Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

на очередной финансовый год в третьем чтении в качестве отдельного

приложения к этому закону. Например, такая программа содержалась в разделе

II Приложения 28 (Предоставляемые Российской Федерацией государственные

кредиты на 2000 год) к Федеральному закону от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ

«О федеральном бюджете на 2000 год». В соответствии с ней общий объем

кредитов, предоставляемых Российской Федерацией, в иностранной валюте

составляет 6,6 млрд долл. США. Среди них выделялись по срокам погашения

среднесрочные (от 2 до 10 лет) и долгосрочные (более 10 лет) кредиты,

направлениями которых обозначались техническое содействие и военно-

техническое сотрудничество.

В случае неутверждения программы предоставления Российской

Федерацией государственных кредитов на очередной финансовый год действие

ранее утвержденной программы продлевается на очередной финансовый год до

утверждения новой программы.

Договор о предоставлении Российской Федерацией государственных

кредитов на сумму более 10 млн долл. США может быть подписан российской

стороной только в случае утверждения кредита в первый предполагаемый год в

составе программы предоставления Российской Федерацией государственных

кредитов.

Если после включения в программу кредитов, величина которых

превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, сумма, не расписанная

по отдельным кредитам, превысит 15 % общего объема предоставления

кредитов на очередной финансовый год, то указанная программа должна быть

детализирована, т. е. в ней должны быть определены (в порядке убывания)

суммы кредитов, величина которых ниже суммы, эквивалентной 10 млн долл.

США, до тех пор, пока не расписанная по отдельным кредитам сумма не станет

меньше 15 % общего объема предоставления кредитов (ст. 125 БК РФ).

Договоры о предоставлении Российской Федерацией государственных

кредитов, выполнение которых требует увеличения предельных объемов,

утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, могут быть

заключены только после внесения соответствующих изменений в этот

федеральный закон.

Договоры о предоставлении государственных кредитов Российской

Федерацией подлежат утверждению Федеральным Собранием в форме

федерального закона:

— если предусмотренные этими договорами государственные кредиты не

включены в программу предоставления Российской Федерацией

государственных кредитов и (или) предоставляемые по ним финансовые

средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн долл. США, на весь срок

кредита;

—если исполнение таких договоров требует увеличения предельного

объема предоставления государственных кредитов, утвержденных

федеральным законом о федеральном бюджете;

—по другим основаниям, предусмотренным законодательством

Российской Федерации (ст. 126 БК РФ).

101

Договоры о реструктуризации задолженности или списании

задолженности иностранных государств перед Российской Федерацией

подлежат ратификации Государственной Думой, за исключением случаев

реструктуризации задолженности и ее списания в рамках участия Российской

Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах

на условиях, общих и единых для всех участников этих организаций и клубов

(ст. 127 БК РФ).

Уступка прав требований по долговым обязательствам иностранных

государств перед Российской Федерацией может быть осуществлена в

соответствии со специальным федеральным законом либо с положением о

соответствующей уступке прав требований, содержащимся в федеральном

законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 128 БК РФ).

3. СОСТОЯНИЕ ДОЛГА ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВ

ПЕРЕД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ

Объем долга иностранных государств в основной массе образовался в

результате перехода к Российской Федерации долговых активов СССР. В

пересчете по курсу, котировавшемуся Банком России для платежно-расчетных

соглашений СССР, этот долг составляет 149,6 млрд долл. США

. Долг

иностранных государств перед Российской Федерацией вполне сопоставим с ее

внешним долгом. Однако состав государств-должников и их финансовые

возможности не позволяют надеяться на своевременное и полное погашение

ими долга перед Россией.

Ежегодно Российская Федерация получает от государств-должников

лишь около 1,5 млрд долл. США, что составляет примерно 10 %

причитающихся ей платежей. Основным методом погашения долга являются

товарные поставки. Реально в течение последующих нескольких десятилетий

Российская Федерация может рассчитывать на погашение лишь около одной

трети долга.

В настоящее время должниками Российской Федерации является 57

государств мира, все из которых относятся к числу развивающихся. Более 40%

долга приходится на такие государства, как Вьетнам, Куба и Монголия.

Большинство стран-должников не производят платежи по свои долгам, лишь

Индия, Пакистан, Бангладеш и Индонезия выполняют свои обязательства.

В 1997 г. для ускорения процесса погашения долга развивающимися

странами Российская Федерация вступила в Парижский клуб в качестве

государства-кредитора. Это дополнительно способствует взысканию долгов с

25 государств-должников, которые задолжали около 50 млрд долл. США.

Однако принятый в Парижском клубе подход к урегулированию задолженности

предусматривает помимо взыскания и списание значительной ее части.

См.: Международные валютно- кредитные и финансовые отношения: Учебник / Под ред. Л. Н. Красавиной. 2-

е изд., перераб. и доп.—М., 2000. С. 552-553.

102

ЛЕКЦИЯ 13

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА, ЕГО СТАДИИ

И ЭТАПЫ

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс — это

регламентируемая нормами права деятельность органов государственной

власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса

по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов

государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению

бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по

контролю за их исполнением.

Порядок осуществления бюджетного процесса определяется для

федерального бюджета—Бюджетным кодексом РФ, а региональных и местных

бюджетов соответственно — законами субъектов Федерации и правовыми

актами органов местного самоуправления с учетом положений БК РФ.

Условно бюджетный процесс может быть разделен на следующие

стадии:

1) составление и внесение проекта бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении

103

бюджета.

В целом все стадии бюджетного процесса составляют единый цикл

образования, распределения и использования бюджета. В свою очередь каждая

стадия состоит из нескольких этапов, которые являются обязательными или

дополнительными. Последние имеют место лишь в определенных случаях.

Стадия составления и внесения проекта бюджета включает

предварительный этап разработки прогнозов социально-экономического

развития и подготовки сводных финансовых балансов, а также этапы:

подготовки исходных данных, документов и материалов; разработки проекта

бюджета и его согласования; утверждения проекта бюджета, других

документов и материалов; внесения проекта бюджета на рассмотрение

законодательного (представительного) органа. Дополнительным этапом

является доработка проекта бюджета, имеющая место в случае его

несоответствия установленным требованиям.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета состоит из двух

названных этапов и может включать такие дополнительные этапы, как,

например, разработка варианта основных характеристик бюджета

согласительной комиссией или его доработка после отклонения в первом

чтении, внесение изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете по

окончании временного управления бюджетом, вступившим в силу после начала

финансового года.

Стадия исполнения бюджета охватывает следующие этапы: исполнение

бюджета по доходам; составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до

распорядителей и получателей бюджетных средств, утверждение смет доходов

и расходов распорядителям и бюджетным учреждениям; утверждение и

доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей

и получателей бюджетных средств; принятие денежных обязательств

получателями бюджетных средств; подтверждение и выверка исполнения

денежных обязательств; расходование бюджетных средств. Дополнительным

этапом может быть внесение изменений в уже утвержденный и вступивший в

силу закон (решение) о бюджете.

Стадия подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об

исполнении бюджета состоит из этапа подготовки отчета об исполнении

бюджета, его рассмотрения и утверждения. Дополнительный этап может иметь

место в результате отклонения отчета об исполнении бюджета

представительным органом.

2. СОСТАВЛЕНИЕ И ВНЕСЕНИЕ ПРОЕКТОВ БЮДЖЕТОВ

Составление проектов бюджетов предваряет разработка прогнозов

социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов

Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также

подготовка сводных финансовых балансов. На основании этих документов

органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

104

В этом случае должна также учитываться необходимость достижения

минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов

финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных

услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами) ,

установленными законодательством и правовыми актами органов местного

самоуправления (ст. 169 БК РФ). К сожалению, до настоящего времени

законодательно государственные минимальные социальные стандарты не

установлены.

Составление проектов бюджетов относится к исключительной

прерогативе Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной

власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Непосредственно проекты бюджетов составляют Минфин России, финансовые

органы субъектов Федерации и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).

Исходными макроэкономическими показателями для составления

проекта бюджета являются:

— объем валового внутреннего продукта (ВВП) на очередной

финансовый год;

— темп роста ВВП в очередном финансовом году;

— уровень инфляции.

В целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов

финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от

финансовых органов другого уровня бюджетной системы, а также от иных

государственных органов, органов местного самоуправления и юридических

лиц.

К сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов,

относятся следующие: о действующем на момент начала разработки проекта

бюджета налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собственных

и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы; о

предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов

других уровней бюджетной системы; о видах и объемах расходов,

передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой; о нормативах

финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных

услуг; о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

При составлении проекта бюджета за основу принимаются:

1) бюджетное послание Президента РФ;

2) прогноз социально-экономического развития соответствующей

территории на очередной финансовый год;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики

соответствующей территории на очередной финансовый год;

4) прогноз сводного финансового баланса по соответствующей

территории на очередной финансовый год;

5) план развития государственного или муниципального сектора

экономики соответствующей территории на очередной финансовый год;

6) долгосрочные целевые программы (если предусматривается их

финансирование за счет средств бюджета).

105

Концептуально проектируемые бюджеты должны полностью

соответствовать бюджетной политике Российской Федерации на очередной

финансовый год, которая определяется в бюджетном послании Президента

РФ. Бюджетное послание Президента ежегодно направляется Федеральному

Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному

финансовому году (ст. 170 БК РФ).

Прогноз социально-экономического развития территории

разрабатывается на основе данных социально-экономического развития

территории за последний отчетный период, прогноза социально-

экономического развития территории до конца базового года, тенденций

развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и

предшествует составлению проекта бюджета. Изменение прогноза социально-

экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения

проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта

бюджета.

Перспективный финансовый план — документ, формируемый

одновременно с проектом бюджета на основе среднесрочного прогноза

социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта

Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных

возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению

государственных или муниципальных заимствований и финансированию

основных расходов бюджета. Этот план разрабатывается в целях:

— информирования законодательных (представительных) органов о

предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной

сферы;

—комплексного прогнозирования финансовых последствий

разрабатываемых реформ, программ, законов;

— выявления необходимости и возможности осуществления в

перспективе мер в области финансовой политики;

— отслеживания негативных тенденций и своевременного принятия,

соответствующих мер.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, на базе

текущего бюджета. Он ежегодно корректируется с учетом показателей

уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития

Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования;

при этом плановый период сдвигается на один год вперед. Этот план

составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации и

законодательно не утверждается.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и

расходов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных

образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Он

составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий

год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития

соответствующей территории и является основой для составления проекта

бюджета.

106

В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю,

распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению

устанавливаются задания по предоставлению государственных или

муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования названных

конкретных субъектов. При расчете финансирования государственного заказа

на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого

государственными, муниципальными унитарными предприятиями или иными

юридическими лицами должны использоваться нормативы финансовых затрат

на такие услуги. Однако в настоящее время применение данного положения

приостановлено из-за отсутствия законодательного установления

государственных минимальных социальных стандартов.

План развития государственного или муниципального сектора экономики

включает:

— перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности

федеральных казенных предприятий;

—перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности

государственных или муниципальных унитарных предприятий;

—программу приватизации (продажи) государственного или

муниципального имущества и приобретения имущества в государственную или

муниципальную собственность;

—сведения о предельной штатной численности государственных или

муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям

бюджетных средств.

В план развития государственного сектора экономики федерального

уровня (в форме сводного плана по главным распорядителям бюджетных

средств) включается план предоставления государственных или

муниципальных услуг бюджетными учреждениями. Органы государственной

власти, органы местного самоуправления могут определять дополнительные

составляющие и дополнительные требования к плану развития

государственного или муниципального сектора экономики.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом

исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат

утверждению соответствующим законодательным (представительным)

органом, представительным органом местного самоуправления. Перечень

долгосрочных целевых программ формируется органом исполнительной

власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозами

социально-экономического развития Российской Федерации и

соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов

приоритетами. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению

и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного

внебюджетного фонда, должна содержать:

— технико-экономическое обоснование;

—прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических)

результатов реализации указанной программы;

— наименование заказчика указанной программы;

107

— сведения о распределении объемов и источников финансирования по

годам;

—другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

В конечном счете показатели, представляемые для рассмотрения и

утверждения в проекте закона (решения) о бюджете, должны отражать все

основные характеристики. К таковым относятся в первую очередь общий объем

доходов и расходов бюджета и его дефицит. В проекте закона (решения) о

бюджете должны содержаться также прогнозируемые доходы, распределенные

по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов, и

нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых

бюджетам других уровней бюджетной системы. Кроме того, в проекте закона

(решения) о бюджете должны быть установлены:

— расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам

расходов функциональной классификации расходов бюджетов;

— общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

—расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

—объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной

системы, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий (по

бюджетам, получающим указанную финансовую помощь);

—распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям

бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов

соответствующего бюджета;

—иные показатели, определенные БК РФ, законами субъектов Федерации

и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном

устройстве и бюджетном процессе.

В проекте закона (решения) о бюджете в составе расходов бюджета

устанавливаются лимиты предоставления налоговых кредитов на срок,

превышающий пределы очередного финансового года.

Определяются также характеристики внутреннего долга, включая

источники финансирования дефицита бюджета, верхний предел

государственного или муниципального долга по состоянию на 1 января года,

следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные

значения с указанием предельных объемов обязательств по государственным

или муниципальным гарантиям.

В проекте федерального закона о федеральном бюджете, кроме того,

должны быть определены основные характеристики внешнего долга

Российской Федерации. В частности, определяется его верхний предел по

состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом,

предел государственных, внешних заимствований, объемы и перечень

государственных внешних заимствований по показателям источников внешнего

финансирования дефицита федерального бюджета, пределы предоставления

Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам

и их юридическим лицам, а также международным организациям (в том числе

государствам—участникам СНГ), предел предоставления государственных

гарантий третьим лицам на привлечение внешних заимствований. В проекте

108

федерального бюджета устанавливается также соотношение между величиной

прожиточного минимума и минимальным размером пенсии по старости,

минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных

социальных выплат.

Вместе с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:

— прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории

на очередной финансовый год;

— адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;

—план развития государственного или муниципального сектора

экономики;

— структура государственного или муниципального долга и программа

внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной

финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

— оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

— оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

— другие документы и материалы.

Законами субъектов Федерации, правовыми актами органов местного

самоуправления может быть предусмотрено составление и иных документов и

материалов.

Проект закона (решения) о бюджете вносится на рассмотрение

законодательного (представительного) органа органом исполнительной власти,

органом местного самоуправления в срок, определенный для: федерального

бюджета— Бюджетным кодексом РФ, для бюджета субъекта Федерации и

местного бюджета—соответствующим законом или правовым актом.

Одновременно с проектом бюджета законодательному (представительному)

органу представляются указанные выше документы и материалы.

Особенности имеет составление проекта федерального бюджета. В

соответствии со ст. 184 БК РФ составление проекта федерального бюджета

осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее чем за 10 месяцев

до начала очередного финансового года. Проект составляется в соответствии с

бюджетной политикой, определенной в Бюджетном послании Президента РФ.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также

документов и материалов, обязательных для представления одновременно с

проектом, также определяются Правительством РФ.

Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку

прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на

очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза.

Минфин России организует разработку проектировок основных

показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта

федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную

перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального

бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы

Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического

развития и прогноза сводного финансового баланса по территории Российской

109

Федерации.

На первом этапе осуществляются разработка федеральными органами

исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза

функционирования экономики Российской Федерации на очередной

финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели,

характеризующие состояние экономики. На основании этого плана-прогноза

разрабатываются основные характеристики федерального бюджета на

очередной финансовый год и распределяются расходы федерального бюджета в

соответствии с функциональной классификацией расходов и проектировок

основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную

перспективу. После принятия названных показателей Правительство РФ

направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной

власти для распределения по конкретным получателям средств федерального

бюджета, а также уведомляет органы исполнительной власти субъектов

Федерации о методике формирования межбюджетных отношений на очередной

финансовый год и на среднесрочную перспективу.

На втором этапе федеральные органы исполнительной власти

распределяют предельные объемы бюджетного финансирования на очередной

финансовый год в соответствии с функциональной и экономической

классификациями расходов бюджетов и по получателям бюджетных средств.

Одновременно они разрабатывают предложения о проведении структурных и

организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере,

об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет

расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками

финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении о

поэтапном введении в действие указанных нормативных правовых актов.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти

формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих

финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом

году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на

среднесрочную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем

году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению

межведомственной правительственной комиссией, возглавляемой министром

финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной

власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый

год, представляемых одновременно с ним документов и материалов,

законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере

государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников

бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а

также составляемого в виде приложения к проекту перечня законодательных

актов (статей, отдельных пунктов статей, подпунктов, абзацев), действие

которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в

связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию,

110