Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

территориальным единицам, как и союзным и автономным республикам, права

на собственный бюджет расценивалось им как способ необходимой

территориальной децентрализации в области государственных финансов

В эти годы на развитии государственного бюджета СССР негативно

отразилось общее расстройство финансового хозяйства страны. Постепенно

доля государственного бюджета в финансовых ресурсах страны снижалась В

восьмой пятилетке (1966-1970 гг.) в бюджете аккумулировалось 71,3% всех

финансовых ресурсов страны, в девятой (1971-1975 гг.) — 65 %

В дальнейшем бюджетная система СССР сохранилась практически в

неизменном виде вплоть до 1990 г.

3. БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА 1991 ГОДА

Обособление российской бюджетной системы в бюджетной системе

СССР произошло в 1990 г. с принятием Декларации о государственном

суверенитете РСФСР, постановления Первого Съезда народных депутатов

РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории

РСФСР» и Закона РСФСР от 31 октября 1990 г. «О формировании бюджетов в

РСФСР в 1991 г.».

С принятием Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах

бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» начался новый этап

в реформировании бюджетной системы, ознаменовавший полную бюджетную

самостоятельность России. В соответствии с ним бюджетная система РСФСР

определялась как основанная на экономических отношениях и юридических

нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских

бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-

государственных и административно-территориальных образований.

Бюджетно-финансовая политика РСФСР, включающая в себя

налоговую политику, проводилась согласованно с республиками в составе

РСФСР, национально-государственными и административно-

территориальными образованиями, а также с денежно-кредитной, ценовой и

валютной политикой

РСФСР. В этот период еще сохранялись взаимоотношения с союзным

бюджетом. В частности, для реализации делегированных Союзу ССР

полномочий, а также осуществления расходов в интересах РСФСР

предусматривалось выделение целевых финансовых средств в размере и форме,

утверждаемых Верховным Советом РСФСР.

Структура бюджетной системы включала: республиканский бюджет

РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые,

областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и

Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты

автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты

См.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право. —М., 1971. С. 127.

См.: Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В. К. Сен-чагова. М., 1982. С. 121.

городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских

населенных пунктов. Республиканский бюджет РСФСР, республиканские

бюджеты республик в составе РСФСР, бюджеты национально-государственных

и административно-территориальных образований являлись самостоятельными.

Это обеспечивалось наличием собственных источников доходов и правом

определять направления их использования и расходования.

В соответствии с постановлением Верховного Совета в РСФСР мог

вводиться чрезвычайный бюджет, основанием для чего являлось введение

чрезвычайного положения в РСФСР. В случае же увеличения дефицита

бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных

ценных бумаг, допускалось введение режима чрезвычайного расходования

средств.

В РСФСР использовались единые экономическая, функциональная

(предметная), ведомственная и смешанная бюджетные классификации,

обеспечивающие общесоюзную и международную сопоставимость бюджетных

данных. Утверждение структуры и состава бюджетной классификации

возлагалось на Верховный Совет РСФСР.

Для сбалансированности бюджета соответствующими Советами

народных депутатов устанавливались предельные размеры дефицита бюджета.

Если в процессе исполнения бюджета происходило превышение предельного

уровня дефицита или значительное снижение поступлений, то вводился

механизм секвестра расходов. Секвестр заключался в пропорциональном

снижении государственных расходов ежемесячно по всем статьям бюджета на

5, 10, 15% и так далее в течение оставшегося времени текущего финансового

года. Секвестру не подлежали так называемые защищенные статьи, состав

которых определялся Верховным Советом РСФСР, а также Верховными

Советами республик в составе РСФСР и местными Советами народных

депутатов в рамках их компетенции.

Составление и исполнение бюджетов являлись функциями органов

исполнительной власти; рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением

бюджетов — функциями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов

республик в составе РСФСР, местных Советов народных депутатов.

В РСФСР действовала банковская система кассового исполнения

бюджета. Центральный банк РСФСР, его учреждения на местах, а в случае их

отсутствия—другие банки по его поручению вели счета и являлись кассирами

соответствующих органов исполнительной власти.

Контроль за исполнением бюджета осуществлялся комиссиями депутатов

соответствующего Совета народных депутатов, при которых из специалистов

создавались контрольные группы, независимые в своей деятельности от

финансовых органов исполнительной власти. Финансовые органы обязывались

ежемесячно представлять этим комиссиям необходимую информацию по

состоянию бюджета и его исполнению.

Первый бюджет Российской Федерации был утвержден Законом РФ от 14

мая 1993 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на

1993 год». В соответствии с ним расходы республиканского бюджета в 1993 г.

были предусмотрены в сумме 18,7 трлн руб., в том числе по бюджету текущих

расходов —13,8 трлн руб. и бюджету развития—4,9 трлн руб., а

прогнозируемый объем доходов— 10,2 трлн руб. Дефицит республиканского

бюджета составлял более 7,2 трлн руб., его частичное покрытие предполагалось

осуществить за счет предоставляемых Российской Федерации иностранных

кредитов в сумме 1,2 трлн руб.

Доходы республиканского бюджета формировались за счет: налога на

добавленную стоимость; акцизов на нефть, питьевой спирт, водку и

ликероводочные изделия, легковые автомобили (кроме автомобилей,

продаваемых в личное пользование), импортные товары, ввозимые на

территорию Российской Федерации; налога на прибыль предприятий и

организаций; фонда ценового регулирования при поставках нефти и

природного газа; отчислений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту

лесов; отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы; доходов от

осуществления экспортно-импортных операций; доходов от приватизации

объектов федеральной собственности и дивидендов по акциям, находящимся в

федеральной собственности.

В 1993 г. поступления от налога на добавленную стоимость должны были

составить 3,8 трлн руб., акцизов— 1,1 трлн руб., налога на прибыль

предприятий и организаций — 1,1 трлн руб. Доходы от внешнеэкономической

деятельности планировались в размере 1,8 трлн руб., а от приватизации

объектов федеральной собственности и коммерческого использования объектов

государственной собственности предприятиями, учреждениями и

организациями — 54 млрд руб.

Ассигнования из республиканского бюджета были направлены на

финансирование: народного хозяйства—в сумме 3,4 трлн руб. (в том числе на

различные государственные дотации — 1,9 трлн руб.); социально-культурных

мероприятий — 1,5 трлн руб. (в том числе на народное образование и

профессиональную подготовку кадров—819,7 млрд руб.); фундаментальных

научно-технических исследований и государственных научно-технических

программ — 684,6 млрд руб.; государственных инвестиционных программ — 3

трлн руб. На оборону предполагалось израсходовать 3,1 трлн руб., а на

содержание правоохранительных органов — 928,2 млрд руб. Содержание

органов государственной власти и управления, судов, органов прокуратуры,

представительств Российской Федерации за границей должно было обойтись

республиканскому бюджету в 292,2 млрд руб.

В составе расходов республиканского бюджета предусматривалось

образование Резервного фонда Президента РФ по социальной защите

малообеспеченных слоев населения в размере 15 млрд руб., Фонда Верховного

Совета РФ по социальной поддержке населения —15 млрд руб. и Резервного

фонда Правительства РФ на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций

— 85 млрд руб. Для обеспечения финансирования завоза продовольствия и

товаров народного потребления в районы Крайнего Севера и приравненные к

ним местности, адресной поддержки малообеспеченных слоев населения в виде

компенсационных выплат за приобретенные товары и оказанные услуги был

создан Фонд социальной поддержки северян в размере 204 млрд руб.

Очередной этап в развитии бюджетной системы Российской Федерации

следует связывать с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. JV

115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации».

***

Исторический экскурс позволяет сделать вывод о том, что за названные

периоды Россией проделан путь от двухуровневой бюджетной системы

унитарного государства до трехуровневой бюджетной системы,

основывающейся на федеративном устройстве.

В ходе исторического развития значительно различались состав доходов,

а также значимость тех или иных источников доходов для бюджета. В

значительной степени это определялось существовавшим в тот или иной

период экономическим укладом. В Российской Империи наибольшие доходы в

бюджет поступали от правительственных регалий, казенного имущества и

капиталов, а также косвенных налогов. В СССР основными источниками

дохода для государственного бюджета являлись отчисления от общественного

хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через

систему налогообложения и размещение займов. В Российской Федерации

фактически образующими доходную часть бюджета становятся налоговые

доходы.

Различались и приоритеты в расходовании бюджетных средств. В

дореволюционной России наибольшая доля расходов приходилась на казенные

операции и управление. Основными статьями расходов советского бюджета

были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия.

Примерно такая же структура расходов сохранялась и в первых бюджетах

Российской Федерации. Однако во все времена значительная доля бюджетных

средств расходовалась на платежи по займам и на оборону.

На протяжении двух обозначенных исторических периодов в России

действовала казначейская система исполнения бюджета. Контроль за

исполнением бюджетов осуществлялся различными государственными

органами: Счетным приказом, Ревизион-коллегией, Государственным

контролем, контрольно-ревизионными, финансовыми органами, контрольными

группами при комиссиях Советов народных депутатов.

ЛЕКЦИЯ 2

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

1. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы,

взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы

функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы

формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью

бюджетного устройства является бюджетная система

Бюджетная система — это основанная на экономических отношениях и

государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами

бюджетного права совокупность бюджетов. Она является важнейшей составной

частью финансовой системы государства.

Современная структура бюджетной системы отражает государственное

устройство Российской Федерации. В ее основе лежит бюджетный федерализм,

предполагающий разграничение предметов ведения и полномочий Российской

Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в бюджетной сфере.

Бюджетная система России включает три уровня. Первый уровень бюджетной

системы состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных

внебюджетных фондов. Второй уровень бюджетной системы представлен

бюджетами субъектов Федерации и бюджетами территориальных

государственных внебюджетных фондов, а третий - местными бюджетами (см.

Приложение). Эти уровни бюджетной системы соответственно состоят из 21

республиканского бюджета республик в составе Российской Федерации, 55

краевых и областных бюджетов, бюджетов городов Москвы и Санкт-

Петербурга, 1 областного бюджета автономной области, 10 окружных

бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных (районных, городских,

поселковых и сельских) бюджетов.

С материальной точки зрения бюджет можно рассматривать как фонд

денежных средств, находящихся в распоряжении государства или

муниципального образования. В этом случае необходимо установить

соотношение бюджета и государственной (муниципальной) казны.

Согласно ст. 214 и 215 ГК РФ государственную казну Российской

См.: Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г. Б. Поляка. — М.,1999. С. 9.

Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края,

области, города федерального значения, автономной области автономного

округа составляют средства соответствующего бюджета и иное имущество, не

закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Средства

местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за

муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют казну

соответствующего городского, сельского поселения или другого

муниципального образования. Например, в соответствии с Приложением № 1 к

постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О

разграничении государственной собственности в Российской Федерации на

федеральную собственность, государственную собственность республик в

составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области,

автономных кругов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную

собственность» кроме средств федерального бюджета государственная казна

Российской Федерации включает также средства Пенсионного фонда РФ,

Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных

фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный

фонды.

Бюджет может рассматриваться и как годовой финансовый план

государства или муниципального образования, принятый представительными

органами власти в форме нормативного правового акта. Такой план

составляется на один финансовый год, соответствующий календарному году, т.

е. действует с 1 января по 31 декабря.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных

фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, а

бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных

государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов

Федерации. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме актов

представительных органов местного самоуправления либо в порядке,

установленном уставами муниципальных образований.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджет — форма образования и расходования

фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач

и функций государства и местного самоуправления. В зависимости от того, чьи

задачи и функции обеспечиваются, выделяются федеральный бюджет,

региональные бюджеты (бюджеты субъектов Федерации) и бюджеты

муниципальных образований (местные бюджеты) .

Федеральный бюджет представляет собой форму образования и

расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения

платежеспособности Российской Федерации. Он определяет финансирование

государства, без которого невозможны его нормальное функционирование и

развитие.

Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) также

представляет собой форму образования и расходования денежных средств,

предназначенных для обеспечения задач и функций субъектов Федерации,

отнесенных к предметам их ведения (ст. 15 БК РФ).

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен

для финансирования административно-территориальных образований (ст. 14

БК РФ).

Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных

образований, действующих на его территории, составляют консолидированный

бюджет субъекта Российской Федерации, а федеральный бюджет и

консолидированные бюджеты субъектов Федерации в свою очередь составляют

консолидированный бюджет Российской Федерации. По сути,

консолидированный бюджет страны — это свод бюджетов всех уровней.

Государственные внебюджетные фонды, как уже отмечалось, входят в

бюджетную систему, хотя и представляют собой фонды денежных средств,

образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Эти

фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на

пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и

медицинскую помощь.

Государственные внебюджетные фонды следует отличать от целевых

бюджетных фондов. Последние также представляют фонды денежных средств,

однако образуются в составе бюджетов за счет доходов целевого назначения

или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных

поступлений. Средства целевых бюджетных фондов используются по

отдельной смете с соблюдением их целевого назначения.

2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ

ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

Устройство бюджетной системы осуществляется на основе руководящих

идей, которые иначе можно определить как ее организационные и

функциональные принципы. В качестве таковых в ст. 28, 216 БК РФ

определены:

— единство бюджетной системы;

— разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной

системы;

— самостоятельность бюджетов;

— полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов

государственных внебюджетных фондов;

— сбалансированность бюджета;

— общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

— эффективность и экономность использования бюджетных средств;

— единство кассы;

— гласность;

— достоверность бюджета;

— адресность и целевой характер бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы проявляется в единстве

правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, санкций за

нарушения бюджетного законодательства, а также в едином порядке

финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского

учета средств бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной

системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью

или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами

государственной власти Российской Федерации, органами государственной

власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право

законодательных (представительных) органов государственной власти и

органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы

самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. На самостоятельность

указывает и наличие у них собственных источников доходов, полномочий по

формированию доходов, и законодательно закрепленных регулирующих

доходов, а также принадлежащее им право определять источники

финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. Органы

государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельны и в

определении направлений расходования средств соответствующих бюджетов.

Кроме того, бюджетное законодательство не допускает изъятия доходов,

дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете,

сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по

расходам бюджетов, а также компенсации за счет бюджетов других уровней.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов,

бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все

названные доходы и расходы, определенные налоговым и бюджетным

законодательством, законами о государственных внебюджетных фондах,

подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.

Кроме того, должны быть полностью учтены также предоставленные

налогоплательщикам налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате

налогов и иных обязательных платежей.

Принцип сбалансированности бюджета заключается в том, что объем

предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному

объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его

дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета

уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации

размера дефицита бюджета. С принципом сбалансированности согласуется

также принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Этот принцип

означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой

доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных

средств предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов

уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из

необходимости достижения заданных результатов с использованием

наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с

использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих

доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования

дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за

исключением операций по исполнению федерального бюджета,

осуществляемых за пределами Российской Федерации. Бюджеты всех уровней

бюджетной системы исполняются на основе этого принципа.

Обязательное опубликование утвержденных бюджетов и отчетов об их

исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов,

а также доступность иных сведений относительно решений законодательных

(представительных) органов государственной власти, органов местного

самоуправления составляют принцип гласности. Исключение составляют

секретные статьи, которые могут утверждаться только в составе федерального

бюджета. Этот же принцип охватывает обязательную открытость для общества

и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений

по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия

либо внутри законодательного (представительного) органа государственной

власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным

органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета предполагает надежность показателей

прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и

реалистичность расчета доходов и расходов того или иного бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных

получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных

целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности

предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не

обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются

нарушением бюджетного законодательства.

Помимо этих общих принципов выделяются также идеи, на основе

которых строятся взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной

системы (межбюджетные отношения). В соответствии со ст. 129 БК РФ

межбюджетные отношения основываются на принципах'.

— равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным

равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и

равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов

Федерации;

— равенства бюджетных прав субъектов Федерации, равенства

бюджетных прав муниципальных образований;

— разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения

по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной

системы;

— распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным

уровням бюджетной системы;

— выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности

субъектов Федерации, муниципальных образований.

3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Взаимосвязи бюджетов различных уровней осуществляются через

межбюджетные отношения, которые складываются между органами

государственной власти и органами местного самоуправления, прежде всего по

поводу перераспределения между бюджетами различных уровней доходов и

расходов и выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности.

Основополагающим для межбюджетных отношений является принцип

равенства всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и

равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов

Федерации.

В первую очередь названный принцип предполагает установление

единых для всех субъектов Федерации нормативов отчислений от федеральных

налогов и сборов в их бюджеты и единого порядка уплаты федеральных

налогов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление

государственных услуг и минимальной бюджетной обеспеченности,

являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам Федерации из

федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом их

социально-экономических, географических, климатических и иных

особенностей и согласовываются при принятии закона о бюджете на очередной

финансовый год.

Межбюджетные отношения зачастую складываются по поводу

финансовой помощи. Оказание финансовой помощи из бюджета одного уровня

в бюджет другого вполне согласуется с принципом равенства всех бюджетов,

так как позволяет выравнивать уровни минимальной бюджетной

обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований,

финансировать отдельные целевые расходы и покрывать временные кассовые

разрывы. Такая помощь осуществляется в различных формах. Например,

финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации

может быть предоставлена в форме:

—дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной

обеспеченности субъектов Федерации;

— субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

— бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов,

возникающих при исполнении бюджета.

Финансовая помощь оказывается при соблюдении определенных

условий. В частности, финансовая помощь на выравнивание уровня

минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Федерации

предоставляется только при условии подписания последним соглашения об

исполнении бюджета субъекта через Федеральное казначейство РФ. При этом

субъект Федерации, получающий финансовую помощь из федерального

бюджета, не имеет права:

— ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств

регионального бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и

прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных