и свобод

Международная защита нрав человешх

2.1. Общая характеристика международно-правовой защиты

прав человека

Международно-правовая защита прав и основных свобод человека

является одним из аспектов сложной и многоплановой проблемы обес-

печения прав человека в целом. При этом защита прав человека являет-

ся прежде всего задачей внутригосударственного, национального пра-

вопорядка. Естественно, что права и основные свободы человека на се-

годняшний день гарантируются на двух уровнях: международном и

внутригосударственном. В свою очередь, международная защита прав и

основных свобод человека осуществляется на универсальном и регио-

нальном уровне. Несмотря на это, все уровни защиты прав человека

тесно связаны между собой, взаимозависимы и взаимообусловлены.

Данная взаимозависимость проявляется в следующем. Механизм меж-

дународной защиты прав человека (Европейский Суд по правам челове-

ка, Межамериканский Суд по правам человека, Комитет по правам че-

ловека и т.п.) начинает функционировать только после того, как исчер-

паны возможности внутригосударственного механизма. В свою очередь,

внутригосударственное законодательство по защите прав и основных

свобод человека ориентировано на международно-правовые акты. Оно

как можно более полно отражает и закрепляет тот объем прав и свобод

индивида, который предусмотрен международными договорами.

В последние десятилетия важность и значение, придаваемые правам

человека, выражаются в увеличении количества международных инст-

рументов в данной сфере и числа институтов и органов, управомочен-

ных обеспечивать их защиту. Контроль, осуществляемый данными ор-

ганами, можно разделить на судебный и несудебный.

2.1.1. Несудебный контроль за соблюдением прав человека

Выделяют пять функций, осуществляемых международными инсти-

тутами по правам человека: информационная, следственная, согласи-

тельная, принятие решений и наложение санкций. И только при усло-

вии, что все данные функции объединены в рамках деятельности одного

органа или одного механизма, защита прав и свобод будет эффективной.

С.Н. Кузнецова

1. Информационная функция. Существует большое число между-

народных органов, в частности в рамках ООН, которые собирают ин-

формацию о ситуации с правами человека в различных странах. Такая

информация чаще всего собирается посредством периодических отчетов

различных государств, и эти данные отражаются в Ежегоднике ООН по

правам человека. Так, информационную функцию путем сбора и изуче-

ния докладов государств выполняют следующие органы ООН и конвен-

ционные органы, действующие в рамках ООН:

— ч. IV ст. 16 Международного пакта об экономических, социаль-

ных и культурных правах, предусматривает обязанность для го-

сударств представлять периодические отчеты по реализации ими

прав, закрепленных в Пакте, Генеральному секретарю ООН для

последующего изучения ЭКОСОСом и Комиссией ООН по пра-

вам человека (с 1985 г. — Комитетом по экономическим, соци-

альным и культурным правам).

— ч. IV ст. 40 Международного пакта о гражданских и политиче-

ских правах поручает изучать соответствующие доклады госу-

дарств комитету по правам человека.

— ч. V ст. 18 Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискрими-

нации в отношении женщин предоставляет аналогичные полно-

мочия комитету по ликвидации всех форм дискриминации в от-

ношении женщин.

— согласно ч. II ст. 44 Конвенции ООН о правах ребенка такими же

функциями наделен Комитет по правам ребенка.

Однако в связи с таким количеством органов и процедур существует

риск бесполезного дублирования в данной сфере.

2. Функция расследования. Органы, осуществляющие данную

функцию на международном уровне, являются более редким явлением.

Их делят на две группы:

— органы ad hoc, создаваемые с целью расследования конкретного де-

ла (например, рабочие группы Комиссии ООН по правам человека);

— постоянные органы, создаваемые международными актами по пра-

вам человека с целью регулярного осуществления этой функции

(например, ч. II ст. 9 Конвенции ООН об исключении расовой дис-

криминации наделяет данным полномочием соответствующий ко-

митет, а раздел VI ст. 48 Американской конвенции по правам чело-

века предусматривает функцию расследования с согласия государ-

ства для Межамериканской комиссии по правам человека).

Международная защита прав человека 73

Процедуры расследований, предусмотренные разными актами, очень

отличаются, но все они включают три элемента: защиту свидетелей,

состязательность процедуры и возможность вмешательства третьих лиц

(НПО). Недостатком является главное правило: все основывается на

внутреннем убеждении органа расследования. Кроме того, существуют

изъяны, связанные с инициаторами процедуры. Орган расследования

никогда не обладает полномочиями сам инициировать начало расследо-

вания. Возбуждать процедуру могут, как правило, только правительст-

ва. Недостатком такого положения является политический характер и

редкость применения процедуры.

3. Согласительная функция. Все международные органы, наделен-

ные функцией расследования, признают за собой право окончить работу

попыткой дружественного урегулирования, примирения или соглаше-

ния между государством и жертвой нарушения.

Такие соглашения являются в некоторой степени парадоксальными,

поскольку права человека в них выступают предметом сделки. Тем не

менее применение данной функции объясняется нежеланием и нереши-

тельностью государств по отношению к функции принятия решения,

которая представляет угрозу для их суверенитета. Согласительная

функция позволяет избежать обвинения и вынесения приговора госу-

дарству в такой политически уязвимой сфере.

4. Функция принятия решений. Эта функция является исключи-

тельной для несудебных органов контроля за соблюдением прав челове-

ка, причины данного явления были указаны выше. Так, полномочием

принимать решение по существу обладал Комитет министров Совета

Европы в рамках контрольного механизма Европейской конвенции по

правам человека, предусмотренного до реформы, которая была реализо-

вана Дополнительным протоколом №11.

5. Функция наложения санкций. Ни один международный орган

по правам человека не осуществляет в настоящее время данную функ-

цию, и, как следствие, за нарушение прав человека предусмотрены

только санкции политического характера.

Несудебные органы международного контроля за соблюдением прав

человека используют следующие техники защиты прав и свобод: поли-

тический контроль, административный контроль путем докладов, кон-

троль путем жалоб.

1. Политический контроль используется международными органи-

зациями в отношении их государств-членов. Соответствующие полно-

мочия предусмотрены в учредительных договорах международных ор-

ганизаций.

7А

СЛ. Кузнецова

Так, согласно Уставу ООН, Генеральная Ассамблея может прини-

мать рекомендации в целях содействия реализации прав человека и ос-

новных свобод.

На региональном уровне ст. 3 и 8 Устава Совета Европы предусмат-

ривают возможность исключения государства из организации в случаях

серьезных нарушений прав человека, требований демократии и принци-

па верховенства права. Такие меры уже применялись на практике

(в отношении Греции в 1968 г., и в отношении Турции в 1980 г.).

В рамках Европейского Союза ст. F Маастрихтского договора пре-

дусматривает, что Союз основан на принципе свободы, демократии,

соблюдения прав человека и основных свобод и правового государства.

Амстердамский договор, вносящий изменения в Маастрихтский дого-

вор, предусматривает полномочия Суда ЕС для контроля этих положе-

ний. Кроме того, ст. F1 (нов. ст. 7) Амстердамского договора преду-

сматривает, что Совет министров ЕС в составе глав государств и прави-

тельств по предложению 1/3 государств-членов или Комиссии после

заключения Европейского парламента может единогласно констатиро-

вать грубое и длительное нарушение прав человека государством-

членом. Пункт 2 данной статьи предусматривает возможность приоста-

новления некоторых прав такого государства, в том числе права голоса

в рамках Совета.

2. Предоставление докладов государствами-участниками междуна-

родных соглашений о принятых мерах по реализации соответствующего

соглашения, о достигнутом прогрессе и трудностях. Техника докладов

является достаточно распространенной для международных инструмен-

тов по правам человека. Процедура докладов может быть или факульта-

тивной, или обязательной. Различными могут быть и итоги процедуры.

Некоторые договоры вообще не упоминают о дальнейшей судьбе док-

ладов (например, в ЕКПЧ не говорится о мерах, принимаемых в отно-

шении разъяснений государств-членов о применении положений Кон-

венции, направленных Генеральному секретарю).

Как правило, доклады являются предметом изучения специальных

органов, состоящих из независимых экспертов. Чаще всего результатом

процедуры является принятие рекомендаций общего характера, которые

способствуют надлежащему выполнению соответствующего договора.

Такие доклады рассматривает, например, в ООН Комитет по правам

человека в рамках Международного пакта о гражданских и политиче-

ских правах, в МОТ комитет экспертов по применению конвенций и

Комитет конференции по применению конвенций и рекомендаций и

многие другие.

Международная защита нрав человека

Доклады государств, составляемые в рамках указанных процедур, и

сами процедуры, должны отвечать следующим требованиям:

— они должны предоставляться относительно регулярно;

— они должны выполняться в форме детального ответа на вопросни-

ки, разработанные соответствующей организацией или органом;

— доклады должны рассматриваться независимым и беспристраст-

ным органом, члены которого избираются на длительный срок

(для обеспечения континуитета);

— информация, содержащаяся в докладах, должна быть предостав-

лена заинтересованным НПО и частным национальным органи-

зациям, действующим в сфере прав человека;

— результатом процедуры должны стать рекомендации, эффектив-

ность которых зависит от их конкретности и точности;

— процедура, или по крайней мере ее заключительная стадия, долж-

на быть открытой.

3. Техника рассмотрения жалоб (петиций, обращений, сообщений

и др.). Данная техника является более продуманной, разработанной и

разнообразной, чем остальные. Жалоба может быть подана государст-

вом или частным лицом (как правило, если государство признает соот-

ветствующую компетенцию международного органа).

Техника контроля зависит от природы контролирующего органа

(административный — Комиссия по правам человека ООН, Комитет по

правам человека; политический — Комитет министров Совета Европы;

квази-судебный — Межамериканская комиссия по правам человека,

бывшая Европейская комиссия по правам человека). От этого же зави-

сит и результат процедуры: так, Комитет по правам человека по жало-

бам на нарушения положений Международного пакта о гражданских и

политических правах принимает доклад, Комитет министров Совета

Европы при аналогичной процедуре в рамках Европейской социальной

хартии выносит рекомендации, а до реформы контрольного механизма

Европейской конвенции по правам человека в рамках конвенционной

процедуры даже принимал решения.

Данная техника индивидуальных жалоб стала основным элементом

международного механизма защиты прав человека, где процедура ини-

циируется индивидом.

2.1.2. Судебный контроль за соблюдением прав человека

Недоверие и нерешительность государств по отношению к междуна-

родной судебной защите прав человека по причине того, что судебный