Гаращенко Н.Л. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

го федерализма заключается в нормативно-законодательном установлении бюджет-

ных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных

органов власти, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (со-

ставления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов). Цель бюджетного фе-

дерализма – компромисс интересов Федерации и ее субъектов, основанный на обес-

печении условий саморазвития.

Элементом бюджетного федерализма является перераспределение финансовых

ресурсов между органами власти различных уровней. Перераспределение по вертикали

обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами

органов власти различных уровней. Причина дисбалансов состоит в том, что доходы,

закрепленные за каждым уровнем, не могут полностью соответствовать необходимым

расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью умень-

шение неравенства бюджетной обеспеченности населения регионов, вызванного нерав-

номерным размещением источников поступлений.

Действующая в настоящее время в Российской Федерации модель межбюджетных

взаимоотношений в основном сложилась в 1994 г. Она характеризуется едиными нор-

мативами расщепления федеральных налогов между федеральным центром и субъек-

тами Федерации и едиными подходами к выделению централизованных дотаций из

Федерального фонда финансовой поддержки регионов России (ФФПР).

Селективная поддержка регионов. Чаще всего на федеральном уровне регулиро-

вание территориального развития осуществляется в виде государственной селективной

поддержки отдельных регионов.

Под селективной поддержкой понимаются специально организуемые органами

государственной власти действия политического, правового, социального, финансово-

го, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

– стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по

объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

– активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения

отдельных регионов (направленная миграция);

– создавать условия для возникновения и функционирования государственно

значимых потенциальных «точек роста»;

– обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных

функций;

– формировать и поддерживать специфические организационно-правовые ре-

жимы на территориях особого политического и геополитического значения;

– оперативно реагировать на образование зон бедствий.

В международной практике объектами селективной государственной поддержки

являются проблемные регионы. В большинстве стран в качестве объектов селективной

поддержки выделяются по крайней мере три типа регионов:

– депрессивные промышленные регионы;

– депрессивные аграрные регионы;

– перенаселенные городские ареалы.

В России объектами селективной поддержки являются депрессивные районы,

районы нового освоения, слаборазвитые, приграничные районы, районы экологическо-

го бедствия и т. д.

В настоящее время эффективность селективной региональной политики зависит

от следующих обстоятельств:

– наличия четких критериев выбора регионов, которые являются объектами го-

сударственной поддержки;

– дифференциации объемов предоставляемой регионам государственной под-

держки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач;

– выбора приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование

которых должна направляться государственная поддержка;

– выбора источника средств стимулирования регионального развития.

В дореформенной практике проведения региональной политики в России и быв-

шем СССР объектами селективной поддержки являлись, как правило, районы нового

освоения, депрессивные промышленные и слаборазвитые районы.

В реформенный период на первый план с точки зрения необходимости селектив-

ной государственной поддержки вышли слаборазвитые регионы и депрессивные рай-

оны, к которым относят районы, охваченные структурным кризисом, обусловленным

переходным состоянием экономики.

В условиях кризисной российской экономики к числу проблемных можно отнести

практически все регионы, поскольку во всех наблюдается спад производства, рост без-

работицы, т. е. традиционные условия и стимулы развития не действуют. Для того что-

бы селективная поддержка была действенной, регионы, являющиеся ее объектами,

должны отличаться особой остротой проблем и поэтому претендовать на их приори-

тетное разрешение. В зависимости от выбора определяется и набор инструментов ре-

гиональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их про-

блемы.

Конкретная государственная поддержка регионов осуществляется преиму-

щественно в следующих формах:

– региональные программы;

– бюджетные инвестиции, выделяемые отдельным регионам в соответствии со

специальными правительственными решениями;

– передача собственности регионам, которая осуществляется в форме передачи

объектов социальной инфраструктуры либо в виде контрольных пакетов акций пред-

приятий, находящихся на территории региона;

– федеральное содействие занятости в рамках федеральных целевых программ

занятости, которое выражается в индивидуальном подходе к отдельным регионам с

наиболее острой ситуацией на рынке труда;

– коммерческие кредиты регионам под федеральные гарантии, которые предос-

тавляются для авансирования текущих расходов бюджетов субъектов Федерации для

обеспечения социальных гарантий населению за счет будущих доходов федерального

бюджета;

– поддержка регионов по отраслевым каналам;

– поддержка северных территорий;

– установление особых организационно-правовых режимов;

– прецедентные виды поддержки отдельных регионов.

Поддержка регионов через отраслевые каналы осуществляется путем предостав-

ления финансовой помощи либо льгот различного рода предприятиям и организациям

отрасли, находящимся на территории региона. Основная часть поддержки, направляе-

мой по отраслевым каналам, приходится на три сектора: угольную промышленность,

предприятия военно-промышленного комплекса и предприятия аграрного сектора.

Поддержка северных регионов является экономической необходимостью, по-

скольку размещение в этих районах промышленных объектов было осуществлено по

критериям государственной целесообразности. Инфраструктура городов и поселков без

государственной федеральной поддержки сохраниться не может.

Установление особых организационно-правовых режимов чаще всего осуществ-

ляется в следующих формах:

– территория особой функциональной или проблемной ориентации (закрытые

административно-территориальные образования (ЗАТО), районы проживания малочис-

ленных народов, особо охраняемые природные территории и т. п.);

– территория с особыми режимами хозяйствования и внешнеэкономической

деятельности (особые экономические зоны, технопарки и т. п.);

– территория с особыми организационно-правовыми режимами, устанавливае-

мыми в связи с чрезвычайными ситуациями.

Прецедентные виды государственной поддержки регионов осуществляются путем

принятия специальных территориально-ориентированных президентских и правитель-

ственных решений, которые устанавливают на территории отдельных субъектов России

условия хозяйствования, отличные от общенациональных.

Инструменты региональной политики

Многообразие инструментов регулирования регионального развития можно объе-

динить в две группы:

– средства макроэкономической политики;

– средства микроэкономической политики.

Из средств макроэкономического регулирования можно выделить три набора ин-

струментов реализации целей государственной политики (рис. 6.3).

Рис. 6.3. Набор инструментов макроэкономического регулирования

Первый блок (общегосударственный) включает общенациональные инструменты

макроэкономического регулирования, которые объединяют методы прямого государст-

венного воздействия через государственный сектор экономики, а также методы косвен-

ного государственного регулирования (единая денежно-кредитная политика, единая

налогово-бюджетная политика, единая политика доходов).

Второй блок (региональный) включает приведение в действие региональных фак-

торов макроэкономического равновесия. Они представляют собой действия, способст-

вующие функциональной и территориальной интеграции национальной экономики.

Третий блок (вариативный) – это специфические инструменты регионального

воздействия на экономику, учитывающие региональные особенности экономического

развития конкретной территории. Это дифференцированный набор мероприятий ре-

гиональных органов власти, способствующих достижению макроэкономического рав-

новесия.

Средства микроэкономической политики определяются в зависимости от выбора:

– объекта воздействия (труд или капитал);

– направлений воздействия (внутренняя или внешняя перестройка условий дея-

тельности).

Общенациональные инструменты:

– прямое воздействие через госу-

дарственный сектор

– единая денежно-кредитная по-

литика

– единая налогово-бюджетная по-

литика

– единая политика доходов

Приведение в действие региональ-

ных факторов, способствующих:

– территориальной интеграции

– функциональной интеграции

Специфические инструменты,

учитывающие региональные осо-

бенности экономического развития

конкретных территорий

Региональные

Вариативные

Общенациональные

К средствам микроэкономический политики относятся:

– политика воздействия на труд (переориентация труда на месте, пространст-

венное перемещение, повышение эффективности рынков труда);

– политика воздействия на капитал (налоги и субсидии, повышение эффектив-

ности рынка капиталов, повышение эффективности управления фирмами, администра-

тивный контроль за деятельностью предприятий).

Целью микроэкономической политики является воздействие на локационные ре-

шения фирм и домашних хозяйств, т. е. стимулирование труда и капитала к перемеще-

нию в те регионы, которые субъекты региональной политики считают наиболее пред-

почтительными. Микроэкономические инструменты используются для прямого

влияния на предложение товаров на локальных рынках.

Координация Центра и регионов в выборе инструментария макроэкономического

регулирования. Прежде всего центральные органы власти в соответствии со стратегиче-

ской целью осуществляют косвенное государственное регулирование посредством де-

нежно-кредитной и налогово-бюджетной систем. Проведение денежно-кредитного ре-

гулирования является безусловной прерогативой Центрального банка. Он через

основные рычаги (учетную ставку, норму обязательного резервирования, систему от-

крытого рынка, валютный курс) определяет господствующее направление монетарной

политики: денежно-кредитную экспансию или денежно-кредитную рестрикцию. Под

влиянием этого на финансовом рынке формируются оптовые процентные ставки: став-

ка рефинансирования, процентные ставки рынков ГКО, МБК, а затем и розничные про-

центные ставки.

Регионы влияют на проведение монетарной политики косвенно, посредством

стимулирования развития системы кредитных учреждений. Это, в свою очередь, опре-

деляет поведение региональных коммерческих банков (фактическая норма резервиро-

вания), а также экономическое поведение населения в денежном секторе (степень

предпочтения наличности депозитам).

В отличие от денежно-кредитной налогово-бюджетная политика является рыча-

гом совместной деятельности федеральных и региональных органов власти. Поэтому

целесообразна региональная дифференциация налоговой политики и политики расхо-

дов. В связи с этим необходима наибольшая координация Центра и регионов в прове-

дении фискального регулирования. В условиях бюджетного федерализма это предпола-

гает концептуальное решение ряда проблем, а именно:

– по каким принципам целесообразно разделить расходы между Центром и

регионом;

– каков должен быть порядок закрепления источников доходов между различ-

ными уровнями бюджетной системы;

– по каким критериям необходимо осуществить перераспределение средств

между бюджетами разных уровней.

Регионы имеют также рычаги селективного воздействия на территориальную эко-

номику, а через нее – на макроэкономическое состояние национальной экономики. К

ним прежде всего относятся:

– антимонопольная политика по отношению к предприятиям-монополистам,

сосредоточенным на данной территории;

– стимулирование внутреннего регионального развития в результате прямого

регулирования через государственный сектор, содействия малому предпринимательст-

ву, поощрения сектора услуг, создания специальных зон;

– методы стимулирования занятости и привлечения капитала;

– торговая политика, которая предполагает территориальную дифференциацию

тарифов и другие инструменты контроля.

Эти методы активно влияют на динамику реального сектора национальной эко-

номики, воздействуя на уровень совокупного спроса и совокупного предложения, а

также на состояние рынка труда, а через них – на макроэкономическое равновесие в

целом.

Инструменты долгосрочного регулирования. В долгосрочном периоде объем про-

изводства в стране определяется производственными возможностями экономики, т. е.

зависит от факторов производства (труда и капитала), а также используемой технологии.

Субъекты государственного регулирования обладают большим набором методов, с по-

мощью которых можно расширить производственные возможности экономики. К ним

относятся:

– увеличение запаса капитала, главным образом путем стимулирования част-

ных и государственных сбережений;

– повышение образовательного уровня рабочей силы;

– активизация внедрения достижений научно-технического прогресса и передо-

вой технологии, которые приводят к более эффективному использованию труда и капи-

тала;

– структурная политика, в ходе которой идет формирование отраслевой струк-

туры экономики в соответствии с экономическими потребностями и возможностями

научно-технического прогресса.

Различные властные структуры имеют возможность сообразно полномочиям уча-

ствовать в долгосрочном регулировании. Динамика объема национальных сбережений

в экономике в значительной мере зависит от факторов, многие из которых определяют-

ся макроэкономическими условиями – это уверенность населения и фирм в будущем,

инфляционные ожидания населения, степень надежности финансовых рынков, способ-

ность финансовых рынков эффективно превращать сбережения в инвестиции и пр.

Напротив, структурная политика более локализована территориально вследствие

значительного пространственного рассредоточения труда и капитала. Поэтому разработка

и внедрение новой техники и технологии, повышение образовательного уровня и переква-

лификация рабочей силы – это задачи, решение которых перенесено на региональный уро-

вень.

Ключевые термины: регулирование территориального развития; государственная

региональная политика; экономическая политика субъектов Федерации; регио-

нальная асимметрия; проблемные регионы; селективная поддержка; инструменты

региональной политики.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается основная задача государственного регулирования территориального раз-

вития в рыночной экономике?

2. Как согласуются цели региональной политики, осуществляемой на разных уровнях власти в

Российской Федерации?

3. Какие особенности необходимо учитывать при государственном регулировании территори-

ального развития в России?

4. Каковы основные методы регионального регулирования?

5. Какие признаки могут быть приняты в основу классификации инструментов регулирования?

6. Какое значение при выборе инструментов регулирования оказывает асимметрия региональ-

ного развития?

7. Назовите инструменты макроэкономического регулирования на уровне регионов.

8. Какие формы селективной поддержки регионов наиболее перспективны в переходный период

в России?

9. Какие инструменты государственного регулирования территориального развития более со-

ответствуют рыночным подходам?

6.3. Государственное регулирование природопользования

Принципы рационального природопользования

Невозможно обеспечить устойчивое экономическое развитие общества за счет

разрушения природной среды и истощения природных ресурсов, так же как невозмож-

но сохранить необходимое качество окружающей среды без сильной экономики.

Существует тесная взаимосвязь между общим экономическим ростом и измене-

ниями, происходящими в окружающей среде. В этой связи рассмотрение вопросов об-

щественного развития без учета экологических факторов, закономерностей, регули-

рующих взаимосвязи общества с природой, может привести к нежелательным

экономическим

и социальным последствиям.

Основными принципами в области государственного регулирования окружающей

среды являются:

– приоритет охраны жизни и здоровья человека;

– научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов

общества;

– рациональное использование природных ресурсов;

– соблюдение требований законодательства в области охраны окружающей

среды и ответственность за экологические правонарушения;

– гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населе-

нием в решении экологических проблем;

– международное сотрудничество в решении экологических проблем.

Перечисленные принципы определяются международным и национальным зако-

нодательством в области охраны окружающей среды, требованиями экологизации эко-

номики и направлены на разработку экономического механизма обеспечения экологи-

чески устойчивого развития.

Устойчивое развитие общества и сохранение потенциала природной среды

Понятие «устойчивое развитие» возникло тогда, когда в XX в. человечество при-

шло к столкновению с биосферой, что привело к быстрым глобальным изменениям во

всех средах и практическому прекращению восстановления возобновимых ресурсов

(воздуха, воды, почв, растительного и животного мира) в прежнем виде. В результате

возникла необходимость пересмотра стратегии развития цивилизации.

Во второй половине XX в. обсуждение проблемы экологического кризиса вышло

за рамки научных дискуссий. Попытка решения этой проблемы стала элементом внут-

ренней и внешней политики государств.

Попытки найти пути выхода из кризиса, определить перспективы развития чело-

вечества привели к созданию в 1983 г. при ООН Международной комиссии по окру-

жающей среде и развитию (во главе с премьер-министром Норвегии г-жой Гру Харлем

Брундтланд). Перед Комиссией была поставлена задача: сформировать «глобальную

программу изменений». Для этой программы Комиссия предложила название «устой-

чивое развитие».

В дальнейшем этот термин был закреплен на второй Всемирной конференции

ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), где 179 государств,

включая Россию, приняли Декларацию по окружающей среде и развитию.

В соответствии с основными идеями устойчивого развития была предпринята по-

пытка разработать конкретную программу действий («Повестка дня на XXI век»). Об-

суждение причин масштабных изменений в природе (истощение озонового слоя, нарас-

тание «тепличного эффекта» и грозящее потепление климата, сведение лесов и

истощение почв, разрушение экосистем в результате загрязнения окружающей среды

токсичными химическими и радиоактивными веществами, быстрое сокращение биоло-

гического разнообразия и т. д.) выявило их жесткую связь с характером современного

развития цивилизации – развития за счет и в ущерб природе. Без должного учета опас-

ности нарушения рационального баланса основных составляющих, которые определя-

ют прогресс: экономики, экологии, социального положения людей и их духовного ми-

ра, – человечеству грозит глобальный экологический кризис.

Один из основополагающих выводов конференции состоял в том, что повторе-

ние развивающимися странами (3/4 населения мира) пути развития небольшого числа

стран, достигших высокого уровня благосостояния, невозможно – планета Земля

этого не выдержит.

При открытии конференции, в частности, говорилось: «Процессы экономического

роста, которые порождают беспрецедентный уровень благополучия и мощи богатого

меньшинства, ведут одновременно к рискам и дисбалансам, в одинаковой мере угро-

жающим и богатым, и бедным. Такая модель развития и соответствующий ей характер

производства и потребления не являются устойчивыми для богатых и не могут быть

повторены бедными. Следование по этому пути может привести нашу цивилизацию к

краху».

Этот вывод можно проиллюстрировать следующим образом. На долю 20% наибо-

лее богатой части населения планеты приходится 83% мирового дохода, а на долю ос-

тальных 80% населения – 17%, причем на долю 20% беднейшей части населения мира

– всего

1,4%. Разрыв между 20% наиболее богатых и 20% беднейших непрерывно растет (в 1960

г. – 30 : 1, в 1990 г. – 60 : 1, к концу 2000 г. – 100 : 1).

Чтобы устранить отмеченный диспаритет путем быстрого экономического подъе-

ма 4/5 мира до уровня богатой части населения мира, надо (если оставить доход бога-

той части на том же уровне) увеличить доход 4/5 населения планеты в 20 раз. Нынеш-

ний разрыв в уровне потребления ресурсов можно показать на примере США и Индии.

Отношение

к потреблению природных ресурсов различается в десятки и сотни раз: алюминия – 34,

меди – 45, фосфатов – 58, нефти – 43, природного газа – 184, между тем как числен-

ность населения Индии в 6 раз выше, чем в США. Таким образом, преодоление указан-

ного разрыва при существующих технологиях потребует огромного роста потребления

ресурсов планеты, которые по многим видам и так уже истощены. Решение глобаль-

ной проблемы требует новой стратегии развития цивилизации, которая была обо-

значена термином «sustainable development» – «устойчивое развитие». Рассматри-

ваемое понятие было введено для изучения отношений человека, общества и

природы.

Современная концепция устойчивого развития в общем виде рассматривает не

только возможности роста благосостояния общества со временем (как традиционные

концепции экономического роста), но также условия и источники, из которых склады-

вается благосостояние.

Понятие устойчивого развития используется применительно:

– к биосфере как регулятору состояния окружающей среды;

– экономике как дестабилизатору среды при высоких темпах экономического

роста или, напротив, кризисах;

– сфере взаимодействия общества и природы на всех территориальных уровнях.

Понятие «устойчивое развитие» можно ограничить тремя условиями, к которым

относятся:

– поддержание постоянного запаса ресурсов во времени относительно числен-

ности населения на Земле;

– поиск заменителей невозобновимых и исчерпаемых ресурсов и сбережение

части дохода на плату за депрессивность;

– долгосрочные обязательства общества по комплексному управлению гло-

бальной экосистемой.

Контроль за достижением целей устойчивого развития, управление этим процес-

сом, оценка эффективности используемых средств и уровня достижения поставленных

целей требуют разработки соответствующих критериев и показателей – индикаторов

устойчивого развития.

Проблемой разработки индикаторов устойчивого развития занимаются Департа-

мент политической координации и устойчивого развития ООН, Комиссия объединен-

ных наций по устойчивому развитию, Научный комитет по проблемам окружающей

среды (SCOPE), осуществляющий проект по индикаторам устойчивого развития. Эта

проблема рассматривается на различных международных конференциях и семинарах.

Разработка индикаторов устойчивого развития еще далека от решения, однако

уже предложены проекты индикаторов для систем разных масштабов: глобального, ре-

гионального, национального, локального, отраслевого, даже для отдельных населенных

пунктов и предприятий. На международном уровне в настоящее время разработан про-

ект

из 134 индикаторов устойчивого развития. Это множество разделено на следующие ос-

новные группы:

– индикаторы социальных аспектов устойчивого развития;

– индикаторы экономических аспектов устойчивого развития;

– индикаторы экологических аспектов устойчивого развития (включая характе-

ристики воды, земли, атмосферы, других природных ресурсов и отходов);

– индикаторы институциональных аспектов устойчивого развития (программи-

рование и планирование политики, научные разработки, международные правовые ин-

струменты, информационное обеспечение, усиление роли основных групп населения).

В России проблема устойчивого развития воспринимается широко и в то же время

неоднозначно. В феврале 1994 г. вышел Указ Президента «Основные положения госу-

дарственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспе-

чению устойчивого развития» (от 4 февраля 1994 г. № 236). В нем даются принципи-

альные ориентиры рационального природопользования в России на конец XX – начало

XXI вв. Отмечается, что в целях обеспечения экологически безопасного устойчивого

развития осуществляется государственное регулирование природопользования и стиму-

лирование природоохранной деятельности путем проведения целенаправленной соци-

ально-экономической, финансовой и налоговой политики в условиях развития рыночных

отношений. Хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономическо-

го благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России.

Основными направлениями деятельности по обеспечению экологически безопас-

ного устойчивого развития являются:

– экологически обоснованное размещение производительных сил;

– экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта

и коммунального хозяйства;

– экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

– неистощительное использование возобновимых природных ресурсов;

– рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

– расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезврежива-

ние и захоронение отходов;

– совершенствование управления в области охраны окружающей среды, приро-

допользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Попыткой их конкретизации явилась «Концепция перехода Российской Федера-

ции на модель устойчивого развития» (указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440

«О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»). В данном

документе отражены идеи К.Э. Циолковского о Земле как колыбели человечества и кон-

цепция