Гаращенко Н.Л. Государственное регулирование экономики: Учебное пособие

Подождите немного. Документ загружается.

Фонды можно классифицировать на следующие:

– бюджетные фонды – целевые бюджетные: резервные фонды Президента РФ,

Правительства РФ; фонды межбюджетного выравнивания: федеральный фонд финан-

совой поддержки субъектов РФ, фонд регионального развития, фонд развития ре-

гиональных финансов, др.;

– внебюджетные фонды – экономические: отраслевые, межотраслевые, специ-

альные; поддержки предпринимательства, развития конкуренции; поддержки науки;

паевые инвестиционные;

– социальные – государственные социально-страховые, негосударственные со-

циально-страховые, благотворительные и др.;

– региональные и внебюджетные фонды субъектов РФ;

– местные муниципальные и др.

В государственных финансах различные государственные фонды на федеральном

и региональном уровнях выполняют существенную роль. Фонды носят целевой харак-

тер

и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-

технических, кредитных и других проблем, требующих специального внимания со сто-

роны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являют-

ся целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы.

Во Франции и Японии за счет фондов финансируется примерно половина государст-

венных расходов, в Великобритании и России – одна треть. В России наиболее значи-

мыми являются социальные внебюджетные фонды. К ним относятся, в частности, Пен-

сионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского

страхования.

Внебюджетные фонды являются автономными организациями, управляющими

поступающими в них средствами. Тем не менее за последние годы средства для этих

фондов, поступающие в составе единого социального налога, зачисляются в доходы

государственного бюджета и уже из бюджета перечисляются в соответствующие фон-

ды. Такой порядок установлен в целях повышения уровня собираемости налогов.

Бюджетная политика

Воздействие государственных финансов на социальные и экономические процес-

сы в обществе во многом зависит от правильно выработанной финансовой политики

государства. Финансовая политика – это совокупность финансовых мероприятий, осу-

ществляемых правительственными органами через звенья и элементы финансовой сис-

темы. Она имеет два аспекта: регулирование экономики с помощью доходов и расходов

(фискальная политика) и регулирование бюджетных процессов, или достижение бюд-

жетного равновесия (бюджетная политика, или бюджетирование).

Бюджетная политика является ключевым инструментом государственного ре-

гулирования экономики. Как составная часть социально-экономической политики госу-

дарства она зависит от социально-экономического строя общества. Им определяются

соотношения государства и рынка, баланс экономических интересов органов власти и

хозяйствующих субъектов. Бюджетная политика также во многом зависит от федера-

тивно-государственного устройства страны. Государство несет ответственность за тер-

риториальную целостность страны. Оно обязано обеспечивать единые стандарты жизни

ее гражданам в различных регионах, прямо или косвенно воздействовать на выравни-

вание экономических потенциалов.

Бюджетная политика служит ядром экономической политики и определяется

концепцией социально-экономического развития. Бюджетная политика направлена на

поддержание рыночного равновесия, воздействие на уровень экономического и соци-

ального развития страны, стимулирование развития приоритетных сфер национальной

экономики.

Основные цели бюджетной политики состоят в обеспечении устойчивых темпов

экономического роста, сбалансированности федерального бюджета, сокращении госу-

дарственного долга, решении структурных и социальных задач в экономике. Главная

цель государства – создание условий для повышения уровня жизни и экономического

роста.

В стране с федеративным устройством для достижения этой цели ключевым вопросом

бюджетной политики выступают распределительные и перераспределительные отно-

шения Федерации и территорий, ее составляющих.

Актуальные направления бюджетной политики на конкретный период излагают-

ся

в Бюджетном послании президента России Федеральному Собранию. Основными зада-

чами на 2006 г. и среднесрочную перспективу являются: обеспечение макроэкономиче-

ской устойчивости, снижение уровня инфляции, формирование механизмов привлече-

ния частного капитала к осуществлению важнейших инфраструктурных проектов

национального масштаба. Этим целям служит дальнейшее реформирование бюджетно-

го процесса, которое пойдет по следующим направлениям:

– реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюд-

жетного учета;

– выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

– совершенствование среднесрочного финансового планирования;

– совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых

методов бюджетного планирования;

– упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

Законодательное обеспечение бюджетной политики. Основными актами законо-

дательства, определяющими границы и возможности бюджетной политики, являются

Налоговый кодекс РФ (действует с 1999 г.) и система налоговых законов. Они опреде-

ляют

нормативную основу доходной части бюджетов. Бюджетный кодекс Российской

Федерации, действующий с 2000 г., регулирует доходы и расходы всей бюджетной сис-

темы. Бюджетная классификация Российской Федерации действует с 1996 г. и регулиру-

ет главным образом формы представления законов о бюджете и отчетов об исполнении

бюджетов.

Регулирующая роль политики государственных расходов

Расходы бюджета – компонент фискальной политики государства, который явля-

ется основным рычагом влияния на экономику. Путем изменения уровня расходов пра-

вительства могут регулировать объем совокупного спроса (величину потребительских

и инвестиционных расходов), тем самым воздействуя на объем национального произ-

водства.

В экономической литературе под государственными расходами понимают затра-

ты государства на приобретение материальных благ и услуг, связанных с удовлетворе-

нием общественных потребностей. Некоторые экономисты характеризуют государст-

венные расходы как денежные сделки между общественными и частными секторами

народного хозяйства. Данные операции принято также называть «монетарными тран-

сакциями», осуществляемыми из государственного сектора в частный.

Бюджетный кодекс Российской Федерации дает следующее определение: «расхо-

ды бюджета – денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и

функций государства и местного самоуправления».

Существуют различные подходы к классификации государственных расходов.

Выделяют так называемые трансформационные и трансфертные расходы. К транс-

формационным относят государственные инвестиции, государственное потребление

товаров и услуг, выплату из бюджета заработной платы. В этом случае потоку денеж-

ных средств государства противостоит услуга, выраженная в товаре или труде.

При трансфертных расходах затраты государства не предполагают встречную

услугу и выступают как прямая передача средств (трансферт). К трансфертным расхо-

дам относятся субсидии, пособия домашним хозяйствам, социальное обеспечение.

Другая систематизация расходов связана с институциональным направлением. Она

основана на принципе распределения средств по исполнительным структурам государст-

венной власти (министерствам, федеральным службам). Используется и функциональный

принцип классификации расходов. На его основе расходы группируют по целевому назна-

чению.

Исходя из приведенных принципов бюджетное законодательство (Бюджетный

кодекс, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»)

установило следующую классификацию расходов.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на

текущие расходы и капитальные расходы.

Капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая

инновационную и инвестиционную деятельность. Эти расходы предназначены для ин-

вестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица (в том числе бюд-

жетные кредиты, расходы на проведение капитального, т. е. восстановительного, ре-

монта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством). Капитальные

расходы создают или увеличивают имущество, находящееся в собственности соответ-

ственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об-

разований.

Текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая теку-

щее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправ-

ления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюдже-

там и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на

текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капи-

тальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Функциональная классификация расходов бюджетов является группировкой рас-

ходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и отражает

направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и ре-

шение вопросов местного значения, в том числе на финансирование реализации норма-

тивных правовых актов, принятых органами государственной власти, и муниципальных

правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Группировка расходов

осуществляется по следующим направлениям:

– общегосударственные вопросы;

– национальная оборона;

– национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

– национальная экономика;

– жилищно-коммунальное хозяйство;

– охрана окружающей среды;

– образование;

– культура, кинематография и средства массовой информации;

– здравоохранение и спорт;

– социальная политика;

– межбюджетные трансферты.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации явля-

ется группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержа-

нию.

Ведомственная классификация расходов бюджетов является группировкой расходов

федерального бюджета и отражает распределение бюджетных средств по главным рас-

порядителям средств федерального бюджета.

Указанный подход дает представление о приоритетах в экономических действиях

государства.

Приоритеты расходной политики. Бюджетный дефицит

В России расходная политика государственного бюджета и ее приоритеты опре-

деляются в зависимости от конкретных задач данного периода. Ключевыми проблема-

ми и главными приоритетами нашего государства в среднесрочной перспективе на пе-

риод до 2008 г. являются реализация национальных проектов в сфере здравоохранения,

образования, обеспечение жильем населения, а также развитие агропромышленного

комплекса.

Кроме того, правительство Российской Федерации намерено разрабатывать меры,

направленные на повышение эффективности программ в области социальной политики

и совершенствование механизмов предоставления социальной помощи. Одновременно

предполагается осуществление поддержки инновационной направленности экономиче-

ского роста, решение задач, связанных с устранением ограничений инфраструктурного

и технологического характера, развитие конкуренции и сокращение нерыночного сек-

тора.

Гарантированное обеспечение бюджетных расходов возможно лишь при сбалан-

сированном бюджете, т. е. при отсутствии бюджетного дефицита. Обеспечение сбалан-

сированности бюджета – ключевой принцип финансовой политики России.

Оптимально сбалансированный бюджет любого государства не должен иметь де-

фицита. Однако в реальности преобладает превышение расходов над доходами. Это

объясняется усилением роли государства в разных сферах жизни общества, ростом во-

енных расходов. В результате темпы роста расходов превышают темпы роста ВНП.

Проблемой бюджетной политики выступает выбор метода покрытия бюджетного

дефицита. Способы финансирования дефицита государственного бюджета и их макро-

экономические последствия могут быть разными. Существуют следующие способы

финансирования дефицита:

– внутренние и внешние;

– добровольные и обязательные;

– банковские и небанковские;

– инфляционные и неинфляционные.

С бюджетным дефицитом неизбежно сталкивались многие государства мира.

Бюджетный дефицит – нежелательное для государства явление: его финансирование на

основе денежной эмиссии ведет к инфляции, а с помощью неэмиссионных средств – к

росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно

относить к разряду чрезвычайных событий, так как различным может быть качество,

природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных

государственных вложений в развитие экономики. В этом случае дефицит не является

отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следст-

вием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общест-

венного воспроизводства.

Государственные бюджеты многих западных стран с развитой рыночной эконо-

микой продолжают оставаться и сейчас дефицитными. Однако в условиях относитель-

но устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с

устойчивыми и эффективными международными связями бюджетные дефициты в до-

пустимых границах не рассматриваются как крайне отрицательные финансовые показа-

тели. Многие развитые государства жили и продолжают жить в долг, хотя следует от-

метить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного

дефицита экономически развитых стран. Например, в США дефицит бюджета состав-

лял в 1992 г. 4,9% от

ВВП,

в 2003 г. – 2,8%.

В Российской Федерации

в последние годы (2000–2004 гг.) бюджетная стратегия

правительства направлена на обеспечение сбалансированности бюджета. В этот период

федеральный бюджет устанавливается с профицитом – превышением доходов над рас-

ходами. Первый профицит появился в бюджете 2000 г. благодаря резкому скачку миро-

вых цен на нефть. В 2004 г. профицит бюджета составил 5% ВВП.

Государственный долг – это задолженность, которая накопилась у правительства

в результате заимствования денег для финансирования прошлых бюджетных дефици-

тов. Так, в конце XX в. величина госдолга США составила 814 млрд долл. Однако это

не означает, что государство стало банкротом.

Затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего

долга занимают среди расходов федерального бюджета особое

место. Государственный

внутренний долг России составил на 1 января 2003 г. 21,4 млрд руб., а внешний долг –

123,5 млрд долл. Весь государственный долг составляет 36% ВВП, снизившись за по-

следние три года на 20 процентных пункта. Россия относится к государствам с умерен-

ным объемом государственного долга.

Управление государственным долгом является важным элементом бюджетной

политики вследствие его отрицательного влияния на экономику. Увеличиваются расхо-

ды по его обслуживанию, что вызывает, в свою очередь, рост налогов и снижение дело-

вой активности. Управление государственным долгом – это совокупность действий го-

сударства, направленных на изучение конъюнктуры на рынке ссудных капиталов,

выпуск новых займов. Сюда же относятся выработка условий выплаты процента по ра-

нее выпущенным займам и государственному кредиту, проведение конверсии и консо-

лидации займов, погашение ранее выпущенных займов.

Межбюджетные отношения и финансовая помощь регионам

В проведении бюджетной политики России главным принципом является бюд-

жетный федерализм – бюджетные взаимоотношения федерального центра и регионов

Российской Федерации.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства го-

сударства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных

прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов

власти, правил их взаимодействия, методов частичного перераспределения бюджет-

ных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

По существу бюджетный федерализм – форма бюджетного устройства в федера-

тивном государстве. Он предполагает реальное участие всех звеньев государственной

власти в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет

общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм основан на трехуровневой бюджетной системе с разграниче-

нием доходных и расходных полномочий между уровнями.

Система межбюджетных отношений характеризуется такими обобщающими по-

казателями, как степень концентрации финансовых ресурсов на различных уровнях

бюджетной системы и распределение по ним бюджетной нагрузки. На характер меж-

бюджетных отношений большое влияние оказывают такие факторы, как распределение

налогового потенциала по территории страны, региональный аспект распределения до-

ходов по уровням бюджетной системы, межбюджетные потоки в территориальном раз-

резе и влияние на них межотраслевого регулирования. В общем виде результаты меж-

бюджетного регулирования отражает структура консолидированного бюджета (рис.

4.2).

Основой межбюджетных отношений является распределение доходов по уровням

бюджетной схемы. Важнейшим механизмом регулирования взаимоотношений центра и

территорий в финансовой сфере служит целевое выделение средств из федерального

бюджета региональным бюджетам. Таким методом должна выравниваться финансовая

обеспеченность субъектов Федерации. Главный инструмент такого выравнивания –

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который был образован в 1994 г. Из

этого фонда выделялись трансферты в соответствии с удельным весом каждого регио-

на, получившего статус нуждающегося или особо нуждающегося. Трансферты – это

ежегодные отчисления, взаиморасчеты территорий и федерального бюджета.

Система распределения трансфертов была построена на едином методологиче-

ском принципе, критериями которого являлись показатели налоговых поступлений и

расходов региональных бюджетов в расчете на одного жителя.

Данная модель распределения трансфертов постоянно улучшалась, но ее принци-

пы оставались неизменными. До настоящего времени межбюджетные взаимоотноше-

ния – одна из важных и сложных проблем бюджетной политики. В целом за последние

годы сделано немало в области теории, практики обоснования и создания системы бо-

лее справедливых и объективно обусловленных отношений между различными уров-

нями бюджетов, но несовершенство межбюджетных отношений на разных уровнях

требует перехода к качественно новому этапу их развития. Исходя из этого правитель-

ством была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Феде-

рации на период до 2005 г. (Постановление от 15 августа 2001 г. № 584).

федеральный

бюджет; 66,3

консолидированный

бюджет; 33,7

федеральный

бюджет; 51,6

консолидированный

бюджет; 48,4

100

Доходы Расходы

Рис. 4.2. Структура доходов и расходов консолидированного бюджета

по уровням бюджетной системы в 2005 г. (% к итогу)

Цель Программы – формирование и развитие системы бюджетного устройства,

позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить само-

стоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного

разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Эта система должна обеспечивать:

– экономическую эффективность – создание долгосрочных стимулов органам

власти субъектов и местного самоуправления для проведения структурных реформ,

поддержания конкурентной среды, благоприятного инвестиционного и предпринима-

тельского климата, содействия росту доходов населения и экономическому развитию

соответствующих территорий;

– бюджетную ответственность – управление общественными финансами от

имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налого-

вых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных

(общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики,

сбалансированности всех стадий бюджетного процесса; повышение законодательно ус-

тановленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке

и проведении бюджетной политики;

– социальную справедливость – выравнивание доступа граждан, вне зависимо-

сти от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гаран-

тиям;

– политическую консолидацию – достижение общественного согласия по во-

просам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномо-

чий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и ме-

стного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

– территориальную интеграцию – обеспечение единства налогово-бюджетной

системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального разви-

тия, упрочение территориальной целостности страны.

На современном этапе в России происходит совершенствование механизмов

бюджетного выравнивания регионов одновременно с реформами налоговой системы и

местного самоуправления. Этот процесс совмещается с действиями правительства по

решению проблем наращивания инвестиционной активности, структурных преобразо-

ваний в экономике регионов и реформой в социальной сфере.

Ключевые термины: финансовая система; государственные финансы; государствен-

ный бюджет; консолидированный бюджет; бюджетная политика; государственные

расходы; бюджетная классификация; бюджетный дефицит; государственный долг;

межбюджетные отношения; бюджетный федерализм.

Контрольные вопросы

1. Какова структура современной финансовой система Российской Федерации?

2. В чем состоят регулирующие функции государственного бюджета?

3. Каково назначение внебюджетных фондов?

4. Каковы основные цели современной бюджетной политики России?

5. Какие главные нормативные акты создают законодательное обеспечение бюджетной полити-

ки?

6. Каков механизм регулирующего воздействия бюджетных расходов на экономику государст-

ва?

7. Какие виды классификаций при группировке расходов применяются в практике бюджетного

регулирования в Российской Федерации?

8. Назовите факторы, определяющие приоритеты расходной политики государства.

9. Как влияет государственный долг на экономическую активность национальной экономики?

10. Какие проблемы решаются в России посредством межбюджетных отношений?

11. Каковы основные направления развития бюджетного федерализма в России?

4.2. Налоговая система и ее регулирующие функции

Роль налоговой системы в функционировании национальной экономики

Государство влияет на объем национального производства через налоговую поли-

тику. Налоги в рыночной экономике наполняют бюджет и экономическими методами

стимулируют развитие национального хозяйства в заданном направлении.

Налоговая система любого государства представляет:

– взаимосогласованную совокупность налогов, сборов и иных обязательных

платежей, используемых в той или иной стране для финансирования государственного

бюджета, местных бюджетов и внебюджетных фондов;

– систему законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих порядок

исчисления и уплаты в бюджет различных налогов, сборов и иных налоговых плате-

жей;

– систему государственных институтов, обеспечивающих принятие законов и

иных нормативных актов, администрирование налогов в соответствии с нормативными

актами и контроль за своевременностью и правильностью уплаты налогов.

С известной долей условности первый из названных аспектов может быть назван

системой налогов, второй – системой налогового законодательства, а третий – институ-

циональной системой налогообложения.

Налоговая система ориентирована на решение фискально-перераспределительных

задач, обеспечение финансовыми ресурсами доходной части бюджета путем изъятия

денег у предприятий, предпринимателей, населения. Налоги являются необходимым

звеном экономических отношений в обществе с момента возникновения государства и

играют одну из важнейших ролей в государственном регулировании экономики. В со-

временном цивилизованном обществе налоги являются основной формой доходов го-

сударства.

Налоги возникли вместе с товарным производством, разделением общества на клас-

сы и появлением государства. С древнейших времен налоги представляют собой одну из

важнейших категорий государственных финансов и элементов издержек для предприни-

мателей.

Существуют различные определения понятия налога. Законодательно в целях

правоприменительной практики ст. 8 Налогового кодекса РФ определяет налог как

обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и фи-

зических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяй-

ственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансово-

го обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

В налоговую систему России также входят, кроме собственно налогов, прирав-

ненные к ним сборы, особенность которых состоит в том, что их уплата служит одним

из условий совершения в отношении плательщиков сборов юридически значимых дей-

ствий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений, лицензий.

В Налоговом кодексе РФ существует установленный перечень сборов, поэтому на

них, так же как и на налоги, распространяются все правила и правоотношения, уста-

новленные налоговым законодательством России.

Налоги, сборы и платежи, взимаемые органами государственной власти с физиче-

ских и юридических лиц, поступают в федеральный, региональный и местные бюдже-

ты.

Функции налогов

Функция налога – это проявление его сущности в действии, способ выражения его

свойств. Главная функция налогов – фискальная, посредством которой реализуется

главное общественное назначение налогов – формирование финансовых ресурсов госу-

дарства, аккумулируемых в бюджетной системе и внебюджетных фондах и необходи-

мых для осуществления собственных функций государства.

Регулирующая функция налогов состоит в том, что государство, изменяя условия

налогообложения, вводя одни налоги и отменяя другие, применяя систему налоговых

ставок, льгот, штрафов, способствует решению важнейших социально-экономических

проблем. При этом обеспечивается реализация основных целей экономического разви-

тия, оптимизация отраслевой и региональной структур экономики.

Инвестиции, занятость, внешнеэкономическая деятельность, окружающая среда

и другие аспекты деятельности хозяйствующих субъектов в рыночной экономике в су-

щественной мере регулируются с помощью налоговой системы.

Перераспределительная функция налогов проявляется в том, что с помощью на-

логовой системы государство перераспределяет национальный доход (аккумулирован-

ный

в госбюджете) в пользу тех или иных групп населения. Это достигается установлением

прогрессивных ставок налогообложения, различных льгот и налоговых вычетов для

граждан, нуждающихся в социальной защите. Эта функция обеспечивает социальную

задачу – поддержание социального равновесия, сглаживание резкого неравенства меж-

ду доходами отдельных социальных групп. Рыночной экономике органически присуще

неравенство

в доходах населения. Задача правительства состоит в том, чтобы не допускать резкой

дифференциации населения в доходах.

Благодаря контрольной функции оценивается эффективность налогового меха-

низма, обеспечивается контроль за движением финансовых ресурсов, выявляется не-

обходимость внесения изменений в налоговую систему и бюджетную политику. Кон-

трольная функция налогово-финансовых отношений проявляется в условиях действия