Комарова Л.Ф. и др. Экологическая безопасность хозяйственной деятельности

Подождите немного. Документ загружается.

образом, на инженерном подходе с упором на технические норма-

тивы и строительные нормы и правила с последующей оценкой ка-

чества технических решений и проектной документации органами

Государственной экспертизы Госстроя России.

Современная система экологической оценки в Российской Фе-

дерации сложилась под влиянием трех основных факторов:

– реформирования государственного сектора экономики и

раз-

вития рыночных отношений и демократии;

– повышения осведомленности общественности относительно

экологических рисков и оказания давления на Правительство с це-

лью принятия мер по обеспечению здоровья населения и повыше-

ния качества окружающей среды;

– развития систем экологической оценки на международном

уровне и подписания Россией международных конвенций в области

охраны окружающей среды.

Переход

к рыночной экономике и появление частных инвести-

ционных проектов потребовало внесения изменений в систему эко-

логической оценки, которые бы отражали разграничение роли ча-

стных предпринимателей, предлагающих инвестиционные проекты,

и органа государственного управления в области природоохранной

деятельности.

В целом политические и социальные условия способствовали

развитию системы управления природоохранной деятельностью,

однако проводимая

в последние годы реорганизация всей россий-

ской природоохранной сферы и ее ослабление оказали неблагопри-

ятное воздействие на функционирование системы экологической

оценки.

Эффективные системы экологической оценки отвечают трем

основным принципам: превентивности, комплексности и демокра-

тичности.

Принцип превентивности означает, что экологическая оценка

проводится до принятия основных решений по реализации наме-

чаемой деятельности, а

также, что ее результаты используются при

разработке и принятии решений.

Принцип комплексности подразумевает совместное рассмотре-

ние и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и свя-

занных с ними изменений во всех природных средах, а также в со-

циальной среде. Этот принцип основывается на представлении о

том, что разделение окружающей среды на «компоненты» (воздух,

вода, почва) является упрощением реальной ситуации.

На процедурном уровне отражением принципа комплексности

является рассмотрение различных воздействий намечаемой дея-

тельности в рамках единой процедуры, а также представление ин-

формации о них в едином документе.

Принцип демократичности отражает тот факт, что экологиче-

ская оценка

не сводится к научно-техническому исследованию, а

является инструментом принятия взаимоприемлемых решений.

Предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окру-

жающую среду затрагивает интересы потенциально неограничен-

ного круга лиц и организаций. Инструментом защиты интересов

этих сторон могут служить разного рода системы разрешений и

лицензирования, нормы проектирования. Однако принцип демо-

кратичности подразумевает признание

за этими сторонами права на

непосредственное участие в процессе принятия решений.

Еще одно важное следствие принципа демократичности состо-

ит в том, что для обеспечения возможности участия заинтересован-

ных сторон экологическая оценка должна проводиться в соответ-

ствии с определенными правилами, которые известны и понятны

всем ее участникам.

«Демократические» процедуры экологической оценки

обычно

противопоставляются «технократическим», в которых решения

принимаются закрытым образом. В таких системах предполагается,

что проблема воздействия намечаемой деятельности на окружаю-

щую среду носит преимущественно научно-технический характер,

и при ее рассмотрении значимы только мнения экспертов-

профессионалов, а также компетентных лиц, принимающих реше-

ния.

Основными участниками процесса экологической оценки явля-

ются:

– инициатор намечаемой деятельности, который поручает (за-

ключает договор) разработчику проекта и разработчику ОВОС под-

готовку требуемой проектной документации, включая проведение

ОВОС;

– исполнитель разрабатывает проектную документацию;

– специально уполномоченный орган в области экологической

экспертизы (в настоящее время – Министерство природных ресур-

сов и экологии (МПРиЭ) РФ и его территориальные органы);

– органы государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации и органы местного самоуправления, которые определяют и

согласовывают технические условия реализации проекта, заключа-

ют с инициатором проекта соглашение об отводе земли, дают раз-

решение на строительство, организуют проведение общественных

слушаний;

– общественность (население), которые могут принимать уча-

стие в проведении оценки воздействия

на окружающую среду и

экологической экспертизы.

6.2 ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

По закону «Об охране окружающей среды» 2002 г. оценка воз-

действия на окружающую среду поводится в отношении планируе-

мой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать

прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, незави-

симо от организационно-правовых форм

собственности.

Необходимо отметить, что Федеральный закон № 232-ФЗ от-

меняет обязательность требования, согласно которому при разра-

ботке всех альтернативных вариантов предпроектной и проектной

документации, обосновывающей планируемую хозяйственную дея-

тельность, необходимо проводить оценку воздействия на окру-

жающую среду. Однако это не означает отмену института оценки

воздействия объектов планирования производственной деятельно-

сти

на окружающую среду как такового. В соответствие с п.8 ч.12

ст.48 Градостроительного кодекса РФ (2005) обязательным разде-

лом проектной документации является «Перечень мероприятий по

охране окружающей среды». Данный раздел проверяется при про-

ведении государственной экспертизы на предмет соответствия тре-

бованиям технических регламентов, в том числе и экологическим

требованиям.

Для предотвращения любых негативных

последствий различ-

ной деятельности необходимо последовательно рассматривать и

оценивать как прямые, так и косвенные последствия любого воз-

действия.

Каждый из проектов, касающихся различных видов хозяйст-

венной деятельности, формально включает в себя несколько этапов,

начиная с декларации о намерениях, прединвестиционного обосно-

вания, технико-экономического обоснования и расчетов и заканчи-

вая рабочим проектированием. При этом любой этап разработки

проекта должен сопровождаться разделом, имеющим характер

ОВОС. При этом на каждом из этапов осуществляемые оценки от-

личаются друг от друга как степенью (глубиной) проработки про-

екта, так и характером выводов, завершающих ОВОС.

На этапах

, когда требуется только обосновать необходимость

данной деятельности, цель ОВОС – показать экологическую воз-

можность ее осуществления и сформулировать экологические

предпосылки возникновения тех или иных экологических проблем,

связанных с региональными особенностями территории и с отрас-

левой спецификой деятельности.

Соответственно, проектная стадия, когда известны качествен-

ные и количественные нагрузки на среду, требует от

раздела ОВОС

также конкретных количественных (или экспертных – качествен-

ных) оценок возможных последствий, с тем, чтобы предусмотреть

такие технические и технологические решения, которые позволяют

или избежать, или свести к минимуму нежелательные последствия.

Согласованные таким образом с проектными решениями оцен-

ки воздействия на окружающую среду составляют сущность разде-

ла ОВОС, являющегося неотъемлемой частью

проекта, и вместе с

ним представляются на государственную экспертизу. По сути, экс-

пертиза – это контрольная проверка результатов исследований и

прогнозов, содержащихся в ОВОС.

Хотя ОВОС является составной частью проектной документа-

ции, одновременно этот раздел представляет собой законченное

исследование, которое должно быть понятно как специалистам,

так и широким кругам заинтересованных лиц,

в связи с чем в раз-

деле ОВОС должны быть четко описаны все возможные виды воз-

действий оцениваемого объекта.

Ответственность за выполнение всех этапов оценки воздей-

ствия на окружающую среду вплоть до этапа подготовки обосно-

вывающей документации и представления ее на экспертизу возло-

жена на заказчика (инициатора деятельности). Он обязан

обеспе-

чить надлежащие полноту и качество проведения оценки воздейст-

вия на окружающую среду. Разработчик имеет право по собствен-

ному усмотрению выбирать исполнителя работ по оценке воздейст-

вия на окружающую среду.

6.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ПРОЕКТНОЙ

ДОКУМЕНТАЦИИ

Изменения, внесенные в закон «Об экологической экспертизе»

Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ, существенно изме-

нили номенклатуру объектов, подлежащих в обязательном порядке

процедуре прохождения государственной экологической эксперти-

зы. В отношении большинства объектов капитального строительст-

ва государственная экологическая экспертиза как самостоятельный

вид экспертизы оказалась отмененной. При этом

данный объекты

проверяются на соответствие экологическим нормативам в рамках

Государственной экспертизы проектной документации.

Согласно Федеральному закону № 232-ФЗ, с 1 января 2007 г.

запрещается проведение иных видов государственных экспертиз

проектной документации при строительстве, реконструкции, капи-

тальном ремонте объектов капитального строительства, кроме го-

сударственной экспертизы проектной документации, предусмот-

ренной Градостроительным кодексом РФ. Это

обусловлено тем, что

согласно ч.5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ при государст-

венной экспертизе производится оценка соответствия проектной

документации требованиям технических регламентов, в том числе

экологическим требованиям.

В целях устранения лишних административных барьеров при

строительстве был принят вышеупомянутый Федеральный закон от

№ 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс

Российской Федерации и

отдельные законодательные акты Россий-

ской Федерации». Изменения, предусмотренные данным законода-

тельным актом, предусматривают отмену согласования проектной

документации и проведение государственной экспертизы проект-

ной документации в соответствии с Градостроительным кодек-

сом РФ. Таким образом, проектная документация подлежит

только государственной экспертизе. Закон не исключает и не от-

меняет проведение целевых экспертиз проектной

документации

(санитарно-эпидемиологической, экологической и др.) при строи-

тельстве. Все виды целевых экспертиз сохраняются, но проводятся

в рамках единой государственной экспертизы проектной докумен-

тации.

Как было отмечено выше, из перечня объектов государствен-

ной экологической экспертизы исключена градостроительная и

проектная документация.

Государственную экспертизу проектной документации на фе-

деральном уровне проводит федеральный орган исполнительной

власти, в соответствие с постановлением Правительства РФ от

16.06.2004 № 286 такими полномочиями наделено Федеральное

агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству

(Росстрой

В отношении объектов, подлежащих госэкспертизе, полномо-

чия на ее проведение распределены между подведомственными

Федеральному агентству по строительству и жилищно-

коммунальному хозяйству (Росстою) государственными учрежде-

ниями, с одной стороны, и органам исполнительной власти субъек-

тов Федерации – с другой. В Алтайском крае специально уполно-

моченным органом на проведение Государственной экспертизы

проектной документации

является Краевое автономное учреждение

«Государственная экспертиза Алтайского края», подведомственно

Управлению по строительству и архитектуре Алтайского края.

Тем не менее, несмотря на значительные изменения, внесенные

в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», для ряда

объектов государственная экологическая экспертиза осталась само-

стоятельным видом деятельности, которой и посвящен следующий

раздел.

6.4 ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

Экологическая экспертиза основывается, прежде всего, на

принципе презумпции потенциальной экологической опасности

любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Принципы

экологической экспертизы изложены в законе «Об экологической

экспертизе» и заключаются в обязательности проведения и учете

требований экологической безопасности, комплексности, незави-

симости экспертов, научной обоснованности и объективности,

гласности и участия общественных организаций, ответственности

участников

экологической экспертизы.

Принцип обязательности, являющийся ведущим, гласит, что

государственная экологическая экспертиза является обязательной

мерой охраны окружающей среды, а финансирование и осуществ-

лении работ по всем проектам и программам производится только

при наличии положительного ее заключения. Закон «Об экологиче-

ской экспертизе» конкретизирует обязательность ГЭЭ моментом ее

проведения до принятия решения о реализации объекта экспертизы

и обязательность учета требований экологической безопасности.

При этом закрепляются нормы

исполнения обязательности: «поло-

жительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных усло-

вий финансирования и реализации объекта ГЭЭ», «правовым по-

следствием отрицательного заключения ГЭЭ является запрет реа-

лизации объекта». Это касается и международно-правовой деятель-

ности. На практике обязательность экологической экспертизы про-

является в основном по отношению к проектам и программам,

осуществление которых может оказать вредное воздействие на ок-

ружающую среду.

Принцип научной обоснованности, объективности и законно-

сти заключений ГЭЭ означает, что ЭЭ и ОВОС представляют собой

научно-исследовательский процесс и должны проводиться на со-

временном научно-техническом уровне с использованием новей-

ших форм и методов научных исследований квалифицированными

учеными-экспертами. Экспертная

комиссия должна руководство-

ваться только фактами, научными методами их обоснования и дей-

ствующими законами.

Принцип независимости и вневедомственности означает, что

ГЭЭ функционально и финансово независима от организующих

экспертизу органов и проводящих ее экспертов, что создает усло-

вия для свободного волеизъявления эколого-экспертной комиссии.

Комплексность ОВОС и ее последствий предполагает учет

ближайших и отдаленных экологических, экономических, социаль-

ных и др. последствий деятельности объектов при приоритете ох-

раны здоровья человека и требований экологической безопасности.

Представляемая на экологическую экспертизу информация должна

быть достоверной и полной.

Участники экологической экспертизы несут ответственность

перед законом за организацию, проведение, качество экспертизы, за

предоставление неправильных и необоснованных заключений и

т.п.

Принцип широкой гласности и участия общественности

предполагает доступность и достоверность информации о ходе

проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органом

управления при реализации объекта экспертизы. Этот принцип

обеспечивается нормами закона, предусматривающими админист-

ративную ответственность за отказ в предоставлении, несвоевре-

менное предоставление или искажение экологической информации,

а также возмещение причиненного этим правонарушение вреда.

Исключительным правом на проведение государственной эко-

логической экспертизы обладает определенный государством спе-

циально уполномоченный орган в области

охраны окружающей

среды. Указанный орган через специализированные экспертные

подразделения центрального аппарата и в субъектах Российской

Федерации реализует свое исключительное право на проведение

государственной экологической экспертизы. Они обязаны обеспе-

чивать соответствие порядка проведения государственной экологи-

ческой экспертизы действующему законодательству, требованиям

нормативно-технических и инструктивно-методических докумен-

тов и представлять средствам массовой

информации по их запросам

сведения о результатах проведения государственной экологической

экспертизы.

Специально уполномоченный орган в области охраны окру-

жающей среды и другие заинтересованные министерства и ведом-

ства (или их территориальные органы, если объект подлежит госу-

дарственной экологической экспертизе на уровне субъекта Россий-

ской Федерации) проводят рассмотрение проекта.

В настоящее время специально

уполномоченными органами

при проведении государственной экологической экспертизы явля-

ется Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которое

осуществляет данную функцию через Федеральную службу по тех-

нологическому, экологическому и атомному надзору (Ростехнад-

зор, в Алтайском крае – Южно-Сибирское межрегиональное управ-

ление Ростехнадзора), а также органы государственной власти

субъектов Федерации, уполномоченные проводить государствен-

ную экологическую экспертизу (в Алтайском крае – Управление

природных ресурсов и охраны окружающей среды Алтайского

края). Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 Рос-

природнадзор был лишен полномочий для проведения государст-

венной экологической экспертизы.

Согласно Федеральному закону «Об экологической эксперти-

зе» (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ), объек-

тами государственной экологической экспертизы являются:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-

методических документов в области охраны окружающей среды,

утверждаемых органами государственной власти Российской Феде-

рации и органами государственной власти субъектов Российской

Федерации;

2) проекты целевых программ

, предусматривающих строитель-

ство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказы-

вающих воздействие на окружающую среду, в части размещения

таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдель-

ных видов деятельности, которые оказывают негативное воздейст-

вие на окружающую среду и лицензирование

которых осуществля-

ется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года

№ 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (за

исключением материалов обоснования лицензий на осуществление

деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транс-

портированию, размещению отходов) и законодательством в облас-

ти использования атомной энергии федеральными органами испол-

нительной власти; (п. 4 в ред. Федерального

закона от 30.12.2008 №

309-ФЗ);

5) проекты технической документации на новые технику, тех-

нологию, использование которых может оказать воздействие на

окружающую среду, а также технической документации на новые

вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования уча-

стков территорий, обосновывающие придание этим территориям

правового статуса особо охраняемых природных

территорий феде-

рального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрез-

вычайной экологической ситуации;

7) материалы предпроектной и проектной документации объ-

ектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт кото-

рых предполагается осуществлять в исключительной экономиче-

ской зоне Российской Федерации, на ее континентальном шельфе,

во внутренних морских водах, в территориальном море РФ.

100

8) проектная документация объектов, строительство, реконст-

рукцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществ-

лять на землях особо охраняемых природных территорий феде-

рального значения, а также проектная документация особо опас-

ных, технически сложных и уникальных объектов, объектов оборо-

ны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный

ремонт которых предполагается осуществлять на таких же землях,

если это допускается законодательством Российской Федерации и

ее субъектов. (п. введен Федеральным законом от 16.05.2008 № 75-

ФЗ)

8) проектная документация объектов, связанных с размещени-

ем и обезвреживанием отходов I - V класса опасности. (п. введен

Федеральным законом от 30.12.2008 № 309-ФЗ);

9) объект государственной экологической экспертизы, указан-

ный в настоящей статье и ранее получивший положительное за-

ключение

государственной экологической экспертизы, в случае:

– доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее

государственной экологической экспертизы;

– реализации такого объекта с отступлениями от документа-

ции, получившей положительное заключение государственной эко-

логической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в ука-

занную документацию;

– истечения срока действия положительного заключения госу-

дарственной экологической экспертизы

;

– внесения изменений в документацию, получившую положи-

тельное заключение государственной экологической экспертизы.

Необходимо отметить, что при принятии Федерального закона

от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ с 01 января 2006 г. вступили в

силу изменения в закон «Об экологической экспертизе», которые

практически отменили процедуру проведения государственной

экологической экспертизы для проектной документации объектов,

для которых предполагается

осуществлять строительство, реконст-

рукцию или капитальный ремонт. В настоящее время государст-

венная экологическая экспертиза проводится только для проектной

документации объектов, связанных с размещением и обезврежива-

нием отходов I - V класса опасности (на Федеральном уровне) и

проектной документации объектов, строительство, реконструкцию,

капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на зем-