Кучеров И.И. Бюджетное право России

Подождите немного. Документ загружается.

7. ВЕДОМСТВЕННАЯ КЛАССИФИКАЦИЯ РАСХОДОВ

БЮДЖЕТОВ

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета

является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных

средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Перечень

главных распорядителей утверждается федеральным законом.

Расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств

федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам

расходов функциональной классификации расходов бюджетов, группам

расходов, предметным статьям, под статьям и элементам расходов

экономической классификации расходов утверждаются федеральным законом о

федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Ведомственная структура бюджетов субъектов Федерации необходима

для обеспечения адресного выделения финансовых ресурсов. Она указывает на

распределение средств по их конкретным распорядителям — прямым

получателям средств из бюджетов субъектов Федерации, реализующим

принятые функциональные разделы и подразделы бюджетной классификации

расходов. При этом денежные средства расписываются по получателям

бюджетных средств в общей сумме, конкретизируются по видам деятельности

со степенью детализации, позволяющей органам законодательной власти

принимать обоснованные решения о необходимости данного вида деятельности

и размерах его финансирования, а затем и контролировать его осуществление.

Ведомственная классификация бюджетов субъектов Федерации

утверждается их законодательными (представительными) органами. Так, Закон

Московской области от 31 октября 1997 г. № 52/97-03 «О ведомственной

классификации расходов областного бюджета Московской области» определяет

эту классификацию как группировку расходов Московской области,

отражающую распределение ассигнований по прямым получателям бюджетных

средств из областного бюджета в соответствии с организацией системы органов

государственной власти Московской области. При формировании и

утверждении областного бюджета на очередной финансовый год в случае

необходимости в Законе Московской области «Об областном бюджете»

исключаются коды получателей бюджетных средств, финансирование которых

не планируется, и вводятся дополнительные коды получателей бюджетных

средств. Сама ведомственная классификация расходов бюджета Московской

области изложена в приложении к указанному закону. Например, под кодом

001 получателем бюджетных средств значится Московская областная Дума, 002

— Администрация Московской области, 003 — Комитет по экономике и т. д.

Ведомственная классификация местных бюджетов утверждается

решениями соответствующих органов местного самоуправления.

ЛЕКЦИЯ 4

ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА И ИСТОЧНИКИ

БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И МЕТОД БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

Складывающиеся в процессе финансовой деятельности государства и

муниципальных образований отношения регулируются соответствующей

отраслью права — финансовым правом. Основным институтом финансового

права, несомненно, является институт бюджетного права, так как в

бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые

ресурсы, предназначенные для обеспечения задач и функций государства и

местного самоуправления. К централизованным финансам относятся также

централизованные государственные внебюджетные фонды денежных средств.

Правовые институты, регулирующие общественные отношения,

складывающиеся в данной области, являются ведущими среди других

финансово-правовых институтов

См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О. Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. —М., 2000. С. 37.

Существуют разделяемое многими учеными мнение о том, что

бюджетное право является разделом финансового права

. В последнее время

бюджетное право, как наиболее крупное подразделение финансового права,

стало именоваться его подотраслью

. Нормы этого раздела (подотрасли) тесно

взаимосвязаны с нормами другого раздела (подотрасли) финансового права—

налоговым правом.

Принимая во внимание содержание ст. 1 БК РФ, предмет бюджетного

права следует определить как совокупность отношений, возникающих между

субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и

осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и

бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления

государственных и муниципальных заимствований, регулирования

государственного и муниципального долга, а также отношений, возникающих

между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и

рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов,

контроля за их исполнением.

Нормы, регулирующие отношения в бюджетной сфере, относятся к сфере

публичного права, для них характерен метод властных предписаний

(императивный метод).

С учетом изложенного следует признать удачным определение

бюджетного права как раздела (подотрасли) финансового права, состоящего из

юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые

возникают в связи с образованием, распределением и использованием

денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах

С учетом дополнительных признаков бюджетное право в целом можно

определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих

общественные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и

осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и

бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и

муниципальных заимствований, регулирования государственного и

муниципального долга, а также отношений, возникающих в процессе

составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения

бюджетов, контроля за их исполнением.

2. СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

Все нормы бюджетного права могут быть поделены на общие и

особенные. Соответственно, общая и особенная части составляют систему

бюджетного права. Нормы общей части определяют устройство бюджетной

системы, ее организационные и функциональные принципы, структуру

См. напр.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право.—М., 1971. С. 50; Бесчеревных В. В. Компетенция

Союза ССР в области бюджета. — М., 1976. С. 33; Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. —

Саратов,1979. С. 22-26

См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. идоп.—М., 1999. С. 48.

См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. идоп.—М., 1999. С. 146

бюджетов, важнейшие права и обязанности субъектов бюджетных

правоотношений. Они конкретизируются в нормах особенной части, которые

детально регламентируют процедуры составления и представления проектов

бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, осуществления контроля за

их исполнением.

В настоящее время в системе бюджетного права объективно сложились

обособленные совокупности взаимосвязанных юридических норм,

регулирующих относительно небольшие группы видовых, «родственных»

отношений. Они составляют институты бюджетного права. Наиболее

обособленными являются процессуальные нормы, образующие институт

бюджетного процесса. К числу других можно отнести институты бюджетных

доходов, расходов, заимствований, долгов и кредитов.

Система бюджетного права содержит также субинституты, которые

являются составными частями институтов. К числу субинститутов бюджетного

права можно отнести следующие совокупности норм, регулирующих:

образование и использование целевых бюджетных фондов и фондов,

образуемых в расходах бюджетов; получение государством и муниципальными

образованиями кредитов, эмиссию и обращение государственных и

муниципальных бумаг; предоставление государственных и муниципальных

гарантий; некоторые другие.

Первичным элементом системы является норма бюджетного права,

которая представляет собой установленное государством (муниципальным

образованием) общеобязательное правило поведения в процессе образования,

распределения и использования денежных фондов, сосредоточенных в

государственных и местных бюджетах.

По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права

подразделяются на материальные и процессуальные. Первые определяют права

и обязанности субъектов бюджетных правоотношений относительно средств

бюджетов, вторые—процедуры реализации указанных прав и исполнения

обязанностей.

3. ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

Источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты:

федеральные законы и указы Президента РФ, законы субъектов Федерации а

также подзаконные акты органов исполнительной власти, в которых

содержатся нормы, регулирующие бюджетные отношения.

Основными источниками бюджетного права являются акты

бюджетного законодательства. Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное

законодательство состоит из Бюджетного кодекса РФ и принятых в

соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на

соответствующий год, законов субъектов Федерации об их бюджетах на

соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов

местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных

федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых

актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих

бюджетные отношения.

Бюджетный кодекс Российской Федерации

(основной источник

бюджетного права) включает пять частей, двадцать семь глав (глава 12

исключена с 8 августа 2000 г. Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-

ФЗ) и более трехсот статей. БК РФ служит целям финансового регулирования,

устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые

основы функционирования бюджетной системы, правовое положение

субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования

межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса,

основания и виды ответственности за нарушение бюджетного

законодательства.

Введен в действие БК РФ с 1 января 2000 г. (за исключением положений,

для которых установлены иные сроки введения в действие) Федеральным

законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного

кодекса Российской Федерации»

К числу федеральных законов, принятых в соответствии с БК РФ, можно

отнести: Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном

бюджете на 2001 год»

, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О

бюджетной классификации Российской Федерации»

, Федеральный закон от 26

ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации».

Источниками бюджетного законодательства являются и соответствующие

законы субъектов Федерации. К их числу относятся, например: Закон города

Москвы от 24 декабря 1997 г. № 55 «О долговых обязательствах города

Москвы»

, Закон Московской области от 31 октября 1997 г. № 52/97-03 «О

ведомственной классификации расходов областного бюджета Московской

области»

Федеральные законы и законы субъектов Федерации не могут

противоречить Бюджетному кодексу РФ.

Акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и

применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если

иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом. Закон о бюджете

принимается на финансовый год, подлежит опубликованию в установленном

порядке немедленно после его принятия и подписания и вступает в силу со дня

подписания (ст. 5 БК РФ).

Источниками бюджетного права являются также указы Президента

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2.

СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030.

СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

Ведомости Московской Думы. 1998. .№ 2.

Вестник Московской областной Думы. 1997. № 12.

Российской Федерации. Согласно ст. 3 БК РФ Президент РФ издает указы,

регулирующие бюджетные отношения. Примером могут служить указы

Президента РФ: от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за

использованием средств федерального бюджета»

; от 23 июля 1997 г. № 773 «О

предоставлении гарантий или поручительств по займам и кредитам»

; от 14 мая

1998 г. № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению

бюджетного законодательства РФ»

. Указы Президента РФ не могут

противоречить БК РФ, а также принятым в соответствии с ним

законодательным актам.

Правительство РФ принимает нормативные правовые акты в форме

постановлений, регулирующих бюджетные отношения. К их числу, например,

относятся постановления: от 15 мая 1999 г. № 538 «О предоставлении

бюджетных ссуд для реализации высокоэффективных контрактов на

производство и поставку продукции, в том числе на экспорт»

; от 13 марта 2000

г. № 222 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном

бюджете на 2000 год»

; от 15 сентября 2000 г. № 695 «Об утверждении

Положения о представлении в Правительство Российской Федерации

ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета»

Постановления Правительства РФ не могут противоречить БК РФ, а также

принятым в соответствии с ним законодательным актам и указам Президента

РФ.

Федеральные органы исполнительной власти принимают ведомственные

акты, регулирующие бюджетные отношения, в случаях и пределах, которые

установлены БК РФ, а также принятыми в соответствии с ним

законодательными актами и указами Президента РФ. Например, приказом

Минфина РФ от 25 мая 1999 г. № 380 утверждены Указания о порядке

применения бюджетной классификации Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного

самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие

бюджетные отношения, в пределах своей компетенции. К нормативным

правовым актам субъектов Федерации относится, например, постановление

Московской городской Думы от 25 февраля 1998 г. № 19 «О форме

квартального отчета Контрольно-счетной палаты о ходе исполнения бюджета

города Москвы», а органов местного самоуправления — Временное положение

о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Щелковском районе,

утвержденное решением Совета депутатов Щелковского района Московской

области от 26 ноября 1996 г. № 216/41 (Приложение № 9 к Уставу Щелковского

района).

Специфическими источниками бюджетного права являются соглашения о

разграничении полномочий, заключенные между Российской Федерацией и

отдельными ее субъектами. Примером могут служить: Соглашение от 27 мая

СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 2235.

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3606.

СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2145

СЗ РФ. 1999. № 21. Ст. 2629.

СЗ РФ. 2000. № 14. Ст. 1486.

СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3873.

1996 г. № 1 между Правительством РФ и администрацией Иркутской области о

разграничении полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики;

Соглашение от 29 мая 1996 г. № 2 между Правительством РФ и

администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере

межбюджетных отношений; Соглашение от 24 июля 1996 г. № 5 между

Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении

полномочий в финансово-бюджетной сфере и др.

Отдельную группу источников бюджетного права составляют

международные договоры. В качестве таковых, например, можно

рассматривать: Соглашение между Правительством Российской Федерации и

Правительством Французской Республики об окончательном урегулировании

взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945

года (Париж, 27 мая 1997 г.); Договор о правопреемстве в отношении внешнего

долга и активов Союза ССР; Заявление по внешнему долгу СССР (Москва, 5

декабря 1991 г.); Соглашение о принципах и механизме обслуживания

внутреннего долга бывшего СССР (Москва, 13 марта 1992 г.).

Если международным договором Российской Федерации установлены

иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством

России, то в соответствии со ст. 4 БК РФ должны применяться правила

международного договора. Международные договоры Российской Федерации

применяются к бюджетным отношениям непосредственно, за исключением

случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения

требуется издание внутригосударственных актов.

Для толкования и применения норм бюджетного права важное значение

имеют судебные акты. В этой связи следует отметить постановления

Конституционного суда Российской Федерации, которыми может быть

отменено действие актов или отдельных норм бюджетного законодательства.

Примером может служить постановление Конституционного суда Российской

Федерации от 17 июля 1998 г. № 23-П «По делу о проверке конституционности

части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998

год»

ЛЕКЦИЯ 5

БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ БЮДЖЕТНЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ

Бюджетными правоотношениями следует именовать те общественные

отношения, которые урегулированы нормами бюджетного права. Они являются

разновидностью финансовых правоотношений, так как возникают в процессе

образования, распределения и использования денежных фондов,

сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 1998. № 6.

Все бюджетные правоотношения могут быть разделены на две группы.

Первая включает правоотношения, возникающие в процессе формирования

доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной

системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления

государственных и муниципальных заимствований, регулирования

государственного и муниципального долга. Вторую группу составляют

отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов

бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, а также контроля за их

исполнением. Как уже отмечалось, среди бюджетных правоотношений

отдельную группу составляют межбюджетные отношения.

Бюджетные правоотношения характеризуются следующими

отличительными признаками:

— имеют место исключительно в бюджетной сфере;

— возникают, прекращаются и изменяются на основе норм бюджетного

права;

— права и обязанности субъектов обусловлены формированием и

исполнением бюджета;

— носят публичный характер;

— складываются преимущественно по поводу денежных средств;

— обязательной стороной в них выступает государство (муниципальное

образование) в лице законодательных (представительных), исполнительных

органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. СТРУКТУРА И ЭЛЕМЕНТЫ БЮДЖЕТНЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ

Структура бюджетного правоотношения включает такие традиционные

элементы, как объект, субъект и содержание.

Объектом бюджетных правоотношений является то, на что направлено

поведение их участников. В данном случае это прежде всего денежные

средства (материальное благо), которые аккумулируются в государственных и

местных бюджетах, распределяются и используются.

Определяя состав субъектов бюджетных правоотношений, необходимо

отличать их от субъектов бюджетного права. К последним относятся все

носители бюджетных прав и обязанностей в сфере образования

государственных и местных бюджетов, их распределения и использования.

Составом субъектов бюджетного права охватываются:

1) Российская Федерация;

2) субъекты Российской Федерации;

3) административно-территориальные образования;

4) органы государственной власти и местного самоуправления;

5) иные субъекты.

Отдельные субъекты бюджетного права хотя и обладают бюджетной

правосубъектностью, свою дееспособность в этой сфере как бы переносят на

других лиц. К таковым в частности относятся: Российская Федерация, ее

субъекты и муниципальные образования. В конкретных бюджетных

правоотношениях они выступают в лице государственных или муниципальных

органов.

Под юридическим содержанием бюджетного правоотношения

понимаются субъективные права и обязанности его участников.

3. СУБЪЕКТЫ БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Рассмотрение субъектов бюджетных правоотношений следует начать с

тех из них, которые наделены полномочиями в области бюджетного

регулирования. Среди них в первую очередь выделяется Российская

Федерация. В области регулирования бюджетных правоотношений, согласно

ст. 7 БК РФ, к ведению ее государственных органов относятся:

— установление общих принципов организации и функционирования

бюджетной системы Российской Федерации;

— разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной

системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования

доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального

бюджета между бюджетами разных уровней;

— разграничение полномочий по осуществлению расходов между

бюджетами разных уровней бюджетной системы;

— определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов

всех уровней бюджетной системы, утверждения и исполнения бюджетов всех

уровней этой системы, утверждения отчетов об их исполнении и

осуществления контроля за их исполнением;

— определение основ формирования доходов, осуществления расходов

из бюджетов всех уровней бюджетной системы;

—определение основ осуществления государственных и муниципальных

заимствований, а также управления государственным и муниципальным

долгом;

— установление порядка составления и рассмотрения проекта

федерального бюджета, утверждения, исполнения и контроля за исполнением

федерального бюджета, составления отчетности об исполнении и утверждения

отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных

внебюджетных фондов;

— составление и рассмотрение проекта федерального бюджета,

утверждение, исполнение и контроль за исполнением федерального бюджета,

утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов

государственных внебюджетных фондов;

—установление федеральными законами порядка осуществления

заимствований Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами

местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации,

субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

— осуществление государственных заимствований Российской

Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также

управление государственным долгом;

—установление порядка формирования доходов федерального бюджета и

бюджетов государственных внебюджетных фондов;

— осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов

государственных внебюджетных фондов;

— установление порядка и условий предоставления финансовой помощи

и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и

местным бюджетам;

— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из

федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам;

— установление общих принципов и условий предоставления

бюджетных кредитов;

— установление минимальных государственных социальных стандартов,

норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных

государственных или муниципальных услуг;

— утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

— установление единых форм бюджетной документации и отчетности

для бюджетов всех уровней бюджетной системы России;

— формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего

долга, определение перечня и порядка осуществления государственных

внешних заимствований;

— определение перечня и порядка формирования государственных

внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

— установление оснований и порядка привлечения к ответственности за

нарушение бюджетного законодательства.

К ведению органов государственной власти субъектов Федерации в

области регулирования бюджетных правоотношений относятся:

— установление порядка составления и рассмотрения проектов,

утверждения и исполнения бюджетов субъектов Федерации, осуществления

контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении;

— составление и рассмотрение проектов бюджетов и консолидированных

бюджетов субъектов Федерации, утверждение, исполнение, осуществление

контроля за исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов

субъектов Федерации и бюджетов территориальных государственных

внебюджетных фондов;

— распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных

доходов субъекта Федерации между его бюджетом и местными бюджетами;

—определение порядка направления в бюджет субъекта Федерации

доходов от использования его собственности, доходов от налогов и сборов,

иных доходов бюджета субъекта Федерации;

— разграничение полномочий по осуществлению расходов между

бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами;

— установление совместно с органами государственной власти

Российской Федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи

бюджетам субъектов Федерации;