Иванченко В. (ред) Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Подождите немного. Документ загружается.

àñïåêòîâ èçáèðàòåëüíîãî ïðîöåññà çàêîíîäàòåëü ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, áóäó÷è

ëèøåííûì âîçìîæíîñòè òâîð÷åñêè ðàçâèâàòü íîðìû ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, âû-

íóæäåí ëèøü âîñïðîèçâîäèòü èõ

. Ïîýòîìó ôåäåðàëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå îð-

ãàíû äîëæíû èäòè íå ïî ïóòè äàëüíåéøåé öåíòðàëèçàöèè èçáèðàòåëüíîãî çà-

êîíîäàòåëüñòâà, à îðãàíèçàöèîííî è ìåòîäè÷åñêè ïîìîãàòü ñóáúåêòàì Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè. Îïòèìàëüíîé çäåñü ïðåäñòàâëÿåòñÿ ðàçðàáîòêà ìîäåëüíûõ

äëÿ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêîíîâ î âûáîðàõ è ðåôåðåíäóìàõ. Òåì

áîëåå ÷òî ïîëîæèòåëüíûé îïûò ïîäîáíîé ðàáîòû óæå èìååòñÿ. Òàê, â ïåðèîä

1997–1998 ãîäîâ Öåíòðàëüíîé èçáèðàòåëüíîé êîìèññèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè áûëî ïîäãîòîâëåíî è íàïðàâëåíî â ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè äåâÿòü òàêèõ ìî-

äåëüíûõ çàêîíîâ

Íåîáõîäèìî, êîíå÷íî æå, è ñâîåâðåìåííîå ïðèâåäåíèå ðåãèîíàëüíûõ çà-

êîíîâ â ñîîòâåòñòâèå ñ Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáè-

ðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè», ÷òî ñàìî ïî ñåáå íå òàê óæ è ïðîñòî, ïîñêîëüêó â äàííîì ñëó÷àå ïðè-

õîäèòñÿ ñåðüåçíî ìåíÿòü àáñîëþòíî âñå ðåãèîíàëüíîå èçáèðàòåëüíîå çàêîíî-

äàòåëüñòâî. Ïîëàãàåì, ÷òî áîëåå öåëåñîîáðàçíûì ÿâëÿåòñÿ íå òîò âàðèàíò,

êîãäà â çàêîíû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè âíîñÿòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèå èçìåíåíèÿ

è äîïîëíåíèÿ, à âàðèàíò ïðèíÿòèÿ íîâûõ ðåäàêöèé èçáèðàòåëüíûõ çàêîíîâ.

Â ñðåäíåì â êàæäîì ñóáúåêòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèäåòñÿ èçìåíèòü îò 6

äî 10 çàêîíîâ.

Ðå÷ü èäåò î çàêîíàõ î âûáîðàõ ïðåçèäåíòà ëèáî ãóáåðíàòîðà è äåïóòàòîâ

çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà, ãëàâû è äåïóòàòîâ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ, òàêæå ìîãóò áûòü çàêîíû îá îòçûâå ïåðå÷èñëåííûõ ëèö, î ðåôåðåíäóìå

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ìåñòíîì ðåôåðåíäóìå. Ïîýòîìó, ïî íàøå-

ìó ìíåíèþ, íàèáîëåå ðàöèîíàëüíûì áóäåò ïðèíÿòèå èçáèðàòåëüíîãî êîäåê-

ñà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íàçâàíèå, êîíå÷íî æå, óñëîâíîå, ïî-

ñêîëüêó â íåãî ìîãóò áûòü âêëþ÷åíû ïðîöåäóðû ðåôåðåíäóìîâ è îòçûâà âû-

áîðíûõ ëèö. Öåëü ïðèíÿòèÿ èçáèðàòåëüíîãî êîäåêñà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè ñîñòîèò â êîìïëåêñíîì ñèñòåìíîì çàêîíîäàòåëüíîì ðåãóëèðîâà-

íèè âûáîðîâ è ðåôåðåíäóìà. Êîäèôèêàöèÿ æå ïðîèçâîäèòñÿ â èíòåðåñàõ

ýêîíîìèè ïðàâîâîãî ìàòåðèàëà, óäîáñòâà ïîëüçîâàíèÿ èì ïðè ïîäãîòîâêå

è ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ.

Èçáèðàòåëüíûå êîäåêñû ïðèíÿòû èëè ãîòîâÿòñÿ ê ïðèíÿòèþ â âåñüìà çíà-

÷èòåëüíîì ÷èñëå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (Àëòàéñêèé êðàé, Âîðî-

íåæñêàÿ, Ñâåðäëîâñêàÿ îáëàñòè è ìíîãèå äðóãèå).

141

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî êàê â ñòàòüå 71, òàê è â ñòàòüå 72 Êîíñòèòóöèè Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè íå óêàçàíî, â ÷üåì âåäåíèè íàõîäèòñÿ èçáèðàòåëüíîå çàêî-

íîäàòåëüñòâî. Ïîýòîìó â ïåðâóþ î÷åðåäü íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü ðåøåíèÿ Êîí-

ñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Ïîçèöèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî äàííîìó âî-

ïðîñó íåîäíîêðàòíî âûñêàçûâàëàñü â ðÿäå åãî ðåøåíèé, â ÷àñòíîñòè â ïîñòà-

íîâëåíèÿõ îò 24 íîÿáðÿ 1995 ãîäà ¹ 14-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîí-

íîñòè ÷àñòè 2 ñòàòüè 10 Çàêîíà Ðåñïóáëèêè Ñåâåðíàÿ Îñåòèÿ îò 22 äåêàáðÿ

1994 ãîäà «Î âûáîðàõ â ïàðëàìåíò Ðåñïóáëèêè Ñåâåðíàÿ Îñåòèÿ — Àëàíèÿ»

è îò 23 ìàðòà 2000 ãîäà ¹ 4-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ÷àñòè

2 ñòàòüè 3 Çàêîíà Îðåíáóðãñêîé îáëàñòè îò 18 ñåíòÿáðÿ 1997 ãîäà «Î âûáîðàõ

äåïóòàòîâ Çàêîíîäàòåëüíîãî Ñîáðàíèÿ Îðåíáóðãñêîé îáëàñòè» â ñâÿçè ñ æàëî-

áîé ãðàæäàí Ã.Ñ. Áîðèñîâà, À.Ï. Áó÷íåâà, Â.È. Ëîøìàíîâà è Ë.Ã. Ìàõîâîé

Â ïåðâîì èç óêàçàííûõ ïîñòàíîâëåíèé ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé

Ñóä óêàçàë, ÷òî âîïðîñ îá îáåñïå÷åíèè èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ îòíîñèòñÿ ê ïðåä-

ìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè, ÷òî ïðåäóñìîòðåíî ñòàòüåé 72 (ïóíêò «á» ÷àñòè 1) Êîíñòèòóöèè

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è, ñëåäîâàòåëüíî, ïîäëåæèò ðåãóëèðîâàíèþ ôåäåðàëü-

íûìè çàêîíàìè è ïðèíèìàåìûìè â ñîîòâåòñòâèè ñ íèìè çàêîíàìè è èíûìè

íîðìàòèâíûìè ïðàâîâûìè àêòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñòàòüÿ

76, ÷àñòü 2, Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè).

Âî âòîðîì èç âûøåíàçâàííûõ ïîñòàíîâëåíèé ýòà ïîçèöèÿ áûëà ðàçâèòà.

Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä óêàçàë, ÷òî ñîãëàñíî ñòàòüå 72 (ïóíêò «á»

÷àñòè 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàùèòà ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà

è ãðàæäàíèíà, â òîì ÷èñëå èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ, ïðîâîçãëàøåííûõ â ñòàòüå 32

Êîíñòèòóöèè, íàõîäèòñÿ â ñîâìåñòíîì âåäåíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáú-

åêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðè÷åì ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ââî-

äÿ êîíêðåòíûå èçáèðàòåëüíûå ïðîöåäóðû, äîëæíû, èñõîäÿ èç îñîáåííîñòåé

ýòèõ ïðîöåäóð, ïðåäóñìàòðèâàòü è íåîáõîäèìûå äîïîëíèòåëüíûå ãàðàíòèè èç-

áèðàòåëüíûõ ïðàâ.

Îäíàêî â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïîëîæåíèå äåë òàêîâî, ÷òî òàêèå íåîáõîäèìûå

äîïîëíèòåëüíûå ãàðàíòèè ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óæå ïðàêòè÷åñêè

íå ìîãóò ïðåäóñìàòðèâàòü â ñîáñòâåííûõ çàêîíàõ. Â ðåçóëüòàòå íåîäíîêðàò-

íûõ èçìåíåíèé Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ

ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» âû-

áîðû âñåõ óðîâíåé âñå áîëüøå è áîëüøå ðåãóëèðóþòñÿ Ôåäåðàöèåé. Ñïðàâåä-

ëèâî îòìå÷àåòñÿ, ÷òî â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ïðè ðåãóëèðîâàíèè òåõ èëè èíûõ

140

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ñì.: Äîêëàä Íåçàâèñèìîãî èíñòèòóòà âûáîðîâ «Èçáèðàòåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî: ïóòè ðåôîðìèðî-

âàíèÿ» // Âûáîðû. Çàêîíîäàòåëüñòâî è òåõíîëîãèè. 2001. ¹ 4. Ñ. 3.

Ñì.: Ìîäåëüíûå çàêîíû è âûáîðàõ è ðåôåðåíäóìàõ â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ì., 1998.

Âûï. 1 è 2.

_________________________________

Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÐÔ. 1995. ¹ 48. Ñò. 4692.

Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ÐÔ. 2000. ¹ 13. Ñò. 1429.

Ê íàñòîÿùåìó âðåìåíè ïðàêòè÷åñêè âî âñåõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè ïðèíÿòû çàêîíû, ïîñâÿùåííûå ðåãèîíàëüíûì è ìåñòíûì ðåôåðåíäó-

ìàì. Îäíàêî â íåêîòîðûõ ðîññèéñêèõ ðåãèîíàõ äî ñèõ ïîð îòñóòñòâóåò íåîá-

õîäèìàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ ðåôåðåíäóìîâ. Íàïðèìåð, â Ëèïåö-

êîé è Íîâîñèáèðñêîé îáëàñòÿõ, à òàêæå â Åâðåéñêîé àâòîíîìíîé îáëàñòè íå

ïðèíÿòû çàêîíû î ðåôåðåíäóìå ýòèõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â Ðå-

ñïóáëèêå Òàòàðñòàí îòñóòñòâóåò çàêîí î ìåñòíîì ðåôåðåíäóìå. Â Ðåñïóáëèêå

Àëòàé âîîáùå íåò çàêîíîâ î ðåôåðåíäóìàõ.

Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî â ðÿäå óñòàâîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

ïðåäóñìîòðåíî ïðèíÿòèå èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â óñòàâ íà ðåôåðåíäóìå

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè ïîëî-

æåíèÿ Óñòàâà Òâåðñêîé îáëàñòè, ñîãëàñíî êîòîðûì èçìåíåíèÿ è äîïîëíåíèÿ

â óñòàâ ìîãóò áûòü ïðèíÿòû íà ðåôåðåíäóìå îáëàñòè. Â òî æå âðåìÿ ïðåäóñìà-

òðèâàåòñÿ, ÷òî óñòàâ îáëàñòè, èçìåíåíèÿ è äîïîëíåíèÿ ê íåìó ìîãóò áûòü ïðè-

íÿòû Çàêîíîäàòåëüíûì ñîáðàíèåì.

Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëü-

íûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ï. 1 ñò. 5) ê ÷èñëó îñíîâíûõ ïîëíîìî÷èé

çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî) îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåê-

òà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îòíåñåíî ïðèíÿòèå êîíñòèòóöèè èëè óñòàâà ñóáúåê-

òà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïîïðàâîê ê íèì. Âàæíî îòìåòèòü, ÷òî ñîãëàñíî

óêàçàííîìó ôåäåðàëüíîìó çàêîíó ïðàâîì ïðèíÿòèÿ óñòàâà êðàÿ, îáëàñòè, ãîðî-

äà ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíîãî îêðóãà è ïîïðà-

âîê ê íåìó íàäåëåí òîëüêî çàêîíîäàòåëüíûé (ïðåäñòàâèòåëüíûé) îðãàí ãîñó-

äàðñòâåííîé âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðà-

âîì æå ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèè ðåñïóáëèêè è ïîïðàâîê ê íåé çàêîíîäàòåëüíûé

(ïðåäñòàâèòåëüíûé) îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íàäåëåí òîëüêî â òîì ñëó-

÷àå, åñëè êîíñòèòóöèåé ðåñïóáëèêè íå óñòàíîâëåíî èíîå.

Äåéñòâèòåëüíî, â êîíñòèòóöèÿõ ðÿäà ðåñïóáëèê óñòàíîâëåí èíîé ïîðÿäîê ïðè-

íÿòèÿ êîíñòèòóöèè. Â îñíîâíîì ýòî ïðèíÿòèå êîíñòèòóöèè íà ðåñïóáëèêàíñêîì

ðåôåðåíäóìå. Ðàçëè÷èÿ â ïîëíîìî÷èÿõ ïî ïðèíÿòèþ îñíîâîïîëàãàþùèõ äîêóìåí-

òîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêîíîäàòåëüíûìè (ïðåäñòàâèòåëüíûìè) îð-

ãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ðåñïóáëèê è èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè îáóñëîâëåíû ïîëîæåíèÿìè ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè. Ñîãëàñíî ÷àñòè 1 ñòà-

òüè 66 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñòàòóñ ðåñïóáëèêè îïðåäåëÿåòñÿ Êîí-

ñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è êîíñòèòóöèåé ðåñïóáëèêè. À ñîãëàñíî ÷àñòè 2

ñòàòüè 66 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñòàòóñ êðàÿ, îáëàñòè, ãîðîäà ôåäå-

ðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíîãî îêðóãà îïðåäåëÿåòñÿ Êîí-

ñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è óñòàâîì ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè, ïðèíèìàåìûì çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì.

143

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ïðàêòèêà ïðîâåäåíèÿ âûáîðîâ ïîêàçàëà, ÷òî ïðîöåññóàëüíûå ïîäõîäû ê îðãà-

íèçàöèè âûáîðîâ ðàçíûõ óðîâíåé âî ìíîãîì ñîâïàäàþò, õîòÿ è íå ëèøåíû ñóùå-

ñòâåííûõ îñîáåííîñòåé. Ýòî îïðåäåëÿåò âîçìîæíîñòü îáúåäèíåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ

àêòîâ â åäèíûé öåëîñòíûé äîêóìåíò. Áîëüøèíñòâî èçáèðàòåëüíûõ çàêîíîâ

â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìåñòàìè äîñëîâíî ïîâòîðÿþò äðóã äðóãà. Â èç-

áèðàòåëüíîì êîäåêñå ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âîçìîæíî èçáåæàòü ïîâòî-

ðåíèÿ îäèíàêîâûõ ïîëîæåíèé ïðè íîðìèðîâàíèè ðàçíûõ âûáîðîâ, â òî æå âðåìÿ

äåëàÿ íåîáõîäèìûé àêöåíò íà îñîáåííîñòÿõ ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ îòäåëüíûõ

èç íèõ. Â äåéñòâóþùèõ èçáèðàòåëüíûõ êîäåêñàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè òàêæå åñòü îïðåäåëåííûå íåäîñòàòêè, êîãäà, íàïðèìåð, ïðèõîäèòñÿ ðàñêðû-

âàòü â îäíîé ñòàòüå ìíîãî÷èñëåííûå îñîáåííîñòè èñ÷èñëåíèÿ ñðîêîâ èçáèðàòåëü-

íûõ ïðîöåäóð â ðàìêàõ ðàçíûõ âûáîðîâ. Ýòî, êîíå÷íî, ñîçäàåò îïðåäåëåííûå

òðóäíîñòè äëÿ ïðàâîïðèìåíèòåëÿ, íî íå ÿâëÿåòñÿ íåèñïðàâèìûì íåäîñòàòêîì.

Èòîãîì ðàáîòû äîëæåí ñòàòü âíóòðåííå ñîãëàñîâàííûé è íåïðîòèâîðå÷è-

âûé çàêîí, íå èìåþùèé çàêîíîäàòåëüíûõ ïðîáåëîâ, áîëåå ïðîñòîé â ðàáîòå êàê

äëÿ èçáèðàòåëüíûõ êîìèññèé, òàê è äëÿ êàíäèäàòîâ è èçáèðàòåëåé äîêóìåíò.

Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íàðÿäó ñî ñâîáîäíûìè âûáîðàìè íà-

çûâàåò âûñøèì íåïîñðåäñòâåííûì âûðàæåíèåì âëàñòè íàðîäà è ðåôåðåíäóì.

Çàêîíîäàòåëüíîå îïðåäåëåíèå ðåôåðåíäóìà äàíî â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá

îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå

ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Ñîãëàñíî ïóíêòó 53 ñòàòüè 2 äàííîãî çàêî-

íà ðåôåðåíäóì — ýòî ôîðìà ïðÿìîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè ïî íàèáîëåå âàæíûì âîïðîñàì ãîñóäàðñòâåííîãî è ìåñòíîãî çíà÷å-

íèÿ â öåëÿõ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé, îñóùåñòâëÿåìîãî ïîñðåäñòâîì ãîëîñîâàíèÿ

ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îáëàäàþùèõ ïðàâîì íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäó-

ìå. Íàðÿäó ñ îáùåðîññèéñêèì ðåôåðåíäóìîì ïðåäóñìàòðèâàþòñÿ òàêæå ðåãè-

îíàëüíûå è ìåñòíûå ðåôåðåíäóìû. Ïóíêò 56 ñòàòüè 2 íàçâàííîãî âûøå ôåäå-

ðàëüíîãî çàêîíà îïðåäåëÿåò ðåôåðåíäóì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè êàê

ðåôåðåíäóì, ïðîâîäèìûé â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè, ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè, êîíñòèòóöèåé (óñòàâîì) ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè ñðåäè îáëàäàþùèõ ïðàâîì íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè, ìåñòî æèòåëüñòâà êîòîðûõ ðàñïîëîæåíî íà òåððèòîðèè

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî Ôåäåðàëüíûé çàêîí

«Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäó-

ìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» âåñüìà æåñòêî óíèôèöèðîâàë ïðàêòè÷åñ-

êè âñå ïîëîæåíèÿ î ðåãèîíàëüíûõ ðåôåðåíäóìàõ. Ïîýòîìó ñåé÷àñ ïî÷òè âñå

çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î ðåôåðåíäóìàõ ïîâòîðÿþò äðóã

äðóãà. Åñòåñòâåííî, ÷òî òàêàÿ æåñòêàÿ ôåäåðàëüíàÿ óíèôèêàöèÿ íå ïîçâîëÿåò

ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ó÷èòûâàòü ïðè ïðîâåäåíèè ðåôåðåíäóìîâ

ñâîè ìåñòíûå îñîáåííîñòè.

142

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Èíñòèòóòû ïðÿìîé äåìîêðàòèè ïîçâîëÿþò ãðàæäàíàì ó÷àñòâîâàòü â îïðå-

äåëåíèè çàäà÷ è íàïðàâëåíèé äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè

è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñ ïîìîùüþ èíñòèòóòîâ íåïîñðåäñòâåí-

íîé äåìîêðàòèè óñèëèâàåòñÿ è êîíòðîëü ãðàæäàí çà äåÿòåëüíîñòüþ ýòèõ îðãà-

íîâ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè â êîí-

ñòèòóöèÿõ ðåñïóáëèê ðåãëàìåíòèðîâàíû çíà÷èòåëüíî ìåíüøå, ÷åì â óñòàâàõ

ðÿäà êðàåâ è îáëàñòåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ñâîþ î÷åðåäü, äàííûå óñòà-

âû ñ ðàçíîé ñòåïåíüþ äåòàëèçàöèè ðåãóëèðóþò èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé

äåìîêðàòèè. Â ðÿäå êðàåâûõ è îáëàñòíûõ óñòàâîâ ýòè èíñòèòóòû óðåãóëèðîâà-

íû äîñòàòî÷íî ïîëíî. Â íèõ ñîäåðæàòñÿ îòäåëüíûå ãëàâû, ïîñâÿùåííûå íå-

ïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè. Ýòî, íàïðèìåð, ãëàâà 3 Óñòàâà Àðõàíãåëüñêîé

îáëàñòè «Èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè íà òåððèòîðèè Àðõàí-

ãåëüñêîé îáëàñòè»; ãëàâà 6 Óñòàâà (Îñíîâíîãî çàêîíà) Àëòàéñêîãî êðàÿ «Íå-

ïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå æèòåëåé Àëòàéñêîãî êðàÿ â ðåøåíèè âàæíûõ âîïðî-

ñîâ ãîñóäàðñòâåííîãî çíà÷åíèÿ»; ãëàâà 2 Óñòàâà Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè «Íå-

ïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ â îñóùåñòâëåíèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñ-

òè»; ãëàâà 2 Óñòàâà Ñìîëåíñêîé îáëàñòè «Íåïîñðåäñòâåííîå îñóùåñòâëåíèå

âëàñòè íàðîäîì»; ãëàâà 6 Óñòàâà ×åëÿáèíñêîé îáëàñòè «Èíñòèòóòû íåïîñðåä-

ñòâåííîé äåìîêðàòèè íà òåððèòîðèè îáëàñòè»; ãëàâà 3 Óñòàâà Àìóðñêîé îá-

ëàñòè «Íåïîñðåäñòâåííîå ó÷àñòèå ãðàæäàí â îñóùåñòâëåíèè ãîñóäàðñòâåííîé

âëàñòè».

Íåëüçÿ íå çàìåòèòü, ÷òî â íåêîòîðûõ óñòàâàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè, íåñìîòðÿ íà äîñòàòî÷íî ãðîìêèå íàçâàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ ãëàâ ýòèõ

óñòàâîâ, èíñòèòóòàì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè óäåëÿåòñÿ ÿâíî íåäîñòà-

òî÷íîå âíèìàíèå. Íàïðèìåð, ãëàâà 3 Óñòàâà Ñìîëåíñêîé îáëàñòè èìåíóåòñÿ

«Èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè. Èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà Ñìîëåí-

ñêîé îáëàñòè». Îäíàêî ñðåäè ôîðì îñóùåñòâëåíèÿ íåïîñðåäñòâåííîé äåìî-

êðàòèè (ñò. 19) íàçûâàþòñÿ òîëüêî ðåôåðåíäóì è âûáîðû.

Â íåêîòîðûõ óñòàâàõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ñîäåðæàòñÿ ïîëîæåíèÿ îá îáñóæ-

äåíèè íàñåëåíèåì âàæíûõ âîïðîñîâ æèçíè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,

â òîì ÷èñëå ïðîåêòîâ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî èíè-

öèàòîðîì ïîäîáíûõ îáñóæäåíèé ìîãóò âûñòóïàòü ðàçëè÷íûå îðãàíû ãîñóäàðñò-

âåííîé âëàñòè, õîòÿ â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ âåäóùàÿ ðîëü ïðèíàäëåæèò çàêîíîäà-

òåëüíîìó (ïðåäñòàâèòåëüíîìó) îðãàíó ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè. Òàê, â Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè — ýòî îáëàñòíàÿ Äóìà, ãëàâà àä-

ìèíèñòðàöèè; â Âîëîãîäñêîé îáëàñòè — Çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå; â Êàëèíèí-

ãðàäñêîé îáëàñòè — îáëàñòíàÿ Äóìà, åå ïðåäñåäàòåëü, ãëàâà àäìèíèñòðàöèè.

Îäíîé èç ôîðì íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè ÿâëÿåòñÿ ãðàæäàíñêàÿ èëè

íàðîäíàÿ, èíèöèàòèâà. Ýòî íîâàÿ ôîðìà ïðÿìîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ ãðàæäàí ïî-

ðàçíîìó çàêðåïëÿåòñÿ â óñòàâàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàê, â Óñ-

145

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Òàêèì îáðàçîì, â ðåñïóáëèêàõ çàêîíîäàòåëüíûé (ïðåäñòàâèòåëüíûé) îð-

ãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ìîæåò îáëàäàòü ìåíüøèìè çàêîíîäàòåëüíûìè

ïîëíîìî÷èÿìè â îòíîøåíèè ïðèíÿòèÿ îñíîâîïîëàãàþùåãî àêòà ñóáúåêòà

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ñðàâíåíèþ ñ àíàëîãè÷íûìè îðãàíàìè êðàåâ, îáëà-

ñòåé, ãîðîäîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíûõ îê-

ðóãîâ. Â òî æå âðåìÿ íàñåëåíèå ïîñëåäíèõ èç óêàçàííûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè ëèøåíî ïðàâà ñàìîñòîÿòåëüíî ïðèíèìàòü óñòàâ ñóáúåêòà

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ÷òî íå âïîëíå ñîîòâåòñòâóåò äåêëàðèðóåìîìó Êîí-

ñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíöèïó ðàâíîïðàâèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðà-

öèè (÷àñòü 1 ñò. 5).

Íà íàø âçãëÿä, òàêîé âàðèàíò, êîãäà èçìåíåíèÿ è äîïîëíåíèÿ â óñòàâ ñóáú-

åêòà Ôåäåðàöèè ìîãóò áûòü ïðèíÿòû íà ðåôåðåíäóìå, çàñëóæèâàåò ïðàâà íà ñó-

ùåñòâîâàíèå. Õîòÿ îñòàåòñÿ îòêðûòûì âîïðîñ î ñîîòâåòñòâèè Êîíñòèòóöèè

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó ïðèíÿòèÿ óñòàâà

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ëèáî ïîïðàâîê ê íåìó íà ðåôåðåíäóìå ñîîò-

âåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè. Âåäü â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè îäíîçíà÷íî óêàçàíî, ÷òî óñòàâ ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíèìà-

åòñÿ çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì. Âðÿä ëè âûõîäîì èç ýòîé

ñèòóàöèè ìîæåò áûòü ïðèíÿòèå óñòàâà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ëèáî

ïîïðàâîê ê íåìó â îêîí÷àòåëüíîé ðåäàêöèè íà ðåôåðåíäóìå è ëèøü çàòåì åãî

ôîðìàëüíîå ïðèíÿòèå (èíûìè ñëîâàìè — «óòâåðæäåíèå») çàêîíîäàòåëüíûì

îðãàíîì ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè. Ýòî ñâÿçàíî ñ òåì, ÷òî ñîãëàñíî Ôåäåðàëüíîìó

çàêîíó «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðå-

ôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ðåøåíèå, ïðèíÿòîå íà ðåôåðåí-

äóìå, ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì è íå íóæäàåòñÿ â äîïîëíèòåëüíîì óòâåðæäåíèè

(ï. 1 ñò. 73).

Ïîýòîìó îïòèìàëüíûì ÿâëÿåòñÿ ïðåäîñòàâëåíèå êðàÿì, îáëàñòÿì, ãîðîäàì

ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ, àâòîíîìíîé îáëàñòè, àâòîíîìíûì îêðóãàì ïðàâà ñà-

ìîñòîÿòåëüíî îïðåäåëÿòü ïîðÿäîê ïðèíÿòèÿ óñòàâà ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåê-

òà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, õîòÿ î÷åâèäíî, ÷òî â äàííîì ñëó÷àå ïðèäåòñÿ âíî-

ñèòü èçìåíåíèÿ â Êîíñòèòóöèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (÷àñòü 2 ñò. 66). Òåì íå

ìåíåå ýòî áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ïîäëèííîìó ðàâíîïðàâèþ âñåõ ñóáúåêòîâ Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Êàê áû òî íè áûëî, â íàñòîÿùåå âðåìÿ èìåííî íà ðåôåðåíäóìå ñóáúåêòà

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ãðàæäàíå, ïðîæèâàþùèå â ýòîì ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè,

ìîãóò âûñêàçàòü ñâîå îòíîøåíèå ê ëþáûì çàêîíîäàòåëüíûì àêòàì.

Ñëåäóåò ó÷èòûâàòü, ÷òî â ïîñëåäíèå ãîäû â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè íàðÿäó ñ òðàäèöèîííûìè ôîðìàìè íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè (âûáî-

ðû, ðåôåðåíäóì) èñïîëüçóþòñÿ è íîâûå (íàðîäíàÿ èíèöèàòèâà, êîíñóëüòàòèâ-

íûé ðåôåðåíäóì, îïðîñû è ò. ä.).

144

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Íåìàëîâàæíîé ÿâëÿåòñÿ è èíôîðìàöèîííàÿ îòêðûòîñòü äëÿ ãðàæäàí îðãà-

íîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíîâ ìåñò-

íîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Óñòàâ Àðõàíãåëüñêîé îáëàñòè â ÷èñëî èíñòèòóòîâ íåïî-

ñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè âêëþ÷àåò îáñóæäåíèå ãðàæäàíàìè âàæíûõ âîïðîñîâ

ãîñóäàðñòâåííîãî çíà÷åíèÿ (ñò. 16), à òàêæå ãëàñíîñòü â äåÿòåëüíîñòè îðãàíîâ

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñò. 18).

Âàæíî â òî æå âðåìÿ ïîä÷åðêíóòü, ÷òî íè óñòàâû, íè êîíñòèòóöèè, íè çà-

êîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ñìîãóò ãàðàíòèðîâàòü ïîëíîöåííî-

ãî îáåñïå÷åíèÿ ïðàâ ãðàæäàí, â òîì ÷èñëå è ïîòîìó, ÷òî èõ äåéñòâèå íå ìîæåò

â ïîëíîé ìåðå ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ íà ôåäåðàëüíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëà-

ñòè. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî ñêîðåéøåå ïðèíÿòèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, â êîòî-

ðîì áûë áû óðåãóëèðîâàí ïîðÿäîê ïîëó÷åíèÿ èíôîðìàöèè î ðåøåíèÿõ îðãà-

íîâ âëàñòè âñåõ óðîâíåé. Ïðè ýòîì çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ äîïîëíèòåëüíûå ãàðàíòèè íà ïîëó÷åíèå èíôîð-

ìàöèè î ðåøåíèÿõ îðãàíîâ ïóáëè÷íîé âëàñòè.

Êàê óæå óïîìèíàëîñü ðàíåå, äî ñèõ ïîð îòñóòñòâóþò ìíîãèå ôåäåðàëüíûå

çàêîíû, ðàçâèâàþùèå êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû íàðîäîâëàñòèÿ. Ïîìèìî

ôåäåðàëüíîãî çàêîíà â ñôåðå èíôîðìàöèîííîé îòêðûòîñòè îðãàíîâ ïóáëè÷-

íîé âëàñòè, íåîáõîäèìî òàêæå ïðèíÿòü ôåäåðàëüíûå çàêîíû îá îáðàùåíèÿõ

â ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû è îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à òàêæå î ñî-

áðàíèÿõ, øåñòâèÿõ è äåìîíñòðàöèÿõ.

Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáðàùåíèÿõ ãðàæäàí» áûë ïðèíÿò Ãîñóäàðñòâåí-

íîé Äóìîé 3 äåêàáðÿ 1999 ãîäà (ïîâòîðíî, ïîñëå îòêëîíåíèÿ åãî Ñîâåòîì Ôå-

äåðàöèè), íî íå áûë ïîäïèñàí Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êðîìå

òîãî, ñëåäóåò ó÷èòûâàòü ïîëîæåíèÿ Óêàçà Ïðåçèäèóìà Âåðõîâíîãî Ñîâåòà

ÑÑÑÐ îò 12 àïðåëÿ 1968 ãîäà «Î ïîðÿäêå ðàññìîòðåíèÿ ïðåäëîæåíèé, çàÿâëå-

íèé è æàëîá ãðàæäàí» (â ðåäàêöèè îò 4 ìàðòà 1980 ãîäà, ñ èçìåíåíèÿìè è äî-

ïîëíåíèÿìè îò 2 ôåâðàëÿ 1988 ãîäà)

. Îäíàêî ìíîãèå íîðìû äàííîãî óêàçà

â íàñòîÿùåå âðåìÿ óñòàðåëè è íå ìîãóò îáåñïå÷èòü ïîëíîöåííîãî ðåãóëèðîâà-

íèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ îòíîøåíèé.

Â ðÿäå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíÿòû çàêîíû, ðåãóëèðóþùèå

ïðàâî ãðàæäàí íà îáðàùåíèå. Â èõ ÷èñëå ìîæíî íàçâàòü Çàêîí Îðëîâñêîé îá-

ëàñòè «Î ïîðÿäêå ðàññìîòðåíèÿ æàëîá, çàÿâëåíèé è ïðåäëîæåíèé ãðàæäàí

â îðãàíàõ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Îðëîâñêîé îá-

ëàñòè», Çàêîí ãîðîäà Ìîñêâû «Îá îáðàùåíèÿõ ãðàæäàí», îäíîèìåííûé çàêîí

×åëÿáèíñêîé îáëàñòè, Çàêîí ×óâàøñêîé Ðåñïóáëèêè «Î ïîðÿäêå ðàññìîòðå-

íèÿ îáðàùåíèé ãðàæäàí â îðãàíàõ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíàõ ìåñòíî-

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ».

147

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

òàâå Êðàñíîÿðñêîãî êðàÿ ïðåäóñìîòðåíî, ÷òî ãðàæäàíå ìîãóò îñóùåñòâëÿòü

êðàåâóþ íàðîäíóþ èíèöèàòèâó ïóòåì âûäâèæåíèÿ ïðîåêòîâ ðåøåíèé äëÿ ãî-

ëîñîâàíèÿ íà êðàåâîì ðåôåðåíäóìå èëè âíåñåíèÿ èõ íà ðàññìîòðåíèå Çàêîíî-

äàòåëüíîãî ñîáðàíèÿ èëè ãóáåðíàòîðà êðàÿ. Â Óñòàâå Êàëóæñêîé îáëàñòè óêà-

çàíî, ÷òî ãðàæäàíå èìåþò ïðàâî íà ïðàâîòâîð÷åñêóþ èíèöèàòèâó, êîòîðàÿ

ïîäëåæèò îáÿçàòåëüíîìó ðàññìîòðåíèþ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè

è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, à ðåçóëüòàòû ðàññìîòðåíèÿ — îôèöè-

àëüíîìó îïóáëèêîâàíèþ.

Â Óñòàâå Âîëãîãðàäñêîé îáëàñòè ñîäåðæàòñÿ ïîëîæåíèÿ î ãðàæäàíñêîé

è çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâå. Ïîä ãðàæäàíñêîé èíèöèàòèâîé ïîíèìàåòñÿ

ïðàâî èçáèðàòåëÿ íà îáðàùåíèå ê äåïóòàòó îáëàñòíîé Äóìû ñ ïðåäëîæåíèåì

î ïðèíÿòèè èëè èçìåíåíèè îáëàñòíîãî çàêîíà. Ïîä çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèà-

òèâîé ãðàæäàí ïîíèìàåòñÿ ïðàâî îïðåäåëåííîãî ÷èñëà èçáèðàòåëåé ïðåäñòàâ-

ëÿòü îáëàñòíîé Äóìå ïðîåêòû çàêîíîâ, à òàêæå èíûå ïðåäëîæåíèÿ äëÿ èõ ïðè-

íÿòèÿ â çàêîíîäàòåëüíîì ïîðÿäêå.

Ñîãëàñíî ñòàòüå 29 Óñòàâà Àìóðñêîé îáëàñòè íàðîäíàÿ ïðàâîòâîð÷åñêàÿ

èíèöèàòèâà ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ ãðàæäàíàìè ïóòåì âûäâèæåíèÿ ïðåäëîæå-

íèé äëÿ ðåôåðåíäóìà îáëàñòè èëè âíåñåíèÿ èõ íà ðàññìîòðåíèå â îáëàñòíîé

Ñîâåò íàðîäíûõ äåïóòàòîâ. Â Ñîâåò ïðåäëîæåíèÿ ìîãóò âíîñèòüñÿ îò èìåíè íå

ìåíåå îäíîãî ïðîöåíòà ãðàæäàí, îáëàäàþùèõ àêòèâíûì èçáèðàòåëüíûì ïðà-

âîì. Ñáîð ïîäïèñåé äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ íàðîäíîé ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòè-

âû ïðîâîäèòñÿ íà îñíîâå ïîëíîñòüþ îôîðìëåííîãî çàêîíîïðîåêòà. Îäíàêî

ýòèì âûõîëàùèâàåòñÿ ñàì ñìûñë ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû, ïîñêîëüêó

ïîäðàçóìåâàåòñÿ, ÷òî íåïîëíî îôîðìëåííûé çàêîíîïðîåêò ìîæåò áûòü íå äî-

ïóùåí äî îáñóæäåíèÿ.

Êîíå÷íî æå, êîíñòèòóöèè è óñòàâû íå ìîãóò âñåîáúåìëþùå ðåãëàìåíòèðî-

âàòü èíñòèòóòû íåïîñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè, äëÿ áîëåå øèðîêîãî è ïîëíîãî

ïðèìåíåíèÿ êîòîðûõ íåîáõîäèìà èõ äàëüíåéøàÿ äåòàëèçàöèÿ çàêîíîäàòåëü-

íûìè îðãàíàìè, ïðåæäå âñåãî â çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Â äàííûõ çàêîíàõ íåîáõîäèìî ÷åòêî îïðåäåëèòü ïîðÿäîê ïðèíÿòèÿ íàñåëåíè-

åì ðåøåíèé ðåãèîíàëüíîãî è ìåñòíîãî õàðàêòåðà. Ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî òàêèå

çàêîíû óæå ïðèíÿòû â çíà÷èòåëüíîì ÷èñëå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,

íàïðèìåð Çàêîí Êàëóæñêîé îáëàñòè «Î íàðîäíîé ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèà-

òèâå» îò 6 ìàÿ 1996 ãîäà.

Îäíàêî ñàìîå äåòàëüíîå çàêîíîäàòåëüíîå ðåãóëèðîâàíèå èíñòèòóòîâ íåïî-

ñðåäñòâåííîé äåìîêðàòèè ñàìî ïî ñåáå íå ÿâëÿåòñÿ ãàðàíòèåé àêòèâíîãî èñ-

ïîëüçîâàíèÿ òàêèõ èíñòèòóòîâ ãðàæäàíàìè. Ïîýòîìó î÷åíü âàæíà äåÿòåëüíîñòü

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïðàêòè-

÷åñêîìó ðàçúÿñíåíèþ (è â òîì ÷èñëå ÷åðåç ñðåäñòâà ìàññîâîé èíôîðìàöèè) ðàç-

ëè÷íûõ àñïåêòîâ ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â íåïîñðåäñòâåííîì îñóùåñòâëåíèè âëàñòè.

146

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Âåäîìîñòè Âåðõîâíîãî Ñîâåòà ÑÑÑÐ. 1980. ¹ 11. Ñò. 192.

Â òî æå âðåìÿ â ïðåäåëàõ âåäåíèÿ ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âîç-

ìîæíî ïðåäîñòàâëåíèå äîïîëíèòåëüíûõ ïðàâ ðåãèîíàëüíîìó óïîëíîìî÷åííî-

ìó ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà. Íàïðèìåð, öåëåñîîáðàçíî ïðåäîñòàâèòü åìó ïðàâî çà-

êîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû â çàêîíîäàòåëüíîì îðãàíå ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

Ïîäâîäÿ èòîã àíàëèçó ðàçâèòèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñ-

òèÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñëåäóåò îòìåòèòü,

÷òî ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðîøëè çíà÷èòåëüíûé ïóòü â ýòîì íà-

ïðàâëåíèè. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî äåòàëüíîå è òùàòåëüíîå èçó÷åíèå ýòîãî îïû-

òà, âûÿâëåíèå åãî ñëàáûõ è ñèëüíûõ ñòîðîí. È âñå òî, ÷òî ïîêàçàëî ñâîþ ýô-

ôåêòèâíîñòü íà ïðàêòèêå, íåîáõîäèìî èñïîëüçîâàòü íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå,

î ÷åì, ê ñîæàëåíèþ, ñåãîäíÿ ãîâîðèòü íå ïðèõîäèòñÿ. Ïðîåêòû ôåäåðàëüíûõ

çàêîíîâ ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå ñóáú-

åêòîâ íåðåäêî ðàçðàáàòûâàþòñÿ áåç âñÿêîãî èñïîëüçîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî

îïûòà. Ïðè ýòîì ïðàêòè÷åñêè íå èñïîëüçóþòñÿ äàæå òå çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè, êîòîðûå óæå ïîêàçàëè ñâîþ ýôôåêòèâíîñòü. À ðåçóëüòà-

òîì ýòîãî ìîæåò áûòü äàëüíåéøàÿ æåñòêàÿ óíèôèêàöèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè áåç âñÿêîãî ó÷åòà ðåãèîíàëüíîé ñïåöèôèêè.

Ñàìà èäåÿ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ïðåäïîëàãàåò ìíîãîîáðàçèå ïîäõîäîâ

ê ðåøåíèþ êîíêðåòíûõ âîïðîñîâ ðàçâèòèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäî-

âëàñòèÿ. Êàê áûëî îòìå÷åíî â åæåãîäíîì Ïîñëàíèè Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ, «íåîáõîäèìî îòêàçûâàòüñÿ íå òîëüêî îò âòîð-

æåíèÿ â ôåäåðàëüíóþ êîìïåòåíöèþ, íî è îò íåîáîñíîâàííûõ ïîïûòîê ôåäåðàëü-

íûõ ñòðóêòóð âìåøèâàòüñÿ â ñôåðó èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè ðåãèîíîâ»

Âïîëíå ïîíÿòíûì êàæåòñÿ ñòðåìëåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ óñòàíî-

âèòü åäèíûå äëÿ âñåõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðàâèëà âî âñåõ ñôå-

ðàõ îáùåñòâåííîé æèçíè. Îñîáåííî ëîãè÷íûì ýòî êàæåòñÿ íà ôîíå ïðîòèâî-

ñòîÿíèÿ â íåêîòîðûõ ðåãèîíàõ çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âåòâåé âëà-

ñòè, êàæäàÿ èç êîòîðûõ çà÷àñòóþ ñòðåìèòñÿ «ïåðåòÿíóòü» íà ñåáÿ çíà÷èòåëü-

íóþ ÷àñòü ïîëíîìî÷èé, â ðåçóëüòàòå ÷åãî íàðóøàþòñÿ ïðàâà ãðàæäàí. Îäíàêî,

êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ôåäåðàëüíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íå äîëæíû

ñêîâûâàòü èíèöèàòèâó ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ðàçâèòèè êîíñòèòó-

öèîííûõ ïðèíöèïîâ íàðîäîâëàñòèÿ. Ýòî òåì áîëåå âàæíî, ÷òî áîëüøèíñòâî

ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ îïåðåäèëè â ýòîì îòíîøåíèè ôåäåðàëüíûé öåíòð. Ñóáú-

åêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îáëàäàþò ñåãîäíÿ äîñòàòî÷íûì ïîòåíöèàëîì äëÿ

äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ â ñâîåì çàêîíîäàòåëüñòâå êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ

íàðîäîâëàñòèÿ.

149

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ñòàòüÿ 31 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíàâëèâàåò ïðàâî ðîñ-

ñèéñêèõ ãðàæäàí ñîáèðàòüñÿ ìèðíî, áåç îðóæèÿ, ïðîâîäèòü ñîáðàíèÿ, ìèòèí-

ãè è äåìîíñòðàöèè, øåñòâèÿ è ïèêåòèðîâàíèå. Ñ êîíöà 80-õ ãîäîâ ïðîøëîãî

ñòîëåòèÿ ïî ìåðå äåìîêðàòèçàöèè îáùåñòâà ãðàæäàíå èñïîëüçîâàëè òàêóþ

ôîðìó ïîëèòè÷åñêîãî ïðîòåñòà ñàìîñòîÿòåëüíî, áåç âëàñòåé è ïðîòèâ âëàñòåé.

Â íàñòîÿùåå âðåìÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå äåéñòâóåò Óêàç Ïðåçèäåíòà Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 25 ìàÿ 1992 ãîäà ¹ 524 «Î ïîðÿäêå îðãàíèçàöèè è ïðî-

âåäåíèÿ ìèòèíãîâ, óëè÷íûõ øåñòâèé, äåìîíñòðàöèé è ïèêåòèðîâàíèÿ». Ôåäå-

ðàëüíûé çàêîí «Î ñîáðàíèÿõ, ìèòèíãàõ, äåìîíñòðàöèÿõ, øåñòâèÿõ è ïèêåòèðî-

âàíèÿõ» áûë ïðèíÿò Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé ëåòîì 1995 ãîäà è îäîáðåí Ñîâå-

òîì Ôåäåðàöèè îñåíüþ òîãî æå ãîäà, íî íå ïîäïèñàí Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè. Ïîýòîìó â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äî íàñòîÿùåãî âðåìå-

íè äåéñòâóþò â îñíîâíîì âðåìåííûå ïîëîæåíèÿ î ìèòèíãàõ è ìàíèôåñòàöèÿõ.

Ñëåäóåò òàêæå ó÷èòûâàòü, ÷òî òîëüêî ïóòåì ïðèíÿòèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ àê-

òîâ íåâîçìîæíî äîáèòüñÿ ïîëíîöåííîé ðåàëèçàöèè íàðîäîâëàñòèÿ â ñóáúåêòàõ

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íåîáõîäèì êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì òàêèõ çàêîíîäà-

òåëüíûõ àêòîâ. Îñíîâíàÿ ðîëü çäåñü ìîæåò ïðèíàäëåæàòü ïðåäñòàâèòåëüíûì

îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå

óïîëíîìî÷åííîìó ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè. Â ðÿäå ñóáúåê-

òîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óæå çàêîíîäàòåëüíî ââåäåíà òàêàÿ äîëæíîñòü.

Â Ôåäåðàëüíîì êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå «Îá Óïîëíîìî÷åííîì ïî ïðàâàì ÷å-

ëîâåêà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ñò. 5) ïðåäóñìîòðåíà âîçìîæíîñòü ó÷ðåæäå-

íèÿ äîëæíîñòè óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè

â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèåé (óñòàâîì) èëè çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè. Îäíàêî íåëüçÿ íå îòìåòèòü, ÷òî ñòðóêòóðà è ñîäåðæàíèå ñîîòâåò-

ñòâóþùèõ çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â îñíîâíîì çàèìñòâîâà-

íû èç âûøåóêàçàííîãî ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà.

Ïðè ýòîì ðÿä íîðì ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà èçìåíåí ïðèìåíè-

òåëüíî ê ñèñòåìå îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â ñîîòâåòñòâóþùèõ ñóáúåê-

òàõ Ôåäåðàöèè. Âìåñòå ñ òåì öåëûé ðÿä ïîëîæåíèé, ñîäåðæàùèõñÿ â ôåäåðàëüíîì

êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå, íå ìîæåò ìåõàíè÷åñêè âîñïðîèçâîäèòüñÿ â ðåãèîíàëüíûõ

çàêîíàõ ââèäó òîãî, ÷òî ó ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ ñîâåðøåííî èíûå ïîëíîìî÷èÿ

ïî îïðåäåëåíèþ ñòàòóñà è ïîðÿäêà äåÿòåëüíîñòè Óïîëíîìî÷åííîãî ïî ïðàâàì ÷åëî-

âåêà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íåæåëè àíàëîãè÷íûå ïîëíîìî÷èÿ â îòíîøåíèè ðå-

ãèîíàëüíûõ óïîëíîìî÷åííûõ ó çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè. Íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè (ñò. 71) óãîëîâíîå, óãîëîâíî-ïðîöåññóàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî,

ãðàæäàíñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íåäî-

ñòàòî÷íûé ó÷åò ýòèõ îáñòîÿòåëüñòâ ñîñòàâëÿåò íàèáîëåå ñëàáîå ìåñòî â çàêîíàõ

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îá óïîëíîìî÷åííûõ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà.

148

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ïîñëàíèå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

«Î ïîëîæåíèè â ñòðàíå è îñíîâíûõ íàïðàâëåíèÿõ âíóòðåííåé è âíåøíåé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà». Ì.,

2001.

öèè âëàñòè ëþáîãî óðîâíÿ, îäíèì ñëîâîì, îòñóòñòâèå àâòîíîìíî ðàáîòàþùåãî

ïðàâîâîãî ìåõàíèçìà áûëî ïîçâîëèòåëüíî, íå âûçûâàëî ñëîæíûõ êîëëèçèé

èëè êðèçèñîâ. Åäèíàÿ âåðòèêàëü âëàñòè, áåçàëüòåðíàòèâíûå âûáîðû, åäèíî-

ãëàñíîå ãîëîñîâàíèå â Ñîâåòàõ âñåõ óðîâíåé íå òðåáîâàëè ñëîæíîãî ïðàâîâî-

ãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ îòíîøåíèé.

Îäíàêî áûëî áû íåïðàâèëüíî âèäåòü â ñîâåòñêîé ñèñòåìå îðãàíèçàöèè ìå-

ñòíîé âëàñòè òîëüêî íåãàòèâíûå ÷åðòû. Â òîé ñèñòåìå îïðåäåëåííûå ìåñòíûå

âîïðîñû ìîãëè ðåøàòüñÿ â èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâà è ìåñòíîãî íàñåëåíèÿ ãîðàç-

äî áîëåå îïåðàòèâíî è ýôôåêòèâíî, ÷åì â ñåãîäíÿøíèõ óñëîâèÿõ. Îäíàêî

íåëüçÿ íå ïðèçíàòü, ÷òî ñîâåòñêàÿ ìîäåëü îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè â åå

ïðåæíåì âèäå íå âïèñûâàëàñü â ñòðàòåãèþ êîðåííûõ ýêîíîìè÷åñêèõ è ïîëè-

òè÷åñêèõ ïðåîáðàçîâàíèé â íàøåì ãîñóäàðñòâå, ïðåäïîëàãàþùóþ ñòàíîâëåíèå

èíñòèòóòîâ ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà è ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà.

Ïîÿâëåíèå ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â åãî ñåãîäíÿøíåì âèäå

ñòàëî ðåçóëüòàòîì âûçâàííûõ îáúåêòèâíîé íåîáõîäèìîñòüþ ïðîöåññîâ, âî-

ïåðâûõ, äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè, à âî-âòîðûõ, óñèëåíèÿ åå äåìîêðàòè÷åñêèõ

íà÷àë. Íî, áåçóñëîâíî, ñàìè ïðîöåññû ðåôîðìèðîâàíèÿ èíñòèòóòîâ âëàñòè, ñî-

çäàíèÿ íîâîé íîðìàòèâíîé ïðàâîâîé áàçû øëè ïîä çíà÷èòåëüíûì âëèÿíèåì

ñóáúåêòèâíûõ ôàêòîðîâ, áûëè íåïîñëåäîâàòåëüíû è ïðîòèâîðå÷èâû.

Ðåôîðìàòîðû ÷àñòî âåñüìà ñìóòíî ïðåäñòàâëÿëè ñåáå êîíå÷íóþ öåëü ñâî-

èõ äåéñòâèé. Æåëàíèå ïåðåñòðîèòü ìåñòíóþ âëàñòü, ïîâåðíóòü åå ëèöîì ê ëþ-

äÿì, ñäåëàòü áîëåå ýôôåêòèâíîé ñî÷åòàëîñü, ñ îäíîé ñòîðîíû, ñ èäåîëîãè÷åñ-

êèìè óñòàíîâêàìè ïðîøëûõ ëåò, à ñ äðóãîé — ñ óòîïè÷åñêèìè ïîä÷àñ ïðåä-

ñòàâëåíèÿìè î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè êàê î ñóâåðåííîé âëàñòè, ïåðâîîñíî-

âå ãîñóäàðñòâà è ò. ï. Ïîëèòèêè, îò êîòîðûõ çàâèñåëî ñîçäàíèå êà÷åñòâåííî

íîâîé íîðìàòèâíîé ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êàê ïðàâèëî,

íå èìåëè ñèñòåìíîãî íàó÷íîãî ìèðîâîççðåíèÿ è íåîáõîäèìîãî îïûòà, ó÷èëèñü

íà ñîáñòâåííûõ îøèáêàõ.

Äàëåêî íå ñðàçó áûëà ïðàâèëüíî ïîíÿòà èäåÿ áàëàíñà èíòåðåñîâ ãîñóäàðñò-

âà â öåëîì, ìåñòíûõ êîëëåêòèâîâ è ëè÷íîñòè. Ñèëüíî âûðàæåííûé ïîëèòè÷å-

ñêèé õàðàêòåð ïðîöåññà ñòàíîâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îáóñëàâëèâàë-

ñÿ òàêæå òåì, ÷òî ðàçëè÷íûå ïîëèòè÷åñêèå ñèëû èñêàëè ñîþçíèêîâ ñðåäè ðó-

êîâîäèòåëåé ìåñòíîé âëàñòè, òî ñóëÿ èì áåçãðàíè÷íóþ ñàìîñòîÿòåëüíîñòü,

òî íàñòàèâàÿ íà èõ ôàêòè÷åñêè ïîëíîé ïîä÷èíåííîñòè öåíòðó. Ñîçäàíèå îñíî-

âàííîé íà äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðèíöèïàõ íîðìàòèâíîé ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ øëî íà ôîíå ïàðàäà ñóâåðåíèòåòîâ, ãðóáåéøèõ íàðóøåíèé

îáùåïðèíÿòîé â öèâèëèçîâàííûõ ñòðàíàõ èåðàðõèè ïðàâîâûõ àêòîâ ðàçíîãî

óðîâíÿ, áåçîòâåòñòâåííûõ ïîëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé è äðàìàòè÷åñêèõ ñîáûòèé.

Òåì íå ìåíåå èíñòèòóò ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàçâèâàëñÿ

è ñòàíîâèëñÿ íåîòúåìëåìûì ýëåìåíòîì ñîöèàëüíîé ïðàêòèêè.

151

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

ÃËÀÂÀ 6. ÌÅÑÒÍÎÅ ÑÀÌÎÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ ÊÀÊ ÝËÅÌÅÍÒ

ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÎÉ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÌÎÄÅËÈ ÍÀÐÎÄÎÂËÀÑÒÈß

6.1. Îò äåìîêðàòè÷åñêîãî öåíòðàëèçìà ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ

Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ñåãîäíÿ ðàññìàòðèâàåòñÿ â êà÷åñòâå íåîòúåìëå-

ìîé ÷àñòè êîíñòèòóöèîííîãî ìåõàíèçìà íàðîäîâëàñòèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè. ßâëÿÿñü ñàìîñòîÿòåëüíûì óðîâíåì ïóáëè÷íîé âëàñòè, íàèáîëåå ïðèáëè-

æåííûì ê íàñåëåíèþ, è ýëåìåíòîì ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ìåñòíîå ñàìî-

óïðàâëåíèå ïðèçâàíî èãðàòü ðîëü îäíîé èç ãàðàíòèé ïîäëèííîé äåìîêðàòèè

â ñòðàíå. Ïðîöåññû ðàçâèòèÿ íîðìàòèâíîé ìîäåëè ðîññèéñêîãî ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ è ôàêòè÷åñêîãî ñòàíîâëåíèÿ ýòîãî âàæíåéøåãî ñîöèàëüíîãî

èíñòèòóòà â ïîëíîé ìåðå îòðàçèëè â ñåáå ïðîáëåìû è ïðîòèâîðå÷èÿ ïîëèòèêî-

ïðàâîâûõ ðåôîðì äâóõ ïîñëåäíèõ äåñÿòèëåòèé.

Èäåè ñàìîóïðàâëåíèÿ, âîâëå÷åíèÿ øèðîêèõ ñëîåâ íàñåëåíèÿ â ðåøåíèå ìå-

ñòíûõ çàäà÷ âêëþ÷àëèñü â îôèöèàëüíóþ èäåîëîãè÷åñêóþ äîêòðèíó ãîñóäàðñò-

âà åùå â ñîâåòñêèé ïåðèîä. Îäíàêî ðåàëüíî â îñíîâó îðãàíèçàöèè ìåñòíîé

âëàñòè äî êîíöà 1980-õ ãîäîâ áûë ïîëîæåí ïðèíöèï åäèíñòâà ñèñòåìû Ñîâå-

òîâ êàê îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Ñîâåòû ôîðìèðîâàëè èñïîëíèòåëü-

íûå êîìèòåòû, êîòîðûå ôîðìàëüíî áûëè ïîä÷èíåíû è ïîäîò÷åòíû èì è âûøå-

ñòîÿùèì èñïîëíèòåëüíûì îðãàíàì, à ôàêòè÷åñêè ñëóæèëè ïðîâîäíèêàìè ïî-

ëèòèêè ïàðòèéíûõ îðãàíîâ. Îðãàíèçàöèîííûì ïðèíöèïîì ïîñòðîåíèÿ ñèñòå-

ìû Ñîâåòîâ ÿâëÿëñÿ äåìîêðàòè÷åñêèé öåíòðàëèçì, êîòîðûé ôîðìàëüíî äîïó-

ñêàë ñàìîñòîÿòåëüíîñòü íà ìåñòàõ, íî ôàêòè÷åñêè çàêëþ÷àëñÿ â ïîëíîé öåíò-

ðàëèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îòñóòñòâèè ó ìåñòíîé âëàñòè ñîáñòâåííîé

èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè è ôèíàíñîâîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè. Ñîãëàñíî

Êîíñòèòóöèè ÑÑÑÐ 1977 ãîäà ìåñòíûå Ñîâåòû áûëè âïðàâå ïðèíèìàòü îáùå-

îáÿçàòåëüíûå ïðàâîâûå ðåøåíèÿ â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ çàêîíîäàòåëüñò-

âîì Ñîþçà ÑÑÐ, ñîþçíîé è àâòîíîìíîé ðåñïóáëèêè. Îäíàêî ëþáûå ðåøåíèÿ

ìåñòíûõ Ñîâåòîâ ìîãëè áûòü îòìåíåíû âûøåñòîÿùèì Ñîâåòîì.

Ðîëü ïóáëè÷íûõ îòðàñëåé îòå÷åñòâåííîãî ïðàâà â òå ãîäû áûëà äîñòàòî÷íî

ñïåöèôè÷íîé. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ãîñóäàðñòâî äîáèâàëîñü äîëæíîãî êà÷åñòâà

ïðàâîâîãî ìàññèâà, åãî òî÷íîñòè è íåïðîòèâîðå÷èâîñòè, âàæíîé çàäà÷åé ñ÷è-

òàëîñü óêðåïëåíèå ñîöèàëèñòè÷åñêîé çàêîííîñòè. Â çàêîíîäàòåëüñòâå áûëè

÷åòêî óðåãóëèðîâàíû ìíîãî÷èñëåííûå êîíêðåòíûå âîïðîñû, ñîñòàâëÿâøèå

ïðåäìåò ïîâñåäíåâíîé äåÿòåëüíîñòè ìåñòíîé âëàñòè. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, â ñôå-

ðå âîïðîñîâ, èìåþùèõ ïîëèòè÷åñêîå çíà÷åíèå, ïàðòèéíàÿ ïðîãðàììà èëè óêà-

çàíèÿ ðóêîâîäÿùèõ îðãàíîâ íà ïðàêòèêå ìîãëè çíà÷èòü ãîðàçäî áîëüøå, ÷åì

êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû èëè íîðìû çàêîíà.

Àäìèíèñòðàòèâíàÿ ñèñòåìà óñïåøíî ïîäñòðàõîâûâàëà ïðàâî. Ïðîáåë â çà-

êîíîäàòåëüñòâå, îòñóòñòâèå íåîáõîäèìîé ðåãëàìåíòàöèè âîïðîñîâ îðãàíèçà-

150

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ â îòíîøåíèÿõ ìåæäó ìåñòíûì Ñîâåòîì è ìåñòíîé àä-

ìèíèñòðàöèåé. Ôàêòè÷åñêè îí ñïîñîáñòâîâàë óñèëåíèþ ìåñòíîé èñïîëíè-

òåëüíîé âëàñòè, ïîñòàâèâ êðåñò íà âëàäåâøåé óìàìè â ïðåäøåñòâóþùèé ïåðè-

îä èäåå ïîëíîâëàñòèÿ Ñîâåòîâ.

Ðîññèéñêèé çàêîí 1991 ãîäà (ñ ïîñëåäóþùèìè èçìåíåíèÿìè è äîïîëíåíè-

ÿìè) ñîõðàíèë âàæíîå çíà÷åíèå â ñèñòåìå èñòî÷íèêîâ ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâà

è ïîñëå ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà è íîâîãî ôå-

äåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ. Âî-ïåðâûõ, çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü åãî ñòàòåé â íîâûé ïåðèîä íå

óòðàòèëà þðèäè÷åñêîé ñèëû. Â ÷àñòíîñòè, Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà

1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè» óñòàíàâëèâàë, ÷òî äî ïðèíÿòèÿ ñóáúåêòàìè Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè çàêîíîâ î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðà-

çîâàíèé äåéñòâóþò ñòàòüè Çàêîíà ÐÑÔÑÐ 1991 ãîäà, îïðåäåëÿþùèå ïîëíîìî-

÷èÿ ìåñòíûõ Ñîâåòîâ è ìåñòíûõ àäìèíèñòðàöèé ðàçíîãî óðîâíÿ â ÷àñòè,

íå ïðîòèâîðå÷àùåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è áîëåå ïîçäíåìó

ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó. Âî ìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

óêàçàííûå çàêîíû òàê è íå áûëè ïðèíÿòû, êàê íå áûëè ïðèíÿòû è çàêîíû, ðå-

ãóëèðóþùèå âîïðîñû îðãàíèçàöèè òåððèòîðèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ è ñîáðàíèé (ñõîäîâ) ãðàæäàí. Â ýòîé ÷àñòè òàêæå ïðîäîëæàëè äåé-

ñòâîâàòü ñîîòâåòñòâóþùèå íîðìû Çàêîíà 1991 ãîäà.

Âî-âòîðûõ, ýòîò çàêîí ñîäåðæàë ïîäðîáíóþ ðåãëàìåíòàöèþ ìíîæåñòâà

êîíêðåòíûõ âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, â òîì ÷èñëå êà-

ñàþùèõñÿ ñòðóêòóðû åãî îðãàíîâ. Îêàçàëîñü, ÷òî ìåñòíîå íîðìîòâîð÷åñòâî,

íåñìîòðÿ íà ñóùåñòâåííîå ðàñøèðåíèå åãî ñàìîñòîÿòåëüíîñòè, äàëåêî íå âñå-

ãäà ïðåäïî÷èòàëî èñêàòü ñîáñòâåííûå îðèãèíàëüíûå íîðìàòèâíûå ðåøåíèÿ.

Â ïðèíèìàåìûõ âî âòîðîé ïîëîâèíå 1990-õ ãîäîâ çàêîíàõ ñóáúåêòîâ Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè è óñòàâàõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ÷àñòî ìîæíî áûëî

âñòðåòèòü çíàêîìûå äîñëîâíûå ôîðìóëèðîâêè ðîññèéñêîãî Çàêîíà 1991 ãîäà.

Â 1991 ãîäó òàêæå áûëè âíåñåíû ñóùåñòâåííûå äîïîëíåíèÿ â Êîíñòèòó-

öèþ Ðîññèè, åå ñîîòâåòñòâóþùèé ðàçäåë ïîëó÷èë íàçâàíèå «Ìåñòíîå ñàìî-

óïðàâëåíèå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Â ñòàòüå 138 Êîíñòèòóöèè óñòàíàâëè-

âàëîñü, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå îáåñïå÷èâàåò ñàìîñòîÿòåëüíîå ðåøåíèå

ãðàæäàíàìè âñåõ âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ ÷åðåç èçáèðàåìûå èìè îðãàíû

èëè íåïîñðåäñòâåííî.

Ðàçâèòèå ïðàâîâîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå áûëî ñòðîãî ïîñòóïà-

òåëüíûì ïðîöåññîì, â íåì îòðàæàëèñü ìíîãî÷èñëåííûå ïðîòèâîðå÷èÿ è èç-

äåðæêè ïîëèòèêè ðåôîðìèðîâàíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî è ïîëèòè÷åñêîãî ñòðîÿ.

Ïîÿâëåíèþ â 1991 ãîäó ïîñòðîåííîãî íà äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðèíöèïàõ íîâîãî

ðîññèéñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè ñîïóòñòâîâàëî ðå-

153

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Â àïðåëå 1990 ãîäà âñòóïèë â ñèëó Çàêîí ÑÑÑÐ «Îá îáùèõ íà÷àëàõ ìåñò-

íîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ìåñòíîãî õîçÿéñòâà â ÑÑÑÐ», êîòîðûé âïåðâûå óñòà-

íàâëèâàë ñèñòåìó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â åå ñîâðåìåííîì ïîíèìàíèè

è ðàçâèòèå êîòîðîãî ïðåäïîëàãàëîñü â çàêîíîäàòåëüñòâàõ ñîþçíûõ è àâòîíîì-

íûõ ðåñïóáëèê. Èìåííî â ýòîì äîêóìåíòå âïåðâûå ïðîñëåæèâàëàñü èäåÿ çà-

êðåïèòü ãàðàíòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîòîðûå ìîãóò äîïîëíÿòüñÿ,

íî íå ìîãóò áûòü îòìåíåíû, îãðàíè÷åíû èåðàðõè÷åñêè íèæåñòîÿùèìè çàêîíî-

äàòåëüíûìè àêòàìè.

Ïðàâà ìåñòíûõ Ñîâåòîâ êàê ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè ñóùåñòâåí-

íî ðàñøèðÿëèñü. Çàêîí äîïóñêàë ñóäåáíóþ çàùèòó ïðàâ è çàêîííûõ èíòåðåñîâ

îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âàæíîé íîâåëëîé ñîþçíîãî çàêîíà áûëî

ââåäåíèå èíñòèòóòà ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòè, êîòîðàÿ áûëà íàçâàíà

êîììóíàëüíîé. Çàêîí òàêæå çàêðåïëÿë íàëîãîâûå èñòî÷íèêè ìåñòíûõ áþäæå-

òîâ. Îäíàêî îí íå áûë ñâîáîäåí îò ýëåìåíòîâ òðàäèöèîííîãî ïðèíöèïà äåìî-

êðàòè÷åñêîãî öåíòðàëèçìà, â ÷àñòíîñòè, ñîõðàíÿëàñü ñîïîä÷èíåííîñòü Ñîâå-

òîâ ðàçíûõ óðîâíåé è èõ èñïîëêîìîâ.

Â äåêàáðå 1990 ãîäà áûëè âíåñåíû äîïîëíåíèÿ â Êîíñòèòóöèþ ÑÑÑÐ. Â

÷àñòíîñòè, óñòàíàâëèâàëîñü, ÷òî â ñèñòåìó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êðîìå

ìåñòíûõ Ñîâåòîâ íàðîäíûõ äåïóòàòîâ, âõîäÿò îðãàíû òåððèòîðèàëüíîãî îáùå-

ñòâåííîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîáðàíèÿ ãðàæäàí, èíûå ôîðìû íåïîñðåäñòâåííîé

äåìîêðàòèè. Ïðè ýòîì ìåñòíûå Ñîâåòû ïî-ïðåæíåìó èìåíîâàëèñü îðãàíàìè

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.

Âàæíåéøèì ýòàïîì ñòàíîâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà òåððèòîðèè

Ðîññèè ñòàë ïðèíÿòûé â èþëå 1991 ãîäà Çàêîí ÐÑÔÑÐ «Î ìåñòíîì ñàìîóïðàâ-

ëåíèè â ÐÑÔÑÐ». Åãî òàêæå ñëåäóåò îòíåñòè ê çàêîíîäàòåëüñòâó ïåðåõîäíîãî

ïåðèîäà, íå äî êîíöà ïîñëåäîâàòåëüíî óñòàíàâëèâàâøåìó íîâóþ ñèñòåìó îðãà-

íèçàöèè âëàñòè íà ìåñòàõ

. Îäíàêî äî ñèõ ïîð ìíîãèå ïðàêòè÷åñêèå ðàáîòíè-

êè ñ÷èòàþò åãî àêòîì, íàèáîëåå óäà÷íî ðåãëàìåíòèðîâàâøèì äåÿòåëüíîñòü îð-

ãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Çàêîí ââîäèë ìíîãîóðîâíåâóþ ñèñòåìó íîð-

ìàòèâíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïîðÿäêà îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ. Ðåñïóáëèêè â ñîñòàâå ÐÑÔÑÐ ïîëó÷èëè ïðàâî èçäàâàòü çàêîíû

î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè, à ðàéîííûå, ãîðîäñêèå, ïîñåëêîâûå è ñåëüñêèå

Ñîâåòû — ïðèíèìàòü ïîëîæåíèÿ (óñòàâû) î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè.

Çàêîí «Î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè â ÐÑÔÑÐ» çàêðåïèë åäèíóþ äëÿ âñåé

Ðîññèè ñõåìó îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, äèôôåðåíöèðîâàííóþ ïî

óðîâíÿì: ãîðîäîâ, ðàéîíîâ, ñåë (ïîñåëêîâ). Çàêîí èñõîäèë èç ïðèíöèïà ðàçäå-

ëåíèÿ âëàñòè íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå è îäíîâðåìåííî óñòàíàâëèâàë ñèñòåìó

152

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ñì.: Âàñèëüåâ Â.È. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå: Ó÷åáíîå è íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêîå ïîñîáèå. Ì., 1999.

Ñ. 83–92.

òåëüíîãî ÷èñëà ïîïðàâîê. Â ïîñëåäóþùèå ãîäû ïðàêòèêà âûÿâèëà íåìàëî íå-

äîñòàòêîâ â ýòîì ôåäåðàëüíîì çàêîíå, îäíàêî îí ïîçâîëèë ðåàëèçîâàòü îñíîâ-

íûå ïðèíöèïû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêðåïëåííûå â íîâîé Êîíñòèòóöèè

Ðîññèè è Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, î÷åðòèë êðóã çàäà÷

ðåãèîíàëüíîãî è ìóíèöèïàëüíîãî ïðàâîòâîð÷åñòâà, çàêðåïèë âàæíåéøèå ãà-

ðàíòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.

Ïðèíÿòûå â 1997–1998 ãîäàõ ôåäåðàëüíûå çàêîíû «Î ôèíàíñîâûõ îñíî-

âàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», «Îá îñíîâíûõ ãà-

ðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè», «Îá îñíîâàõ ìóíèöèïàëüíîé ñëóæáû â Ðîññèéñêîé Ôå-

äåðàöèè», Íàëîãîâûé è Áþäæåòíûé êîäåêñû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå

äðóãèå ôåäåðàëüíûå çàêîíîäàòåëüíûå àêòû ñóùåñòâåííî äîïîëíèëè íîðìà-

òèâíóþ áàçó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íåêîòîðûå àêòû, êîòîðûå ïûòàëñÿ

ïðèíèìàòü ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü, òàê è íå áûëè ââåäåíû â äåéñòâèå, íà-

ïðèìåð ôåäåðàëüíûå çàêîíû «Îá îñíîâàõ ñòàòóñà âûáîðíîãî ëèöà ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», «Îá îñíîâàõ ôîðìèðîâàíèÿ ìó-

íèöèïàëüíîãî çàêàçà», «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ íàäåëåíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè â Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè».

Âàæíåéøåé ÷åðòîé íîâîé ìîäåëè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêðåïëåííîé

â Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà, ÿâèëîñü îòñóòñòâèå åäèíîé

ñõåìû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ìíîãîóðîâíåâîñòü åãî íîðìà-

òèâíîé áàçû. Ïîñëå âñòóïëåíèÿ â ñèëó íîâîé Êîíñòèòóöèè çàêîíîäàòåëüñòâî

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè ñòàëî ôîðìèðî-

âàòüñÿ ïðàêòè÷åñêè îäíîâðåìåííî ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, à â íå-

êîòîðûõ ðåãèîíàõ äàæå ñ íåêîòîðûì îïåðåæåíèåì. Çà îñíîâó ðåãèîíàëüíûõ

çàêîíîâ, ïðèíÿòûõ äî àâãóñòà 1995 ãîäà, îáû÷íî áðàëèñü ïîëîæåíèÿ ïðåçè-

äåíòñêèõ óêàçîâ, âðåìåííî ðåãóëèðîâàâøèõ âîïðîñû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ, èëè êàêîãî-ëèáî èç ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Êàê ñëåäñòâèå, çíà÷è-

òåëüíàÿ ÷àñòü ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîâ èìåëà íåñêîëüêî ñåðüåçíûõ íåäîñòàòêîâ.

Âî-ïåðâûõ, ýòî íàëè÷èå ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé

Ôåäåðàöèè è ïðèíÿòûì ïîçæå ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Âî-âòîðûõ, ýòî íåïîë-

íîòà íîðìàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âîïðîñîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ, êîòîðûå â ñîîòâåòñòâèè ñ âíîâü ïðèíÿòûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîì ïîäëå-

æàëè ðåãóëèðîâàíèþ çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ðåçóëüòà-

òå âî ìíîãèõ ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â êîíöå 1990-õ ãîäîâ çàêîíî-

äàòåëè áûëè âûíóæäåíû ïðèíèìàòü íîâûå ðåäàêöèè ñâîèõ çàêîíîâ î ìåñòíîì

ñàìîóïðàâëåíèè.

Ïîñëå âñòóïëåíèÿ â ñèëó Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà

«Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé

155

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

øåíèå V Ñúåçäà íàðîäíûõ äåïóòàòîâ ÐÑÔÑÐ, ïðåäîñòàâèâøåå ïðåçèäåíòó ðÿä

äîïîëíèòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé, ñëåäñòâèåì ÷åãî ñòàëî íàçíà÷åíèå ñâåðõó, à íå

èçáðàíèå ãëàâ àäìèíèñòðàöèé âñåõ óðîâíåé. Ïðîöåññ ðàçðàáîòêè íîâîé Êîí-

ñòèòóöèè Ðîññèè, ïðèíÿòèå êîòîðîé äîëæíî áûëî ÿâèòüñÿ ãëàâíûì øàãîì

â äåëå ñîçäàíèÿ íîâîé ìîäåëè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîâïàë ïî âðåìåíè

ñ êîíôðîíòàöèåé âåòâåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è òðàãè÷åñêèìè ñîáûòèÿìè

îñåíè 1993 ãîäà, ñ ïîñëåäóþùèì ðîñïóñêîì çàêîííî èçáðàííûõ Ñîâåòîâ âñåõ

óðîâíåé è óêàçíûì ðåãóëèðîâàíèåì âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ.

Óòâåðæäåííîå ïðåçèäåíòñêèì Óêàçîì îò 26 îêòÿáðÿ 1993 ãîäà Ïîëîæåíèå

îá îñíîâàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà

ïåðèîä ïîýòàïíîé êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìû, ðÿä èíûõ óêàçíûõ àêòîâ ñóùå-

ñòâåííî îãðàíè÷èëè ïîëíîìî÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ, ñäåëàëè ãëàâíûìè ôèãóðàìè ãëàâ ìåñòíûõ àäìèíèñòðàöèé, ôàêòè-

÷åñêè ïîëíîñòüþ ïîä÷èíåííûõ âûøåñòîÿùåìó ãîñóäàðñòâåííîìó àïïàðàòó.

Òåì íå ìåíåå óêàçíûå àêòû ïîçâîëèëè ñôîðìèðîâàòü íîâûé ñîñòàâ ïðåäñòàâè-

òåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îáåñïå÷èëè ïðååìñòâåííîñòü ìå-

ñòíîé âëàñòè íà ïåðèîä äî ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ çàêîíîâ.

Ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ãîäà ïðåäîïðåäåëèëî

âòîðîé ýòàï ðàçâèòèÿ ñîâðåìåííîé îòå÷åñòâåííîé ìóíèöèïàëüíîé äîêòðèíû.

Êîíñòèòóöèÿ íå ââåëà ïîäðîáíîé ðåãëàìåíòàöèè âîïðîñîâ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ, îäíàêî ñôîðìóëèðîâàëà ðÿä âàæíåéøèõ ïðèíöèïîâ ýòîãî èíñòè-

òóòà. Â ãëàâó 1 Êîíñòèòóöèè, îïðåäåëÿþùóþ îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ,

áûëà âêëþ÷åíà ñòàòüÿ 12, óñòàíàâëèâàþùàÿ ïðèíöèïû îðãàíèçàöèîííîé îáî-

ñîáëåííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé

âëàñòè è ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîë-

íîìî÷èé. Â ýòîé æå ãëàâå, â ñòàòüå 15, áûëà çàêðåïëåíà ïðàâîâàÿ íîðìà, îáÿ-

çûâàþùàÿ îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñîáëþäàòü Êîíñòèòóöèþ Ðîññèé-

ñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíû. Ïîñâÿùåííàÿ ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ ãëàâà 8

Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ñîñòîÿëà âñåãî èç ÷åòûðåõ ñòàòåé, ñîäåðæàùèõ îñíîâíûå

íîðìû-ïðèíöèïû, ïîäëåæàùèå ðàçâèòèþ â çàêîíîäàòåëüñòâå.

1 ÿíâàðÿ 1995 ãîäà âñòóïèëà â ñèëó ïåðâàÿ ÷àñòü íîâîãî Ãðàæäàíñêîãî êî-

äåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êîäåêñ âïåðâûå ââåë ïîíÿòèå ìóíèöèïàëüíîãî

îáðàçîâàíèÿ êàê ñóáúåêòà ïðàâà, à òàêæå çàêðåïèë ïðàâî ìóíèöèïàëüíîé ñîá-

ñòâåííîñòè.

Âàæíîé âåõîé ñòàíîâëåíèÿ íîâîé ìîäåëè îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè

â Ðîññèè ÿâèëñÿ Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá îáùèõ ïðèí-

öèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Åãî

ïðèíÿòèþ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé ïðåäøåñòâîâàëî äëèòåëüíîå îáñóæäåíèå

öåëîãî ðÿäà àëüòåðíàòèâíûõ çàêîíîïðîåêòîâ, äèñêóññèè, ðàññìîòðåíèå çíà÷è-

154

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

Çàêîí îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà, ïî çàìûñëó åãî ðàçðàáîò÷èêîâ, áûë ïðèçâàí

óñèëèòü îòâåòñòâåííîñòü îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ çà èçäàíèå ïðàâîâûõ àêòîâ, ïðîòèâîðå÷àùèõ çàêîíîäàòåëüñòâó. Îäíàêî íà

äåëå ïðîèçîøëî îáðàòíîå. Çàêîí ôàêòè÷åñêè ëèêâèäèðîâàë ñàìó âîçìîæíîñòü

îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä

ãîñóäàðñòâîì.

Âî-ïåðâûõ, îí ñóçèë êðóã ñóáúåêòîâ òàêîé îòâåòñòâåííîñòè ëèøü äî ïðåä-

ñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðà-

çîâàíèÿ, òî åñòü âûâåë èç-ïîä îòâåòñòâåííîñòè èíûå îðãàíû è èíûõ äîëæíîñò-

íûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âî-âòîðûõ, çàêîí ïðåäóñìîòðåë îòâåòñò-

âåííîñòü òîëüêî â ñëó÷àå èçäàíèÿ íîðìàòèâíîãî ïðàâîâîãî àêòà, òî åñòü âûâåë

èç-ïîä îòâåòñòâåííîñòè èíäèâèäóàëüíûå ïðàâîâûå ðåøåíèÿ. È ýòî ïðè òîì,

÷òî îêîëî 90% âñåõ íåçàêîííûõ àêòîâ íà ìåñòíîì óðîâíå — ýòî àêòû íåíîð-

ìàòèâíûå, íå ïðàâèëà, à êîíêðåòíûå ðåøåíèÿ — îá îòâîäå çåìëè, î âûäåëåíèè

ôèíàíñîâ è ò. ä. Â-òðåòüèõ, â êà÷åñòâå îñíîâàíèÿ îòâåòñòâåííîñòè óêàçûâà-

ëîñü íå èçäàíèå íåçàêîííûõ àêòîâ (êàê ýòî áûëî äî àâãóñòà 2000 ãîäà), à ëèøü

íåèñïîëíåíèå â ñðîê ñóäåáíûõ ðåøåíèé îá èõ îòìåíå. Òî åñòü íåíàêàçóåìûì

ñòàëî ñèñòåìàòè÷åñêîå èçäàíèå íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå íåçàêîííûõ íîðìà-

òèâíûõ àêòîâ ïðè óñëîâèè ñâîåâðåìåííîãî èñïîëíåíèÿ ïðèíèìàåìûõ ïî íèì

ñóäåáíûõ ðåøåíèé.

Óêàçàííûé ìåõàíèçì îòâåòñòâåííîñòè íå ñðàáîòàë íè ðàçó, õîòÿ, òîëüêî

ïî îôèöèàëüíûì äàííûì ðîññèéñêîé ïðîêóðàòóðû, ÷èñëî åæåãîäíî ïðèíè-

ìàåìûõ íà ìåñòíîì óðîâíå íåçàêîííûõ àêòîâ ñîñòàâëÿåò äåñÿòêè òûñÿ÷. Çà-

êîíîäàòåëüíûå ðåøåíèÿ, ïîäîáíûå íàçâàííîìó Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó îò 4

àâãóñòà 2000 ãîäà, ïðèíèìàëèñü íå â èíòåðåñàõ ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ, à â óãîäó ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðå, ïîä êðàñèâûå ðå÷è îá óñè-

ëåíèè îòâåòñòâåííîñòè âëàñòè. Òåì íå ìåíåå ðàçâèòèå çàêîíîäàòåëüíîé áàçû

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîâåðøåíñòâîâàíèå êîíñòèòóöèîííîé äîêòðèíû

îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè îñòàâàëèñü âàæíåéøèìè ïðàêòè÷åñêèìè

çàäà÷àìè.

6.2. Ðàçâèòèå çàêîíîäàòåëüíîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ:

çàäà÷è è ïðîòèâîðå÷èÿ

Çà ãîäû, ïðåäøåñòâîâàâøèå ïðèíÿòèþ Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðà-

öèè 1993 ãîäà, óæå áûë íàêîïëåí îïðåäåëåííûé îïûò ðåôîðìèðîâàíèÿ ñèñòå-

ìû ìåñòíîé âëàñòè. Òåì íå ìåíåå íåëüçÿ ñêàçàòü, ÷òî òâîðöû êîíñòèòóöèîí-

íûõ íîðì ìîãëè âèäåòü âî âñåõ äåòàëÿõ ñòðàòåãèþ ïðåäñòîÿùåãî ðàçâèòèÿ ïðà-

âîâîãî èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è âûáèðàòü àïðîáèðîâàííûå íà

ïðàêòèêå ðåøåíèÿ. Ñêîðåå îíè ñòàðàëèñü ëèøü çàäàòü îáùèé âåêòîð ýòîãî

ðàçâèòèÿ, îïðåäåëèòü êîíñòèòóöèîííóþ ïàðàäèãìó ïîñòðîåíèÿ ìóíèöèïàëü-

157

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

Ôåäåðàöèè» àêòèâèçèðîâàëîñü è ìóíèöèïàëüíîå ïðàâîòâîð÷åñòâî, áîëåå

÷åì â äâåíàäöàòè òûñÿ÷àõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé Ðîññèè áûëè ïðèíÿ-

òû óñòàâû. Ïðè÷åì â ýòèõ äîêóìåíòàõ òåïåðü íàõîäèë ïðàâîâîå çàêðåïëåíèå

âàæíåéøèé âîïðîñ — î ñòðóêòóðå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â óñ-

ëîâèÿõ íîâîé ïðàâîâîé ñèñòåìû íà ìåñòíîì óðîâíå áûëè ïðèíÿòû ñîòíè

òûñÿ÷ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ, ðåãëàìåíòèðóþùèõ ðàçëè÷íûå âîïðî-

ñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ. Äîêàçàë ñâîþ ðàáîòîñïîñîáíîñòü èíñòèòóò ñóäåáíîé

çàùèòû ïðàâ è èíòåðåñîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âî âòîðîé ïîëîâèíå

1990-õ ãîäîâ ñóäåáíûìè èíñòàíöèÿìè áûë íàêîïëåí çíà÷èòåëüíûé ïðàêòè-

÷åñêèé îïûò ðàçðåøåíèÿ ñïîðîâ, âîçíèêàþùèõ â ñôåðå ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ.

Ëîãè÷åñêèì çàâåðøåíèåì âòîðîãî ýòàïà ñòàíîâëåíèÿ íîðìàòèâíîé ïðàâî-

âîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîæíî íàçâàòü óòâåðæäåííûå Óêàçîì

Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 15 îêòÿáðÿ 1999 ãîäà Îñíîâíûå ïîëî-

æåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

. Ýòîò ïðîôåññèîíàëüíî ïîäãîòîâëåííûé äîêó-

ìåíò ñòàâèë çàäà÷ó âûðàáîòêè ñòðàòåãèè çàêîíîäàòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè â îá-

ëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íàìå÷àë êîíêðåòíûå ïðàâîâûå ðåøåíèÿ.

Â ÷èñëå íåîòëîæíûõ çàäà÷ áûëè íàçâàíû ôîðìèðîâàíèå ìóíèöèïàëüíîãî

ïðàâà êàê êîìïëåêñíîé îòðàñëè ïðàâà, ïðîâåäåíèå ôóíäàìåíòàëüíûõ íàó÷-

íûõ èññëåäîâàíèé â îáëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ê ñîæàëåíèþ, ïî-

ÿâèâøèñü â ïåðèîä ñìåíû ïðàâÿùèõ ýëèò, ýòîò äîêóìåíò îêàçàëñÿ íåâîñòðå-

áîâàííûì íà ïðàêòèêå.

Ïîñëå ïðîøåäøèõ â ìàðòå 2000 ãîäà âûáîðîâ Ïðåçèäåíòà Ðîññèè îáîçíà-

÷èëèñü íîâûå òåíäåíöèè â ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêå ïî îòíîøåíèþ ê ìåñò-

íîìó ñàìîóïðàâëåíèþ. Ôåäåðàëüíàÿ âëàñòü îáîçíà÷èëà íîâûå ïðèîðèòåòû

â ñôåðå ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: óñèëåíèå îòâåòñòâåí-

íîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðåä ãîñóäàðñòâîì, ñòðîãèé êîí-

òðîëü çà çàêîííîñòüþ ìåñòíîãî ïðàâîòâîð÷åñòâà, ïîâûøåíèå ðîëè ôåäåðàëü-

íîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â óñòàíîâëåíèè ïðàâîâûõ îñíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-

íèÿ. Ýòè ïðèîðèòåòû â öåëîì ñîîòâåòñòâîâàëè ïîòðåáíîñòÿì ïðàêòèêè, îäíà-

êî êîíêðåòíûå øàãè ïî ðåàëèçàöèè ïðîâîçãëàøàåìûõ èäåé íåëüçÿ áûëî íà-

çâàòü óäà÷íûìè. Íàãëÿäíûì ïðèìåðîì òîìó ìîæåò ñëóæèòü Ôåäåðàëüíûé çà-

êîí îò 4 àâãóñòà 2000 ãîäà ¹ 107-ÔÇ, èçìåíèâøèé ïîëîæåíèÿ Ôåäåðàëüíîãî

çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè», êàñàþùèåñÿ îòâåòñòâåííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ ïåðåä ãîñóäàðñòâîì

156

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1999. ¹ 42. Ñò. 5011.

Òàì æå. 2000. ¹ 32. Ñò. 3330.

ðàìêè çàêðåïëåííûõ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëåì îáùèõ ïðèíöèïîâ íàëîãî-

îáëîæåíèÿ è ñáîðîâ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñåêëè áîëåå 90% ýòîé ñàìîñòî-

ÿòåëüíîñòè, ÷òî áûëî ïðèçíàíî íåïðîòèâîðå÷àùèì Êîíñòèòóöèè

. Èëè,

ê ïðèìåðó, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âîâñå íå ïîëó÷èëè ïðîäåêëàðè-

ðîâàííîãî òîé æå ñòàòüåé Êîíñòèòóöèè ïðàâà ñàìîñòîÿòåëüíî îñóùåñòâëÿòü

îõðàíó îáùåñòâåííîãî ïîðÿäêà, òàê íàçûâàåìàÿ ìóíèöèïàëüíàÿ ìèëèöèÿ îñòà-

ëàñü äå-þðå è äå-ôàêòî ôåäåðàëüíîé

. Îäíèì ñëîâîì, îêàçàëîñü, ÷òî îðãàíû

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðåøàþò áîëüøèíñòâî âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ

íå ñàìîñòîÿòåëüíî, à ïîðîé â âåñüìà óçêèõ ðàìêàõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ

è ïîäçàêîííûõ àêòîâ.

Êðàéíÿÿ íåäîñòàòî÷íîñòü ñîáñòâåííîé ôèíàíñîâîé áàçû ìóíèöèïàëüíûõ

îáðàçîâàíèé — îáóñëîâëåííàÿ íå ñòîëüêî ÷üåé-òî ñóáúåêòèâíîé âîëåé, ñêîëü-

êî îáùèì êðèçèñíûì ñîñòîÿíèåì ýêîíîìèêè ñòðàíû, íå îáåñïå÷èâàþùèì ïî-

ñòóïëåíèå â êàçíó ñðåäñòâ, àäåêâàòíûõ çàäà÷àì ïóáëè÷íîé âëàñòè, — âî ìíî-

ãîì ñíèçèëà äåìîêðàòè÷åñêèé ïîòåíöèàë êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðîññèé-

ñêîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Äîòàöèîííûå ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ

îêàçàëèñü â êàáàëüíîé çàâèñèìîñòè îò îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáú-

åêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì êîíñòèòóöèîííûé ïðèíöèï ñàìîñòî-

ÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íåïðåäâèäåííî îáåðíóëñÿ äëÿ íåãî ñâî-

åé íåãàòèâíîé ñòîðîíîé.

Ïîëíîìî÷èÿ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè

ïî ðåãóëèðîâàíèþ ïîðÿäêà îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-

ëåíèÿ îêàçàëèñü óñå÷åííûìè, êðàéíå îãðàíè÷åííûìè, åñëè áðàòü äëÿ ñðàâíå-

íèÿ ðàçâèòûå ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà, èìåþùèå ïîëíîöåííîå ìåñòíîå ñà-

ìîóïðàâëåíèå. Âîçíèê ñåðüåçíûé ïðîáåë â çàêîíîäàòåëüíîé áàçå, çàäàþùåé

òåððèòîðèàëüíûå, êîìïåòåíöèîííûå è îðãàíèçàöèîííûå îñíîâû ìåñòíîãî ñà-

ìîóïðàâëåíèÿ. Íåñïîñîáíîñòü ìíîãèõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñâîèìè

ñèëàìè ñîçäàòü êà÷åñòâåííóþ ïðàâîâóþ áàçó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðèâî-

äèëà ê áþðîêðàòèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè, áåñêîíòðîëüíîñòè ÷èíîâíèêîâ, íåýô-

ôåêòèâíîìó èñïîëüçîâàíèþ è áåç òîãî ñêóäíûõ ìåñòíûõ ôèíàíñîâ.

Ïðè ýòîì ìíîãèå âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñòàëè ðå-

ãóëèðîâàòüñÿ íå íîðìàìè çàêîíîâ, à öèðêóëÿðíûìè ïèñüìàìè è äèðåêòèâíû-

ìè óêàçàíèÿìè îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè, ôàêòè÷åñêè êîíòðîëèðóþùèõ äîõîäû äîòàöèîííûõ ìåñòíûõ áþäæå-

159

Раздел I. Генезис, проблемы и перспективы развития институтов российского народовластия

íîé âëàñòè êàê ïóáëè÷íîé âëàñòè, îáåñïå÷èâàþùåé ýôôåêòèâíîå ðåøåíèå ëî-

êàëüíûõ çàäà÷ â èíòåðåñàõ íàñåëåíèÿ è ñ ìàêñèìàëüíî âîçìîæíûì ó÷àñòèåì

ñàìîãî íàñåëåíèÿ, à òàêæå ñîîòâåòñòâóþùåé åâðîïåéñêèì ïðàâîâûì ñòàíäàð-

òàì.

Ïðèíÿòèå çà îðèåíòèð â çàêîíîòâîð÷åñòâå Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî

ñàìîóïðàâëåíèÿ è åå ïîñëåäóþùàÿ ðàòèôèêàöèÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì âî

ìíîãîì îïðåäåëèëè ñîäåðæàíèå ñîâðåìåííîé îòå÷åñòâåííîé äîêòðèíû óñò-

ðîéñòâà ìåñòíîé âëàñòè. Ïðîøåäøåå ïîñëå ïðèíÿòèÿ íîâîé Êîíñòèòóöèè Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè äåñÿòèëåòèå ïîêàçàëî æèçíåñïîñîáíîñòü ìîäåëè àâòîíîì-

íîé â ðàìêàõ çàêîíà ìåñòíîé âëàñòè è âìåñòå ñ òåì óòîïè÷íîñòü ïðåäñòàâëå-

íèé î âîçìîæíîñòè ïîëíîãî îáîñîáëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò ãîñó-

äàðñòâåííîé âëàñòè. Êàê ñïðàâåäëèâî îòìå÷àë Ñ.À. Àâàêüÿí, «ñîâåðøåííî

î÷åâèäíî, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ âàðèàíòîì ïóáëè÷íîé âëàñòè,

è â ýòîì ïëàíå îíî íå ìîæåò áûòü íè èñêóññòâåííî, íè êàê-ëèáî åùå îòäåëå-

íî îò ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè»

Íà ïðàêòèêå ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîëó÷èëàñü îä-

íîáîêîé. Ñ îäíîé ñòîðîíû, áûëè çàêðåïëåíû ñóùåñòâåííûå ïðàâîâûå ãàðàí-

òèè ýòîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè. Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 28 àâãóñòà 1995 ãîäà «Îá

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäå-

ðàöèè», ñëåäóÿ ëîãèêå Êîíñòèòóöèè, ëèøü ðàìî÷íî óðåãóëèðîâàë âîïðîñû îð-

ãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïðåäîñòàâèë âîçìîæíîñòü ìóíèöèïàëü-

íûì îáðàçîâàíèÿì ñàìèì ðåøèòü ñóùíîñòíûå âîïðîñû ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìå-

ñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ïîðÿäêà èõ äåÿòåëüíîñòè, ðàçðåøèë ìíîãîîáðàçèå

ñõåì òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñóáúåêòàõ

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïðîäåêëàðèðîâàë ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ìåñòíûõ áþäæå-

òîâ. Ïðàâîâûå ïîçèöèè, ñôîðìóëèðîâàííûå â 1996–2002 ãîäàõ â ðÿäå àêòîâ

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, çàïðåòèëè ñóáúåêòàì Ðîñ-

ñèéñêîé Ôåäåðàöèè âìåøèâàòüñÿ â ôîðìèðîâàíèå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ, ïðåäîïðåäåëÿòü âîïðîñû èõ îðãàíèçàöèè è âçàèìîäåéñòâèÿ,

óùåìëÿòü ïðàâî íàñåëåíèÿ íà ó÷àñòèå â âûáîðå òåððèòîðèé îñóùåñòâëåíèÿ ìå-

ñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ò. ä. Ñóäåáíàÿ çàùèòà ïðàâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ

ñòàëà ïîëíîöåííûì ýëåìåíòîì ïðàâîâîé ïðàêòèêè.

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå ïîëó÷èëè îáåùàí-

íîé èì ñàìîñòîÿòåëüíîñòè äàæå â òåõ âîïðîñàõ, êîòîðûå íàçâàíû èììàíåíò-

íûìè ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ ñàìîé Êîíñòèòóöèåé. Òàê, ñòàòüÿ 132 Êîí-

ñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíîâèëà ïðàâî îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìî-

óïðàâëåíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíî óñòàíàâëèâàòü ìåñòíûå íàëîãè è ñáîðû. Îäíàêî

158

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия

_________________________________

Ñì., íàïðèìåð: Îïðåäåëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 5 ôåâðàëÿ 1998 ãî-

äà ¹ 22 «Îá îòêàçå â ïðèíÿòèè ê ðàññìîòðåíèþ çàïðîñîâ Ëåíèíñêîãî ðàéîííîãî ñóäà ãîðîäà Îðåí-

áóðãà è Öåíòðàëüíîãî ðàéîííîãî ñóäà ãîðîäà Êåìåðîâî î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ñòàòüè 21 Çà-

êîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Îá îñíîâàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» // Âåñòíèê

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1998. ¹ 3.

Ñì.: Ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè: íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêèé êîììåíòàðèé

/ Ïîä ðåä. À.À. Ñåðãååâà. Ì., 2002. Ñ. 57–59.

_________________________________

Ñì.: Ïðîáëåìû çàêîíîäàòåëüñòâà â îáëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: Ìàòåðèàëû ïàðëàìåíòñêèõ

ñëóøàíèé. 19 ÿíâàðÿ 2001 ã. Ì.: Èçäàíèå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû, 2001. Ñ. 18.