Иванченко В. (ред) Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Подождите немного. Документ загружается.

íèþ ïðàâ ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïîñêîëüêó

êîíêðåòíûå îðãàíû è äîëæíîñòíûå ëèöà íà ìåñòàõ, ðåàëèçóþùèå ñîîòâåòñòâó-

þùèå ïîëíîìî÷èÿ, îòíþäü íå âñåãäà ñòàâÿò èíòåðåñû ãðàæäàí âûøå ñîáñòâåí-

íûõ èíòåðåñîâ.

Íàðóøåíèåì êîíñòèòóöèîííîãî ïðèíöèïà ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ áóäåò âìåøàòåëüñòâî äîëæíîñòíîãî ëèöà èñïîëíèòåëüíîé âëàñ-

òè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îò âîëè êîòîðîãî çàâèñèò ïðåäîñòàâëåíèå

ôèíàíñîâîé ïîìîùè ìåñòíîìó áþäæåòó, â ïðîöåññû çàìåùåíèÿ ðóêîâîäÿùèõ

äîëæíîñòåé â îðãàíàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èëè óïðàâëåíèÿ ìóíèöèïàëü-

íîé ñîáñòâåííîñòüþ. Îäíàêî ïðàâà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ìîãóò áûòü

íàðóøåíû èçäàíèåì íîðìû çàêîíà, óñòàíàâëèâàþùåé îòâåòñòâåííîñòü îðãàíîâ

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä íàñåëåíèåì èëè ðàçóìíûå îãðàíè÷åíèÿ äëÿ

äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Óâû, àáñîëþòèçàöèÿ ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ñïî-

ñîáñòâîâàëà íàðàùèâàíèþ äåìîêðàòè÷åñêîãî ïîòåíöèàëà ýòîãî ñîöèàëüíîãî

èíñòèòóòà. Ìîæíî ïðèâåñòè ïîêàçàòåëüíûé ïðèìåð. Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîí-

ñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 2 àïðåëÿ 2002 ãîäà ¹ 7-Ï,

ïðèíÿòîì â ñâÿçè ñ æàëîáàìè ãðàæäàí À.Ã. Çëîáèíà è Þ.À. Õíàåâà, áûëà

ñôîðìóëèðîâàíà ñëåäóþùàÿ ïðàâîâàÿ ïîçèöèÿ: «...çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè âî âñÿêîì ñëó÷àå íå ìîãóò ïðåïÿòñòâîâàòü ìóíèöèïàëüíûì

îáðàçîâàíèÿì ñàìîñòîÿòåëüíî ðåøàòü, êàêèå îñíîâàíèÿ è ïîðÿäîê îòçûâà

äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîëæíû áûòü ïðåäóñìîòðåíû óñ-

òàâîì ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ»

. Òàê áûëà ðåøåíà ïðîáëåìà ðàçãðàíè-

÷åíèÿ ïðåäìåòîâ ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè è íîðìàòèâíûõ àêòîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â âîïðîñàõ îòçû-

âà íàñåëåíèåì âûáîðíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: çàêîíî-

äàòåëü íå äîëæåí ìåøàòü ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíèÿì ñàìîñòîÿòåëüíî îïðå-

äåëÿòü â ñâîèõ óñòàâàõ, ïî êàêèì îñíîâàíèÿì è â êàêîì ïîðÿäêå íàñåëåíèå

ñìîæåò îòîçâàòü äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Îò ÷üåé æå ñóáúåêòèâíîé âîëè íà ïðàêòèêå çàâèñåëî ñîäåðæàíèå óñòàâà ìó-

íèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ? Íå ñåêðåò, ÷òî â ïåðâóþ î÷åðåäü — îò âîëè ãëàâû

ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, êîòîðûé, êàê ïðàâèëî, ÿâëÿëñÿ ñïèêåðîì ïðåä-

ñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îò÷àñòè — îò âîëè äåïóòàòîâ,

óòâåðæäàâøèõ ãîëîñîâàíèåì ïðîåêò óñòàâà, è ïðàêòè÷åñêè íå çàâèñåëî îò âîëè

ðÿäîâûõ ãðàæäàí, ïðîæèâàþùèõ â ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè. Ïðàâäà, â îä-

íîì ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè èç òûñÿ÷è óñòàâ ïðèíèìàëñÿ íåïîñðåäñòâåí-

íî íàñåëåíèåì, íî è òàì îíî, êàê ïðàâèëî, èìåëî ëèøü âîçìîæíîñòü îòêëîíèòü

óñòàâ êàê öåëîñòíûé äîêóìåíò, íî íå ñêîððåêòèðîâàòü åãî îòäåëüíûå íîðìû.

161

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òîâ. Â ÷àñòè ðåøåíèÿ ñîöèàëüíûõ çàäà÷, òàêèõ êàê çäðàâîîõðàíåíèå, îáðàçî-

âàíèå, ñîöèàëüíàÿ çàùèòà íàñåëåíèÿ è ò. ä., îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,

âîïðåêè çàêðåïëåííûì â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíöèïàì,

îêàçàëèñü ýëåìåíòîì åäèíîé âåðòèêàëè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ, çàíÿòûõ ðå-

àëèçàöèåé ñîîòâåòñòâóþùèõ ôóíêöèé. Çàâèñèìîñòü îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ

ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ñòîëüêî îò âîëè è ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ, ñêîëü-

êî îò ôèíàíñîâîãî äèêòàòà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè âî ìíîãîì äåâàëüâèðîâàëà òî, âî èìÿ ÷åãî çàäóìûâàëàñü ñàìîñòîÿòåëü-

íîñòü ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Â ýòèõ óñëîâèÿõ íàñóùíûìè ñòàëè çàäà÷è îáåñïå÷åíèÿ ïîäëèííîé ôèíàí-

ñîâîé è õîçÿéñòâåííîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-

ëåíèÿ îäíîâðåìåííî ñ óñèëåíèåì ðîëè çàêîíîäàòåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïðî-

öåññîâ åãî èíñòèòóöèîíàëèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ. Ïðè íåðàçâèòîñòè ôîðì

íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè è îáúåêòèâíîé ñëîæíîñòè èõ èñïîëüçîâàíèÿ

â ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèÿõ, íå èìåþùèõ ôèíàíñîâîé áàçû äëÿ ïðîâåäå-

íèÿ äîðîãîñòîÿùèõ ðåôåðåíäóìîâ, òîëüêî êà÷åñòâåííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà

ìîãëà ãàðàíòèðîâàòü ýôôåêòèâíîñòü ìåñòíîé âëàñòè è åå îòâåòñòâåííîñòü ïå-

ðåä íàñåëåíèåì.

Ñîãëàñíî Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îðãàíû ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ îáëàäàþò ñâîáîäîé äåéñòâèé â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ çàêî-

íîì. Â áîëüøèíñòâå çàðóáåæíûõ ñòðàí ñ äåìîêðàòè÷åñêèì ïîëèòè÷åñêèì ðå-

æèìîì ïîäðîáíîå çàêîíîäàòåëüíîå ðåãëàìåíòèðîâàíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê íåîáõîäèìîå óñëîâèå ñóùåñòâîâàíèÿ

ýòîãî èíñòèòóòà. Òàê, âî Ôðàíöèè ñòðóêòóðà îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ, èõ êîìïåòåíöèÿ, ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ æåñòêî çàäàíû çàêîíîì, ÷òî îò-

íþäü íå îòðèöàåò ïðàâà íàñåëåíèÿ íà ó÷àñòèå â ñàìîóïðàâëåíèè. Â Øâåöèè,

êàê è â Ðîññèè, êîììóíàëüíûå îðãàíû îðãàíèçàöèîííî îáîñîáëåíû îò ãîñó-

äàðñòâà è ñàìîñòîÿòåëüíû. Îäíàêî Êîììóíàëüíûé çàêîí Øâåöèè ñàìûì ïî-

äðîáíåéøèì îáðàçîì ðåãóëèðóåò èõ ñòðóêòóðó è ïîðÿäîê äåÿòåëüíîñòè. Ñòðóê-

òóðà è ïðèíöèïû äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Ãåðìàíèè

îïðåäåëÿþòñÿ çàêîíàìè çåìåëü, à íå ñàìèìè êîììóíàìè. Äåìîêðàòè÷åñêèå

ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè, çàêðåïëåííûå â çàêîíå, íå îòðèöàþò,

à, íàïðîòèâ, ãàðàíòèðóþò ñàìîñòîÿòåëüíîñòü è ýôôåêòèâíîñòü ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ.

Â äåéñòâèòåëüíîñòè ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çà-

êëþ÷àåòñÿ â äåÿòåëüíîñòè åãî îðãàíîâ, íî íå ñàìîãî íàñåëåíèÿ. Ïðè ýòîì ðÿ-

äîâîé ãðàæäàíèí èìååò íå áîëüøå âîçìîæíîñòåé âëèÿòü íà ñîäåðæàíèå óñòà-

âà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ÷åì íà ñîäåðæàíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Ïå-

ðåäà÷à ñóùíîñòíûõ âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà ñîáñò-

âåííîå óñìîòðåíèå ìåñòíûõ âëàñòåé íà ïðàêòèêå íåðåäêî ïðèâîäèò ê íàðóøå-

160

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2002. ¹ 14. Ñò. 1374.

÷åðòà ìåòîäîëîãèè âñåõ ðåôîðì ïîñëåäíèõ ëåò â íàøåé ñòðàíå. È õîòÿ íîâóþ

ðåäàêöèþ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà äàâíî æäàëè è ïðàâîâåäû, è ïðàêòèêè, îñòàþò-

ñÿ ñîìíåíèÿ ïî ïîâîäó ïîëåçíîñòè ìíîãèõ ïðåäëîæåííûõ íîâåëë. Çàäà÷à óñ-

òàíîâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêèõ îñíîâ ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè íå ñâîäèòñÿ ê óíè-

ôèêàöèè ìîäåëåé òåððèòîðèàëüíîé è èíñòèòóöèîíàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñò-

íîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íàñòîðàæèâàåò è èçúÿòèå èç âåäåíèÿ çàêîíîäàòåëåé

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî÷òè âñåãî îáúåìà èõ ïîëíîìî÷èé ïî ðåãó-

ëèðîâàíèþ îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ çàêîíîäàòåëüíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ â çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè.

Â ýòîì îòðàæàþòñÿ ïðèíöèïû ôåäåðàëèçìà, ðàçäåëåíèÿ è äåöåíòðàëèçàöèè

âëàñòè. Èç öåíòðà íåëüçÿ çàêîíîäàòåëüíî óðåãóëèðîâàòü âñå áåç èñêëþ÷åíèÿ

âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âî âñåõ óãîëêàõ Ðîññèè.

Â êàæäîì ðåãèîíå âîçìîæíû ñâîè ìîäåëè è ñâîè ñïåöèôè÷åñêèå ïðèíöèïû

îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ — ýòî ñëåäóåò èç áóêâû è äóõà ðîññèé-

ñêîé Êîíñòèòóöèè. Êà÷åñòâåííàÿ íîðìàòèâíàÿ áàçà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,

îáåñïå÷èâàþùàÿ äåìîêðàòèçì è ýôôåêòèâíîñòü ýòîãî ñîöèàëüíîãî èíñòèòóòà,

ìîæåò áûòü ñîçäàíà òîëüêî íà îñíîâå ðàçóìíîãî ñ ïîçèöèé ïðàêòèêè ðàçãðà-

íè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ ðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, çàêîíîâ ñóáúåêòîâ

Ôåäåðàöèè è íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, ïðèíèìàåìûõ ñàìèìè ìóíèöè-

ïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè.

6.3. Ïðîáëåìû ðåôîðìèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

Â êà÷åñòâå îäíîé èç ãëàâíûõ ïðè÷èí, îáóñëîâèâøèõ ðàçðàáîòêó

â 2002–2003 ãîäàõ ïðîåêòà íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ

ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»

è åãî ïðèíÿòèå â Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå áûëà íàçâàíà íåîáõîäèìîñòü èçìåíèòü

ïðèíöèïû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè

. Áîëåå ïîäðîáíàÿ èõ ðåãëàìåíòàöèè â ôåäåðàëüíîì çàêîíå

ñòàëà íàñóùíîé íåîáõîäèìîñòüþ

Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíè-

çàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ñòàòüå 12 îïðåäå-

ëÿë, ÷òî òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé — ãîðîäîâ, ïîñåëêîâ, ñòà-

163

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Êîãäà ãëàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïðè ðàçðàáîòêå ïðîåêòà óñòàâà

ñòàíåò ðåøàòü, ïî êàêèì îñíîâàíèÿì è â êàêîì ïîðÿäêå íàñåëåíèå áóäåò èìåòü

ïðàâî åãî îòîçâàòü, î ÷üèõ èíòåðåñàõ îí ïîäóìàåò â ïåðâóþ î÷åðåäü — î ñâîèõ

èëè íàñåëåíèÿ? Áóäåò ëè îí çàèíòåðåñîâàí â óñòàíîâëåíèè ðåàëüíîãî äåìîêðà-

òè÷åñêîãî ìåõàíèçìà ñâîåé îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä æèòåëÿìè ìóíèöèïàëüíîãî

îáðàçîâàíèÿ? Çàùèùàþòñÿ ëè ïðàâà íàñåëåíèÿ ïåðåäà÷åé ïîëíîìî÷èé ïî óñòà-

íîâëåíèþ îòâåòñòâåííîñòè âûáîðíûõ ëèö ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè ôàêòè÷åñêè

ñàìèì ýòèì ëèöàì? Îòâåòû íà ýòè âîïðîñû ïðåäñòàâëÿþòñÿ î÷åâèäíûìè.

Â óïîìÿíóòîì ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà óêàçàííûé âûâîä

ñäåëàí èñõîäÿ «èç ïðàâà íàñåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ íà ñàìîñòî-

ÿòåëüíîå îïðåäåëåíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñòàòüè 130

è 131, ÷àñòü 1 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè)»

. Îäíàêî óêàçàííûå

íîðìû Êîíñòèòóöèè íè÷åãî íå ãîâîðÿò îá èñêëþ÷èòåëüíîì ïðàâå íàñåëåíèÿ

íà ñàìîñòîÿòåëüíîå îïðåäåëåíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îíè

ãîâîðÿò îá èñêëþ÷èòåëüíîì ïðàâå íàñåëåíèÿ îñóùåñòâëÿòü ìåñòíîå ñàìî-

óïðàâëåíèå: ðåøàòü âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, âëàäåòü, ïîëüçîâàòüñÿ è ðàñ-

ïîðÿæàòüñÿ ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòüþ — íåïîñðåäñòâåííî è ÷åðåç îðãà-

íû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå îïðåäåëÿòü ñòðóêòóðó îðãàíîâ ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íî ðàçâå Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ïóíêò «í» ÷à-

ñòè 1 ñòàòüè 72, ÷àñòü 2 ñòàòüè 76) íå ïðåäïèñûâàåò çàêîíîäàòåëþ ðåãóëèðî-

âàòü âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ îá-

ùèõ ïðèíöèïîâ?

Ðåôîðìà çàêîíîäàòåëüíûõ îñíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íà÷àòàÿ

â 2002–2003 ãîäàõ ïî èíèöèàòèâå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

è âêëþ÷àþùàÿ â ñåáÿ ïðèíÿòèå íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè», áûëà îáóñëîâëåíà íåîáõîäèìîñòüþ ïðèáëèçèòü îðãàíû ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ, îáåñïå÷èâ ïðè ýòîì èõ ðåàëüíóþ ñïîñîáíîñòü

ýôôåêòèâíî õîçÿéñòâîâàòü íà ñâîåì óðîâíå. Â 2003 ãîäó ñäåëàí ëèøü ïåðâûé

øàã íà ïóòè ýòîé ðåôîðìû. Ïîòðåáóåòñÿ åùå íåñêîëüêî ëåò, ïðåæäå ÷åì

â ðàçâèòèå íîâîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà áóäóò ïðèíÿòû èíûå ôåäåðàëüíûå çà-

êîíû è íà èõ îñíîâå — çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðåæäå

÷åì áóäóò âíåñåíû èçìåíåíèÿ â ñîòíè òûñÿ÷ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïðåæäå ÷åì áóäóò óòî÷íåíû òåððèòîðèè îñó-

ùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ñôîðìèðîâàíû åãî íîâûå ëåãèòèì-

íûå îðãàíû.

Ðåçóëüòàòû ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîêàæåò òîëüêî âðåìÿ. Íå-

äîñòàòî÷íî ãëóáîêèé ïðåäâàðèòåëüíûé ðàñ÷åò ïîñëåäñòâèé — õàðàêòåðíàÿ

162

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ñì. ïîÿñíèòåëüíóþ çàïèñêó ê ïðîåêòó ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, âíåñåííîãî â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó

Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 31 äåêàáðÿ 2002 ãîäà ïèñüìîì ¹ Ïð-2286.

Ñì.: Ñåðãååâ À.À. Ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè íóæäàåòñÿ â ðàçóìíîì

ðåôîðìèðîâàíèè // Ìåñòíîå ïðàâî. 2001. ¹ 11–12. Ñ. 5–7.

_________________________________

Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2002. ¹ 14. Ñò. 1374.

íå âíîñèëèñü çàêîíîïðîåêòû, â êîòîðûõ áûëà áû ñäåëàíà ïîïûòêà ñèñòåìíî

è êîìïëåêñíî ðåøèòü ïðîáëåìû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî ñâèäåòåëüñòâîâàëî îá îòñóòñòâèè ó ôåäåðàëüíîé âëàñòè

÷åòêîãî ïëàíà ðåøåíèÿ ýòèõ ïðîáëåì îðãàíèçàöèè è åäèíûõ ïîäõîäîâ ê ñîâåð-

øåíñòâîâàíèþ èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â öåëîì.

Ïðèíÿòûé åùå â 1996 ãîäó Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáåñïå÷åíèè êîíñòè-

òóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èçáèðàòü è áûòü èçáðàí-

íûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»

íå ìîã ñëóæèòü àêòîì, ïîëíî-

öåííî ðåàëèçóþùèì ñîîòâåòñòâóþùèå ïîëíîìî÷èÿ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòîò çàêîí ïîçâîëèë ðåøèòü íà ïðàêòèêå ðÿä ïðî-

áëåì, â ÷àñòíîñòè îáåñïå÷èòü ôîðìèðîâàíèå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-

ëåíèÿ íà òåõ òåððèòîðèÿõ, ãäå îíè íå áûëè ñîçäàíû â äîëæíûå ñðîêè. Îä-

íàêî íåëüçÿ áûëî ïðèçíàòü êîððåêòíûì îïðåäåëåíèå òåððèòîðèé ìóíèöè-

ïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ÷åðåç ìåõàíèçì ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ. Ïðè ïðàâèëü-

íîì ïîäõîäå ôîðìèðîâàíèþ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-

ëåíèÿ ïåðâîãî ñîçûâà äîëæíî ïðåäøåñòâîâàòü âëàñòíîå ðåøåíèå î ñîçäàíèè

ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ èëè î åãî ðåîðãàíèçàöèè. Ýòèì ðåøåíèåì

äîëæíû áûòü îïðåäåëåíû ãðàíèöû íîâîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ

è ðåøåíû èíûå âîïðîñû, îòñóòñòâèå îòâåòîâ íà êîòîðûå ìîæåò ïîðîäèòü

ñïîðû è ïðî÷èå ïðîáëåìû íà ïðàêòèêå. Äèíàìè÷íûå èçìåíåíèÿ äåìîãðàôè-

÷åñêîé êàðòû òåððèòîðèé, ðàñïîëîæåíèÿ îáúåêòîâ, ñïîñîáíûõ äàâàòü äîõî-

äû áþäæåòó, à òàêæå äðóãèõ ýêîíîìè÷åñêèõ ôàêòîðîâ îáóñëîâëèâàëè íåâîç-

ìîæíîñòü èñõîäèòü èç ïðèíöèïà íåçûáëåìîñòè ãðàíèö, â êîòîðûõ ðàíåå ñó-

ùåñòâîâàëè ìåñòíûå Ñîâåòû.

Íå÷åòêîñòü çàêîíîäàòåëüñòâà, ðåãóëèðóþùåãî òåððèòîðèàëüíûå îñíîâû

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íå ðàç âûíóæäàëà Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè âûïîëíÿòü íåñâîéñòâåííóþ åìó ôóíêöèþ — âîñïîëíÿòü ïðî-

áåëû â çàêîíàõ. Â ðÿäå ðåøåíèé Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì áûëè ñäåëàíû âû-

âîäû íîðìàòèâíîãî õàðàêòåðà, êîòîðûå íóæäàëèñü â ñèñòåìíîé êîäèôèêàöèè

è ðàçâèòèè â íîðìàòèâíîé òêàíè çàêîíîäàòåëüñòâà. Ê òàêèì âûâîäàì ìîæíî

îòíåñòè ñëåäóþùèå:

• îïðåäåëåíèå óðîâíÿ, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ,

ìîæåò áûòü ðàçëè÷íûì è çàâèñèò îò îñîáåííîñòåé òåõ èëè èíûõ ñóáúåêòîâ

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (Ïîñòàíîâëåíèå îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî «óäìóðòñ-

êîìó äåëó»

);

• â ñóáúåêòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ìîæåò óñòàíàâëèâàòüñÿ çàêðûòûé

ïåðå÷åíü âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, èñêëþ÷àþùèé èõ îáðàçîâàíèå

165

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íèö, ðàéîíîâ (óåçäîâ), ñåëüñêèõ îêðóãîâ (âîëîñòåé, ñåëüñîâåòîâ) è äðóãèõ ìó-

íèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé — óñòàíàâëèâàþòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíàìè

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðà-

äèöèé. Òàêèì îáðàçîì, ïåðå÷åíü âîçìîæíûõ âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâà-

íèé îñòàâàëñÿ îòêðûòûì, à ïîðÿäîê îáðàçîâàíèÿ, îáúåäèíåíèÿ, ïðåîáðàçîâà-

íèÿ èëè óïðàçäíåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, óñòàíîâëåíèÿ è èçìåíåíèÿ

èõ ãðàíèö äîëæíû áûëè óðåãóëèðîâàòü çàêîíîäàòåëè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè.

Îäíàêî âî âòîðîé ïîëîâèíå 1990-õ ãîäîâ ëèøü â íåìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè áûëà ñîçäàíà êà÷åñòâåííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà, ïîçâî-

ëÿþùàÿ íà äåìîêðàòè÷åñêîé îñíîâå, ÷åòêî è áåç ñáîåâ ðåøàòü ïðîáëåìû òåð-

ðèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Êðîìå òîãî, çàêîíîäà-

òåëüíûå àêòû ðÿäà ðåãèîíîâ ãðóáî íàðóøàëè êîíñòèòóöèîííûé ñòàòóñ ìåñòíî-

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ÷òî ôàêòè÷åñêè äåëàëî èõ íåïðèìåíèìûìè íà ïðàêòèêå,

òî åñòü ïðèâîäèëî ê ïðîáåëàì â çàêîíîäàòåëüíîé áàçå.

Â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà áûë çàêðåïëåí âàæíûé

ïðèíöèï — ïîâñåìåñòíîñòü îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè. Áûëî òàêæå óñòàíîâëåíî, ÷òî íàñåëåíèå ãîðîäñêîãî,

ñåëüñêîãî ïîñåëåíèÿ íåçàâèñèìî îò åãî ÷èñëåííîñòè íå ìîæåò áûòü ëèøåíî

ïðàâà íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îäíàêî îòñóòñòâèå â ôåäå-

ðàëüíîì çàêîíå äîëæíîé äåòàëèçàöèè íå ïîçâîëÿëî áåç êîëëèçèé è ñïîðîâ ðå-

àëèçîâûâàòü ýòè ïðèíöèïû, íàõîäèòü ïðàâèëüíûå ðåøåíèÿ âñòðå÷àþùèõñÿ íà

ïðàêòèêå ïðîáëåì.

Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà ¹ 107-ÔÇ, ïðèíÿòûé Ãîñóäàð-

ñòâåííîé Äóìîé ïî èíèöèàòèâå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âíåñ

â ñòàòüþ 12 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíî-

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» èçìåíåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó

òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ ôåäåðàëü-

íûìè çàêîíàìè è çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à íå òîëüêî çà-

êîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, êàê ýòî îïðåäåëÿëà ïðåæíÿÿ ðåäàê-

öèÿ çàêîíà. Ëîãè÷íûì ïðîäîëæåíèåì ëèíèè, îáîçíà÷åííîé â Çàêîíå îò 4 àâ-

ãóñòà 2000 ãîäà, ìîãëà áû ñòàòü ðàçðàáîòêà ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî àê-

òà î òåððèòîðèàëüíûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè, â êîòîðîì áûëè áû çàêðåïëåíû îáùèå ïðèíöèïû è óñëîâèÿ óñòàíîâëå-

íèÿ ãðàíèö ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé è îïðåäåëåíû ïîëíîìî÷èÿ ñóáúåêòîâ

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî èõ ðàçâèòèþ è êîíêðåòèçàöèè.

Ýòîò àêò ìîã áû èìåòü ôîðìó íîâîé ðåäàêöèè ãëàâû 2 Ôåäåðàëüíîãî çàêî-

íà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè» èëè îòäåëüíîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Îäíàêî íè â 2000,

íè â 2001 ãîäó òàêîãî ïðîäîëæåíèÿ íå ïîñëåäîâàëî, â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó

164

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1996. ¹ 49. Ñò. 5497; 1998. ¹ 26. Ñò. 3005.

Òàì æå. 1997. ¹ 5. Ñò. 708.

êðåïëåííîé â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ

è çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òî ïî÷åìó ðåãèîíàëüíûé çàêîíî-

äàòåëü ëèøàåòñÿ ñâîáîäû óñìîòðåíèÿ â âûáîðå òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìå-

ñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (òî åñòü âîçìîæíîñòè ó÷åòà íå òîëüêî ïîæåëàíèé íà-

ñåëåíèÿ, íî è îáúåêòèâíûõ ôàêòîðîâ: íàëè÷èÿ äîõîäíîé áàçû ìåñòíûõ áþäæå-

òîâ, ñîöèàëüíîé èíôðàñòðóêòóðû, èíûõ êðèòåðèåâ ðàöèîíàëüíîé îðãàíèçàöèè

ïóáëè÷íîé âëàñòè)? Åñëè â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå äîëæåí óñòà-

íàâëèâàòüñÿ çàêðûòûé ïåðå÷åíü âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, òî ìîæíî

ëè áåç ïðîáåëîâ óðåãóëèðîâàòü ïðîöåäóðó èõ îáðàçîâàíèÿ è óïðàçäíåíèÿ, ðàç-

ãðàíè÷èòü ïðåäìåòû âåäåíèÿ è èñòî÷íèêè äîõîäîâ áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ

îáðàçîâàíèé ðàçëè÷íûõ âèäîâ? Ïåðå÷åíü ïîäîáíûõ âîïðîñîâ, èìåþùèõ ïðàê-

òè÷åñêîå çíà÷åíèå, áûë äîñòàòî÷íî âåëèê.

Âîñïîëíÿòü ïðîáåëû â çàêîíîäàòåëüñòâå áûë âûíóæäåí è Âåðõîâíûé Ñóä

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàê, â ñîîòâåòñòâèè ñ îäíèì èç åãî âûâîäîâ (êîòîðî-

ìó ñëåäîâàëà ñóäåáíàÿ ïðàêòèêà), åñëè óñòàâ ðàéîíà íå ïðåäóñìàòðèâàë ñîçäà-

íèÿ äâóõçâåííîé ñèñòåìû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïîÿâëåíèÿ âíó-

òðèðàéîííûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, òî âûáîðû â îðãàíû ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ íàñåëåííûõ ïóíêòîâ, êîòîðûå íå ïðèîáðåëè ñòàòóñà ìóíèöè-

ïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ñîîòâåòñòâèè ñ óñòàâîì ðàéîíà, íå ìîãëè áûòü íàçíà-

÷åíû â ñóäåáíîì ïîðÿäêå

101

. Ñ ïðàêòè÷åñêîé ñòîðîíû ýòîò âûâîä áûë ðåçîíåí,

íî îí ïëîõî ñîãëàñîâûâàëñÿ ñ ïîëîæåíèåì Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 28 àâãóñòà

1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè» î òîì, ÷òî íàñåëåíèå ãîðîäñêîãî, ñåëüñêîãî ïîñåëåíèÿ íå

ìîæåò áûòü ëèøåíî ïðàâà íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âðÿä

ëè, ïî ñìûñëó äàííîé íîðìû, ýòî ïðàâî èñ÷åðïûâàëîñü ó÷àñòèåì â ìåñòíîì ñà-

ìîóïðàâëåíèè ðàéîííîãî óðîâíÿ. Êðîìå òîãî, âîïðîñ î íàëè÷èè ó ñåëüñêîãî

ïîñåëåíèÿ ñòàòóñà ñàìîñòîÿòåëüíîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ äîëæåí

áûë ðåøàòüñÿ çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à íå óñòàâîì ðàéîíà.

Îòâåòû íà ýòè è ìíîãèå äðóãèå çíà÷èìûå âîïðîñû, êîòîðûå, ïî ëîãèêå, äîëæ-

íû áûëè ñëåäîâàòü íåïîñðåäñòâåííî èç òåêñòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, ôàêòè÷å-

ñêè îïðåäåëÿëèñü ñêëàäûâàþùåéñÿ ñóäåáíîé è àäìèíèñòðàòèâíîé ïðàêòèêîé.

Òðåáîâàíèå ó÷åòà ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ïðè èçìåíåíèè ãðàíèö òåððèòîðèé,

â êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, óñòàíîâëåíî ñòàòüåé 131

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî «ó÷åò ìíåíèÿ» íå îçíà÷àåò ïðè-

íÿòèÿ ðåøåíèÿ î ãðàíèöàõ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ñàìèì íàñåëåíèåì.

Ìíîãèå âîçíèêàþùèå íà ïðàêòèêå ïðîáëåìû áûëè îáóñëîâëåíû òåì, ÷òî Ôå-

äåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà íå äàâàë ÿñíîãî îòâåòà íà âîïðîñ, íà-

ñêîëüêî îáÿçàòåëüíî ýòî ìíåíèå äëÿ òåõ îðãàíîâ, êîòîðûå ïðèíèìàþò îêîí÷à-

167

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

â èíûõ ïîñåëåíèÿõ (ñì. òàì æå) è íà áîëåå íèçêèõ òåððèòîðèàëüíûé óðîâíÿõ

(Ïîñòàíîâëåíèå îò 15 ÿíâàðÿ 1998 ãîäà ïî «äåëó Ðåñïóáëèêè Êîìè»

);

• ñèñòåìà îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

ìîæåò âêëþ÷àòü íå òîëüêî âûñøèå, íî è òåððèòîðèàëüíûå îðãàíû, ïîñëåäíèå

ìîãóò ñîçäàâàòüñÿ ëèøü íà òåððèòîðèÿõ, ÿâëÿþùèõñÿ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððè-

òîðèàëüíûìè åäèíèöàìè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (Ïîñòàíîâëåíèå îò

24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî «óäìóðòñêîìó äåëó»), íà èíûõ òåððèòîðèÿõ ïóáëè÷íàÿ

âëàñòü äîëæíà èìåòü ôîðìó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (Ïîñòàíîâëåíèå îò 30

íîÿáðÿ 2000 ãîäà ïî «êóðñêîìó äåëó»

100

è äðóãèå àêòû);

• ëþáîå èçìåíåíèå òåððèòîðèàëüíûõ îñíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå

äîëæíî ïðèâîäèòü ê åãî ïîëíîìó óïðàçäíåíèþ íà îïðåäåëåííîé òåððèòîðèè

(Ïîñòàíîâëåíèå îò 30 íîÿáðÿ 2000 ãîäà ïî «êóðñêîìó äåëó»);

• êàê ñàìî ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå, òàê è ïðàâî ïðîæèâàþùèõ íà åãî

òåððèòîðèè ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âîçíèêàþò

íà îñíîâàíèè Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíà, à íå íà îñíîâà-

íèè âîëåèçúÿâëåíèÿ íàñåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ (òàì æå);

• îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå

âïðàâå ïî ñâîåìó ïðîèçâîëüíîìó óñìîòðåíèþ è âîïðåêè âîëåèçúÿâëåíèþ íàñå-

ëåíèÿ îãðàíè÷èâàòü âûáîð òåððèòîðèè, íà êîòîðîé îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå

ñàìîóïðàâëåíèå (òàì æå);

• ïðè èçìåíåíèè òåððèòîðèé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îðãàíû ãîñóäàðñò-

âåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå âïðàâå áåç ó÷åòà ìíåíèÿ

íàñåëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé ïðåêðàòèòü ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ìå-

ñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàíåå ñðîêà, íà êîòîðûé òå áûëè èçáðàíû. Íàèáîëåå

àäåêâàòíîé ôîðìîé ó÷åòà ìíåíèÿ íàñåëåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ðåôåðåíäóì, êîòîðûé

äîëæåí áûòü ïðîâåäåí ïî òðåáîâàíèþ íàñåëåíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîäà-

òåëüñòâîì è óñòàâîì ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Åñëè òàêîå òðåáîâàíèå íå

çàÿâëÿåòñÿ, òî äëÿ äîñðî÷íîãî ïðåêðàùåíèÿ ïîëíîìî÷èé äîñòàòî÷íî ðåøåíèÿ

ñîîòâåòñòâóþùèõ âûáîðíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (Ïîñòàíîâëå-

íèå îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî «óäìóðòñêîìó äåëó»).

Ëåãêî óâèäåòü äèàëåêòè÷åñêèå ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè âûâîäàìè

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Áîëåå òîãî, äàâàÿ îòâåò íà

íåêîòîðûå âîïðîñû, ïîñòàâëåííûå ïðàêòèêîé, ýòè âûâîäû îäíîâðåìåííî óñ-

ëîæíÿëè ñòîÿùóþ ïåðåä ïðàâîïðèìåíèòåëåì çàäà÷ó íàõîæäåíèÿ ðåøåíèé, ñî-

îòâåòñòâóþùèõ ðàçíîðîäíûì ïðàâîâûì ïðåäïèñàíèÿì.

Åñëè ïðàâîñóáúåêòíîñòü ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ îñíîâàíà íå íà âî-

ëåèçúÿâëåíèè ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ, à íà âîëå ãîñóäàðñòâà, âûðàæåííîé è çà-

166

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

101

Ñì.: Îáçîð ñóäåáíîé ïðàêòèêè â ñôåðå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ // Áþëëåòåíü Âåðõîâíîãî Ñóäà

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 2000. ¹ 1.

_________________________________

Ñì.: Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1998. ¹ 4. Ñò. 532.

100

Ñì. òàì æå. 2000. ¹ 50. Ñò. 4943.

äåëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé. Íà âñåé òåððèòîðèè ñòðàíû ïðåäëàãà-

ëîñü ââåñòè äâóõóðîâíåâóþ ìîäåëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîîòâåòñòâóþ-

ùèå òèïû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé áûëè íàçâàíû ìóíèöèïàëèòåòàìè

è ìóíèöèïàëüíûìè îêðóãàìè. Ïðåäïîëàãàëîñü ðàçãðàíè÷åíèå ôåäåðàëüíûì

çàêîíîì êîìïåòåíöèè äâóõ óðîâíåé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé è ñîîòâåòñò-

âåííî äîõîäíûõ èñòî÷íèêîâ áþäæåòîâ.

Òàêèå ïðåäëîæåíèÿ èìåëè ðåâîëþöèîííûé õàðàêòåð, ïîñêîëüêó äâóõóðîâ-

íåâàÿ ìîäåëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â 2002 ãîäó ñóùåñòâîâàëà ëèøü â ÷åò-

âåðòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ïðåäøåñòâóþùèå ïåðèîäû ñòàíîâ-

ëåíèÿ è ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ êàðäèíàëüíàÿ àäìèíèñòðàòèâíî-

òåððèòîðèàëüíàÿ ðåôîðìà íå ïðîâîäèëàñü. Ñôîðìóëèðîâàííûå âåñíîé 2002

ãîäà ïðåäëîæåíèÿ ñêîðåå ìîæíî áûëî îöåíèòü êàê èíòóèòèâíûå, â îïðåäåëåí-

íîé ñòåïåíè — âîëþíòàðèñòñêèå, ÷åì êàê îñíîâàííûå íà ãëóáîêîì ðàñ÷åòå

âñåõ ôàêòîðîâ, â ïåðâóþ î÷åðåäü ýêîíîìè÷åñêèõ. Òàêîâ ñòèëü ðåôîðì âñåõ ïî-

ñëåäíèõ ëåò.

Ðàáîòà íàä ïðîåêòîì íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ

ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»

âåëàñü ðàáî÷åé ãðóïïîé, ñôîðìèðîâàííîé, êàê óæå îòìå÷àëîñü, ïðåçèäåíòñêîé

Àäìèíèñòðàöèåé, ñ èþëÿ ïî äåêàáðü 2002 ãîäà. Â 2003 ãîäó ðàáîòà íàä çàêî-

íîïðîåêòîì áûëà ïðîäîëæåíà â Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå. Ïåðåä åãî ðàññìîòðå-

íèåì âî âòîðîì ÷òåíèè â ïðîôèëüíûé êîìèòåò Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ïîñòó-

ïèëî îêîëî øåñòè òûñÿ÷ ïîïðàâîê. Â èòîãå áûëà ïðåäëîæåíà òèïîëîãèÿ ìóíè-

öèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, âêëþ÷àþùàÿ: ãîðîäñêèå è ñåëüñêèå ïîñåëåíèÿ (íèæ-

íèé óðîâåíü), ìóíèöèïàëüíûå ðàéîíû (âåðõíèé óðîâåíü, îáúåäèíÿþùèé íå-

ñêîëüêî ïîñåëåíèé), ãîðîäñêèå îêðóãà (ãîðîäñêîå ïîñåëåíèå, íå âõîäÿùåå

â ñîñòàâ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà è îáëàäàþùåå êîìïåòåíöèåé ïîñåëåíèÿ

è ðàéîíà), à òàêæå âíóòðèãîðîäñêèå òåððèòîðèè ãîðîäîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷å-

íèÿ.

Â íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçà-

öèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» áûëè îïðåäåëåíû

êðèòåðèè óñòàíîâëåíèÿ ãðàíèö ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïîðÿäîê èçìåíå-

íèÿ ýòèõ ãðàíèö, ìåõàíèçì ïðåîáðàçîâàíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ðàç-

ëè÷íûõ âèäîâ. Äëÿ ïîñòðîåíèÿ íîâîé ìîäåëè îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ â òåõ ðåãèîíàõ, ãäå ñóùåñòâîâàâøèå äî ýòîãî ìîäåëè íå ñîîòâåòñò-

âîâàëè íîâûì òðåáîâàíèÿì, áûë ïðåäóñìîòðåí ïåðåõîäíûé ïåðèîä.

Ïîñëåäñòâèÿ ïðåäëàãàåìûõ íîâîââåäåíèé ìîæåò ïîêàçàòü ëèøü âðåìÿ.

Â ïåðâóþ î÷åðåäü ýòî êàñàåòñÿ òåððèòîðèàëüíîãî ïåðåóñòðîéñòâà ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ. Òàêîå ïåðåóñòðîéñòâî ïîòðåáóåò íåìàëî ñèë, ñðåäñòâ è âðåìå-

íè, ïðè ýòîì ïîëîæèòåëüíûé ýôôåêò àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîé ðå-

ôîðìû ïîêà íåî÷åâèäåí. Óñòàíîâëåíèå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì ïðèíöèïîâ òåð-

169

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òåëüíîå ðåøåíèå, íå ñîäåðæàë â ñåáå ïðàâîâûõ ìåõàíèçìîâ, îòðàæàþùèõ íå-

îáõîäèìûé áàëàíñ âîëè ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ è âîëè ãîñóäàðñòâà.

Ïóíêò 2 ñòàòüè 13 óêàçàííîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà óñòàíàâëèâàë, ÷òî èçìå-

íåíèå ãðàíèö ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ íå äîïóñêàåòñÿ áåç ó÷åòà ìíåíèÿ

íàñåëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé. Ïðè ýòîì îïÿòü-òàêè íå áûëî ÿñíîñ-

òè â òîì, ÷òî òàêîå «ñîîòâåòñòâóþùàÿ òåððèòîðèÿ». Åñëè, íàïðèìåð, â ÷åðòó

êðóïíîãî ãîðîäà âêëþ÷àåòñÿ íåáîëüøîé ïðèãîðîäíûé ïîñåëîê, ðàíåå âõîäèâ-

øèé â ñîñòàâ ñîñåäíåãî ñåëüñêîãî ðàéîíà, òî åñòü ìåíÿåòñÿ ãðàíèöà ìåæäó äâó-

ìÿ ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè — ãîðîäîì è ðàéîíîì, òî ìíåíèå íàñåëå-

íèÿ êàêîé òåððèòîðèè ñëåäîâàëî ó÷èòûâàòü — ãîðîäà, ðàéîíà èëè ïîñåëêà?

Ìíîæåñòâî ïîäîáíûõ âîïðîñîâ íå íàõîäèëî åäèíîîáðàçíîãî ðåøåíèÿ â ïðà-

âîïðèìåíèòåëüíîé ïðàêòèêå.

Îäíà èç ïðè÷èí ïåðå÷èñëåííûõ ïðîáëåì çàêëþ÷àëàñü â òîì, ÷òî â ñîîòâåò-

ñòâèè ñ ïóíêòîì «â» ñòàòüè 71 è ÷àñòüþ 3 ñòàòüè 55 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè ðåãóëèðîâàíèå ïðàâ ãðàæäàí íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå è îãðàíè-

÷åíèå ýòèõ ïðàâ â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ ìîãóò îñóùåñòâëÿòüñÿ

ëèøü ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, íî íå çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè, íà ÷òî íåîäíîêðàòíî óêàçûâàë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, ÷ðåçìåðíàÿ ëàêîíè÷íîñòü Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè» â âîïðîñàõ îïðåäåëåíèÿ òåððèòîðèé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáúåê-

òèâíî íå ìîãëà áûòü êîìïåíñèðîâàíà íîðìîòâîð÷åñòâîì ñóáúåêòîâ Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè.

Âîñïîëíåíèå èìåþùèõñÿ â ïðàâå ïðîáåëîâ, ñèñòåìíîå îáîáùåíèå âûâî-

äîâ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà è èíîé ïðàâîïðèìåíèòåëüíîé ïðàêòèêè â ñôåðå

òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ áûëî âîçìîæíî

òîëüêî ïóòåì ðàçâèòèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâ-

ëåíèè. Ôåäåðàëüíûé çàêîí ìîã çàêðåïèòü è òàêèå ñîîòâåòñòâóþùèå Êîíñòè-

òóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðàâîâûå ðåøåíèÿ â ýòîé ñôåðå, êîòîðûå íå

áûëè îòìå÷åíû Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì, åùå íå ðåàëèçîâûâàëèñü íà ïðàê-

òèêå. Ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå îáëàäàëè íåîáõîäèìûì äëÿ ðåøå-

íèÿ ýòèõ çàäà÷ îáúåìîì ïîëíîìî÷èé è, êðîìå òîãî, îêàçàëèñü íå ñïîñîáíû

îáåñïå÷èòü äîëæíîå þðèäè÷åñêîå êà÷åñòâî ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ.

Êîíöåïöèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ, ðàçðàáîòàííàÿ êîìèññèåé, ñîçäàííîé ïðè ïðåçèäåíòñêîé Àä-

ìèíèñòðàöèè, âïåðâûå áûëà îçâó÷åíà âåñíîé 2002 ãîäà. Áûëî çàÿâëåíî, ÷òî çà-

äà÷àìè òàêîãî ðåôîðìèðîâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ ïðèáëèæåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-

ëåíèÿ ê íàñåëåíèþ è îáåñïå÷åíèå ýôôåêòèâíîñòè äåÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëü-

íûõ îáðàçîâàíèé â ðåøåíèè âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ è îñóùåñòâëåíèè îò-

168

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

òóöèîííûõ ïðèíöèïîâ îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ïîñåëåíèÿõ

è íà èíûõ òåððèòîðèÿõ ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðàäèöèé è ñà-

ìîñòîÿòåëüíîñòè íàñåëåíèÿ â âûáîðå îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâûõ ôîðì ìåñòíî-

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íîâàÿ ðåäàêöèÿ Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöè-

ïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» òðåáóåò

îòêàçàòüñÿ îò ýòîãî ìíîãîîáðàçèÿ, îò óæå ïðîâåðåííûõ ïðàêòèêîé ñõåì

â ïîëüçó óíèôèöèðîâàííîé äâóõóðîâíåâîé ìîäåëè. Â íåêîòîðûõ ðåãèîíàõ Ðîñ-

ñèè ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ ïðèäåòñÿ ïîäñòðàèâàòüñÿ ïîä ìîäåëü, îïòè-

ìàëüíîñòü êîòîðîé, ïîâòîðèì, íåî÷åâèäíà.

Êîíå÷íî, áûëè è òàê íàçûâàåìûå íåáëàãîïîëó÷íûå ðåãèîíû, ãäå ñòàíîâëå-

íèå ñèñòåìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íåîïðàâäàííî çàòÿíóëîñü, ãäå ïîòðåáî-

âàëèñü âìåøàòåëüñòâî ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ è àêòèâíûå äåéñòâèÿ ñóäåá-

íîé âëàñòè äëÿ òîãî, ÷òîáû íàçíà÷èòü âûáîðû â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ. Îäíàêî íà ìîìåíò ïðèíÿòèÿ íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè» ýòè ïðîáëåìû â îñíîâíîì óæå îñòàëèñü â ïðîøëîì. Äàæå â òåõ ñóáúåê-

òàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ãäå ñòàíîâëåíèå ñèñòåìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ â ñèëó îáúåêòèâíûõ ïðè÷èí, ðåãèîíàëüíîé ñïåöèôèêè èäåò íåïðîñòî, óæå

íàìåòèëñÿ ïîçèòèâíûé ïðîöåññ íàïîëíåíèÿ ðåàëüíûì ñîäåðæàíèåì ïðàâà

ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Êðîìå òîãî, åñëè ïîñìîòðåòü ñòàòèñòèêó, ñîîòíåñòè ÷èñëî ñëó÷àåâ, êîãäà

îïðåäåëåíèå òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáåñïå÷è-

âàëîñü ïîñðåäñòâîì ïðèíÿòèÿ ñóäåáíûõ ðåøåíèé, è ÷èñëî ñëó÷àåâ, êîãäà óñòà-

íîâëåíèå òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé øëî «ìèðíûì ïóòåì» —

÷åðåç íîðìîòâîð÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,

òî â öåëîì ïîëó÷àåòñÿ äîñòàòî÷íî áëàãîïîëó÷íàÿ êàðòèíà. Âòîðîé âàðèàíò

ïðåâàëèðîâàë ïðè îïðåäåëåíèè ñóùåñòâóþùåé òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ðîññèéñêèõ ðåãèîíàõ, ÷òî êàñàåòñÿ ïåðâîãî,

òî â ïðîöåíòíîì ñîîòíîøåíèè îí ñîñòàâëÿë ðåäêîå èñêëþ÷åíèå. È ýòî ïðè

òîì, ÷òî ïðàâîì ñóäåáíîãî îáæàëîâàíèÿ ðåøåíèé, îïðåäåëÿþùèõ òåððèòîðè-

àëüíóþ îðãàíèçàöèþ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îáëàäàë êàæäûé æèòåëü ñîîò-

âåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé.

Âî ìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áûë îðãàíèçîâàí ó÷åò ìíå-

íèÿ íàñåëåíèÿ ïðè âûáîðå èëè ñìåíå ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íå ñëåäóåò äóìàòü, ÷òî ãðàæäàíå íå ïîíèìàëè òîé

ïðîñòîé èñòèíû, ÷òî ñõåìà îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîé ïóáëè÷íîé âëàñòè îáÿçà-

òåëüíî äîëæíà ñîîòâåòñòâîâàòü èìåþùèìñÿ âîçìîæíîñòÿì âåñòè ìåñòíîå õî-

çÿéñòâî, îáåñïå÷èâàòü ñîðàçìåðíûå äîõîäû è ðàñõîäû ìåñòíîãî áþäæåòà,

ôîðìèðîâàòü äîñòàòî÷íóþ äëÿ ðåøåíèÿ ñîöèàëüíûõ çàäà÷ ìóíèöèïàëüíóþ

ñîáñòâåííîñòü.

171

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ðèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ áûëî íàñóùíîé íåîáõî-

äèìîñòüþ, îäíàêî ïîëåçíîñòü óíèôèêàöèè ìîäåëåé òàêîé îðãàíèçàöèè íà âñåé

òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îñòàåòñÿ ñîìíèòåëüíîé.

Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ðåäàêöèè îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà ïðå-

äîñòàâëÿë ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðàâî ñàìîñòîÿòåëüíî îïðåäå-

ëèòü óðîâåíü, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, èñõîäÿ èç

ñïåöèôèêè òîãî èëè èíîãî ðîññèéñêîãî ðåãèîíà, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ

óñëîâèé, îñîáåííîñòåé ðåøåíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ è ìåñòíûõ çàäà÷ íà òåõ èëè

èíûõ òåððèòîðèÿõ, à òàêæå íà îñíîâå ó÷åòà ìíåíèÿ ìåñòíûõ êîëëåêòèâîâ, ñî-

ñòàâëÿþùèõ ïåðâîîñíîâó ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè. Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîäòâåðäèë äîïóñòèìîñòü òàêîãî ðåøåíèÿ è óêàçàë â öå-

ëîì ðÿäå ñâîèõ àêòîâ, ÷òî îïðåäåëåíèå óðîâíÿ, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöè-

ïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, ìîæåò áûòü ðàçëè÷íûì è çàâèñèò îò îñîáåííîñòåé òåõ

èëè èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êàê óêàçàë Êîíñòèòóöèîííûé

Ñóä, ýòî äîëæíî ñïîñîáñòâîâàòü ïðèáëèæåíèþ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ ê íàñåëåíèþ è ðåøåíèþ íà äîëæíîì òåððèòîðèàëüíîì óðîâíå âñåãî êîì-

ïëåêñà âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, ïîäëåæàùèõ ïåðåäà÷å â âåäåíèå ìåñòíî-

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, è âìåñòå ñ òåì íå áóäåò ïðåïÿòñòâîâàòü ðåøåíèþ âîïðîñîâ,

êîòîðûå âûõîäÿò çà ìåñòíûå ðàìêè è ïî ñâîåìó ñóùåñòâó îòíîñÿòñÿ ê ïîëíî-

ìî÷èÿì îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè

102

Íà îñíîâå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è óêàçàííîãî ôåäåðàëüíî-

ãî çàêîíà â ðîññèéñêèõ ðåãèîíàõ áûëè âûñòðîåíû ñõåìû òåððèòîðèàëüíîé îð-

ãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîîòâåòñòâóþùèå ñïåöèôèêå ýòèõ ðåãè-

îíîâ è ïîçâîëÿþùèå îïòèìàëüíî ðåøàòü ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå çàäà÷è,

ñîîòâåòñòâóþùèå êîìïåòåíöèè ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè. Ñõåìû ýòè, åñòåñòâåí-

íî, ïîëó÷èëèñü ðàçíûìè, ïîñêîëüêó î÷åíü ñèëüíî ðàçíÿòñÿ ãåîãðàôè÷åñêèå,

êëèìàòè÷åñêèå, äåìîãðàôè÷åñêèå, ýêîíîìè÷åñêèå è èíûå óñëîâèÿ â ðàçëè÷-

íûõ ðåãèîíàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè÷åì äëÿ íàõîæäåíèÿ îïòèìàëüíûõ

ñõåì ïîòðåáîâàëñÿ íå îäèí ãîä, íàäî áûëî ïîñòîÿííî ñîîòíîñèòü íîðìàòèâíûå

ìîäåëè ñ ðåàëüíûìè íóæäàìè. Íà ýòè ñõåìû áûëà îðèåíòèðîâàíà ñóùåñòâóþ-

ùàÿ íà ìåñòàõ ñîöèàëüíàÿ èíôðàñòðóêòóðà, èñõîäÿ èç ýòèõ ñõåì ðåøàëàñü

âàæíåéøàÿ çàäà÷à êàäðîâîãî îáåñïå÷åíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,

ñòðîèëèñü áþäæåòíûå è èíûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ïóá-

ëè÷íîé âëàñòè.

Ìíîãîîáðàçèå ìîäåëåé òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâèëîñü ðåàëüíûì âîïëîùåíèåì êîíñòè-

170

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

102

Ñì., íàïðèìåð, Ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 24 ÿíâàðÿ 1997

ã. ¹ 1-Ï // Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1997. ¹ 5. Ñò. 708.

÷åñàòü» ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ïî âñåé Ðîññèè «ïîä îäíó ãðåáåíêó» ìîæåò

ïðèâåñòè ê òîòàëüíîé íåýôôåêòèâíîñòè ýòîãî âàæíåéøåãî ñîöèàëüíîãî èí-

ñòèòóòà. Íåêîòîðûå ïðåäëîæåíèÿ áûëè ó÷òåíû ïðè äîðàáîòêå çàêîíîïðîåêòà,

â ÷àñòíîñòè, áîëåå «ìÿãêèìè» ñòàëè «ïåðåõîäíûå» ïîëîæåíèÿ, óñòàíàâëèâàþ-

ùèå ñðîêè è ïîðÿäîê ïåðåõîäà íà íîâóþ ìîäåëü òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçà-

öèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Òåì íå ìåíåå â õîäå ðåàëèçàöèè ïîëîæåíèé íî-

âîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà åùå íå ðàç ìîæåò ïîòðåáîâàòüñÿ êîððåêöèÿ âûáðàí-

íûõ íîðìàòèâíûõ ðåøåíèé. Ãëàâíûì èìïåðàòèâîì ïðè ýòîì äîëæíî áûòü

îáåñïå÷åíèå èíòåðåñîâ æèòåëåé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, à íå ïîñïåøíîå

âîïëîùåíèå â æèçíü àáñòðàêòíûõ òåîðåòè÷åñêèõ ñõåì.

6.4. Ê íîâîìó ïîíèìàíèþ êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

Ïðàâîâûå ïîçèöèè, èçëîæåííûå â àêòàõ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè â 1996–2002 ãîäàõ, à òàêæå ïîëîæåíèÿ ïðèíÿòîãî âî èñïîë-

íåíèå ïóíêòà «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ôå-

äåðàëüíîãî çàêîíà îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçà-

öèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ðàñêðûëè ñîäåðæà-

íèå êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äåòàëè-

çèðîâàëè êîíñòèòóöèîííîå ðåãóëèðîâàíèå. Áûëè íîðìàòèâíî çàêðåïëåíû ãà-

ðàíòèè ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ðåøåíèè âîïðîñîâ

ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ è îïðåäåëåíèè ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ, êîíêðåòèçèðîâàíû ïðèíöèïû îðãàíèçàöèîííîé îáîñîáëåííîñòè ìåñòíî-

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, íåäîïóñòèìîñòè óùåìëåíèÿ

åãî ïðàâ.

Óæå â õîäå ðàçðàáîòêè â 2002 ãîäó ïðîåêòà íîâîé ðåäàêöèè áàçîâîãî ôåäå-

ðàëüíîãî çàêîíà îá îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è åãî îáñóæäåíèÿ

âîçíèêàëè ñïîðû ïî ïîâîäó òîãî, êàê ñëåäóåò ñîîòíîñèòü ïðåäëàãàåìûå çàêî-

íîïðîåêòîì íîâûå ðåøåíèÿ ñ êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëüþ ðîññèéñêîãî ìåñòíî-

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñëåäóåò ëè ðàññìàòðèâàòü ïðåäëîæåííûå íîâåëëû êàê ðàç-

âèòèå êîíñòèòóöèîííûõ ïîëîæåíèé, îïðåäåëÿþùèõ ñòàòóñ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ â ñèñòåìå íàðîäîâëàñòèÿ, êàê êà÷åñòâåííî íîâûå ðåøåíèÿ â ðàì-

êàõ äåéñòâóþùåé êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè èëè êàê ñêðûòóþ ðåâèçèþ íîðì

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè? Íîâàÿ ðåäàêöèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà

ïî ìíîãèì ïîçèöèÿì ïðåäëîæèëà óæå íå ðàìî÷íîå, à êîíêðåòèçèðîâàííîå ðå-

ãóëèðîâàíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èìïåðàòèâíî îïðåäåëèëà

îòâåòû íà ìíîãèå âîïðîñû, ðàíåå ðåøàåìûå îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ ñàìîñòîÿòåëüíî. Òî÷êè çðåíèÿ ýêñïåðòîâ ïî ïîâîäó êîíñòèòóöèîííîñòè

ðÿäà íîâåëë ðàçäåëèëèñü. Âûñêàçûâàëèñü ìíåíèÿ êàê î íàðóøåíèè ôåäåðàëü-

íûì çàêîíîäàòåëåì êîíñòèòóöèîííûõ ïîëîæåíèé, òàê è î äîïóñòèìîñòè ïðåä-

173

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ðàññìîòðåòü âåñüìà òèïè÷íûé äëÿ ðîññèéñêîé

ïðîâèíöèè ñëó÷àé: â ðàéöåíòðå ïðîæèâàåò 60–80% æèòåëåé âñåãî ðàéîíà è ñî-

áèðàåòñÿ 90–100% äîõîäîâ ðàéîííîãî áþäæåòà. Ñîìíèòåëüíî, ÷òî æèòåëè äå-

ðåâíè â ñîñòàâå ýòîãî ðàéîíà áóäóò ïðèâåòñòâîâàòü èäåþ ñîçäàíèÿ íà áàçå èõ

íàñåëåííîãî ïóíêòà èëè äàæå ãðóïïû ïîäîáíûõ íàñåëåííûõ ïóíêòîâ ñàìîñòî-

ÿòåëüíîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ñî ñâîèì áþäæåòîì è ìóíèöèïàëüíîé

ñîáñòâåííîñòüþ. Ýòà ñîáñòâåííîñòü áóäåò ëèøü íà áóìàãå, â äåéñòâèòåëüíîñòè

åé íåîòêóäà âçÿòüñÿ, êàê è äîõîäàì áþäæåòà. Æèòåëåé äåðåâíè ñêîðåå óñòðî-

èò îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñîñòàâå îáùåðàéîííîãî ìóíè-

öèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ãäå áóäåò âîçìîæíîñòü îáåñïå÷èòü áþäæåòíîå âû-

ðàâíèâàíèå è åäèíûå ñîöèàëüíûå íîðìàòèâû. À âíóòðèäåðåâåíñêèå âîïðîñû

âïîëíå ìîã áû ðåøàòü ñòàðîñòà, íàçíà÷àåìûé ðàéîííîé âëàñòüþ ïî ñîãëàñîâà-

íèþ ñ ñåëüñêèì ñõîäîì èëè îðãàíîì òåððèòîðèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ. Çà÷åì æå â ýòîì ñëó÷àå íàâÿçûâàòü ëþäÿì íåæèçíåííóþ ñõåìó

«äâóõýòàæíîãî» ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ? Âåäü èëëþçîðíîñòü òàêîãî «ñàìî-

óïðàâëåíèÿ» î÷åâèäíà.

Óâû, íåïðîðàáîòàííîñòü ïðåäëîæåíèé î ââåäåíèè åäèíîé äëÿ âñåé Ðîññèè

ñõåìû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïîðÿäêå âíå-

äðåíèÿ ýòîé ñõåìû — íå åäèíñòâåííûé íåäîñòàòîê íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëü-

íîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». È ñ ïðàâîâîé, è ñ ñóùíîñòíîé ñòîðîíû ñîìíèòåëåí

ñàì êîíöåïòóàëüíûé ïîäõîä, ïðåäïîëàãàþùèé âîçìîæíîñòü âñåîáúåìëþùåãî

óðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì ïîðÿäêà îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìåñò-

íîå ñàìîóïðàâëåíèå â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ñàìîñòîÿòåëüíî, îíî îñó-

ùåñòâëÿåòñÿ ñ ó÷åòîì ñëîæèâøèõñÿ â òîé èëè èíîé ìåñòíîñòè èñòîðè÷åñêèõ

óñëîâèé è ìåñòíûõ òðàäèöèé. Îáùèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è ïðèíèìàåìû-

ìè â ñîîòâåòñòâèè ñ íèìè çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êàê îò-

ìåòèë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, âîïðîñû ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ îòíîñÿòñÿ èìåííî ê ñîâìåñòíîìó âåäåíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

è åå ñóáúåêòîâ, ïîýòîìó èõ ðåøåíèå íå ìîæåò íàõîäèòüñÿ íè â èñêëþ÷èòåëü-

íîé êîìïåòåíöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íè â èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè

åå ñóáúåêòîâ

103

Åùå íà ñòàäèè îáñóæäåíèÿ êîíöåïöèè íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêî-

íà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè» ïðåäñòàâèòåëè ðåãèîíîâ è ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, âû-

ñêàçûâàÿ âåñêèå è êîíêðåòíûå àðãóìåíòû, ïðåäóïðåæäàëè, ÷òî ïîïûòêà «ïðè-

172

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

103

Ñì.: Ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 3 íîÿáðÿ 1997 ã. ¹ 15-Ï //

Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1997. ¹ 45. Ñò. 5241.

ôåäåðàëüíûì çàêîíîì çàêðûòîãî ïåðå÷íÿ òàêèõ òåððèòîðèé, ïðåäïîëàãàåò

ó÷åò èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðàäèöèé ïðè îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ, â òîì ÷èñëå ïðè ðåøåíèè çàäà÷è âûáîðà êîíêðåòíûõ òåððèòî-

ðèé, íà êîòîðûõ îðãàíèçóåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå.

Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 24

ÿíâàðÿ 1997 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè Çàêîíà Óäìóðòñêîé

Ðåñïóáëèêè «Î ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â Óäìóðòñêîé Ðåñïóá-

ëèêå» áûëè ñôîðìóëèðîâàíû ïðàâîâûå ïîçèöèè, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûìè

îïðåäåëåíèå óðîâíÿ, íà êîòîðîì ñîçäàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, —

ñ òåì ÷òîáû ýòî ñïîñîáñòâîâàëî, íàñêîëüêî âîçìîæíî, ïðèáëèæåíèþ îðãàíîâ

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ, ïîçâîëÿëî ðåøàòü âåñü êîìïëåêñ âî-

ïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ, ïîäëåæàùèõ ïåðåäà÷å â âåäåíèå ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ, è âìåñòå ñ òåì íå ïðåïÿòñòâîâàëî ðåøåíèþ âîïðîñîâ, êîòîðûå âû-

õîäÿò çà ýòè ðàìêè è êàê òàêîâûå ïî ñâîåìó ñóùåñòâó îòíîñÿòñÿ ê ïîëíîìî÷è-

ÿì îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, — ìîæåò áûòü ðàçëè÷íûì è çàâèñèò îò

îñîáåííîñòåé òåõ èëè èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 15

ÿíâàðÿ 1998 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ðÿäà ñòàòåé Êîíñòè-

òóöèè Ðåñïóáëèêè Êîìè è Çàêîíà «Îá îðãàíàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â Ðåñ-

ïóáëèêå Êîìè» áûëî îòìå÷åíî, ÷òî îáîçíà÷åíèå â Êîíñòèòóöèè Ðåñïóáëèêè

Êîìè óðîâíåé, íà êîòîðûõ ìåñòíûå âûáîðíûå ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû îñó-

ùåñòâëÿþò ôóíêöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïðè èñòîëêîâàíèè äàííîé íîð-

ìû êàê èñêëþ÷àþùåé ñîçäàíèå òàêèõ îðãàíîâ íà áîëåå íèçêîì òåððèòîðèàëü-

íîì óðîâíå íå ñîãëàñóåòñÿ ñ öåëüþ ïðèáëèæåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

ê íàñåëåíèþ è ïðåïÿòñòâóåò íàñåëåíèþ äðóãèõ òåððèòîðèé â îñóùåñòâëåíèè

ïðàâà íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, ÷òî íå ñîîòâåòñòâóåò ñòàòüå 131 (÷àñòü 1)

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Ñîãëàñíî ïóíêòó «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72, ÷àñòè 2 ñòàòüè 76 Êîíñòèòóöèè

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáùèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíàâëèâàþòñÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è ïðè-

íèìàåìûìè â ñîîòâåòñòâèè ñ íèìè çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè. Ïðè ýòîì, ïî ñìûñëó ïîëîæåíèé ïóíêòà «â» ñòàòüè 71 è ÷àñòè 3 ñòàòüè 55

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðåãóëèðîâàíèå ïðàâà ãðàæäàí íà îñóùå-

ñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå îãðàíè÷åíèå óêàçàííîãî ïðàâà

â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ îñóùåñòâëÿþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ôåäåðàëü-

íûìè çàêîíàìè.

Ñèñòåìíîå èñòîëêîâàíèå ïðèâåäåííûõ êîíñòèòóöèîííûõ ïîëîæåíèé ïîç-

âîëÿåò ñäåëàòü ñëåäóþùèå âûâîäû. Íîâàÿ ðåäàêöèÿ Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè» äîïóñêàåò îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ êàê â ãîðîäñêèõ,

175

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ëîæåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â ðàìêàõ äåéñòâóþùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè.

Ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü â ñèëó ïóíêòà «â» ñòàòüè 71 è ÷àñòè 3 ñòàòüè 55

Êîíñòèòóöèè ÐÔ îáëàäàåò øèðîêèìè ïîëíîìî÷èÿìè ïî ðåãóëèðîâàíèþ ïðàâà

ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è îãðàíè÷åíèþ ýòîãî

ïðàâà â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ. Òåì ñàìûì ôåäåðàëüíûé çàêîíîäà-

òåëü êàê áû ïîëó÷àåò âîçìîæíîñòü ðàçâèâàòü êîíñòèòóöèîííóþ ìîäåëü ìåñò-

íîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, èíòåðïðåòèðîâàòü ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ, óñòàíîâëåííûå Êîíñòèòóöèåé. Òàêàÿ òî÷êà çðåíèÿ îïðàâäûâà-

åò êîððåêöèþ ñîäåðæàíèÿ êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ â õîäå ðàçâèòèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.

Îäíàêî âîçìîæíà è èíàÿ — ôîðìàëüíî-þðèäè÷åñêàÿ — òî÷êà çðåíèÿ, îñ-

íîâàííàÿ íà ñîîòíåñåíèè áóêâàëüíûõ ôîðìóëèðîâîê Êîíñòèòóöèè è ôåäå-

ðàëüíîãî çàêîíà. Ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ âûçûâàåò ñåðüåçíûå ñîìíåíèÿ ñîîòâåò-

ñòâèå ðÿäà ïîëîæåíèé íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèí-

öèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» Êîí-

ñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íèæå ïðåäëàãàåòñÿ àíàëèç îòäåëüíûõ íîð-

ìàòèâíûõ ïîëîæåíèé, êîíñòèòóöèîííîñòü êîòîðûõ áûëà ïðåäìåòîì äèñêóñ-

ñèé íà ñòàäèè ïîäãîòîâêè è ïðèíÿòèÿ ïðîåêòà íîâîé ðåäàêöèè ôåäåðàëüíîãî

çàêîíà.

Â íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçà-

öèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îïðåäåëåíî, ÷òî ìåñò-

íîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè â ãîðîäñêèõ, ñåëüñêèõ ïîñåëåíèÿõ, ãîðîäñêèõ îêðóãàõ, ìóíèöèïàëüíûõ

ðàéîíàõ; â ãîðîäàõ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ Ìîñêâå è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãå ìåñò-

íîå ñàìîóïðàâëåíèå ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ â ãðàíèöàõ âíóòðèãîðîäñêèõ òåð-

ðèòîðèé. Òàêèì îáðàçîì, óñòàíàâëèâàåòñÿ çàêðûòûé ïåðå÷åíü òåððèòîðèé îñó-

ùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî ïîäòâåðæäàåòñÿ è ïðåäëîæåííîé

äåôèíèöèåé ïîíÿòèÿ «ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå», ñîãëàñíî êîòîðîé ìóíè-

öèïàëüíîå îáðàçîâàíèå ìîæåò èìåòü âèä ãîðîäñêîãî, ñåëüñêîãî ïîñåëåíèÿ, ìó-

íèöèïàëüíîãî ðàéîíà, ãîðîäñêîãî îêðóãà, âíóòðèãîðîäñêîé òåððèòîðèè ãîðî-

äà ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ. Âîçìîæíîñòü ñóùåñòâîâàíèÿ èíîãî âèäà ìóíèöè-

ïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ íå ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ.

Â õîäå îáñóæäåíèÿ ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà âûñêàçûâàëèñü ðàçëè÷-

íûå òî÷êè çðåíèÿ ïî ïîâîäó ñîîòâåòñòâèÿ òàêîãî çàêîíîäàòåëüíîãî ðåøåíèÿ

÷àñòè 1 ñòàòüè 131 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñîãëàñíî êîòîðîé

ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ â ãîðîäñêèõ, ñåëüñêèõ ïîñåëåíèÿõ

è íà äðóãèõ òåððèòîðèÿõ ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ è èíûõ ìåñòíûõ òðàäèöèé.

Äàííàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ íîðìà îñòàâëÿåò îòêðûòûì ïåðå÷åíü òåððèòîðèé

îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íå ïðåäóñìàòðèâàåò óñòàíîâëåíèÿ

174

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

þùàÿ îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáðàçîâûâàòü ñâîè èñïîëíèòåëüíûå

îðãàíû

104

. Êàê îòìåòèë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè (ñò. 12) íå âêëþ÷àåò îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñèñòåìó îð-

ãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî èõ ñòðóêòóðà îïðåäåëÿ-

åòñÿ íàñåëåíèåì ñàìîñòîÿòåëüíî (ñò. 131, ÷àñòü 1) â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëü-

íûìè çàêîíàìè, çàêîíàìè è èíûìè íîðìàòèâíûìè àêòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè, óñòàíàâëèâàþùèìè îáùèå ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñò. 72, ï. «í» ÷àñòè 1; ñò. 76, ÷àñòü 2). Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò

28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-

ëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» íå ñîäåðæèò ïîíÿòèÿ «èñïîëíèòåëüíûå îðãà-

íû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» è, òðåáóÿ â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå íàëè÷èÿ âû-

áîðíûõ îðãàíîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, îñòàâëÿåò ñîçäàíèå äðóãèõ îð-

ãàíîâ íà óñìîòðåíèå ñàìèõ ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ (ãëàâà III «Îðãàíû ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ è äîëæíîñòíûå ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»).

Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì â îòëè÷èå îò çàêîíà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ ðåãóëèðîâàíèå ïðàâà ãðàæäàí íà îñóùåñòâëåíèå

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå ìîãóò ââîäèòüñÿ îãðàíè÷åíèÿ ýòîãî ïðàâà

â êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìûõ öåëÿõ (ï. «â» ñò. 71, ÷àñòü 3 ñò. 55 Êîíñòèòóöèè

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè).

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â óêàçàííîì âûøå ïîñòà-

íîâëåíèè ôàêòè÷åñêè ñîãëàñèëñÿ ñ ïðàâîìåðíîñòüþ ðåøåíèÿ, ñîäåðæàùåãîñÿ

â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ðåäàêöèè îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà è

ïðåäóñìàòðèâàþùåãî îáÿçàòåëüíîñòü íàëè÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñò-

íîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â êàæäîì ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè. Ðàçâèâàÿ ñîîò-

âåòñòâóþùåå ðåãóëèðîâàíèå, íîâàÿ ðåäàêöèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà óñòàíîâèëà

îáÿçàòåëüíîñòü íàëè÷èÿ â êàæäîì ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè òàêæå èñïîë-

íèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ —

âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Îäíàêî îáÿçàòåëüíîñòü íàëè÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî (âûáîðíîãî) îðãàíà ìå-

ñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñëåäóåò èç ÷àñòè 2 ñòàòüè 130 Êîíñòèòóöèè Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè, ñîãëàñíî êîòîðîé ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ

ãðàæäàíàìè ÷åðåç ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, à òàêæå ÷åðåç âûáîð-

íûå è äðóãèå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ïðè ýòîì îáÿçàòåëüíîñòü

âêëþ÷åíèÿ â ÷èñëî äðóãèõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èñïîëíèòåëüíî-

ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ (âûñòóïàþ-

ùåãî íà ïðàâàõ ñàìîñòîÿòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êàê áûëî

îòìå÷åíî â Îïðåäåëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò

177

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ñåëüñêèõ ïîñåëåíèÿõ, òàê è íà áîëåå âûñîêîì òåððèòîðèàëüíîì óðîâíå —

â ìóíèöèïàëüíîì ðàéîíå, îáúåäèíÿþùåì òåððèòîðèè íåñêîëüêèõ ïîñåëåíèé.

Â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè — ãîðîäàõ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ ìåñò-

íîå ñàìîóïðàâëåíèå ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ íà óðîâíå íèæå ïîñåëåí÷åñêîãî.

Ïðè ýòîì çàêîíîïðîåêò äîñòàòî÷íî ãèáêî ðåãóëèðóåò âîïðîñû òåððèòîðèàëü-

íîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íå ïðåïÿòñòâóÿ îïðåäåëåíèþ êîí-

êðåòíûõ òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñ ó÷åòîì èñòîðè÷åñêèõ óñ-

ëîâèé, ìåñòíûõ òðàäèöèé è ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ, îáåñïå÷èâàþùèõ ïðèáëèæåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ê íàñåëåíèþ

è ðåàëèçàöèþ ïðàâà ãðàæäàí íà ó÷àñòèå â îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-

ëåíèÿ.

Êðîìå òîãî, ðåãóëèðîâàíèå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì âîïðîñîâ âûáîðà îïòè-

ìàëüíîé òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòíîñèòñÿ

ê óñòàíîâëåíèþ îáùèõ ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

è ïðè âûøåíàçâàííûõ óñëîâèÿõ àäåêâàòíî çàäà÷àì, âûòåêàþùèì èç ïóíêòà «â»

ñòàòüè 71, ïóíêòà «í» ÷àñòè 1 ñòàòüè 72 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Òàêèì îáðàçîì, âðÿä ëè ìîãóò áûòü ñäåëàíû âûâîäû îá óùåìëåíèè ïðàâ ìåñò-

íîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ óêàçàííûìè ïîëîæåíèÿìè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà è íàðó-

øåíèè ïðåäïèñàíèé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Ñîãëàñíî íîâîé ðåäàêöèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà íàëè÷èå â ñòðóêòóðå îðãà-

íîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îá-

ðàçîâàíèÿ, ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ, ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè (èñ-

ïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ) ÿâëÿåò-

ñÿ îáÿçàòåëüíûì, çà èñêëþ÷åíèåì ñëó÷àåâ, ïðåäóñìîòðåííûõ äàííûì ôåäå-

ðàëüíûì çàêîíîì. Òàêèì îáðàçîì, ôåäåðàëüíûé çàêîí çàäàåò â ãëàâíûõ ÷åðòàõ

ñòðóêòóðó îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ,

ïðåäóñìàòðèâàÿ ñóùåñòâîâàíèå ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà, èñïîëíèòåëüíî-

ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Êðîìå òîãî,

ôåäåðàëüíûì çàêîíîì îïðåäåëÿåòñÿ ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé íàçâàííûõ

îðãàíîâ, à òàêæå óñòàíàâëèâàþòñÿ ýëåìåíòû ñèñòåìû ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ

â èõ âçàèìîîòíîøåíèÿõ.

Ìåæäó òåì ñîãëàñíî ÷àñòè 1 ñòàòüè 131 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè ñòðóêòóðà îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îïðåäåëÿåòñÿ íàñåëåíèåì ñà-

ìîñòîÿòåëüíî. Ñòàòüÿ 10 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ðàñïðîñòðà-

íÿåò íà îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåí-

íîé âëàñòè íà çàêîíîäàòåëüíóþ, èñïîëíèòåëüíóþ è ñóäåáíóþ.

Â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 1 ôå-

âðàëÿ 1996 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ðÿäà ïîëîæåíèé Óñòà-

âà — Îñíîâíîãî çàêîíà ×èòèíñêîé îáëàñòè áûëà ïðèçíàíà íå ñîîòâåòñòâóþ-

ùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íîðìà Óñòàâà îáëàñòè, ïðåäïèñûâà-

176

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

104

Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1996. ¹ 7. Ñò. 700.

Ñôîðìèðîâàííûé ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ

âïðàâå âûíåñòè ïðîåêò óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ äëÿ åãî ïðèíÿ-

òèÿ íà ìåñòíûé ðåôåðåíäóì èëè íàçíà÷èòü ìåñòíûé ðåôåðåíäóì ïî îñíîâ-

íûì ïîëîæåíèÿì ïðîåêòà óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïåðåä åãî

ïðèíÿòèåì.

Íàñåëåíèå âïðàâå èíèöèèðîâàòü ïóòåì ñáîðà ïîäïèñåé â ïîðÿäêå, óñòàíîâ-

ëåííîì Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ

è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ìåñòíûé

ðåôåðåíäóì äëÿ ïðèíÿòèÿ óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ èëè îïðåäåëå-

íèÿ îòäåëüíûõ ïðèíöèïèàëüíûõ ïîëîæåíèé ïðîåêòà óñòàâà, â òîì ÷èñëå êàñà-

þùèõñÿ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ýòîì ñëó÷àå ïðåäñòà-

âèòåëüíûé îðãàí ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ áóäåò îáÿçàí íàçíà÷èòü òàêîé

ðåôåðåíäóì. Òàêèì îáðàçîì, äåéñòâóþùåå ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïðå-

äîñòàâëÿåò íàñåëåíèþ ðåàëüíóþ âîçìîæíîñòü îïðåäåëèòü ñòðóêòóðó îðãàíîâ

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà ðåôåðåíäóìå.

Óñòàíîâëåíèå â ôåäåðàëüíîì çàêîíå äîïîëíèòåëüíîãî ïðàâîâîãî ìåõàíèç-

ìà íàçíà÷åíèÿ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà ïî âîïðîñó îïðåäåëåíèÿ ñòðóêòóðû îð-

ãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêëþ÷àþùåãîñÿ â ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé

ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïî íàçíà÷åíèþ ìåñò-

íîãî ðåôåðåíäóìà îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè, íåëüçÿ ïðèçíàòü îïðàâäàííûì. Ìîæåò áûòü îñïîðåíî ñîîòâåòñòâèå

ýòèõ ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, åå ñòàòüÿì 12, 130

(÷àñòü 1).

Ñîãëàñíî íîâîé ðåäàêöèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí

ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà ìîæåò ñîñòîÿòü èç ãëàâ ïîñåëåíèé, ðàñïîëîæåííûõ

â ãðàíèöàõ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, è èç äåïóòàòîâ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãà-

íîâ ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîñåëåíèé, èçáèðàåìûõ ïðåäñòàâèòåëüíûìè îðãàíàìè

ïîñåëåíèé èç ñâîåãî ñîñòàâà â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàâíîé íåçàâèñèìî îò ÷èñëåí-

íîñòè íàñåëåíèÿ ïîñåëåíèÿ íîðìîé ïðåäñòàâèòåëüñòâà.Ïî áóêâàëüíîìó

ñìûñëó äàííîé íîðìû, äîïóñêàåòñÿ, ÷òîáû â ìóíèöèïàëüíîì îáðàçîâàíèè —

ìóíèöèïàëüíîì ðàéîíå ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí ôîðìèðîâàëñÿ èç ïðåäñòà-

âèòåëåé ïîñåëåíèé, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, íà îñíîâå

íåðàâíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà ãðàæäàí, òî åñòü â ñîîòâåòñòâèè ñ ðàâíîé íîð-

ìîé ïðåäñòàâèòåëüñòâà îò êàæäîãî ïîñåëåíèÿ íåçàâèñèìî îò ÷èñëåííîñòè íà-

ñåëåíèÿ.

Ìåæäó òåì ñîãëàñíî ÷àñòè 2 ñòàòüè 130 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îñóùåñòâëÿåòñÿ ãðàæäàíàìè ïóòåì ðåôåðåíäóìà,

âûáîðîâ, äðóãèõ ôîðì ïðÿìîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ, ÷åðåç âûáîðíûå è äðóãèå îð-

ãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè ïðèçíàåò îáÿçàòåëüíûìè èñïîëüçîâàíèå ìåõàíèçìà ñâîáîäíûõ âûáî-

179

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

26 ñåíòÿáðÿ 1996 ãîäà ¹ 92-Î ïî çàïðîñó Ãîñóäàðñòâåííîé äóìû ßðîñëàâñêîé

îáëàñòè) íå ñëåäóåò èç Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïî ñìûñëó íîðì

ñòàòåé 12, 131 (÷àñòü 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îïðåäåëåíèå

êîíêðåòíîãî ñîñòàâà äðóãèõ (íåâûáîðíûõ) îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ — ïðåðîãàòèâà ñàìèõ ìóíèöè-

ïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.

Òàêèì îáðàçîì, íåëüçÿ èñêëþ÷àòü âîçìîæíîñòü îñïàðèâàíèÿ êîíñòèòóöè-

îííîñòè íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíè-

çàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â ÷àñòè óñòàíîâëå-

íèÿ èì îáÿçàòåëüíîñòè íàëè÷èÿ â ñòðóêòóðå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ è ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè (èñïîëíèòåëü-

íî-ðàñïîðÿäèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ). Îêîí÷àòåëüíóþ

îöåíêó êîíñòèòóöèîííîñòè óêàçàííûõ íîðì (ëèáî èõ êîíñòèòóöèîííîå èñòîë-

êîâàíèå, îáÿçàòåëüíîå äëÿ ïðàâîïðèìåíèòåëÿ) âïðàâå äàòü òîëüêî Êîíñòèòó-

öèîííûé Ñóä Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Íîâàÿ ðåäàêöèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà óñòàíîâèëà, ÷òî íàçíà÷åíèå è îáåñïå-

÷åíèå ïðîâåäåíèÿ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà èëè ñõîäà ãðàæäàí ïî âîïðîñó îïðå-

äåëåíèÿ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âíîâü îáðàçîâàííîãî ìó-

íèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ îñóùåñòâëÿþòñÿ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðè íàëè÷èè ñîîòâåòñòâóþùåé èíèöèàòèâû

æèòåëåé ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ. Ïðè ýòîì ðåãëàìåíòèðóþòñÿ óñëîâèÿ

è ïîðÿäîê íàçíà÷åíèÿ è ïðîâåäåíèÿ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà â óêàçàííîì ñëó-

÷àå. Òàêèì îáðàçîì, ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ âîçìîæíîñòü ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé

îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïî íàçíà÷åíèþ è ïðîâåäåíèþ ìåñòíîãî ðå-

ôåðåíäóìà îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Îäíàêî ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé, èììàíåíòíûõ îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ, îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ñî-

îòâåòñòâóåò ñòàòüÿì 12, 130 (÷àñòü 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Ñòðóêòóðà îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñîãëàñíî êàê íîâîé ðåäàê-

öèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», òàê è ïðåæíåé ðåäàêöèè äàííîãî

ôåäåðàëüíîãî çàêîíà äîëæíà çàêðåïëÿòüñÿ â óñòàâå ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçî-

âàíèÿ. Ñëåäîâàòåëüíî, ðåôåðåíäóì ïî âîïðîñó îïðåäåëåíèÿ ñòðóêòóðû îðãà-

íîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ èñêëþ÷èòåëüíî êàê

ðåôåðåíäóì ïî îòäåëüíûì ïðèíöèïèàëüíûì ïîëîæåíèÿì óñòàâà ìóíèöè-

ïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïåðåä åãî ïðèíÿòèåì. Ïîñëå îáðàçîâàíèÿ íîâîãî ìó-

íèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ äàííûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîì

è Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ

è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» äîëæíû

ïðîéòè âûáîðû ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ.

178

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия