Ершова И.В. Предпринимательское право. Учебник

Подождите немного. Документ загружается.

Глава VII

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРИВАТИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

1. Понятие и правовое регулирование приватизации

Под приватизацией государственного и муниципального имущества

понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в соб-

ственности Российской Федерации, субъектов Российской Федера-

ции, муниципальных образований имущества, в собственность физи-

ческих и (или) юридических лиц.

(Ст. 1 Федерального закона

«О приватизации государственного и муниципального имущества»)

При приватизации происходит преобразование государственной

или муниципальной собственности в частную.

Правовые основы приватизации государственного и муници-

пального имущества в РФ в настоящее время определяются Фе-

деральным законом от 21 декабря 2001 г. №

178-ФЗ

«О приватизации

государственного и муниципального имущества»

(далее - Закон о

приватизации). Он введен в действие с 27 апреля 2002 г. До этого во-

просы приватизации регулировались Федеральным законом от

21 июля 1997 г. №

123-ФЗ

«О приватизации государственного иму-

щества и об основах приватизации муниципального имущества в

РФ», а еще ранее - Законом РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватиза-

ции государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», ко-

торый и заложил правовые основы приватизации.

СЗ РФ. 2002. № 4. Ст.

251.

изм.

от 27 февраля 2003 г., 9 мая,

июня 2005

г.

В некоторых субъектах РФ в соответствии с Законом о привати-

зации приняты и действуют свои законодательные акты, которые ус-

танавливают особенности приватизации имущества, находящегося в

собственности соответствующего субъекта РФ. В качестве примера

приведем Закон г. Москвы от 11 апреля 2001 г. № 12 «О приватизации

государственной и муниципальной собственности Москвы»

Кроме того, особенности приватизации некоторых видов имуще-

ства установлены специальными законами. Например, особенности

приватизации имущества федерального железнодорожного транс-

порта определены Федеральным законом от 27 февраля 2003 г.

№ 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имущест-

вом железнодорожного транспорта»

Согласно закону, приватизация должна осуществляться по сле-

дующим принципам:

- равенство покупателей государственного и муниципального

имущества;

- открытость деятельности органов государственной власти и ор-

ганов местного самоуправления;

- возмездность отчуждения

имущества,

которое может переда-

ваться в частную собственность за плату либо посредством передачи в

государственную или муниципальную собственность акций открытых

акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государ-

ственное или муниципальное имущество. Статьей 33 Закона о прива-

тизации установлено, что денежными средствами, полученными от

продажи государственного или муниципального имущества, являются

денежные средства, полученные от покупателей в счет оплаты госу-

дарственного или муниципального имущества, за вычетом расходов на

организацию и проведение приватизации. Размер и виды затрат на ор-

ганизацию и проведение приватизации федерального имущества оп-

ределены Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2002 г.

№ 270 «О размерах и видах затрат на организацию и проведение

приватизации федерального имущества»

. Так, в нем указано, что раз-

мер затрат на эти цели у Российского фонда федерального имущества

как специализированного государственного учреждения составляет

три процента суммы денежных средств, полученных от покупателей в

счет оплаты приобретенного имущества, но не более фактических рас-

ходов по видам затрат, определенным в Постановлении.

Полученные от продажи имущества денежные средств перечис-

ляются в соответствующий бюджет в сроки, указанные в Законе. В

случае несвоевременного перечисления денежных средств уплачи-

Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 6. С изм. от 13 февраля 2002 г.

СЗ РФ. 2003 г. № 9. Ст. 805. С изм. от 22 августа 2004 г.

СЗ РФ. 2002. №

18.

Ст. 1759.

ваются пени за каждый день просрочки в размере одной трехсотой

процентной ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на да-

ту выполнения денежных обязательств перед соответствующим бю-

джетом. Кроме того, Законом предусмотрена возможность списания

указанных средств в бесспорном порядке.

Следует отметить, что приватизация в нашей стране не все-

гда осуществлялась на возмездных началах. Так, с

1991

г. до 1 июля

1994 г. проходил чековый этап приватизации, когда в качестве

средств платежа при приобретении в частную собственность объек-

тов приватизации могли использоваться приватизационные чеки.

Эти чеки опосредовали механизм бесплатной передачи гражда-

нам РФ государственного имущества в процессе приватизации. Но-

минальная стоимость приватизационного чека выпуска 1992 г. со-

ставляла

тыс. рублей. Чеки выдавались бесплатно гражданам РФ,

постоянно проживающим на ее территории. При выдаче приватиза-

ционного чека взимался комиссионный сбор в размере 25 рублей

Закон о приватизации имеет ограниченную сферу действия и не

распространяется на приватизацию объектов, перечисленных в ч. 2

ст. 3 Закона. К таким объектам относятся, например, земля (за ис-

ключением земельных участков, на которых расположены объекты

недвижимости, в том числе имущественные комплексы), природные

ресурсы, государственный резерв, государственный и муниципаль-

ный жилищный фонд и др. Отчуждение указанного имущества регу-

лируется иными федеральными законами. Например, приватизация

жилищного фонда осуществляется согласно Закону РСФСР от 4 ию-

ля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в РСФСР».

Помимо этого закона, правовое регулирование приватизации мо-

жет осуществляться принимаемыми в соответствии с ним иными

федеральными законами и подзаконными актами. В качестве при-

мера можно назвать утвержденные постановлениями Правительст-

ва РФ Положения о продаже государственного и муниципального

имущества на конкурсе, аукционе и другие акты, которые будут

рассмотрены в данной главе.

В силу Закона о приватизации

1997

г. на уровне федерального за-

кона должна была приниматься Государственная программа прива-

тизации. Проект этой программы, изменения и дополнения в нее

обязано было ежегодно представлять в Государственную Думу Пра-

вительство РФ одновременно с проектом закона о государственном

бюджете на соответствующий год. Однако закон о Государственной

программе приватизации так и не был принят. С многочисленными

изменениями и дополнениями действовала Государственная про-

грамма приватизации, утвержденная Указом Президента РФ от

См.: Положение о приватизационных чеках, утв. Указом Президента РФ от

августа

1992 г. №914.

24 декабря 1993 г. № 2284. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.

№ 1535 были утверждены Основные положения Государственной

программы приватизации государственных и муниципальных пред-

приятий в РФ после 1 июля

1994

г.

Закон о приватизации 2001 г. ввел новое понятие - «прогнозный

план (программа) приватизации». В отличие от Государственной

программы, которая задумывалась как нормативный правовой акт,

прогнозный план (программа) приватизации по своей юридической

природе - акт планирования (прогнозирования). В соответствии с п.

2 ст. 7 Закона о приватизации, он содержит перечень федеральных

государственных унитарных предприятий, акций открытых акцио-

нерных общества, находящихся в федеральной собственности, и

иного федерального имущества, которое планируется приватизиро-

вать в соответствующем году. В нем приводятся характеристика

данного имущества и предполагаемые сроки приватизации. Поста-

новлением Правительства РФ от 19 августа 2002 г. № 617

были ут-

верждены «Правила разработки прогнозного плана (программы)

приватизации федерального имущества». Процесс разработки про-

граммы включает несколько этапов: направление предложений о

приватизации в Росимущество (предложения могут направляться

органами государственной власти и местного самоуправления, фе-

деральными государственными унитарными предприятиями, от-

крытыми акционерными обществами, акции которых находятся в

федеральной собственности, иными юридическими лицами и граж-

данами); рассмотрение их в Росимуществе, федеральных органах

исполнительной власти, осуществляющих координацию и регулиро-

вание в соответствующих отраслях экономики, на предмет целесо-

образности; формирования проекта программы Росимуществом. До

внесения в Правительство проект программы подлежит согласова-

нию с Минэкономразвития РФ, Минфином РФ, ФАС России, Рос-

сийским фондом федерального имущества.

Акции стратегических акционерных общества и стратегические

предприятия включаются в прогнозный план по решению Прези-

дента РФ. Акции ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», субъектов ес-

тественных монополий в сфере железнодорожных перевозок входят

в прогнозный план на основании федерального закона.

В соответствии с Законом о приватизации, прогнозный план (про-

грамма) приватизации федерального имущества ежегодно утвержда-

Указом Президента РФ от 26 марта 2003

г.

№ 370 в Основные положения Государст-

венной программы приватизации внесены изменения, Указ Президента РФ от 24 де-

кабря 1993 г. №

2284

признан утратившим силу, кроме п. 1, разд. 2.1 и 5.19 Государ-

ственной программы приватизации, утвержденной этим Указом, и п. 3.1 приложения

№ 2 к названной программе // РГ. 2003. 29 марта.

СЗ РФ. 2002. № 34. Ст. 3305. С изм, от 5 мая 2003 г

ется Правительством РФ. Утвержденный прогнозный план направля-

ется в Государственную Думу одновременно с проектом федерально-

го закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в со-

ставе прилагаемых к нему документов. Отчет о выполнении

прогнозного плана ежегодно, до 1 мая, представляется в Государст-

венную Думу Правительством РФ.

Так, Прогнозный план (программа) приватизации федерального

имущества на 2005 г. утвержден Распоряжением Правительства

РФ от 26 августа 2004 г. №

1124-р

Он состоит из двух разделов:

Основные направления государственной политики в сфере при-

ватизации федерального имущества в 2005 г.

II. Федеральное имущество, приватизация которого планирует-

ся в 2005 г.

Раздел содержит:

- Перечень открытых акционерных обществ, находящихся в фе-

деральной собственности, акции которых планируются к продаже в

2005 году (за исключением акций, планируемых к внесению в устав-

ные капиталы интегрированных структур);

- Перечень федеральных государственных унитарных предпри-

ятий, планируемых к преобразованию в открытые акционерные об-

щества, 100 процентов акций которых находятся в федеральной

собственности (за исключением федеральных государственных

унитарных предприятий, имущественные комплексы которых под-

лежат продаже в порядке, установленном законодательством Рос-

сийской Федерации о приватизации);

- Перечень закрытых акционерных обществ, находящихся в феде-

ральной собственности, акции которых подлежат продаже в 2005 году;

- Перечень обществ с ограниченной ответственностью, принад-

лежащие Российской Федерации, доли в которых подлежат прода-

же в 2005 году.

Закон о приватизации вводит понятие «стратегические пред-

приятия и акционерные общества».

К стратегическим относятся:

- федеральные государственные унитарные предприятия, осуще-

ствляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей страте-

гическое значение для обеспечения обороноспособности и безопаснос-

ти государства, зашиты нравственности, здоровья, прав и законных

интересов граждан РФ;

- открытые акционерные общества, акции которых находятся в

федеральной собственности и участие РФ в управлении которыми

обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособ-

ность и безопасность государства, защиту нравственности, здоро-

вья, прав и законных интересов граждан РФ.

СЗ РФ. 2004. № 37. Ст. 3748. С

изм.

от 29 декабря 2004 г.,

11,

22 февраля 2005 г.

Предложения о формировании перечня стратегических предприя-

тий и акционерных общества, о внесении в него изменений, касающих-

ся состава субъектов, необходимости и степени участия в них РФ ут-

верждаются Президентом РФ по представлению Правительства РФ.

Перечень стратегических предприятий и стратегических акцио-

нерных обществ утвержден Указом Президента РФ от 4 августа

2004г.№1009

2. Субъекты приватизации

Под субъектами приватизации следует понимать собственников,

продавцов, покупателей государственного и муниципального иму-

щества, а также уполномоченные государственные органы и специ-

ализированные организации.

Собственниками отчуждаемого имущества является Российская

Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные обра-

зования. Для реализации своих прав как собственника публичные об-

разования создают органы, уполномоченные управлять соответству-

ющим имуществом и, следовательно, наделенные компетенцией в

сфере его приватизации. В отношении федерального имущества та-

ким органом выступает Правительство РФ, компетенция которого в

сфере приватизации определена в ст. 6 Закона о приватизации. В ча-

стности, Правительство РФ представляет Президенту РФ для ут-

верждения предложения о формировании перечня стратегических

предприятий и акционерных обществ, представляет предложения о

внесении в него изменений, утверждает прогнозный план (програм-

му) приватизации, принимает решения об условиях приватизации,

издает нормативные правовые акты по вопросам приватизации.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим

функции по выработке государственной политики и нормативному пра-

вовому регулированию в сфере приватизации, является Министерство

экономического развития и торговли РФ. Осуществление полномочий по

приватизации федерального имущества возложено на Федеральное

агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество).

В соответствии со ст. 6 Закона о приватизации, по специальному

поручению Правительства РФ, от его имени, функции по продаже

приватизируемого федерального имущества могут осуществлять

специализированные государственные учреждения. Согласно

Распоряжению Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 605-р

осуществлять эти функции поручено Российскому фонду феде-

рального имущества (РФФИ).

СЗ РФ. 2004. № 32. Ст.

3313.

изм.

от 22, 29 ноября. 7 декабря 2004 г., 19 января 2005 г.

СЗ РФ. 2002. № 20. Ст.

1878.

Действуя на основании Устава, утв. Постановлением Правительст-

ва РФ от 25 декабря 2002 г. № 925

, РФФИ является федеральным го-

сударственным учреждением, осуществляющим в соответствии с за-

конодательством Российской Федерации продажу приватизируемого

федерального имущества, реализацию имущества, арестованного во

исполнение судебных решений или актов органов, которым предостав-

лено право принимать решения об обращении взыскания на имущест-

во, а также распоряжение и реализацию конфискованного, движимого

бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собствен-

ность государства по основаниям, предусмотренным законодательны-

ми и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Покупателями государственного имущества могут быть любые

физические и юридические лица, за исключением государственных

и муниципальных унитарных предприятий, государственных и му-

ниципальных учреждений, а также кроме иных юридических лиц, в

уставном капитале которых доля государственного и муниципально-

го имущества превышает 25 процентов.

Данные ограничения не распространяются на собственников объ-

ектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и

расположенных на относящихся к государственной или муници-

пальной собственности земельных участках, при приобретении ука-

занными собственнниками этих земельных учестков.

В целях защиты публичных интересов федеральными законами

могут быть установлены ограничения на участие в приватизации от-

дельных категорий физических и юридических лиц. Открытые ак-

ционерные общества не могут являться покупателями размещенных

ими акций, подлежащих приватизации.

3. Объекты приватизации

Объекты приватизации - это то государственное или муниципаль-

ное имущество, которое может быть приватизировано в соответствии с

данным Законом. Как уже указывалось, ряд объектов выведен из сфе-

ры действия Закона о приватизации, при этом некоторые из них не

подлежат приватизации по иным федеральным законам. Например,

согласно ст. 24 Федерального закона от 17 июля 1999 г. №

176-ФЗ

«О почтовой связи»

, имущество организаций федеральной почтовой

связи, включая средства почтовой связи, приватизации не подлежит.

Кроме того, установлен запрет на приватизацию имущества, отне-

сенного федеральными законами к объектам гражданских прав, обо-

рот которых не допускается (объекты, изъятые из оборота), а также

имущества, которое в силу федеральных законов может находиться

СЗ РФ. 2002 г. № 52. Часть II. Ст. 5229.

СЗ РФ.

1999.

№ 29. Ст. 3697. С

изм.

от

7 июля 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.

только в государственной или муниципальной собственности. Объек-

ты приватизации классифицируются по различным критериям.

1. По своему содержанию объекты делятся: на имущественные ком-

плексы государственных и муниципальных унитарных предприятий;

принадлежащие государственным и муниципальным образованиям ак-

ции открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватиза-

ции; отдельные виды имущества (здания, сооружения и земельные уча-

стки, на которых они расположены и которые необходимы для их

использования; объекты незавершенного строительства; земельные уча-

стки, находящиеся у унитарного предприятия на праве постоянного, т.е.

бессрочного пользования или аренды; объекты культурного наследия;

объекты

социально-культурного

и коммунально-бытового назначения,

входящие в имущественные комплексы унитарных предприятий, и др.).

2. В зависимости от формы собственности выделяют объекты госу-

дарственной и муниципальной собственности. При этом объекты госу-

дарственной собственности могут принадлежать РФ или субъектам РФ.

3. В зависимости от возможности и порядка осуществления при-

ватизации можно выделить объекты:

- приватизируемые в общем порядке;

- приватизация которых осуществляется с особенностями, пре-

дусмотренными Законом о приватизации (объекты социально-куль-

турного и коммунально-бытового назначения, имущественные ком-

плексы унитарных предприятий и пр.).

- приватизируемые в особом порядке (стратегические пред-

приятия);

- закрепляемые в государственной собственности до принятия

решения о прекращении закрепления.

4. Решение об условиях приватизации

Решение об условиях приватизации принимается в сроки, позво-

ляющие обеспечить его приватизацию, в соответствии с прогнозным

планом (программой) приватизации. Постановлением Правительства

РФ от 9 июля 2002 г. № 512

утверждены «Правила подготовки и при-

нятия решений об условиях приватизации федерального имущества».

Подготовка решений об условиях приватизации федерального

имущества осуществляется Росимуществом либо по его поручению -

его территориальными органами, с учетом мнения РФФИ в части оп-

ределения способа приватизации находящихся в федеральной собст-

венности акций акционерных обществ. Решения о приватизации при-

нимаются Правительством РФ, Росимуществом либо по поручению

Росимущества - его территориальным органом. Наряду с решением об

условиях приватизации Росимуществом при необходимости подготав-

ливаются решения об установлении обременения в отношении имуще-

СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2868.

ства, подлежащего приватизации, о дальнейшем использовании феде-

рального имущества, не подлежащего приватизации. Эти решения

принимаются одновременно с решением о приватизации.

В решении об условиях приватизации должны содержаться сле-

дующие сведения:

1) наименование имущества и данные, позволяющие его индиви-

дуализировать;

2) способ приватизации;

3) нормативная цена, т.е. минимальная цена, по которой возможно

отчуждение этого имущества. «Правила определения нормативной

цены подлежащего приватизации государственного или муниципаль-

ного имущества» определены Постановлением Правительства РФ от

31 мая 2002 г. № 369

Эти правила касаются:

- подлежащего приватизации имущественного комплекса уни-

тарных предприятий;

- находящихся в государственной или муниципальной собствен-

ности акций открытого акционерного общества, образованного в про-

цессе приватизации;

- иного подлежащего приватизации имущества;

4) порядок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);

5) иные необходимые сведения.

При приватизации имущественного комплекса унитарного пред-

приятия решением о приватизации также утверждаются:

- состав подлежащего приватизации имущества. Он определяет-

ся в передаточном акте на основании данных акта инвентаризации,

аудиторского заключения, документов о земельных участках. В пе-

редаточном акте указываются все виды подлежащего приватизации

имущества; расчет балансовой стоимости активов; сведения о раз-

мере уставного капитала, количестве акций и их номинальной стои-

мости (в случае создания ОАО);

- перечень объектов, в том числе исключительных прав, не под-

лежащих приватизации в составе имущественного комплекса. Иму-

щество, не включаемое в состав приватизируемых активов, изыма-

ется собственником.

5. Способы приватизации

Исчерпывающий перечень способов приватизации содержится в

ст.

Закона о приватизации

. К ним относятся:

СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2172. С

изм.

от 16 апреля, 31 июля 2003 г.

Следует иметь в виду, что

Федеральным

законом «Об особенностях управления и

распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» определен способ при-

ватизации, не предусмотренный Законом о приватизации: изъятие имущества у ор-

ганизаций федерального железнодорожного транспорта и внесение его в уставный

капитал единого хозяйствующего субъекта - ОАО «Российские железные дороги».

1) преобразование унитарного предприятия в открытое акцио-

нерное общество;

2) продажа государственного или муниципального имущества на

аукционе;

3) продажа акций открытых акционерных обществ на специали-

зированном аукционе;

4) продажа государственного или муниципального имущества на

конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

5) продажа за пределами территории РФ находящихся в госу-

дарственной собственности акций открытых акционерных обществ;

6) продажа акций открытых акционерных обществ через органи-

затора торговли на рынке ценных бумаг;

7) продажа государственного или муниципального имущества по-

средством публичного предложения;

8) продажа государственного или муниципального имущества без

объявления цены;

9) внесение государственного или муниципального имущества в ка-

честве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

10) продажа акций открытых акционерных обществ по результа-

там доверительного управления.

Законом предусмотрены ограничения на выбор способа привати-

зации отдельных объектов. Например, приватизация имуществен-

ного комплекса унитарного предприятия в случае, если размер его

уставного фонда превышает установленный законодательством ми-

нимальный размер уставного капитала ОАО, может осуществлять-

ся только путем преобразования в открытое акционерное общество.

Определение способа приватизации осуществляется в такой последо-

вательности.

Если принимается решение о приватизации федеральных

унитарных предприятий и находящихся в федеральной собственности

акций открытых акционерных обществ, для которых балансовая стои-

мость основных средств на последнюю отчетную дату превышает 5 млн

МРОТ, то в качестве способа приватизации могут быть выбраны: преоб-

разование унитарного предприятия в открытое акционерное общество,

аукцион, специализированный аукцион, продажа за пределами террито-

рии РФ находящихся в государственной собственности акций открытых

акционерных обществ, внесение федеральною имущества в качестве

вклада в уставный капитал стратегического акционерного общества.

Имущество, не соответствующее указанным требованиям, может

быть приватизировано дополнительно на конкурсе, путем внесения

акций в качестве вклада в уставный капитал открытого акционерно-

го общества. Если аукцион, специализированный аукцион или кон-

курс по продаже такого имущества был признан несостоявшимся,

приватизация может осуществляться иными способами.

Следует отметить, что новый Закон о приватизации предусмат-

ривает применение ряда способов приватизации, не известных ранее