Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

Общее для бюджетов всех уровней требование заключается в том, что

закон (решение) о таком бюджете обязательно должен предусматривать

источники финансирования дефицита бюджета.

Бюджетное законодательство предусматривает также ограничения,

различающиеся в зависимости от того, к какому Уровню бюджетной системы

относится тот или иной бюджет.

В частности, объем дефицита федерального бюджета не может

превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на

обслуживание государственного долга Российской Федерации в

соответствующем финансовом году.

Предельный объем дефицита бюджета субъекта Федерации не может

превышать 15 % объема доходов его бюджета (без учета финансовой помощи

из федерального бюджета). В случае утверждения законом субъекта Федерации

о бюджете на соответствующий год поступлений от продажи имущества

предельный размер дефицита может превышать указанный выше размер, но не

более чем на величину поступлений от этой продажи.

Объем дефицита местного бюджета не может превышать 10 % объема

доходов местного бюджета (без учета помощи из федерального бюджета и

бюджета субъекта Федерации) . Превышение этого размера допускается лишь

на сумму средств, получаемых муниципальным образованием от продажи

имущества (ст. 92 БК РФ).

3. ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ (ПОКРЫТИЯ)

ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА

Состав источников финансирования (покрытия) дефицитов бюджетов

различается по уровням бюджетной системы; при этом все они подразделяются

на внутренние и внешние.

Так, внутренними источниками финансирования дефицита

федерального бюджета являются:

—кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных

организаций в рублях;

— государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных

бумаг от имени Российской Федерации;

— бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней

бюджетной системы Российской Федерации.

К внешним источникам финансирования дефицита федерального

бюджета относятся:

— государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем

выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

— кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм,

международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной

валюте (ст. 94 БК РФ).

К внутренним источникам финансирования дефицита бюджета

субъекта Федерации относятся:

— государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных

бумаг от имени субъекта Федерации;

—бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней

бюджетной системы;

— кредиты, полученные от кредитных организаций. Финансировать

дефицит бюджета и за счет внешних источников субъекты Федерации не

вправе.

Что касается источников финансирования дефицита местного

бюджета, то они также могут быть только внутренние в форме:

— муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска

муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

— кредитов, полученных от кредитных организаций. Кредиты Банка

России, а также приобретение Банком России долговых обязательств

Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований

при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования

дефицита бюджета. Заимствования, осуществляемые посредством

предоставления государственных или муниципальных гарантий, также не могут

рассматриваться в качестве источника финансирования дефицита бюджета.

4. ПРОФИЦИТ БЮДЖЕТА

По общему правилу, федеральный бюджет, бюджеты субъектов

Федерации и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без

профицита, т.е. превышения доходов бюджета над его расходами. Может

иметь место лишь так называемый первичный профицит, под которым

понимается превышение доходов над расходами без учета расходов на

обслуживание государственного долга. В этом случае обслуживание

государственного долга превышает сумму дефицита бюджета

В ходе исполнения бюджета профицит может образоваться в результате

превышения фактически полученных доходов по сравнению с

запланированными, например в результате улучшения администрирования по

налогам и сборам.

Тем не менее в конечном счете бюджет должен быть исполнен без

профицита. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2000 г. № 145-ФЗ

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном

бюджете на 2000 г.»

в связи с получением дополнительных доходов»

предусмотрено было направить средства от повышения доходов над расходами

федерального бюджета в 2000 г. в сумме 89 млрд руб. на замещение

поступлений из внешних источников финансирования дефицита федерального

бюджета и погашение государственного долга.

Примерно такой же подход к использованию дополнительных доходов

См.: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник.—М., 1999. С. 137.

См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 52. Ст. 5023.

применяется и при исполнении бюджетов других уровней. Так, в ст. 21 Закона

города Москвы от 24 декабря 1999 г. № 40 «О бюджете города Москвы на 2000

год» предусматривалось направление дополнительных доходов (кроме средств,

имеющих целевое назначение) на погашение кредиторской задолженности, в

первую очередь, по защищенным статьям бюджета; сокращение объемов

заимствований и обслуживание государственного долга города; капитальный

ремонт жилищного фонда.

ЛЕКЦИЯ 10

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ

ЗАИМСТВОВАНИЯ

1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ

Важнейшими источниками финансирования (покрытия) дефицита

бюджета являются заимствования. Государственный или муниципальный заем

(заимствование) определяется в ст. 6 БК РФ как передача в собственность

Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования

денежных средств, которые они обязуются возвратить в той же сумме с уплатой

процента (платы) на сумму займа.

Государственные заимствования Российской Федерации— займы и

кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных

государств, международных финансовых организаций, по которым возникают

долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта

погашения займов (кредитов) другими заемщиками (ст. 89 БК РФ).

Государственные заимствования субъектов Федерации и муниципальные

заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и

юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства

соответственно субъекта Федерации или муниципального образования как

заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками,

выраженные в валюте обязательств (ст. 90 БК РФ).

В зависимости от валюты, национальной или иностранной, в которой

выражаются обязательства заемщика (должника), соответственно выделяются

внутренние и внешние заимствования. Такое разделение практически

распространяется лишь на государственные заимствования Российской

Федерации, так как Субъекты Федерации и муниципальные образования права

осуществления внешних заимствований не имеют (субъекты Федерации могут

осуществлять внешние заимствования лишь с целью реструктуризации

долговых обязательств прошлых лет).

Государственными внутренними заимствованиями Российской

Федерации признаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и

юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых

организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской

Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими

заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации (рублях).

Государственными внешними заимствованиями Российской Федерации

признаются займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических

лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по

которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как

заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками,

выраженные в иностранной валюте.

В Российской Федерации действует единая система учета и

регистрации государственных заимствований Федерации. Субъекты

Федерации и муниципальные образования регистрируют свои заимствования в

Минфине России (ст. 120 БК РФ).

2. ПРАВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ

ВНУТРЕННИХ ЗАИМСТВОВАНИЙ

В соответствии со ст. 104 БК РФ право осуществления государственных

внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим

заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ

либо уполномоченному им ответственному федеральному органу

исполнительной власти. От имени субъекта Федерации право осуществления

государственных внутренних заимствований и выдачи государственных

гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит

его уполномоченному органу исполнительной власти. На уровне

муниципальных образований право осуществления муниципальных внутренних

заимствований и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для

привлечения кредитов (займов) принадлежит уполномоченному органу

местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального

образования.

Как уже отмечалось, внутренние заимствования могут осуществляться в

форме:

— кредитов кредитных организаций;

— государственных (муниципальных) займов, осуществляемых

посредством выпуска ценных бумаг;

— бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней

бюджетной системы.

Внутренние заимствования должны предусматриваться

соответствующими программами, которые представляют собой перечень

внутренних заимствований на очередной финансовый год по видам

заимствований, общему объему заимствований, направляемых на покрытие

дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых

обязательств.. В случае выпуска долговых обязательств Российской Федерации,

субъектов Федерации, муниципальных образований с обеспечением

исполнения их обязательств в виде обособленного имущества соответствующая

программа должна содержать количественные данные об эмиссии указанных

обязательств, выраженные в валюте Российской Федерации, а также перечень

имущества, которое может служить обеспечением в течение срока

заимствования.

В программу государственных внутренних заимствований Российской

Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в обязательном порядке

включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если

такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.

Программы государственных внутренних заимствований Российской

Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований

представляются соответствующему законодательному (представительному)

органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной

финансовый год.

Бюджетные учреждения по общему правилу не имеют права получать

кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за

исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия в

обязательном порядке регистрируют свои заимствования у третьих лиц в

соответствующем финансовом органе. Орган, исполняющий бюджет, ведет

реестр задолженности государственных и муниципальных унитарных

предприятий (ст. 118 БК РФ).

3. ПРАВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕШНИХ

ЗАИМСТВОВАНИЙ

Согласно ст. 103 БК РФ право осуществления государи ственных

внешних заимствований и заключения договоров о предоставлении

государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для

привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации.

От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может

Правительство РФ либо уполномоченный им ответственный федеральный

орган исполнительной власти.

По действующему законодательству государственные внешние

заимствования осуществляется в соответствии с Программой государственных

внешних заимствований Российской Федерации, которая представляет собой

перечень всех государственных внешних заимствований на очередной

финансовый год по их формам.

Государственные внешние заимствования могут осуществляться в форме:

— кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм,

международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной

валюте;

— государственных займов, осуществляемых в иностранной валюте

путем выпуска ценных бумаг от имени Российской федерации.

Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм,

международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной

валюте, подразделяются на несвязанные (финансовые), целевые иностранные и

связанные кредиты.

Несвязанные (финансовые иностранные кредиты — это форма

финансирования, которая предусматривает предоставление правительствами

иностранных государств, банками и фирмами средств в иностранной валюте на

возвратной и возмездной основах без определения целей их расходования.

Целевой иностранный кредит (заимствование) — форма финансирования

проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований,

которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на

возвратной и возмездной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в

соответствии с целями этих проектов. Такие кредиты включают связанные

кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также

нефинансовые кредиты международных финансовых организаций.

Связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и

фирм—форма привлечения средств на возвратной и возмездной основах для

закупок товаров, работ и услуг за счет средств правительств иностранных

государств, банков и фирм, в основном в стране кредитора.

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций —

форма привлечения средств международных финансовых организаций на

возвратной и возмездной основах для закупок товаров, работ и услуг,

преимущественно на конкурсной основе, в целях осуществления

инвестиционных проектов или структурных реформ.

Порядок осуществления займов в иностранной валюте посредством

выпуска государственных ценных бумаг будет рассмотрен ниже.

В Программе государственных внешних заимствований по несвязанным

(финансовым) заимствованиям обязательно должны быть указаны:

— источники привлечения;

— суммы заимствования;

— сроки погашения.

По целевым иностранным заимствованиям в Программе государственных

внешних заимствований указываются:

— конечные получатели;

— цели заимствований и направления использования;

— источник заимствования;

— суммы заимствования;

— сроки погашения;

— гарантии третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет

конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием

организации (органа), предоставившей гарантию, срока действия и объема

обязательств по гарантии;

— оценки объема использованных средств до начала очередного

финансового года;

— прогнозы объема использования средств в очередном финансовом

году.

Отдельно в Программе должны быть предусмотрены все займы и

государственные гарантии, величина которых превышает сумму,

эквивалентную 10 млн долл. США, на весь срок займа. Данные займы и

государственные гарантии подлежат реализации только при условии их

утверждения Федеральным Собранием в составе Программы государственных

внешних заимствований.

Правительство РФ имеет право на осуществление внешних

заимствований, не включенных в Программу государственных внешних

заимствований, лишь в том случае, если указанные внешние заимствования

осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего

долга России, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание в

рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

Однако данное право распространяется исключительно на несвязанные

(финансовые) государственные внешние заимствования Российской

Федерации.

Общий объем детализированных в Программе государственных внешних

заимствований займов должен составлять не менее 85 % от их общего объема.

Пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной

финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете

с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем

государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен

превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению

государственного внешнего долга Российской Федерации. Так, в соответствии

со ст. 122 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ «О

федеральном бюджете на 2000 г.» предельный размер государственных

внешних заимствований Российской Федерации (несвязанных финансовых

кредитов) на 2000 г. был утвержден в сумме до 6 млрд долл. США.

Договоры о государственных внешних заимствованиях Российской

Федерации, исполнение которых требует увеличения предельных объемов

государственных внешних заимствований, утвержденных федеральным

законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, могут быть

заключены только после внесения в него соответствующих изменений по

представлению Правительства РФ.

Договоры о государственных внешних заимствованиях Российской

Федерации, предоставлении гарантий по внешним займам подлежат

ратификации:

— если предусмотренные этими договорами займы (гарантии) не

включены в Программу государственных внешних заимствований и (или)

привлекаемые по ним финансовые средства превышают сумму, эквивалентную

10 млн долл. США (на весь срок займа);

—если исполнение таких договоров требует увеличения предельных

объемов государственных внешних заимствований, утвержденных

федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

—по другим основаниям, предусмотренным законодательством.

В Программу государственных внешних заимствований Российской

Федерации в обязательном порядке включаются соглашения о займах,

заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу (ст.

108 БК РФ).

4. ЭМИССИЯ И ОБРАЩЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕННЫХ БУМАГ

В соответствии с ч. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации

государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным

законом, и размещаются на добровольной основе. Такие займы осуществляется

посредством выпуска и размещения государственных ценных бумаг от имени

Российской Федерации или ее субъектов. Муниципальные займы

осуществляются посредством выпуска и размещения муниципальных ценных

бумаг от имени муниципальных образований.

Последовательность действий эмитента в связи с выпуском и

размещением ценных бумаг именуется эмиссией ценных бумаг. В ст. 114 БК РФ

определено, что решение об эмиссии государственных ценных бумаг

Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных ценных бумаг

принимается соответственно Правительством РФ, органами исполнительной

власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления в

соответствии с предельными объемами дефицита бюджета и государственного

или муниципального долга. В данном случае речь идет о выпуске так

называемых эмиссионных ценных бумаг, которыми согласно ст. 2 Федерального

закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» признаются

любые ценные бумаги:

—закрепляющие совокупность имущественных и неимущественных

прав, подлежащих удостоверению, уступке и безусловному осуществлению с

соблюдением установленных форм и порядка;

— размещаемые выпусками;

—имеющие равные объем и сроки осуществления прав внутри одного

выпуска вне зависимости от времени приобретения ценной бумаги.

Эмитентами применительно к государственным и муниципальным

ценным бумагам выступают соответственно органы государственной

исполнительной власти либо органы местного самоуправления, несущие от

своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по

осуществлению прав, закрепленных ими. Эмиссию облигаций может

осуществлять также Банк России.

Общая процедура эмиссии указанных ценных бумаг включает следующие

этапы:

— принятие эмитентом решения о выпуске эмиссионных ценных бумаг;

— регистрация выпуска эмиссионных ценных бумаг;

—изготовление сертификатов ценных бумаг (для документарной формы

выпуска);

— размещение эмиссионных ценных бумаг;

—регистрация отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг.

Решение о выпуске ценных бумаг оформляется зарегистрированным в

органе государственной регистрации ценных бумаг документом, который

содержит данные, достаточные для установления объема прав, закрепленных

ценной бумагой.

Регистрация выпуска эмиссионных ценных бумаг сопровождается

присвоением государственного регистрационного номера (цифровой,

буквенный, знаковый код), который идентифицирует конкретный выпуск

эмиссионных ценных бумаг. В данном случае выпуск ценных бумаг —

совокупность ценных бумаг одного эмитента, обеспечивающих одинаковый

объем прав владельцам и имеющих одинаковые условия эмиссии (первичного

размещения). Все бумаги одного выпуска должны иметь один государственный

регистрационный номер.

Изготовление сертификатов эмиссионных ценных бумаг предполагает

выпуск эмитентом документов, удостоверяющих совокупность прав на

указанное в них количество ценных бумаг.

Размещение эмиссионных ценных бумаг—это отчуждение эмиссионных

ценных бумаг эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-

правовых сделок.

Исполнение обязательств по государственным и муниципальным ценным

бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных

бумаг за счет средств соответственно государственной казны Российской

Федерации, казны субъектов Федерации и муниципальной казны в

соответствии с законом или решением о бюджете соответствующего уровня на

соответствующий финансовый год.

Особенности процедуры эмиссии государственных и муниципальных

ценных бумаг, их размещения и обращения определяются Федеральным

законом от 29 июля 1998 г. JV° 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения

государственных и муниципальных ценных бумаг». В соответствии с ним

государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в

виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным

бумагам.

Обязательства Российской Федерации, ее субъекта и муниципального

образования, возникшие в результате эмиссии соответствующих ценных бумаг

и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в рублях. Если эти

бумаги удостоверяют право на получение доходов или погашение в денежной

форме, то они подлежат оплате в рублях. Государственные и муниципальные

ценные бумаги, удостоверяющие право на получение в качестве дохода каких-

либо имущественных прав, а также предусматривающие право на получение

при погашении вместо номинальной стоимости ценной бумаги иного

имущественного эквивалента, также должны быть выражены в рублях.

Обязательства, возникшие в результате эмиссии соответствующих

государственных ценных бумаг и составляющие внешний долг, должны быть

выражены и оплачены в иностранной валюте. Условные денежные единицы и

драгоценные металлы могут быть указаны в Генеральных условиях эмиссии и

обращения государственных ценных бумаг, а также в реквизитах сертификатов

в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется

величина платежа по данным ценным бумагам.

Эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг может

осуществляться отдельными выпусками. В рамках одного выпуска

устанавливаются серии, разряды, номера ценных бумаг. Решением о выпуске

государственных или муниципальных ценных бумаг может быть установлено

деление выпуска на транши. В данном случае транш — часть ценных бумаг

данного выпуска, размещаемая в рамках его объема в любую дату в течение

периода обращения соответствующих ценных бумаг, не совпадающую с датой

первого размещения. Размещение траншей одного выпуска осуществляется на

основании документов, регламентирующих размещение данного выпуска.

Выпуски осуществляются в соответствии с Генеральными условиями

эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг и

условиями эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных

бумаг данного вида. Генеральные условия утверждаются Правительством РФ,

органом исполнительной власти субъекта Федерации, органом местного

самоуправления в форме нормативных правовых актов, которые должны

включать указание на:

— вид ценных бумаг;

— форму выпуска ценных, бумаг;

— срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные,

среднесрочные);

— валюту обязательств;

— особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на

получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;

— ограничения (при наличии таковых) оборотоспособно-сти ценных

бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги

могут принадлежать на праве собственности или иного вещного права.

Так, на федеральном уровне с этой целью приняты постановления

Правительства РФ: от 5 августа 1992 г. № 549 «Вопросы выпуска Российского

внутреннего выигрышного займа 1992 года»; от 15 мая 1995 г. № 458 «О