Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

иностранными государствами и международными финансовыми

организациями;

— государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных

бумаг от имени Российской Федерации;

—договоров и соглашений о получении Российской Федерацией

бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней

бюджетной системы;

— договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных

гарантий;

— соглашений и договоров (в том числе международных), заключенных

от имени Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых

обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта Федерации существуют в форме:

— кредитных соглашений и договоров;

—государственных займов субъекта Федерации, осуществляемых путем

выпуска ценных бумаг;

—договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных

кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы;

—договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта

Федерации;

— соглашений и договоров (в том числе международных), заключенных

от имени субъекта Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых

обязательств прошлых лет.

Например, в соответствии с упомянутым выше Законом «О долговых

обязательствах города Москвы» долговые обязательства города Москвы могут

быть представлены в форме обязательств по:

— кредитным договорам (в том числе товарным), заключенным от имени

и по поручению правительства Москвы;

— городским займам, осуществляемым путем выпуска облигаций и иных

эмиссионных ценных бумаг от имени города Москвы;

—поручительствам правительства Москвы, выданным для обеспечения

обязательств третьих лиц от имени города Москвы, оформленным в

письменной форме;

—возвратным бюджетным ссудам, полученным Москвой от

федерального бюджета и (или) бюджетов других уровней.

Долговые обязательства муниципального образования действуют в

форме:

—кредитных соглашений и договоров;

—займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных

бумаг;

—договоров и соглашений о получении муниципальным образованием

бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней

бюджетной системы;

—договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

В других формах долговые обязательства Российской Федерации,

субъектов Федерации, муниципальных образований существовать не могут.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым

обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, если

указанные обязательства не были ею гарантированы. Субъекты Федерации и

муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг

друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по

долговым обязательствам Российской Федерации (ст. 102 БК РФ).

В государственный долг Российской Федерации, субъекта Федерации и

муниципальный долг могут быть переоформлены долговые обязательства

третьих лиц. В этом случае имеет место так называемый перевод долга,

который осуществляется на основе специально принимаемых нормативных

правовых актов.

Примером могут служить переводы долговых обязательств Российской

Империи, СССР и других лиц в государственный долг Российской Федерации.

Так, в соответствии с Соглашением между Правительством Российской

Федерации и Правительством Французской

Республики об окончательном урегулировании взаимных финансовых и

имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г. (Париж, 27 мая 1997

г.), предусмотрено фактическое частичное принятие на себя Российской

Федерацией обязательств по выполнению требований, касающихся всех займов

и облигаций, выпущенных или гарантированных до 7 ноября 1917 г.

Правительством Российской Империи или государственными органами,

управлявшими любой частью Российской Империи, и которые принадлежат

Правительству Французской Республики или французским физическим и

юридическим лицам. В качестве полного и окончательного урегулирования

всех взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая

1945 г., Российская Федерация должна выплатить Франции сумму в размере

400 млн долл. США.

Перевод внешнего долга СССР во внешний долг Российской федерации

осуществлен в соответствии с Меморандумом о взаимопонимании в отношении

задолженности СССР и его правопреемников иностранным кредиторам

(Москва, 28 октября 1991 г.), Договором о правопреемстве в отношении

внешнего долга и активов Союза ССР, Заявлением по внешнему долгу СССР

(Москва, 5 декабря 1991 г.) и двухсторонними соглашениями с участием

Российской Федерации о «нулевом» варианте. В соответствии с ними

республики бывшего Союза ССР передали, а Российская Федерация, имевшая

долю во внешнем государственном долге СССР по состоянию на 1 декабря

1991 г. 61,3 %, приняла на себя обязательства по выплате и их долей. При этом

для выплаты части внешнего долга, закрепленного за республиками бывшего

Союза ССР, ими переданы, а Российской Федерацией приняты их доли в

активах бывшего союза СССР по состоянию на тот же период.

Соглашение о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга

бывшего СССР (Москва, 13 марта 1992 г.) предусматривает принятие его

сторонами, в том числе и Российской Федерацией, обязательств по погашению

государственного долга бывшего Союза ССР перед населением в суммах

пропорционально остатку задолженности, числящейся на 1 января 1991 г. на

балансах учреждений Сбербанка СССР, расположенных на соответствующих

территориях. Распределение задолженности Госбанку СССР, Госстраху СССР и

по другим составляющим внутреннего долга в соответствии с Соглашением

осуществлялось по интегрированному показателю, исходя из соответствующих

долей каждой стороны в произведенном национальном доходе и

использованном объеме централизованных капитальных вложений из союзного

бюджета на соответствующей территории в среднем за 1986-1991 гг. Все

расходы по обслуживанию государственного внутреннего долга бывшего

Союза ССР за период с 1 января 1992 г. производятся сторонами за счет их

государственных бюджетов.

Федеральный закон от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и

защите сбережений граждан Российской Федерации» устанавливает

обязательства Российской Федерации по восстановлению и обеспечению

сохранности ценности денежных сбережений граждан. В частности,

государство гарантирует восстановление и обеспечение сохранности ценности

денежных сбережений, созданных гражданами Российской Федерации путем

помещения денежных средств:

—на вклады в Сбербанк РФ (ранее—Государственные трудовые

сберегательные кассы СССР, действовавшие на территории РСФСР;

Российский республиканский банк Сбербанка СССР; Сбербанк РСФСР) в

период до 20 июня 1991 г.;

— на вклады в организации государственного страхования Российской

Федерации (ранее — организации государственного страхования СССР,

действовавшие на территории РСФСР;

организации государственного страхования РСФСР) по договорным

(накопительным) видам личного страхования в период до 1 января 1992 г.;

— в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР), размещение

которых производилось на территории РСФСР в период до 1 января 1992 г.

Гарантированные сбережения граждан признаются государственным

внутренним долгом Российской Федерации. Восстановление и обеспечение

сохранности их ценности производится путем перевода в целевые долговые

обязательства Российской Федерации, являющиеся государственными ценными

бумагами. В соответствии с Федеральным законом от б июля 1996 г. № 87-ФЗ

«О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого

долгового обязательства Российской Федерации» единица номинала целевого

долгового обязательства Российской Федерации получила наименование

«долговой рубль» (или «дор»), который является условной денежной единицей

и выражается в валюте Российской Федерации. Долговая стоимость одного

долгового рубля определяется исходя из изменения соотношения контрольной

и базовой стоимости необходимого социального набора. За базовую стоимость

необходимого социального набора принимается его стоимостная оценка (в

валюте СССР), определенная исходя из цен и тарифов 1990 г. в целом по

РСФСР.

В соответствии с Федеральным законом от 12 июля 1999 г. № 162-ФЗ «О

порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов

Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской

Федерации» предусмотрено восстановление ценных бумаг, в частности,

имеющихся в наличии у граждан Российской Федерации:

— облигаций Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г.;

— государственных казначейских обязательств СССР, приобретенных в

период до 1 января 1992 г.;

— сертификатов Сбербанка СССР, приобретенных в период до 1 января

1992 г.

Восстанавливаемые ценные бумаги могут быть переведены в целевые

долговые обязательства Российской Федерации, единицей номинала которых

является уже упоминавшийся долговой рубль. Перевод производится путем

нанесения непосредственно на восстанавливаемые ценные бумаги специальных

отметок. Величина номинала целевого долгового обязательства Российской

Федерации определяется исходя из номинала переводимой в него

восстанавливаемой ценной бумаги и с учетом неполученных доходов,

причитающихся по данной ценной бумаге в соответствии с условиями договора

займа по ней, действовавшими на 1 марта 1991 г. Величины номиналов целевых

долговых обязательств Российской Федерации, в которые переводятся

восстанавливаемые ценные бумаги, приобретенные в период с 1 марта по 31

декабря 1991 г., определяются с учетом изменения покупательной способности

денежных средств.

Государственные (муниципальные) долговые обязательства могут

возникать также на основе соглашений и договоров (в том числе

международных), заключенных от имени Российской Федерации, а также

договоров от имени субъектов Федерации и муниципальных образований о

пролонгации и реструктуризации долгов

. В этом случае имеет место

переоформление долговых обязательств посредством новации. Согласно ст. 818

ГК РФ новация долга предполагает такое соглашение сторон по поводу

долговых обязательств, в соответствии с которым происходит замена старого

долгового обязательства на новое. В данном случае новое долговое

обязательство оформляется договором займа либо иным документом,

удостоверяющим соответствующие права кредитора.

Например, распоряжением Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. №

1787-р «О новации по государственным ценным бумагам» предусмотривалось

осуществление новации по государственным краткосрочным бескупонным

облигациям и облигациям федеральных займов с постоянным и переменным

купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенным

в обращение до Заявления Правительства Российской Федерации и

Центрального банка Российской Федерации от 17 августа 1998 г., путем замены

по согласованию с их владельцами на новые обязательства по вновь

выпускаемым облигациям федеральных займов с фиксированным и

постоянным купонным доходом и частичной выплатой денежных средств.

Результатом новации является совокупность обязательств по вновь

См.: Селюков А. Д. Государственный и муниципальный кредит: Правовое обеспечение.—М., 2000. С. 26.

выпускаемым государственным ценным бумагам и по выплате

соответствующих денежных средств Минфином России. В результате новации

владельцам указанных выше государственных ценных бумаг предоставляются

следующие обязательства:

— облигации федерального займа — с фиксированным купонным

доходом по номиналу, равному 70% суммы новых обязательств;

—облигации федерального займа—с постоянным купонным доходом по

номиналу, равному 20 % суммы новых обязательств;

— денежные средства — в сумме, равной 10 % суммы новых

обязательств.

Для подтверждения новых обязательств осуществляем выпуск

следующих видов государственных ценных бумаг:

—облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом

(ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет. Купонный доход по данным

облигациям начисляется начиная с 19 августа 1998 г. Размер купонного дохода

— 30 % годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25 % — во второй, 20 %

— в третий, 15 % — в четвертый год, далее — 10 % годовых; со второго купона

выплаты купонных доходов производятся каждые три месяца;

— облигации федерального займа с постоянным купонным доходом

(ОФЗ-ПД) со сроком обращения 3 года. По указанным облигациям

устанавливается нулевой купонный доход, и они могут быть в установленном

порядке использованы на операции по погашению просроченной

задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени,

образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998 г., а также для оплаты участия в

уставном капитале кредитных организаций.

Предусмотрены некоторые различия в условиях новации в зависимости

от того, к какой категории относится тот или иной владелец государственных

ценных бумаг.

5. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ И

МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДОЛГОМ

Управление государственным долгом Российской Федерации

осуществляется Правительством РФ, управление государственным долгом

субъекта Федерации—его органом исполнительной власти, а управление

муниципальным долгом — уполномоченным органом местного

самоуправления.

На федеральном уровне мероприятия, связанные с управлением

государственным долгом Российской Федерации, непосредственно

осуществляются Минфином России, который ведет также государственные

книги внутреннего и внешнего долгов (Государственная долговая книга

Российской Федерации) и регистрирует заимствования субъектов Федерации и

муниципальных образований.

Информация о долговых обязательствах вносится в Государственную

долговую книгу Российской Федерации, государственную долговую книгу

субъекта Федерации или муниципальную долговую книгу в срок, не

превышающий три дня с момента возникновения соответствующего

обязательства.

В Государственную долговую книгу Российской Федерации вносятся

сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской

Федерации, о дате возникновения обязательств, формах их обеспечения, об

исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая

информация. Состав, порядок и сроки представления информации

устанавливаются Правительством РФ.

В Государственную долговую книгу субъекта Федерации вносятся

сведения об объеме его долговых обязательств (в том числе гарантий) по всем

государственным заимствованиям, о дате осуществления заимствований,

формах обеспечения обязательств, об исполнении указанных обязательств

полностью или частично, а также другая информация, состав которой

устанавливается соответственно органом исполнительной власти.

В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых

обязательств муниципальных образований (в том числе гарантий), о дате

осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об

исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая

информация, состав которой устанавливается представительным органом

местного самоуправления.

Информация, внесенная в муниципальную долговую книгу, подлежит

обязательной передаче органу, ведущему государственную долговую книгу

соответствующего субъекта Федерации, а последним передается органу,

ведущему Государственную долговую книгу Российской Федерации (ст. 121 БК

РФ).

Приказом Минфина России от 24 марта 1997 г. № 224 «О создании

эффективной системы управления государственным долгом» установлено, что

управление государственным долгом осуществляется на основании единого

плана по объему первичного дефицита, рассчитываемого как разница между

дефицитом федерального бюджета и процентными расходами по

государственному долгу на финансовый год, с помесячной разбивкой.

Для осуществления учета и совершения операций в рамках единой

системы управления государственным долгом Главному управлению

федерального казначейства открываются в Банке России специальные счета в

рублях и иностранной валюте.

Учет всех долговых обязательств Российской Федераций осуществляется:

— по внутреннему долгу Российской Федерации — Департаментом

ценных бумаг и финансового рынка в Государственной долговой книге

Российской Федерации;

— по внешнему долгу и гарантиям внешним кредиторам Российской

Федерации — Департаментом иностранных кредитов и внешнего долга в

Государственной книге внешнего долга Российской Федерации;

— по гарантиям Минфина России — Главным управлением федерального

казначейства в реестре гарантий органов местного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. №

245 «О единой системе управления государственным долгом Российской

Федерации» Минфину России разрешено:

— резервировать часть поступлений от размещения внешних и

внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в Банке России

с использованием этих средств исключительно для проведения операций по

снижению стоимости обслуживания государственного долга Российской

Федерации;

— проводить совместно с Банком России операции на внутреннем рынке

с государственными ценными бумагами, направленные на стабилизацию и

последовательное снижение уровня процентных ставок.

К числу основных методов управления государственным

(муниципальным) долгом относятся:

— реструктуризация;

— рефинансирование;

— пролонгация;

— конверсия;

— консолидация.

Реструктуризация долга — это основанное на соглашении прекращение

долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный

долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми

обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и

погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с

частичным списанием (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).

Рефинансирование долга предполагает осуществление заимствования с

целью использования полученных средств для погашения задолженности по

ранее произведенным заимствованиям.

Пролонгация долга — основанная на соглашении отсрочка исполнения

долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный

долг.

Конверсия долга предполагает обмен долговых обязательств на акции,

облигации, товары, финансовые активы и пр.

Консолидация долга — переоформление задолженности посредством

объединения различных долговых обязательств.

Управление государственным (муниципальным) долгом должно

осуществляться с учетом его предельных объемов, а также предельных объемов

расходов по его обслуживанию и погашению, которые утверждаются законом

(решением) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год.

Предельный объем государственного (муниципального) долга, по сути,

представляет собой некий его верхний предел, превышение которого по

общему правилу не допускается. На федеральном уровне предельные объемы

внутреннего и внешнего долгов утверждаются Федеральным законом о

федеральном бюджете. Так, верхний предел государственного внутреннего

долга Российской Федерации утвержден на 1 января 2001 г.:

—по долговым обязательствам Российской Федерации— в сумме 593,2

млрд руб.;

—по целевым долговым обязательствам Российской Федерации — в

сумме 30 млрд долговых рублей.

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации

на 1 января 2001 г. утвержден в сумме др 158 млрд долл. США. В этой связи

определенный интерес представляет структура внешнего долга Российской

Федерации. В частности, долг бывшего СССР, принятый Российской

Федерацией, составляет в нем 103,5 млрд долл., из них официальные кредиты—

56,5 млрд долл., в том числе задолженность официальным кредиторам

Парижского клуба— 48,7 млрд долл., задолженность странам бывшего СЭВ —

14,5 млрд долл.; неофициальные кредиты—32,9 млрд долл., в том числе

задолженность кредиторам Лондонского клуба—29 млрд долл., просроченные

проценты—6,5 млрд долл. США. Собственный долг Российской Федерации

составляет 54,5 млрд долл., из них долг перед МВФ составляет 12,3 млрд долл.,

МБРР—6,8 млрд долл., официальные кредиты—9,5 млрд долл., евро-

облигационные займы— 15,6 млрд долл. США.

Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние)

заимствования с превышением установленного на очередной финансовый год

предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо

внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание

государственного долга.

Предельный объем государственного долга субъекта Федерации и

муниципального долга утверждается соответственно законом субъекта

Федерации о бюджете, правовым актом органа местного самоуправления о

местном бюджете на очередной финансовый год. Предельный объем

государственного или муниципального долга не должен превышать объем

доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из

бюджетов других уровней.

Предельные объемы расходов на обслуживание и погашение

государственного или муниципального долга также нормируются. Расходы на

обслуживание государственного или муниципального долга утверждаются

соответственно федеральным законом, законом субъекта Федерации или

решением органа местного самоуправления о бюджете на текущий финансовый

год. Предельный объем таких расходов не должен превышать 15 % объема

расходов бюджета соответствующего уровня.

Федеральные органы государственной власти и органы власти субъекта

Федерации, органы местного самоуправления должны использовать все

полномочия по формированию доходов соответствующих бюджетов для

погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.

На федеральном уровне непосредственное обслуживание

государственного внутреннего долга Российской Федерации производится

Банком России и его учреждениями безвозмездно путем осуществления

операций по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате

доходов в виде процентов по ним или в иной форме. Функции генерального

агента Правительства РФ по размещению долговых обязательств, их

погашению и выплате доходов по ним могут осуществляться

специализированным финансовым институтом на основе специальных

соглашений. Например, функции Правительства РФ по обслуживанию

внешнего долга Российской Федерации выполняет Внешэкономбанк.

В случае если государство-должник не может обслуживать и погашать

государственный внешний долг, а кредиторы отказываются предоставить

отсрочку по исполнению соответствующих обязательств или провести

реструктуризацию долга, по инициативе последних несостоятельное

государство может быть объявлено банкротом. Подобная юридическая

ситуация именуется дефолт. В этом случае кредиторы вправе произвести арест

всех зарубежных активов и имущества государства-должника с целью

обращения на них взыскания и погашения долга за счет полученных от этого

денежных средств.

ЛЕКЦИЯ 12

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КРЕДИТЫ

1. ПОНЯТИЕ И ПРЕДЕЛЬНЫЕ ОБЪЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ КРЕДИТОВ

Российская Федерация является одним из крупных мировых кредиторов.

Предоставление государственных кредитов иностранным государствам, их

юридическим лицам и международным организациям является исключительной

прерогативой Российской Федерации.

Государственными кредитами в данном случае признаются кредиты

(займы), по которым у иностранных государств, их юридических лиц и

международных организаций возникают долговые обязательства перед

Российской Федерацией как кредитором. Названные кредиты формируют

государственные внешние активы Российской Федерации (ст. 122 БК РФ).

В зависимости от того, в какой валюте предоставляется кредит,

выделяются государственные кредиты в рублях и в иностранной валюте. Как

правило, рублевые кредиты предоставляются государствам — участникам СНГ,

а кредиты в иностранной валюте—другим государствам.

Государственное кредитование осуществляется в определенных пределах.

В частности, федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:

—предельный объем государственных кредитов, предоставляемых

Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и

международным организациям, за исключением государственных кредитов,

предоставляемых государствам — участникам СНГ;

—предельный объем государственных кредитов, предоставляемых

Российской Федерацией государствам — участникам СНГ.

В соответствии со ст. 3-5 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. Х°

150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» предельный размер

государственных кредитов, предоставляемых в 2001 г. Российской Федерацией

иностранным государствам (за исключением государств — участников

Содружества Независимых Государств), установлен в сумме 400 млн долл.

США.

Предельный размер государственных кредитов, предоставляемых в 2001

году Российской Федерацией государствам—участникам Содружества

Независимых Государств, определен в сумме 640 млн руб., в том числе

Республике Беларусь — до 300 млн руб. При этом установлено, что

государственные кредиты государствам — участникам Содружества

Независимых Государств по межправительственным договорам

предоставляются при условии исполнения указанными государствами

обязательств по уплате процентных платежей и сумм в погашение основной

задолженности по ранее предоставленным кредитам.

Этим же законом устанавливаются предельные взносы на реализацию

межгосударственных договоров в рамках СНГ и размер взноса Российской

Федерации в бюджет Союза Беларуси и России.

2. РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОЛГА ИНОСТРАННЫХ

ГОСУДАРСТВ ПЕРЕД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ

Долговые обязательства иностранных государств перед Россией как

кредитором формируют долг иностранных государств перед Российской

Федерацией (ст. 123 БК РФ).

Сведения о размерах и структуре долга иностранных государств перед

Российской Федерацией по видам долговых обязательств и по заемщикам

представляются в Государственную Думу в составе документов и материалов,

представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном

бюджете на очередной финансовый год.

Помимо предельных объемов предоставляемых государственных

кредитов федеральным законом о федеральном бюджете утверждаются:

— суммы погашения и выплаты процентов по долгам иностранных

государств;

—предельный размер долга иностранных государств на конец

финансового года, за исключением государств — участников СНГ;

— предельный размер долга государств — участников СНГ;

—программа предоставления Российской Федерацией государственных

кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и

международным организациям за счет средств федерального бюджета.

Программа предоставления Российской Федерацией государственных

кредитов представляет собой перечень кредитов на очередной финансовый год

с указанием цели предоставления кредитов, наименования получателей

кредитов, общего объема кредитов, объема кредитов, предоставленных в

данном финансовом году. Она утверждается при рассмотрении

Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете

100