Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

уровней бюджетной системы;

—субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

—инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых

юридических лиц;

— кредиты и займы, предоставляемые внутри страны;

— кредиты иностранным государствам;

— выплаты по обслуживанию и погашению долговых обязательств, в том

числе государственных или муниципальных гарантий (ст. 69 БК РФ).

Ассигнования на содержание бюджетных учреждений расходуются

исключительно на: оплату труда, перечисление страховых взносов, трансферты

населению, командировочные и иные компенсационные выплаты работникам

(ст. 70 БК РФ). Кроме того, бюджетные учреждения могут расходовать

бюджетные средства на оплату товаров, работ и услуг, которые могут

приобретаться бюджетными учреждениями как на основе заключенных ими

государственных или муниципальных контрактов, так и на основе простых

договоров.

Оплата товаров, работ и услуг, выполняемых по государственным или

муниципальным контрактам, осуществляется в обязательном порядке во всех

случаях, когда их стоимость превышает 2000 МРОТ. Контракт представляет

собой договор, заключенный органом государственной власти или органом

местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным

органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта

Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими

лицами в целях обеспечения нужд, предусмотренных в расходах

соответствующего бюджета. По общему правилу, государственные и

муниципальные контракты размещаются на конкурсной основе и включают

обязательное условие о выплате неустойки при нарушении исполнителем их

условий. Совокупность таких контрактов формирует государственный или

муниципальный заказ.

Закупки товаров (работ, услуг) на суммы, меньшие по каждому виду, чем

2000 МРОТ, осуществляются в обычном порядке.

Все бюджетные учреждения, органы государственной власти и органы

местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики,

приобретающие товары, работы и услуги, обязаны вести по ним реестры

закупок. В реестрах должны содержаться сведения: о закупаемых товарах,

работах и услугах, наименовании и местонахождении поставщиков,

подрядчиков и исполнителей, цене и дате каждой закупки.

Трансферты населению—бюджетные средства, используемые для

финансирования обязательных выплат населению. К числу таких выплат

относятся: пенсии, стипендии, пособия, компенсации, другие социальные

выплаты, установленные законодательством (ст. 75 БК РФ).

Бюджетные кредиты предоставляются юридическим лицам на цели, в

пределах лимитов и в соответствии с процедурами, определяемыми при

утверждении того или иного бюджета. Порядок предоставления различается в

зависимости от того, является юридическое лицо государственным

(муниципальным) унитарным предприятием, бюджетным учреждением или

нет. Частным организациям кредиты предоставляются при условии, что они не

имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной

основе бюджетным средствам, под стопроцентное обеспечение банковскими

гарантиями, поручительствами, залогом имущества, в том числе в виде акций,

иных ценных бумаг и паев. При этом обеспечение исполнения обязательств

должно иметь высокую степень ликвидности. Такие бюджетные кредиты

являются воз-мездными, возвратными и оформляются договорами.

Государственным и муниципальным унитарным предприятиям

бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) могут предоставляться без

обеспечения. Эти юридические лица обязаны предоставлять информацию и

отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет,

и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных)

органов. Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы

ведут реестры предоставленных бюджетных кредитов.

Бюджетные дотации, ссуды, субвенции и субсидии бюджетам других

уровней бюджетной системы, а также государственным внебюджетным фондам

также являются важной формой расходования бюджетных средств.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого

уровня на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих

расходов.

Ссуды — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на

возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 месяцев

в пределах финансового года;

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого

уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на

осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии представляют собой бюджетные средства, предоставляемые

бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях

долевого финансирования целевых расходов.

Субсидии и субвенции физическим и юридическим лицам (в том числе

выделение грантов и оказание материальной поддержки) допускаются в

случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми

программами, федеральными законами, законами субъектов Федерации и

решениями представительных органов местного самоуправления.

Инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых

юридических лиц (бюджетные инвестиции) предусматриваются

соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или

региональную целевую программу либо в соответствии с решением

федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти

субъекта Федерации или органа местного самоуправления. Федеральные

инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000

МРОТ, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном

для финансирования федеральных целевых программ.

Юридические лица, не являющиеся государственными или

муниципальными унитарными предприятиями, вправе получать бюджетные

инвестиции, что влечет возникновение права государственной или

муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных)

капиталов и имущества указанных юридических лиц. Бюджетные инвестиции

указанным юридическим лицам включаются в проект бюджета только при

наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта,

проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также

при наличии проекта соответствующего договора между Правительством РФ,

органом исполнительной власти субъекта Федерации или органом местного

самоуправления и указанным юридическим лицом. Проекты договоров должны

быть оформлены в течение двух месяцев после вступления в силу закона о

бюджете. Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров

служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие

бюджетные инвестиции расходов.

Такие формы расходования бюджетных средств, как кредиты и займы,

предоставляемые внутри страны, кредиты иностранным государствам, а

также выплаты по обслуживанию и погашению долговых обязательств, в

том числе государственных или муниципальных гарантий, будут рассмотрены

ниже.

2. ВИДЫ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

Как уже отмечалось, бюджетная классификация предусматривает

функциональную, экономическую, ведомственную и другие классификации

расходов бюджетов. Все они были подробно рассмотрены выше.

Здесь напомним только, что функциональная классификация содержит

группы расходов, объединенных по основным функциями государства,

например, на финансирование национальной обороны, правоохранительной

деятельности и обеспечение безопасности государства, социальной политики,

образования, государственного управления и местного самоуправления и т. д.

В соответствии с экономической классификацией расходы бюджетов

подразделяются на текущие и капитальные.

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов, обеспечивающая

инновационную и инвестиционную деятельность, при осуществлении которых

создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности

Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (ст. 67 БК РФ).

Текущие расходы бюджетов — часть расходов, обеспечивающая текущее

функционирование органов государственной власти, органов местного

самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной

поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме

дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие

расходы бюджетов, не являющиеся капитальными (ст. 68 БК РФ).

Ведомственная классификация включает перечень расходов по прямым

получателям бюджетных средств, в частности, по министерствам,

государственным комитетам, службам, комиссиям и т.д.

Бюджетные расходы также различаются в зависимости от того, из

бюджета какого уровня они могут финансироваться. По этому основанию

выделяются:

— расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета;

— расходы, финансируемые совместно из федерального бюджета,

бюджетов субъектов Федерации и бюджетов муниципальных образований;

— расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов

Федерации;

— расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов.

К числу расходов, финансируемых исключительно из федерального

бюджета, согласно ст. 84 БК РФ относятся функциональные расходы,

обеспечивающие:

— деятельность Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной

палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов

исполнительной власти и их территориальных органов;

— функционирование федеральной судебной системы;

— осуществление международной деятельности в общефедеральных

интересах, включая финансовое обеспечение реализации межгосударственных

соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями,

международного культурного, научного и информационного сотрудничества

федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в

международные организации, другие расходы в области международного

сотрудничества;

— поддержание безопасности государства и национальной обороны;

— осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

— проведение фундаментальных исследований;

— государственную поддержку железнодорожного, воздушного и

морского транспорта и атомной энергетики;

— ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных

бедствий федерального масштаба;

— исследование и использование космического пространства;

— содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности

или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

— формирование федеральной собственности;

—пополнение государственных запасов драгоценных металлов и

драгоценных камней, государственного материального резерва;

— обслуживание и погашение государственного долга Российской

Федерации;

— компенсацию государственным внебюджетным фондам расходов на

выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат,

подлежащих финансированию в соответствии с федеральным

законодательством за счет средств федерального бюджета;

—проведение выборов и референдумов в Российской Федерации;

—реализацию решений федеральных органов государственной власти,

приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных

доходов бюджетов других уровней;

—осуществление отдельных государственных полномочий,

передаваемых на другие уровни власти;

— осуществление финансовой поддержки субъектов Федерации;

—осуществление официального статистического учета. Расходами,

финансируемыми совместно за счет средств федерального бюджета, средств

бюджетов субъектов Федерации и средств местных бюджетов, являются

расходы, обеспечивающие:

— государственную поддержку отраслей промышленности,

строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного

и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

— правоохранительную деятельность;

— противопожарную безопасность;

— научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-

изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

— социальную защиту населения;

— охрану окружающей природной среды, охрану и воспроизводство

природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

— предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и

стихийных бедствий межрегионального масштаба;

— развитие рыночной инфраструктуры;

— развитие федеративных и национальных отношений;

— деятельность избирательных комиссий субъектов Федерации;

— деятельность средств массовой информации;

— финансовую помощь другим бюджетам.

Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней

указанных расходов производятся по согласованию соответствующих органов

власти.

Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются

расходы, связанные с обеспечением:

— функционирования органов законодательной (представительной) и

исполнительной власти субъектов Федерации;

— обслуживания и погашения государственного долга субъектов

Федерации;

— проведения выборов и референдумов субъектов Федерации;

— реализации региональных целевых программ;

— формирования государственной собственности субъектов Федерации;

— осуществления международных и внешнеэкономических связей

субъектов Федерации;

— содержания и развития организаций, находящихся в ведении органов

государственной власти субъектов Федерации;

— деятельности средств массовой информации субъектов Федерации;

— оказания финансовой помощи местным бюджетам;

— осуществления отдельных государственных полномочий,

передаваемых на муниципальный уровень;

— компенсаций дополнительных расходов, возникших в результате

решений, принятых органами государственной власти субъектов Федерации,

приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных

доходов местных бюджетов.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие

функциональные виды расходов:

—содержание органов местного самоуправления;

—формирование муниципальной собственности и управление ею;

— организация, содержание и развитие учреждений образования,

здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой

информации, других учреждений, находящихся в муниципальной

собственности или в ведении органов местного самоуправления;

— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

—организация, содержание и развитие муниципального жилищно-

коммунального хозяйства;

—муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного

значения;

— благоустройство и озеленение территорий муниципальных

образований;

—организация утилизации и переработки бытовых отходов (за

исключением радиоактивных);

— содержание мест захоронения, находящихся в ведении

муниципальных органов;

— организация транспортного обслуживания населения и учреждений,

находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного

самоуправления;

— обеспечение противопожарной безопасности;

—охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных

образований;

— реализация целевых программ, принимаемых органами местного

самоуправления;

—обслуживание и погашение муниципального долга;

— целевое дотирование населения;

—содержание муниципальных архивов;

— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

— финансирование реализации иных решений органов местного

самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Выделяются также расходы, не предусмотренные бюджетом (новые

виды расходов бюджетов). Таковыми признаются расходы, которые до

принятия законодательного акта, их предусматривающего, не финансировались

ни одним бюджетом. Финансирование новых видов расходов бюджетом может

осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их

включения в соответствующий бюджет.

3. ФОНДЫ, ОБРАЗУЕМЫЕ В СОСТАВЕ РАСХОДОВ

БЮДЖЕТОВ

В составе расходов бюджетов формируются различные фонды, в том

числе резервные. Например, в федеральном бюджете таковыми являются:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации,

Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов, Фонд

компенсаций.

Так, в ст. 37 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О

федеральном бюджете на 2001 год» был утвержден объем Федерального фонда

финансовой поддержки субъектов Федерации в сумме 100,3 млрд руб.

Трансферты из этого фонда не подлежат пересчету на фактическое поступление

налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, и ежемесячно

перечисляются субъектам Федерации в соответствии с поквартальной

разбивкой с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе

исполнения бюджетов. Средства этого фонда выделяются только регионам,

выполняющим требования бюджетного и налогового законодательства.

Средства Фонда регионального развития направляются на

финансирование федеральных программ развития регионов и дополнительную

финансовую помощь субъектам Федерации.

Порядок предоставления и расходования средств Фонда регионального

развития определяется Правительством РФ.

Средства Фонда развития региональных финансов направляются на

активизацию процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов

Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного

процесса, стимулирование экономических реформ.

Из Фонда компенсаций выделяются субсидии, направляемые на

финансирование текущих расходов по реализации законов о социальной защите

инвалидов и государственных пособиях гражданам, имеющим детей. Эти

средства перечисляются бюджетам субъектов Федерации в соответствии со

сводной бюджетной росписью.

В расходной части бюджетов всех уровней допускается также создание

резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов

местного самоуправления. Средства резервных фондов расходуются на

финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение

аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных

бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем

финансовом году. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может

превышать 3% всех расходов федерального бюджета. Размер резервных фондов

в региональных бюджетах устанавливается органами законодательной

(представительной) власти субъектов Федерации при утверждении бюджетов

на очередной финансовый год. Порядок расходования средств резервных

фондов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства РФ,

органов исполнительной власти субъектов Федерации или органов местного

самоуправления.

Федеральным бюджетом на год может предусматриваться создание

резервного фонда Президента РФ в размере не более 1 % утвержденных

расходов федерального бюджета. Средства резервного фонда Президента РФ

расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также

дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ.

Расходование средств осуществляется на основании письменного

распоряжения Президента РФ (не допускается расходование средств фонда на

проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ).

4. БЮДЖЕТ РАЗВИТИЯ

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован

Бюджет развития. Правовые и организационные основы формирования и

расходования средств такого бюджета в федеральном бюджете определяются

Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития

Российской Федерации».

Бюджет развития является составной частью федерального бюджета,

формируемой в составе капитальных расходов и используемой для

кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных

проектов. Объем денежных средств, направляемых в Бюджет развития,

устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной

финансовый год. Источниками его формирования являются:

— связанные инвестиционные иностранные кредиты, получаемые под

гарантии Правительства РФ;

— налоговые доходы федерального бюджета в размере 0,6% общей

суммы (за исключением земельного налога).

Средства Бюджета развития могут формироваться также за счет:

— внутренних и внешних заимствований Российской Федерации на

инвестиционные цели;

— части доходов федерального бюджета от использования и продажи

имущества, находящегося в федеральной собственности;

— доходов федерального бюджета от использования и приватизации

объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования

инвестиционных проектов за счет средств Бюджета развития;

— доходов федерального бюджета от ранее произведенных бюджетных

инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и

срочности;

— отчисления части поступлений в федеральный бюджет от размещения

государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом

о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

— 50 % средств сумм превышения фактически поступивших доходов от

внешнеэкономической деятельности над доходами от указанной деятельности,

установленными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной

финансовый год;

—других источников, предусмотренных законодательством.

Денежные средства Бюджета развития аккумулируются на специальных

счетах органов Федерального казначейства, но в учреждениях Банка России.

Денежные средства бюджета развития могут направляться на

финансирование инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе,

а также исполнение обязательств Правительства РФ по предоставленным

инвесторам государственным гарантиям.

Использование денежных средств Бюджета развития на финансирование

инвестиционных проектов осуществляется исключительно на конкурсной

основе на условиях возвратности, платности и срочности. Отвлечение временно

свободных денежных средств на финансовые операции, не связанные с

реализацией инвестиционных проектов, не допускается.

Управление Бюджетом развития осуществляет Правительство РФ, по

поручению которого оперативное управление может быть передано

уполномоченному на то федеральному органу исполнительной власти.

Деятельность по управлению Бюджетом включает:

— проведение анализа, оценки и отбора инвестиционных проектов для

предоставления денежных средств и государственных гарантий за счет его

средств;

— обеспечение согласованного финансирования инвестиционных

проектов за счет средств инвесторов и средств, выделяемых из федерального

бюджета;

— предоставление инвесторам от имени Правительства РФ

государственных гарантий за счет средств Бюджета развития.

Порядок проведения инвестиционных конкурсов в целях предоставления

инвесторам государственных гарантий за счет средств Бюджета развития либо

выделения инвесторам денежных средств на финансирование инвестиционных

проектов на условиях возвратности, платности и срочности устанавливается

Правительством РФ.

Выделение денежных средств за счет средств Бюджета развития

осуществляется: путем кредитования отобранных на конкурсах

инвестиционных проектов, обеспеченных собственными средствами инвестора

и иными источниками финансовых ресурсов в дополнение к бюджетным

средствам; посредством прямых инвестиций в имущество коммерческих

организаций, осуществляющих инвестиционные проекты, при

соответствующем увеличении доли государства в уставных капиталах этих

организаций.

Кредитование инвестиционных проектов осуществляется исключительно

путем оплаты счетов за товары, услуги, необходимые для реализации

указанных проектов, в объемах и по графикам, которые согласованы с

уполномоченными на то Правительством РФ федеральными органами

исполнительной власти.

Государственные гарантии за счет средств Бюджета развития являются

обязательством Правительства РФ возместить кредитору часть фактически

предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в

случае невозврата заемщиком (инвестором) основного долга в срок,

установленный кредитным договором. Предоставление государственных

гарантий за этот счет осуществляется на конкурсной основе; в настоящее время

оно определяется постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. JV»

1470 «Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на

конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и

Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при

размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных

ресурсов Бюджета развития Российской Федерации».

Возмещение вложенных за счет средств Бюджета развития денежных

средств обеспечивается путем:

—возврата заемщиками кредитов и уплаты процентов за пользование

ими;

—возврата средств от реализации имущества, использованного в качестве

предмета залога при предоставлении государственных гарантий за счет средств

Бюджета развития или при осуществлении финансирования инвестиционного

проекта на условиях возвратности, платности и срочности, в случае

прекращения реализации инвестиционного проекта по вине заемщика и в иных

случаях, предусмотренных условиями кредитного соглашения между

заемщиком и Правительством РФ.

ЛЕКЦИЯ 9

СООТНОШЕНИЕ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ

БЮДЖЕТОВ

1. ПОНЯТИЕ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА, ЕГО

ПРЕДЕЛЬНЫЕ ОБЪЕМЫ

В соответствии с принципом сбалансированности бюджета объем

предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному

объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его

дефицита. В ст. 6 БК РФ дефицит бюджета определяется как превышение

расходов бюджета над его доходами. При составлении, утверждении и

исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из

необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Так, например, в

соответствии со ст. 1 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. JV

227-ФЗ «О

федеральном бюджете на 2000 год» дефицит федерального бюджета был

утвержден в размере 57,8 млрд руб. (1,08% объема ВВП).

Бюджет может быть и бездефицитным. В случае же принятия бюджета на

очередной финансовый год с дефицитом должны соблюдаться определенные

ограничения и требования, предусмотренные бюджетным законодательством.