Гаращенко Н.Л. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

В.И. Вернадского о ноосфере как будущем состоянии земной оболочки.

Для России с учетом ее особенностей основные принципы устойчивого развития

формулируются следующим образом:

– каждый человек имеет право на здоровую и деятельную жизнь в гармонии с

природой, на жизнь в экологически чистой и благоприятной для него окружающей сре-

де;

– социально-экономическое развитие должно быть направлено на улучшение

качества жизни людей и естественных условий их жизнедеятельности при сохранении

воспроизводственного потенциала природного комплекса страны;

– сохранение окружающей природной среды должно составлять неотъемлемую

часть процесса устойчивого развития; в одно целое должны быть соединены экономи-

ческое развитие, социальная справедливость и экологическая безопасность;

– экологобезопасное хозяйствование должно базироваться на усилении взаимо-

связи экономики и экологии;

– ведение хозяйственной деятельности должно осуществляться совместно с от-

казом от проектов, способных нанести невосполнимый ущерб окружающей среде;

– демографическая политика должна строиться путем формирования у населе-

ния сознательного отношения к планированию семьи и регулирования на основе чис-

ленности населения;

– важным условием перехода общества к устойчивому развитию является иско-

ренение бедности и предотвращение больших различий в уровне жизни;

– использование разнообразия форм собственности и механизма рыночных от-

ношений должно быть ориентировано на гармонизацию социальных отношений при

обеспечении общественной безопасности;

– в перспективе по мере реализации идей устойчивого развития должно возрастать

значение вопросов рационализации масштабов и структуры личного потребления населе-

ния;

– необходимо сохранить для всех народов и этносов, проживающих в Россий-

ской Федерации, их культуру, традиций, среду обитания;

– переход к устойчивому развитию должен осуществляться на основе междуна-

родного сотрудничества и глобального партнерства и быть подкреплен принятием соот-

ветствующих международных соглашений и иных правовых актов большинством госу-

дарств;

– суверенные права каждого государства на разработку собственных природ-

ных ресурсов должны реализовываться без ущерба экосистемам за пределами государ-

ственных границ;

– в международном праве важно признание принципа дифференцированной от-

ветственности государств за нарушение глобальных экосистем;

– необходимы обеспечение свободного доступа к экологической информации,

создание соответствующей базы данных с использованием в этих целях глобальных и

национальных коммуникаций, других средств информатики;

– в ходе развития законодательной базы следует учитывать экологические по-

следствия предполагаемых действий, исходить из необходимости повышения ответст-

венности за экологические правонарушения, обеспечивать компенсации лицам, постра-

давшим от загрязнения окружающей среды;

– экологизация сознания и мировоззрения человека, переориентация системы

воспитания и образования на принципы устойчивого развития должны способствовать

выдвижению интеллектуально-духовных ценностей на приоритетное место по отноше-

нию к материально-вещественным ценностям;

– ведущая роль в создании условий, обеспечивающих реализацию задач и целей

устойчивого развития, должна принадлежать государству как гаранту обеспечения эко-

номического развития, социальной справедливости и охраны окружающей природной

среды;

– ведение хозяйственной деятельности должно быть ориентировано преимуще-

ственно на уже освоенных территориях и на постепенный отказ от хозяйственного ис-

пользования новых территорий.

Изложенные принципы отражают социоприродную сущность устойчивого разви-

тия (включая экологические, экономические и социальные императивы). Они соединены

в единую социоприродную систему развития экологических, экономических и социаль-

ных характеристик без выдвижения на приоритетное место сугубо экономических пара-

метров, как это происходит в современной парадигме неустойчивого развития. Отторже-

ние «экономического детерминизма» и ориентация на системный социоприродный

подход потребуют серьезных мировоззренческих трансформаций. В принципах устойчи-

вого развития совершенно очевидны отказ от целей и приоритетов потребительского ин-

дустриального общества.

Необходимость изменения стратегии существования и развития цивилизации

должны обеспечиваться без количественного роста многих традиционных параметров, и

прежде всего дальнейшего непрерывного увеличения численности населения, экономиче-

ского роста (в его примитивном, «физическом» понимании) и антропогенного давления на

биосферу. Такого рода устойчивость, как глобальная цель развития, не имела места в ис-

тории цивилизации.

Этапы переходного процесса. Каждому этапу свойственны разные цели устойчи-

вого развития.

На первом этапе (в краткосрочной перспективе) – преодоление социально-

экономического, экологического и структурного кризиса. При этом важно обеспечить

общую стабилизацию экологической ситуации в стране, ее улучшение в наиболее не-

благополучных регионах.

На втором этапе (в среднесрочной перспективе) – обеспечение динамичного со-

циально-экономического развития страны на базе эффективного использования ее эко-

номических ресурсов (включая достижения научно-технического прогресса) и пре-

имуществ международного разделения труда при сохранении воспроизводственного

потенциала природного комплекса.

Достижение указанной цели потребует решения следующих основных задач:

– в экономической сфере – продолжение развития эффективной социально и

экологически ориентированной рыночной экономики. Важной задачей остается модер-

низация производственного аппарата как условие повышения экономической эффек-

тивности и предотвращения чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

– в экологической сфере – сохранение и восстановление естественных эко-

систем, стабилизация и улучшение качества окружающей среды, снижение сбросов и

выбросов вредных веществ в водные объекты и атмосферу, сокращение образуемой

массы отходов, особенно токсичных, организация их переработки и утилизации;

– в социальной сфере – повышение качества жизни и увеличение средней про-

должительности жизни населения, улучшение среды обитания человека, развитие его

социальной активности, рационализация масштабов и структуры личного потребления,

обеспечение равных возможностей в получении образования, медицинской помощи и

восстановлении здоровья, социальная защита престарелых, инвалидов и других соци-

ально уязвимых групп населения;

– в сфере науки и технологий – развитие фундаментальных исследований в

сочетании с научно-прикладными разработками, создание и внедрение в практику

новых технологий для решения производственных, экономических, социальных и

экологических задач.

На третьем этапе (долгосрочная перспектива) – гармонизация взаимоотношений

общества и природы в глобальном масштабе за счет развития хозяйственной деятель-

ности в пределах воспроизводственных возможностей биосферы и переноса акцента в

системе человеческих ценностей с материально-вещественных на духовно-

нравственные.

Россия занимает важное место в области решения вопросов международного со-

трудничества. Особая роль принадлежит ей в решении проблемы ядерной безопасно-

сти, в области морского права, в вопросах разработки, производства, накопления и

применения химического оружия.

В 2004 г. Россия ратифицировала Киотский протокол к Конвенции об изменении

климата. Это налагает на государство обязанность по ограничению строительства и за-

крытию многих существующих экологически вредных объектов, которые осуществля-

ют выбросы продуктов отработанного топлива в атмосферу и тем самым способствуют

глобальному потеплению.

Государственный институциональный механизм управления природопользованием.

Правовые основы природопользования

Экологическое законодательство является главным фактором, воздействующим

на реализацию экологической политики страны.

Первым законом об охране окружающей среды принято считать эдикт, принятый

в Англии в 1273 г., который запрещал использование каменного угля для отопления

жилищ Лондона. В России первоначально основным направлением государственной

политики в сфере охраны окружающей среды было сохранение отдельных ее элементов

от истребления. В частности, ряд указов Петра I был направлен на охрану, рациональ-

ное использование и восстановление лесов, запрещение хищнических способов ловли

рыбы, отстрела лосей в окрестностях Санкт-Петербурга и др. В последующие годы

природоохранное законодательство ограничивалось в основном установлением правил

охоты.

В советское время объектами охраны были объявлены целые природные комплек-

сы, о чем свидетельствуют декреты и постановления о создании заповедников (напри-

мер,

в 1921 г. был принят декрет «Об охране памятников природы, садов и парков»).

В истории развития экологического законодательства 1960–1980-е гг. отмечены

рядом постановлений, направленных на улучшение экологической ситуации в отдель-

ных регионах (озеро Байкал, бассейны Волги и Урала, Каспий, Ладога, Арал). В этот же

период были приняты законы и постановления, касающиеся отдельных компонентов

окружающей среды: основы земельного и водного законодательства, а также законода-

тельства о недрах и др.

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной

среды» стал первым комплексным (рамочным) законом, охватывающим все аспекты

природопользования. Право человека на благоприятную окружающую среду и досто-

верную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и

бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции России 1993 г.

В широком смысле термин «экологическое законодательство» обозначает систему

законодательных актов, а также любых других нормативных правовых актов, регули-

рующих экологическую группу общественных отношений. На федеральном уровне это

законы, указы президента, постановления правительства, ведомственные инструкции и

методики, на региональном – региональные законы и постановления представительной и

исполнительной властей, на местном уровне самоуправления – постановления админи-

страции.

Современная структура системы экологического права сочетает правовое регули-

рование природопользования по объектам с функциональным регулированием охраны

окружающей среды и экологической безопасности.

Основные ее элементы составляют:

– общая часть: Законы «Об охране окружающей среды», «Об экологической

экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях» и др.;

– особенная часть: Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс, Законы

«О недрах», «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха» и др.

Основным в системе экологического законодательства является в настоящее вре-

мя Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.). Отношения по пово-

ду землепользования, водопользования и лесопользования регулируются путем уста-

новления правовых основ их использования и охраны соответственно Земельным,

Водным и Лесным кодексами Российской Федерации.

Развитие экологического законодательства в дальнейшем предполагает разработ-

ку

и принятие пакета федеральных законов (в том числе о хозяйственной деятельности на

территориях зон экологического бедствия, об экологических полигонах, экологическом

аудите и др.). Кроме того, происходит расширение ареала действия экологического

права, что связано с необходимостью эколого-правового регулирования хозяйственной

деятельности на всех ее стадиях, разрешения споров между природопользователями и

природоохранными службами.

Законом предусмотрены следующие виды ответственности за экологические пра-

вонарушения:

– дисциплинарная;

– материальная;

– административная;

– уголовная.

На граждан и должностных лиц распространяется дисциплинарная, администра-

тивная, уголовная, материальная ответственность. Предприятия, учреждения, органи-

зации несут административную и гражданско-правовую ответственность. Часто приме-

няемой мерой ответственности за экологические правонарушения является

административное взыскание. Оно подразумевает наложение штрафа и возмещение

причиненного вреда. Наиболее жесткой мерой административного воздействия являет-

ся решение о приостановке производственной деятельности.

Управление природопользованием осуществляется всеми ветвями власти: пред-

ставительной (законодательной), исполнительной и судебной. Каждая из них выпол-

няет свои функции и имеет подразделения, уполномоченные для управления в сфере

природопользования.

К компетенции законодательной власти относится определение основных направ-

лений государственной экологической политики, утверждение федеральных экологиче-

ских программ, порядка организации и деятельности органов управления в области ох-

раны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения

экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвычайных эколо-

гических ситуаций, зон экологического бедствия и др.

Законодательная власть имеет в составе Государственной думы Комитет по при-

родным ресурсам и природопользованию и Комитет по экологии, включающий Выс-

ший экологический совет.

В компетенцию органов исполнительной власти входят вопросы реализации госу-

дарственной экологической политики, обеспечения разработки и реализации экологи-

ческих программ, координация деятельности министерств и ведомств в области охраны

окружающей среды, утверждения экологических нормативов воздействия на окру-

жающую среду, порядка определения платности природопользования, организации

особо охраняемых территорий, экологического образования и др.

Правительство Российской Федерации является высшим исполнительно-

распорядительным органом страны и в соответствии со ст. 18 Федерального закона

Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997

г.

№ 2-ФКЗ выполняет следующие функции:

– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охра-

ны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружаю-

щую среду, по обеспечению экологического благополучия;

– организует деятельность по охране и рациональному использованию природ-

ных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой

базы Российской Федерации;

– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий

и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федераль-

ных законов и указов Президента Российской Федерации по вопросам охраны окру-

жающей среды и природопользования правительство издает постановления и распоря-

жения, а также обеспечивает их исполнение.

В структуре исполнительной власти образован ряд специализированных подраз-

делений, выполняющих функции, которые связаны с охраной природы и использовани-

ем природных ресурсов. Главным из них является Министерство природных ресурсов –

федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения,

использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов. Министерство природ-

ных ресурсов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятель-

ности находящихся в его ведении специальных органов (рис. 6.5).

Кроме того, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом-

ному надзору также выполняет ряд функций по управлению природопользованием.

Она является специально уполномоченным государственным органом в области эколо-

гической экспертизы, охраны атмосферного воздуха. Служба является регулирующим

органом по Конвенции о ядерной безопасности и компетентным органом Российской

Федерации по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опас-

ных отходов и их удалением. Кроме того, она осуществляет нормативное правовое ре-

гулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую

среду.

В состав федеральных служб входят территориальные органы управления.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации

Федеральная

служба

по надзору

в сфере приро-

допользования

Рис. 6.5. Структура территориальных органов управления

Регулирование в области природопользования осуществляется с помощью инст-

рументов административного и экономического механизмов.

Административное регулирование в области природопользования

Административное регулирование охватывает ряд методов управления, среди ко-

торых на основе отечественного и зарубежного опыта следует выделить следующие:

стандарты качества окружающей среды, стандарты воздействия на окружающую среду,

прямые запреты, технологические стандарты, стандарты качества продукции, экологи-

ческие сертификаты, разрешения и лицензии.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обя-

зательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований.

В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окру-

жающей среды, опирается на гигиенические нормы и использует понятие предельно до-

пустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания

вредных веществ.

Технологические стандарты устанавливают определенные требования к техноло-

гиям как основного производственного процесса, так и природоохранного оборудова-

ния.

Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству го-

товой продукции, например: стандарт содержания вредных веществ в продуктах пита-

ния, примесей в питьевой воде и т. п. Экологическая чистота, т. е. качество и безопас-

ность пищевых продуктов обеспечивается за счет системы контроля продукции и

Федеральное

агентство по

недропользо-

ванию

Федеральное

агентство

водных

ресурсов

Федеральное

агентство

лесного

хозяйства

системы ее сертификации.

Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не

peгламентируются нормами и стандартами и представляют собой меру админист-

ративного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случа-

ях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб

природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозможно снизить до безо-

пасного уровня технологически или экономически.

Экологические сертификаты или лицензии представляют собой документ на

право осуществления экологически безопасной деятельности. Объектами экологиче-

ской сертификации являются: объект окружающей природной среды (земля, водные

источники, биологические ресурсы); отходы производства и потребления; технологиче-

ские процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безопасности и

предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.

Административно-контрольный механизм управления природопользованием вклю-

чает государственную экологическую экспертизу и государственный инспекционный кон-

троль.

Экологическая экспертиза – это установление соответствия хозяйственной

деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации

объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагопри-

ятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними

социальных, экономических и других последствий реализации объекта экологической

экспертизы. Правовой основой экологической экспертизы является Конституция Рос-

сийской Федерации, Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» и Закон

РФ «Об экологической экспертизе».

Экологическая экспертиза бывает в двух видах: государственной и общественной

экологической. Государственная экологическая экспертиза находится в компетенции

специально уполномоченного государственного органа (Министерства природных ре-

сурсов Российской Федерации) и проводится образованными им экспертными комис-

сиями. Объектами государственной экспертизы являются материалы, носящие проект-

ный характер. Государственной экологической экспертизе подлежат:

– концепции, государственные программы и индикативные планы социально-

экономического развития;

– схемы развития и размещения производительных сил страны;

– схемы развития и размещения отраслей промышленности;

– технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной и иной дея-

тельности;

– договоры, контракты и соглашения между российскими и иностранными

юридическими лицами в сфере использования природных ресурсов; материалы, обос-

новывающие экологические требования к новой технике, технологии, материалам и

веществам;

– проекты нормативно-технической и инструктивно-методической документа-

ции, касающиеся охраны окружающей среды;

– материалы экологических обоснований лицензий и сертификатов, а также

другие документы.

Общественная экологическая экспертиза проводится по инициативе граждан и

общественных организаций. Ее проводит экспертный коллектив, который осуществляет

экологическую оценку как строящихся, так и функционирующих объектов. Заключение

общественной экспертизы приобретает силу закона после утверждения его специаль-

ным уполномоченным органом по охране окружающей среды.

Экологический контроль – это система мер по надзору за состоянием окру-

жающей природной среды. Его основными задачами являются: наблюдение за состоя-

нием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной

деятельности; проверка выполнения планов и мероприятий по охране окружающей

среды, рациональному использованию природных ресурсов, соблюдению требований

природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей среды.

Экологический контроль подразделяется на четыре уровня:

– государственная служба наблюдения за состоянием окружающей среды, или

мониторинг окружающей природной среды;

– государственный инспекционный контроль;

– производственный контроль;

– общественный контроль.

Экономический механизм управления природопользованием

В классическом виде ни планово-регулируемая, ни тем более рыночная экономика

не создают у товаропроизводителей материального интереса к тому, чтобы строго со-

блюдать в производственно-хозяйственной деятельности экологические требования.

Чтобы преодолеть негативную с точки зрения принципов устойчивого развития

ситуацию, вводится в действие экономический механизм природопользования.

Экономический механизм – это совокупность плановых, финансовых, товарно-

рыночных, организационно-административных и иных мер, воздействующих на пове-

дение людей в сфере производства и способных создать материальную заинтересо-

ванность всех участников процесса материального производства в соблюдении эко-

логических требований.

Экономический механизм использует следующие принципы регулирования при-

родопользования:

– платность;

– научная обоснованность охраны окружающей среды;

– экономическая ответственность;

– комплексность;

– соблюдение баланса между экономическим стимулированием и экономиче-

скими санкциями.

Существует три типа экономического механизма природопользования.

Первый тип – ограничивающий, или догоняющий. Это довольно мягкий в эколо-

гическом отношении механизм. Он ставит самые общие экологические рамки для

экономического развития отраслей, практически не тормозя его. Данный тип направ-

лен главным образом на ликвидацию негативных экологических последствий, слабо

влияет на темпы и масштабы развития. Именно такой механизм природопользования

и формируется сейчас в России.

Второй тип можно охарактеризовать как жесткий, подавляющий. Этот механизм

посредством жесткой налоговой, кредитной и штрафной политики практически подав-

ляет развитие определенных отраслей и комплексов в области расширения их природ-

ного базиса, в целом способствуя экономии использования природных ресурсов. Такой

механизм характерен для ряда природоэксплуатирующих комплексов в западных стра-

нах.

Третий тип – стимулирующий. Он благоприятствует развитию эколого-

совместимых и природоохранных производств и видов деятельности. Такой механизм

природопользования способствует увеличению производства на базе новых техноло-

гий, позволяет улучшить использование и охрану природных ресурсов.

В мировой практике используются разнообразные инструменты экономического

воздействия. К ним относят следующие группы методов:

– финансово-кредитный механизм: система бюджетного финансирования; сис-

тема экологических фондов; система экологических банков; фонды экологического

страхования; иностранные инвестиции; собственные средства предприятий; система

льготных экологических инвестиционных кредитов;

– экологическое страхование: фонды страхования техногенных аварий; фонды

страхования стихийных бедствий; фонды перестрахования.

– экономическое стимулирование: льготы (налоговые, кредитные); специальное

налогообложение экологически вредной продукции; поощрительные цены и надбавки

на экологически чистую продукцию; механизм купли-продажи разрешений на право вы-

броса, сброса загрязняющих веществ; государственная поддержка предприятий, произ-

водящих природоохранное оборудование; экологическая сертификация; экологические

субсидии.

В России в соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об охране окружающей