Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

Институт актуального образования «ЮрИнфоРМГУ»

Кафедра финансово-правовых дисциплин

И. И. Кучеров

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО

РОССИИ

Курс лекций

Федеральная программа

книгоиздания России

Москва

АО «Центр ЮрИнфоР»

2002

ББК G5.26 УДК 336

К959

Федеральная программа книгоиздания России

Рецензент: О.Н. Горбунова, доктор юридических наук, профессор.

Кучеров И. И.

Бюджетное право России: Курс лекций.—М.: АО «Центр

ЮрИнфоР», 2002.-317 с.

Издание представляет собой курс лекций по бюджетному праву. В книге содержатся

сведения по истории бюджетной системы России, раскрываются понятие и юридическая

сущность бюджета, анализируются устройство бюджетной системы России и ее принципы,

межбюджетные отношения, понятие бюджетного права, его источники, права и обязанности

участников бюджетных правоотношений, институты государственных и муниципальных

заимствований, долгов и кредитов, бюджетные процедуры, полномочия государственных

органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов, вопросы ответственности за

нарушения бюджетного законодательства. Материал изложен в форме, максимально

приближенной к нормативно-правовым источникам. Законодательство приводится по

состоянию на 1 марта 2001 г.

Курс предназначен для студентов образовательных учреждений, обучающихся по

юридической специальности.

ISBN 5-89158-061-6

ВВЕДЕНИЕ

Настоящий курс предназначен для слушателей и студентов

образовательных учреждений, обучающихся по специальности

«Юриспруденция».

Знание практикующими юристами бюджетного законодательства

является неотъемлемым условием их успешной профессиональной

деятельности. Ведь бюджетный механизм в сочетании с налоговым образует

единую сложную юридическую конструкцию, главное предназначение которой

— обеспечение необходимого финансирования государства и муниципальных

образований. Сохранность бюджетных средств, их целевое и эффективное

использование являются неотъемлемыми условиями обеспечения

экономической безопасности государства.

В процессе изучения бюджетного права слушатели и студенты должны

получить сведения по истории бюджетной системы России, познать

юридическую сущность бюджета, устройство бюджетной системы и ее

принципы, содержание межбюджетных отношений, понятие бюджетного права,

его источники, институты государственных и муниципальных заимствований,

долгов и кредитов, бюджетные процедуры, полномочия государственных

органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета, ответственность

за нарушения бюджетного законодательства.

В основу курса положены лекции, прочитанные автором на юридическом

факультете Академии налоговой полиции ФСНП России.

ЛЕКЦИЯ 1

СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОЙ

СИСТЕМЫ РОССИИ

1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ РОСПИСЬ ДОХОДОВ

И РАСХОДОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Бюджет—нормандское слово (bougette), возможно происходящее от

латинского bulga, которое буквально означает «кожаный мешок». В таком

мешке в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной

росписи. Если не предварительные росписи, то финансовые счета существовали

в Англии уже в первые годы нормандского владычества. Во всяком случае в

подписанной в 1215 г. Великой хартии вольностей уже предусматривалось, что

король без согласия парламента не может налагать подати, т. е. ограничивалась

возможность установления им дополнительных источников бюджетных

доходов.

В России некое подобие росписей также существовало достаточно давно.

О них имеются упоминания уже в первые годы правления дома Романовых.

Так, в одной из грамот, датированной 1623 г., говорится о присылке сметы,

«чтобы затем наша годовая большая смета и приходная и окладная книга не

стала».

В 1654 г. создан Счетный приказ, являвшийся в то время высшим

контрольным учреждением. Главной его обязанностью было «ведать всего

Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие

годы»

. Местных контрольных учреждений тогда не существовало, а ревизия

счетов производилась специальными финансовыми органами (кабацкими,

таможенными головами и др.), которые представляли воеводе для контроля

счетные книги, куда были занесены данные о всех сборах с доходов. На

основании этих книг представители земства составляли «белые книги» и

оценивали работу сборщиков. После ревизии счетов на местах финансовые

сборщики отправлялись для окончательного отчета в Москву

Неизвестно, существовали ли в то время какие-нибудь узаконения для

составления смет. Скорее всего, это были простые своды доходов и расходов,

вроде тех табелей и окладных росписей, которые устанавливались Указом

Петра I, датированным 27 января 1710 г. В нем повелевалось «сложить приход

с расходом... и что за всем останется или недостанет». Заботой о сведении

воедино доходов и расходов был обусловлен, видимо, Указ Петра III от 23 мая

1762 г., в соответствии с которым были затребованы от всех ведомств сведения

о доходах и расходах. В периоды их правления контрольными функциями в

См.: Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. — СПб., 1859. С. 96.

См.: Блех И. И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом развитии.—СПб.,

1895. С. 59.

сфере государственных финансов была наделена Ревизион-коллегия, основной

задачей которой являлась проверка счетов по государственным доходам и

расходам как в денежном, так и в натуральном выражении

В период царствования Екатерины II также было составлено несколько

ведомостей государственных доходов и расходов (первая из известных

датирована 1769 г.). В 1779 г. учреждается должность государственного

казначея, в обязанности которого входит представление Императрице в начале

года табеля о доходах, расходах и остатках, а в конце года — ведомости о

доходах, расходах и недоимках .

Наиболее полный вид бюджетные сметы и отчеты приобретают лишь в

конце XVIII в. В работе известного российского реформатора в области

финансов М. М. Сперанского «План финансов» (1810) приводится фрагмент

Генерального годового отчета о государственных доходах и расходах за 1796 г.

В соответствии с ним общая сумма доходов составила 63673194 руб. Из них

окладные приходы с купеческого капитала — 1 075 526 руб., с мещан — 1 314

529 руб., с казаков и войсковых обывателей, пользующихся правом

винокурения, — 1049 068 руб., с крестьян: подушных, казенных и помещичьих

—14390053 руб., оброчных, казенных всякого рода— 14707921 руб.;

накладные, по 2 коп. с рубля, с подушного и оброчного сбора—613481 руб.;

окладные, по временам переменяющиеся, включая питейные откупные, — 18

089 393 руб., с оброчных статей — 753 806 руб.; неокладные, включая

таможенные, — 5 978 289 руб., соляные — 841947 руб., с горных заводов—

1426484 руб.; разного звания неокладные сборы— 3432691 руб.

В 1802 г. с учреждением министерств обязанность составления

государственной росписи доходов и расходов была возложена на министра

финансов. Подробные правила для составления росписи даны в Наказе

министру финансов от 25 июля 1811 г.

Дальнейшее развитие бюджета в России представляло собой

постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала частных

росписей, потом отдельных смет государственных доходов и расходов, пока не

появилась наконец общая смета в виде бюджета в его современном понимании.

Однако, по мнению А. А. Никитского, «только с 1863 г. появляется у нас нечто,

заслуживающее название бюджета. И только в 1906 г. появляются зачатки

бюджетного права»

Среди источников бюджетного права Российской Империи этого

периода в первую очередь следует выделить Правила составления бюджета,

утвержденные 22 мая 1862 г., которые фактически определяли порядок

осуществления бюджетного процесса в первоначальной его стадии. На

основании этих Правил и Высочайше утвержденных мнений Государственного

Совета с 1863 г. составлялась ежегодная роспись доходов и расходов.

См.: Лебедев В. А. Финансовое право: Учебник (в серии «Золотые страницы финансового права Росии»)—М.,

2000. Т. 2. С. 184-185.

См.: Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права.-М., 1998. С. 99.

См.: Никитский А. А. Основы финансовой науки и политики.—М., 1909. С. 185.

Процедура составления росписи предусматривала предварительный сбор

составленных министерствами и ведомствами смет, с замечаниями на них

министра финансов и Государственного контроля. На основе этих смет

министром финансов составлялась общая роспись государственных доходов и

расходов, которая не позднее 1 ноября представлялась в Государственный

Совет. По рассмотрении советом роспись утверждалась Императором, после

чего становилась законом.

Известный русский специалист в области финансового права В. А.

Лебедев определял бюджет как роспись государственных доходов и расходов

на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и

утвержденную верховной властью. По его мнению, бюджет (в отличие простой

сметы) «должен быть выражением всего движения финансового управления

государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе

все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается

подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть

общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет

составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден

верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим

силу на определенный срок — год или более, на который издан. Со времени

издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать

государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с

другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем

местам и лицам средства, которые назначены им в бюджете

Позднее в этой сфере был принят ряд законов, в частности, Закон от 14

июня 1891 г. впервые установил классификацию государственных доходов.

Согласно установленной им классификации обыкновенные доходы были

разделены в сметах и росписи на 35 параграфов, сгруппированных в 9 отделов

по главным источникам обложения. Законы от 4 июня 1894 г., 15 декабря 1897

г. и 22 мая 1900 г. установили разделение государственных доходов и расходов

на обыкновенные и чрезвычайные, а Закон от 8 мая 1895 г. разрешил

министрам вносить в сметы условные кредиты.

В соответствии с Правилами от 8 марта 1906 г. государственная роспись

доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных

управлений, а также денежные ассигнования из казны, не предусмотренные

росписью, и ряд других бюджетных вопросов были отнесены к ведению

Государственной Думы. В результате Государственная Дума фактически была

уравнена в правах в обсуждении и утверждении росписи с Государственным

Советом. Этими органами могли создаваться законодательные комиссии для

изучения бюджета.

При составлении бюджета, как правило, его доходная часть занижалась,

что позволяло получать в процессе его исполнения дополнительные доходы.

Значительная часть их использовалась на строительство железных дорог,

военные расходы и пр. Так, в 1906 г. бюджетная роспись предусматривала

См.: Лебедев В. А. Указ. соч. С. 171-172.

превышение доходов над расходами в 10 млн руб., фактически было получено

более 210 млн руб., а в 1907 г. эти показатели составили соответственно 2 млн и

147 млн руб. В 1908 г. министр финансов настолько преуменьшил доходы

бюджета, что 3-я Государственная Дума была вынуждена увеличить его на 74

млн руб.

Общая сумма доходов в бюджете Российской Империи на 1909 г.

составила 2477 млн руб., из них правительственные регалии—826 млн руб., или

33,3% (в том числе от казенных винных операции—733,6 млн руб., или 29,6%,

от почты, телеграфа и телефона—85,8 млн руб., или 3,4%); казенные имущества

и капиталы—699,3 млн руб., или 28,2% (в том числе от казенных железных

дорог— 563,4 млн руб., или 22,7%); косвенные налоги—519,6 млн руб. (21%);

прямые налоги—191,1 млн руб. (7,7%); пошлины—133,3 млн руб. (5,4%);

возмещение расходов государственного казначейства—92,5 млн руб. (3,8%) и

прочие поступления— 15,2 млн руб. (0,6%).

Свод расходов предусматривал пять разделов: «Платежи по займам»,

«Оборона государства», «Казенные операции», «Пенсии за счет казны,

капиталов и аренды», «Прочие расходы». В бюджете на 1909 г.

предусматривалось расходовать: на платежи по займам 396,7, или 16 %; на

оборону государства — 536,4 млн руб. (21,7%); казенные операции—784,1 млн

руб., или 31,7% (в том числе на казенную продажу питей— 214,6 млн руб., или

8,6%; на казенные железные дороги— 532 млн руб., или 21,5%, другие

операции—37,3 млн руб., или 1,5%); на пенсии—103,7 млн руб. (4,2%); прочие

расходы: расходы управления—386,8 млн руб. (15,7%), просвещение, наука и

искусство—78,4 млн руб. (3,2%), почта, телеграф и телефон—53,1 млн руб.

(2,1%), торговля и промышленность—5 млн руб. (0,2%). Расходы управления

включали расходы на: содержание Императорского Двора, Государственного

Совета, Государственной Думы, Канцелярий Его Императорского Величества и

Совета Министров в размере 26,6 млн руб. (1,1%); церковное управление и

духовенство—19,8 млн руб. (0,8%); полицию—70,4 млн руб. (2,9%); суды и

тюрьмы—63,1 млн руб. (2,5%); внешние Сношения-4,2 млн руб. (0,1 %) и пр.

Бюджет Российской Империи не в полной мере соответствовал уже

известным в то время принципам единства и универсальности. В него,

например, не включались доходы и расходы ведомства императрицы Марии,

уделов и кабинетских земель.

С 1862 г. бюджетные доходы централизуются в кассах Государственного

казначейства. Около трети всех поступлений хранилось на текущем счету в

Государственном банке.

Проверка правильности исполнения бюджетной росписи осуществлялась

чинами Государственного контроля — как на основе документов, так и

посредством производства ревизий. Однако к ведению Государственного

контроля не относились такие ведомства, как Министерство двора и уделов;

Собственная Его Императорского Величества канцелярия по

учреждениям императрицы Марии; государственные кредитные установления и

См.: Никитский А. А. Указ. соч. С. 186-187.

особая канцелярия Министерства финансов; хозяйственное управление при

Святом Синоде по специальным средствам духовного ведомства и суммам,

отпускаемым из казны на духовно-учебные заведения; Министерство

иностранных дел — в части чрезвычайных издержек на предметы и тайны,

подлежащие и известные Императору; министерства и главные управления

относительно сумм, ассигнованных на известное Императору употребление.

Следовательно, использование денежных средств на нужды Императора или с

его ведома фактически было неподконтрольно.

Постановления Государственного контроля относительно начетов на то

или иное лицо или учреждение за нарушение порядка исполнения бюджета

имели силу лишь в том случае, если с ними соглашались их начальники.

Бюджетная система Российской Империи являлась двухуровневой. В

1864 г. вышло Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в

соответствии с которым в России созданы органы местного самоуправления —

земства, которые ведали хозяйственными делами на местах. Финансирование

земств осуществлялось за счет средств земских бюджетов, основными

источниками доходов которых являлись земские повинности и сборы. Земские

бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. К числу

обязательных относились расходы на содержание органов местного

самоуправления, тюрем, мировых судей, а к необязательным—расходы на

здравоохранение и образование и др

. В волостях финансирование

осуществлялось за счет средств волостных бюджетов, формируемых за счет

волостных и сельских сборов.

2. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА СССР

Советская бюджетная система прошла несколько этапов развития

начиная с 1922 г., когда был образован Союз ССР. Принятая в 1924 г.

Конституция СССР предусматривала образование государственного бюджета.

В его состав входили союзный бюджет, а также бюджеты союзных республик.

Формирование доходной части бюджетов основывалось на принципе

подведомственности. Все предприятия и организации были распределены

между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в

соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения,

т. е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из

прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного,

городского подчинения — в соответствующие бюджеты. Местные бюджеты,

к которым относились бюджеты автономных республик, краевые, областные,

городские, районные и сельские бюджеты, не включались в состав

государственного бюджета СССР.

Положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик,

утвержденным ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г., для придания устойчивости

бюджетам союзных республик за ними закреплялось 99 % доходов от

См.: Бюджетная система России / Под ред. Г. Б. Поляка.—М., 1999. С. 13-14.

сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, взимаемых на

территории данной республики. Кроме того, за республиканскими бюджетами

были закреплены: доходы от недр; 50 % доходов от прибылей предприятий

общесоюзного значения, находящихся в ведении республиканских органов; 50

% доходов от концессий общесоюзного значения; доходы от реализации всех

государственных фондов (как общесоюзных, так и республиканских); доходы

от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприятиям и организациям

республиканского значения из общесоюзных источников. Союзные республики

в свою очередь имели право устанавливать минимальный перечень доходов и

расходов, включаемых в местные бюджеты, а также порядок их составления,

рассмотрения и утверждения

Основными доходными источниками государственного бюджета того

периода были отчисления от общественного хозяйства и привлеченные

средства населения, которые поступали через систему налогообложения и

размещение займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана

развития народного хозяйства СССР 74,9 % всех доходов единого финансового

плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства

населения — 17,9 % и прочие доходы — 7,2 %. Основными статьями расходов

бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные

мероприятия. Эта тенденция в развитии расходов бюджета сохранилась и в

дальнейшем. Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР было

мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд руб., или 69% всех ресурсов

единого финансового плана

В дальнейшем бюджетная система СССР также основывалась на

общности источников доходов. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 21

декабря 1931 г. «О республиканских и местных бюджетах» предусматривалась

передача в территориальные бюджеты части государственных доходов, в

частности налога с оборота, поступлений от реализации государственных

займов и др. Передача этих средств осуществлялась в виде процентных

отчислений от общегосударственных налогов и доходов.

Окончательное формирование советской бюджетной системы

связывается с Конституцией СССР 1936 г., в которой нашло отражение

усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и

финансами государства. В ст. 14 определялось, что к ведению союзных органов

власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и

отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный

бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.

В соответствии с Постановлением СНК СССР от 10 июля 1938 г. в

государственный бюджет СССР были включены и местные бюджеты, а затем и

бюджет государственного социального страхования

См.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. —

М., 1999. С. 18.

См.: Итоги выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР.-М.: Госплан СССР,

1933. С. 205-207.

См.: Бюджетная система России / Под ред. Г. Б. Поляка. — М., 1999. С. 16-17.

Общая сумма доходов государственного бюджета составила в 1933-1937

гг. 383,5 млрд руб., из них налог с оборота — 258,4 млрд руб., или 67,4% всех

доходов; отчисления от прибыли — 24,2 млн руб. (6,3 %); подоходный налог и

другие налоги с предприятий и организаций — 7,1 млрд руб. (1,9 %); налоги и

сборы с населения — 18,2 млрд руб. (4,8 %); государственные займы—24,2

млрд руб. (6,4%); средства государственного социального страхования—32,4

млрд руб. (8,5%); прочие доходы— 18,6 млрд руб. (4,7%).

Основная доля расходной части государственного бюджета направлялась

на финансирование народного хозяйства, главным образом на капитальные

вложения в новые основные фонды; финансовую помощь колхозам; социально-

культурные мероприятия; оборону. Доля расходов на управление постепенно

снижалась, а расходы на оборону, наоборот, возрастали: в 1940 г. они составили

56,8 млрд руб., или 32,6% всех расходов государственного бюджета СССР

В годы Великой Отечественной войны бюджетное финансирование

приобретает чрезвычайный характер. Значительные средства в бюджет

привлекались за счет размещения государственных внутренних займов и

проведения денежно-вещевых лотерей; массовыми становятся добровольные

взносы населения. Общий объем этих источников доходов составлял около

четверти всех бюджетных ресурсов. Был создан Фонд обороны, в который в

первые же месяцы войны население внесло более 142 млрд руб.

В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен решению

важнейшей задачи — ликвидации последствий войны и восстановления

разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля расходов направляется на

капитальные вложения в промышленность и жилищный фонд и на увеличение

оборотных средств предприятий. Кроме того, средства направлялись на

дальнейшее укрепление оборонной мощи страны, увеличение государственных

резервов и запасов, социально-культурные мероприятия

. В 1950 г. расходы

государственного бюджета по сравнению с 1940 г. увеличились в 2,4 раза и

составили 413,2 млрд руб., из них на народное хозяйство пришлось 157,6 млрд

руб., социально-культурные мероприятия — 116,7 млрд руб., оборону — 82,8

млрд руб., содержание органов государственного управления—13,9 млрд руб.

К 70-м годам XX века в науке финансового права и законодательстве

утвердилось мнение о том, что бюджет следует рассматривать как финансовый

план и финансовый фонд в их органическом взаимодействии. Признанный

специалист в области финансового права М. И. Пискотин в своей

фундаментальной работе «Советское бюджетное право» (1971) сводил

понимание бюджета к распределению и перераспределению национального

дохода, создающим общегосударственный фонд денежных средств в целях

реализации задач и функций государства. Представление административно-

См.: Финансы СССР за тридцать лет. М.: Госфиниздат, 1947. С. 168,180.

См.: Синицын А. М. Всенародная помощь фронту.—М., 1957. С 132.

См.: Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской.

—М., 1999. С. 24-25.

См.: Плотников К. Н. Очерки истории бюджета Советского государства.—М., 1954. С. 407.