Коппитерс Б., Легволд Р. Государственность и безопасность: Грузия после революции роз

Подождите немного. Документ загружается.

ЛАВА

6. Безопасность Грузии и роль Запада

347

ный совет ОБСЕ выделил средства для проведения операции

ОБСЕ по обучению пограничников на основе ОМГ. Кроме того,

в начале апреля в Грузию сроком на три месяца была направле

на экспертная группа ЕС в составе трех человек для изучения

уровня угрозы на границе, а также потребностей и возможнос

тей Грузии

Несмотря на то что полномасштабное урегулирование

южноосетинского конфликта не было достигнуто, ситуация до

последнего времени оставалась под контролем, и долгосрочное

решение все еще казалось возможным. Однако в июне–августе

2004 года эскалация боевых действий в зоне конфликта, повлек

шая за собой жертвы среди военных и мирного населения, про

демонстрировала, насколько хрупким был статускво. Успешное

возвращение Аджарии в политическое лоно Грузии, осуществ

ленное президентом Михаилом Саакашвили, привело к попыт

кам проделать то же самое в Южной Осетии. Как и в случае

Аджарии, грузинское правительство исходило из предположе

ния, что власти Южной Осетии не пользуются поддержкой на

селения. Однако на деле Тбилиси не сумел использовать реаль

ное недовольство народа, а возобновившиеся военные действия

привели к результату, противоположному событиям в Аджа

рии,– консолидации народа в поддержку фактически действу

ющего президента Южной Осетии Эдуарда Кокойты

. Перед

лицом вновь возникшей угрозы полномасштабной войны в реги

оне Запад решительно предупредил Саакашвили о том, что если

в Южной Осетии начнется открытое вооруженное противосто

яние, то Грузии придется действовать в одиночку

. 19 августа

было восстановлено шаткое перемирие, а Грузия вывела свои

несанкционированные формирования из зоны конфликта. Не

смотря на неудачную попытку возвращения Южной Осетии в

состав Грузии, Тбилиси удалось разморозить грузиноосетин

ский конфликт. В ходе этого процесса грузинские власти откры

то искали более активное участие Запада и призывали к созыву

Three Experts from EU to Observe RussoGeorgian Border. – Civil

Georgia, April 8, 2005, http://www.civil.ge/eng/article.php?id=9557.

International Crisis Group. Georgia: Avoiding War in South Ossetia. –

Europe Report no. 159, November 26, 2004.

Интервью авторов с западными дипломатами, Тбилиси, август–сен

тябрь 2004 года.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57347

Дамьэн Элли и Георгий Гогия

348

международной конференции по вопросу о процессе полномас

штабного урегулирования

В 2003 году ЕС назначил финского дипломата Хейке Тальви

тье своим специальным представителем на Южном Кавказе.

Предоставленные ему полномочия, включавшие содействие уси

лиям по разрешению конфликта, подверглись критике со сторо

ны некоторых наблюдателей за излишнюю ограниченность, по

скольку ему не разрешалось непосредственно участвовать в

посреднической деятельности или самом урегулировании кон

фликта. Но даже располагая ограниченными полномочиями,

Тальвитье сумел в короткий срок повысить политический вес ЕС

в регионе, не вызвав раздражения крупных государствчленов,

таких как Франция и Соединенное Королевство. В этом нашел

отражение более решительный подход ЕС, несмотря на разно

гласия по поводу общей политики в регионе.

Озабоченность Грузии внутренними конфликтами в Абха

зии и Южной Осетии создает преграды ее руководству в приня

тии мер по другим вопросам, беспокоящим Запад. И Соединен

ные Штаты, и Европа призывали Грузию принять меры к

расширению регионального сотрудничества с ближайшими со

седями. Разработаны программы развития сотрудничества на

Южном Кавказе в области таможенной деятельности, транспор

та и экологии, но продвигаться их реализация будет медленно,

пока Грузию отвлекает борьба за восстановление контроля над

отделившимися территориями (или, по крайней мере, за дости

жение национального примирения в какойлибо форме).

ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕФОРМА

Обеспечение внутренней безопасности было с самого нача

ла одним из главных приоритетов Запада в Грузии, а иностран

ная помощь на двусторонней и многосторонней основе – од

В январе 2005 года на сессии Парламентской ассамблеи Совета Ев

ропы (ПАСЕ) президент Саакашвили огласил "Инициативу грузинского

правительства в отношении мирного разрешения конфликта в Южной

Осетии". Предложение касается в первую очередь путей решения вопроса

о статусе Южной Осетии в составе Грузии, но без предварительной реали

зации мер по укреплению доверия она вряд ли могла принести реальные

результаты. См. International Crisis Group Policy Briefing no. 38. Georgia –

South Ossetia: Refugee Return the Path to Peace, April 19, 2005, http://

www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=3380&1=1.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57348

ЛАВА

6. Безопасность Грузии и роль Запада

349

ним из основных средств продвижения к этой цели. Из чисто

гуманитарной помощи начала 1990х годов она вылилась в со

действие в области развития, направленное на укрепление граж

данского общества и государственных структур.

В расчете на душу населения Грузия занимает второе место

среди получателей помощи США

, и бóльшая часть этой помо

щи идет на решение проблем внутренней безопасности – гру

зинские пограничные войска и таможенный контроль

. Начи

ная с 2001 года Соединенные Штаты делали особый акцент на

оказании помощи в борьбе с организованной преступностью

Кроме того, обеспокоенность США состоянием внутренней бе

зопасности в Грузии только усилилась после того, как министер

ство внутренних дел провалило операцию против Гелаева в Ко

дорском ущелье летом 2001 года, когда грузинские элементы

оказали поддержку попытке чеченских боевиков дестабилизи

ровать Абхазию. В связи с таким присутствием чеченских бое

виков обеспокоенность США еще более усилилась и привлекла

внимание к Панкисскому ущелью Грузии – территории, кото

рая вызывала опасения как безопасное пристанище для миро

вых террористов

. И по этой причине, и потому, что Грузия

стала рассматриваться как территория, имеющая стратегиче

ское значение для борьбы с терроризмом, в апреле 2002 года

Соединенные Штаты начали осуществлять Программу обучения

и оснащения вооруженных сил Грузии, направленную на подго

товку спецподразделений грузинской армии для борьбы с угро

зой терроризма и, возможно, охраны трубопровода БТД

. Пос

ле присоединения Грузии к антитеррористической коалиции и

Общий объем помощи США Грузии в 1992–2000 годах составил

778 млн. долл. США, то есть примерно в пять раз больше, чем Азербайджа

ну. Кроме того, с 1996 года Грузия получила около 375 млн. долл. США от

Агентства по международному развитию США (ЮСАИД). См. Country

Report: Georgia. – The Economic Intelligence Unit, November 2003.

Office of the Secretary of State, Congressional Budget Justification, 2003.

См. также Ekaterine Metreveli and Ester Hakobyan. The Political

Underpinnings of U.S. Bilateral Aid to the Countries of Transcaucasus. –

Democratizatsia, vol. 9, no. 3 (summer 2001), pp. 367381.

См. Brenda Shaffer. U.S. Policy, in Lynch. The South Caucasus, pp. 5362.

О неудачной операции против Гелаева в Кодорском ущелье см. гла

вы Оксаны Антоненко и Джабы Девдариани в настоящем сборнике. Под

робнее о проблеме Панкисского ущелья см. главу Девдариани.

См. главу Давида Дарчиашвили в настоящем сборнике.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57349

Дамьэн Элли и Георгий Гогия

350

решения активизировать свое присутствие в силах коалиции в

Ираке Соединенные Штаты объявили о новой программе воен

ной помощи Грузии по подготовке ее войск к участию в опера

циях по поддержанию мира

. Программа под названием "Опе

рация по поддержанию стабильности" была официально начата

в апреле 2005 года. Она предназначена для оказания содействия

грузинским вооруженным силам в поддержании их военного

участия в операциях коалиции в Ираке путем обучения и оказа

ния другой помощи

НАТО в рамках своей программы "Партнерство ради мира"

и его члены (в частности, Соединенные Штаты, Великобритания,

Турция и Германия) также участвовали в осуществлении госу

дарственной реформы, особенно в создании армии и оборонной

реформе. НАТО организовало учения миротворческих сил в

районе Черного моря, в которых приняли активное участие во

еннослужащие Германии, Великобритании и других европей

ских стран (в том числе Грузии)

. Кроме того, Грузия участвова

ла в миротворческих силах под командованием Турции в Косово

и предоставляла свою территорию для проведения военных уче

ний. Однако оборонную реформу в Грузии тормозили серьез

U.S. Announces New Military Assistance Program for Georgia. – Civil

Georgia, November 5, 2004, http://www.civil.ge/eng/article.php?id=8271.

После завершения обучения в рамках Программы обучения и оснащения

558 военнослужащих должны быть направлены в Ирак для участия в гло

бальной борьбе с терроризмом, заменив другие грузинские подразделения,

уже служащие в составе коалиционных сил по поддержанию операции

"Свобода Ираку". См. U.S. Announces New Military Assistance Program for

Georgia.

Sustainment and Stability Operations Program (SSOP) Formally Begins,

http://georgia.usembassy.gov/events/event20050423SSOPOpen.html.

6 апреля 2004 года во время своего визита в Брюссель президент

Саакашвили подчеркнул стремление Грузии к вступлению в НАТО и объя

вил, что Грузия намерена доработать договор об индивидуальном партнер

стве с НАТО на стамбульской встрече альянса на высшем уровне в июне

2004 года (RFE/RL Newsline, April 7, 2004). В 2001–2002 годах Грузия уча

ствовала в 9 учениях НАТО "Партнерство ради мира" и в 8 учениях, прово

дившихся в духе "Партнерства ради мира". О политике Грузии в отноше

нии НАТО см. NATO’s New Role in the NIS Area, Interim Project Report: NATO

and its Partners in Eastern Europe and the Southern Caucasus (Warsaw: Osrodek

Stuiow Wschodnich Centre for Eastern Studies, December 2003), at pp. 4246,

http://www.osw.waw.pl/en/epub/NATO/raport_en.pdf.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57350

ЛАВА

6. Безопасность Грузии и роль Запада

351

ные экономические трудности и безудержная коррупция. Тби

лиси несколько раз обращался к НАТО с просьбой о его более

широком участии в решении проблем безопасности Грузии.

Некоторые из этих обращений были задуманы как противовес

российскому присутствию на Южном Кавказе, другие были на

правлены на создание определенных форм сотрудничества с

Россией. Президент Саакашвили, например, официально пред

ложил создать совместный российскогрузинский антитеррори

стический центр в обмен на вывод из Грузии российских воен

ных баз

. В июне 2004 года в ходе встречи на высшем уровне в

Стамбуле НАТО приняло решение назначить специального пред

ставителя по Кавказу и Центральной Азии. 15 сентября второй

помощник генерального секретаря НАТО Роберт Симмонс офи

циально приступил к исполнению обязанностей специального

представителя и назначил постоянного сотрудника по связи на

Кавказе, базирующегося в Тбилиси

. В конце октября 2004 года

План действий по индивидуальному партнерству (ПДИП) в от

ношении Грузии был одобрен правительствами стран–членов

НАТО, а весной 2005 года состоялась первая оценка процесса

его осуществления. Ожидается, что активизация отношений

Грузия–НАТО ускорит государственные реформы в стране бла

годаря помощи третьих стран, часть которых уже объединилась

в группу "Новых друзей Грузии". Эта группа, в которую вошли

Эстония, Латвия, Литва, Польша, Румыния и Болгария, отражает

возрастающую заинтересованность некоторых новых членов ЕС

в регионе. Она должна дополнить прежнюю "Группу друзей" и

сконцентрировать внимание на отношениях Грузии с НАТО и

ЕС, а также на государственных реформах

До "революции роз" в ноябре 2003 года Соединенные Штаты

и Европа столкнулись с тем, что правительство Шеварднадзе не

сумело построить государство с властью, внушающей доверие, а

также способствовать экономическому развитию и добиться ста

бильности. Неспособность правительства провести сколькони

Georgia Proposes New ‘Mechanics’ for Relations with Russia. – Civil

Georgia, September 22, 2004, http://www.civil.ge/eng/article.php?id=7891.

NATO to Dispatch Liaison Officer to Georgia. – Civil Georgia,

September 9, 2004, http://www.civil.ge/eng/article.php?id=7846.

Vladimir Socor. New Group of Georgia’s Friends Founded. – Eurasia

Daily Monitor, February 7, 2005.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57351

Дамьэн Элли и Георгий Гогия

352

будь значимую реформу крайне утомила доноров

. В начале

2003 года Всемирный банк приостановил энергетические и со

циальные программы в Грузии в связи с обеспокоенностью,

вызванной масштабами коррупции, а в сентябре 2003 года Со

единенные Штаты объявили о сокращения помощи начиная с

2004 года

. Усиливающаяся критика со стороны Запада подтол

кнула Шеварднадзе к сближению с Россией, отразившемуся

главным образом в серии стратегических сделок в области энер

гетики

. Эти сделки привели к еще большей осторожности со

стороны США. Посол Стивен Манн, советник президента по

вопросам каспийских энергоносителей, публично высказал бес

покойство по поводу того, что такие сделки с Россией в области

энергетики могут подорвать проект южнокавказского газопро

вода, реализация которого должна начаться в 2006 году и кото

рый предназначен для транспортировки газа с азербайджанского

газового месторождения ШахДениз через Грузию в Турцию

Соединенные Штаты (или, по крайней мере, некоторые аме

риканские деятели) начали больше вкладывать в грузинскую

политическую оппозицию; их роль в "революции роз" была ре

шающей. Финансируемый правительством США Национальный

демократический институт принял участие в обучении, подго

товке и объединении лидеров оппозиции. Родственное ему

учреждение Международный республиканский институт, совме

стно с Международным фондом по избирательным системам,

Country Report: Georgia. – The Economist Intelligence Unit, November

2003.

Natalia Antelava. United States Cuts Development Aid to Georgia. –

Eurasia Insight, September 29, 2003, http://www.eurasianet.org/departments/

insight/articles/eav092903.shtml.

В июле 2003 года Грузия подписала двадцатипятилетнее соглашение

о сотрудничестве с российским газовым гигантом "Газпром". Соглашение

предусматривало поставку в Грузию газа и использование грузинской ин

фраструктуры для целей транзитной транспортировки. См. RFE/RL

Newsline, July 28, 2003, http://www.rferl.org/newsline/2003/07/2TCA/tca

280703.asp.

RFE/RI Newsline, July 28, 2003, http://www.rferl.org/newsline/2003/07/

2TCA/tca280703.asp. Соединенные Штаты объявили о сокращении помо

щи энергетическому сектору Грузии с 30 до 14 млн. долл. США. См. Country

Report: Georgia. – The Economist Intelligence Unit, November 2003. Подроб

нее о соглашении с "Газпромом" см. главу Джабы Девдариани в настоящем

сборнике.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57352

ЛАВА

6. Безопасность Грузии и роль Запада

353

также вел обширную деятельность по обеспечению свободных и

честных выборов. Американскими экспертами были созданы и

подготовлены организации грузинских наблюдателей по выбо

рам, в первую очередь Международное общество за честные

выборы и демократию. Этот политический опыт сыграл важную

роль в политизации сектора НПО и поддержке демократической

оппозиции.

После отставки Шеварднадзе зашел так далеко, что обвинил

Вашингтон в прямом вмешательстве в Грузии, а американского

филантропа Джорджа Сороса – в поддержке оппозиции. Неко

торые грузинские журналисты отмечали, что посол США в Гру

зии Ричард Майлз был послом в Азербайджане, когда был сме

щен со своего поста президент Абульфаз Эльчибей, а затем в

Сербии в тот период, когда был свергнут президент Слободан

Милошевич. Создается впечатление, что американский посол и

другие западные дипломаты находились в тесном контакте с гру

зинской оппозицией в решающие моменты переворота в ноябре

2003 года. Это не означает, однако, что именно они организова

ли смещение Шеварднадзе.

Соединенные Штаты оказали новому режиму значительную

поддержку. В январе 2004 года госсекретарь Колин Пауэлл при

сутствовал на церемонии инаугурации Саакашвили и сообщил о

программе помощи со стороны США на 2004 год в размере

166 млн. долл. США. В мае 2004 года Вашингтон объявил о вклю

чении Грузии в программу "Вызовы тысячелетия"

. Согласно

этому плану, Тбилиси должен получить 500 млн. долл. США в

течение трех лет. Гранты в рамках программы "Вызовы тысяче

летия" предоставляются правительствам, неправительственным

организациям и частным структурам на цели содействия эффек

тивному управлению, экономической реформе, борьбе с корруп

цией, развитию предпринимательства и частного сектора, уве

личению продуктивности сельского хозяйства и повышению

уровня здравоохранения и образования

. Наконец, президент

Буш посетил Грузию в рамках своей поездки в связи с праздно

ванием 60й годовщины окончания Второй мировой воны. Он

Millennium Challenge Corporation, Press Release, http://www.mca.gov/

public_affairs/pressreleases/PR_Eligible.pdf.

U.S. to Grant Georgia $500 ml in Frames of MCA. – Civil Georgia, May

28, 2004, http://www.civil.ge/eng/article.php?id=7021.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57353

Дамьэн Элли и Георгий Гогия

354

приехал в Грузию из России 10 мая 2005 года, тем самым "под

черкнув, что поддерживает демократию, историческую рефор

му и мирное разрешение конфликтов"

Что касается ЕС, то он постоянно предоставлял Грузии су

щественную помощь, несмотря на невыполнение программ и

отсутствие перспектив развития в период, когда у власти нахо

дилась коррумпированная команда Шеварднадзе. Европейская

комиссия осуществляет программы в области гуманитарной и

продовольственной помощи, законности, экономической и судеб

ной реформы, энергетической политики. Европейские страны, в

первую очередь Соединенное Королевство, Германия, Греция и

Франция, – в меньшей степени, чем Соединенные Штаты, –

также развивали двустороннее сотрудничество с грузинскими

властями, особенно с военными, таможенной службой и полици

ей. С ноября 2003 года ЕС стал проявлять повышенный интерес

к Грузии и, видимо, возлагает значительные надежды на новое

руководство, несмотря на некоторые сомнения по поводу при

верженности Саакашвили верховенству закона. В июне 2004 года

на конференции доноров в Брюсселе Европейская комиссия и

Всемирный банк совместно с 31 страной и 12 международными

организациями взяли на себя обязательство предоставить ново

му режиму помощь почти на 1 млрд. долл. США

. Эта помощь

направлена на реформы в области энергетики, управления, со

кращения бедности, социальной защиты детей, инфраструкту

ры и сельского хозяйства на период 2004–2006 годов.

В декабре 2003 года Европейский парламент рекомендовал

включить страны Южного Кавказа – Армению, Азербайджан

и Грузию – в Европейскую политику соседства (ЕПС), а в мае

2004 года это предложение было одобрено Европейской комис

сией (ЕК). Аналитики утверждают, что некоторая задержка с ре

шением о включении Южного Кавказа в ЕПС была во многом

вызвана политическими изменениями в Грузии

. В марте

2005 года ЕК рекомендовала значительно активизировать отно

President Bush to Travel to Georgia, http://georgia.usembassy.gov/

events/event20050325BushVisit.html.

Joint Press Release by the European Commission and the World Bank,

June 16, 2004, http://www/seerecon.org/Georgia/press_release.pdf.

Jaba Devdariani. Europe Remains Ambiguous in its South Caucasus

Neighborhood. – Central Asia – Caucasus Analyst, July 14, 2004.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57354

ЛАВА

6. Безопасность Грузии и роль Запада

355

шения с Грузией путем выработки Плана действий в рамках

ЕПС. Рекомендация базировалась на Страновом докладе Комис

сии, содержавшем всесторонний обзор политической и эконо

мической ситуации в Грузии и состояния ее двусторонних отно

шений с ЕС

ЧТО ДОЛЖЕН ДЕЛАТЬ ЗАПАД?

Западные правительства должны поставить задачи развития

и государственные реформы на первое место в повестке дня

относительно Грузии. Таким образом, хорошо, что "разочарова

ние доноров" в последние годы президентства Шеварднадзе ус

тупило место возобновлению готовности к оказанию помощи,

как только новое грузинское руководство начало активизиро

вать борьбу с коррупцией и продвижение государственных ре

форм. В этой ситуации Запад должен продолжать содействовать

всеобъемлющей стратегии государственной реформы, которая

может быть проведена в течение первого срока пребывания у

власти Саакашвили. Основные ориентиры должны определять

ся самой Грузией, но при этом соответствовать стандартам ЕС и

евроатлантической практике. Главные принципы уже заложены

в документах, подписанных предыдущими правительствами Гру

зии или в скором времени ожидающих утверждения, например

в Соглашениях о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и

Грузией, Новой политике добрососедства (План действий ЕС–

The European Commission’s Delegation to Georgia and Armenia, http://

www.delgeo.cec.eu.int/en/press/5_mart_ge_2005.htm. Главные цели Плана

действий должны включать: уважение закона, укрепление демократиче

ских структур и плюрализма, улучшение делового климата, реформу нало

говой и таможенной службы, сокращение бедности, разрешение конфлик

тов и расширение регионального сотрудничества. После "революции роз"

ЕС уделяет особое внимание укреплению правоохранительных институтов

в стране. Летом 2004 года ЕС учредил в Грузии первую в истории миссию

верховенства закона под названием EUJUST THEMIS в целях оказания

помощи стране в реформировании системы уголовного судопроизводства.

Миссия должна оказать содействие грузинскому правительству в коорди

нации общего подхода к процессу реформ, направив 8 гражданских экс

пертов из государств–членов ЕС в соответствующие министерства. См.

EU Launches ‘Rule of Law’ Mission, Amid Human Rights Concerns. – Civil

Georgia, July 17, 2004, http://www.civil.ge/eng/article.php?id=7439.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57355

Дамьэн Элли и Георгий Гогия

356

Грузия) и Плане действий по индивидуальному партнерству

НАТО (ПДИП).

Однако Запад должен следовать сбалансированной страте

гии, решая фундаментальные проблемы (в том числе борьбы с

коррупцией) и одновременно не упуская из виду необходимость

политической стабильности в период реформ. Например, мас

совые увольнения в государственных учреждениях способны

вызвать широкое недовольство в обществе. Кроме того, такой

шаг может выявить отсутствие квалифицированных кадров для

работы в правительстве Грузии, особенно при отсутствии адек

ватной политики в области людских ресурсов. Эти проблемы

почти наверняка проявятся в начале процесса, но они просуще

ствуют долго, если Запад ничего не будет делать, чтобы помочь

их решить. В марте 2004 года грузинское правительство пообе

щало обеспечить уволенным государственным служащим соот

ветствующие компенсации и возможности трудоустройства

Оно также разработало чрезвычайно амбициозный план ре

форм во всех секторах общества на период 2004–2009 годов.

Этот план предусматривает укрепление демократического уп

равления, обновление государственных институтов, модерниза

цию образования и услуг, предоставляемых государством, раз

витие культурных институтов, восстановление территориаль

ной целостности государства, гарантию национальной безопас

ности и достижение экономического процветания. Новому ру

ководству явно следует определить очередность приоритетов в

перечне этих реформ, иначе, вероятнее всего, мало какие из них

будут реализованы.

Тем не менее насущные потребности уже очевидны. Необ

ходимо начать программы набора кадров за рубежом, чтобы

привлечь изза границы грузинскую молодежь, прошедшую под

готовку в европейских и американских университетах и компа

ниях. Эти программы должны помочь в создании штата админи

стративных сотрудников правительства на основе их

компетенции, опыта и добросовестности. В рамках этой же меры

правительство должно установить и соблюдать кодекс поведе

Министерство финансов Грузии. Укрепление и объединение Гру

зии через экономический рост, европейскую интеграцию и долгосрочную

стабильность. Программа реформ и развития правительства Грузии на

2004–2009 годы.

GEORGIA.p65 04.11.2005, 12:57356