Друкер Питер Ф. Менеджмент: задачи, обязанности, практика
Подождите немного. Документ загружается.
551
27
БИЗНЕС И ГОСУДАРСТВО
Сфера важнейших социальных обязательств — Потребность в
новой политической теории — Исторические модели — Мер-
кантилизм или дирижизм — Конституционализм — Модели и
действительность — Новые проблемы — Установки — Автономия
и подотчетность бизнеса и менеджеров — Открытая экономика
— Здоровое и действующее правительство — Многонациональный
бизнес — Государственные отношения как сфера социальной
ответственности
Важнейшей социальной ответственностью менеджера,
особенно в бизнес-сфере, являются отношения между бизнесом и
менеджментом, однако при обсуждении социальных
обязанностей менеджмента об этом редко даже упоминают.
Лишь немногие отношения имеют такое решающее значение
для бизнес-предприятия, как отношения с правительством. На
менеджере лежит ответственность за поддержку этих отношений,
и она является частью его ответственности за организацию в
целом. Это одна из сфер социального воздействия бизнеса.
Отношения компании с государством во многом зависят от того,
чего ей удается либо не удается достичь.
Отношения между бизнесом и государством считаются также
серьезной социальной проблемой, потому что во всех больших
странах они находятся в плачевном состоянии. Их необходимо
безотлагательно переосмыслить, переоценить и
реструктуризировать. Во всех развитых странах, как и в
большей части развивающихся стран, не существует четких
правил, нет особого взаимопонимания; в лучшем случае есть
беспорядочный набор законов и предубеждений, норм, традиций
и импровизаций в конкретных ситуациях — от саботажа до
самого тесного сотрудничества. В то же время постоянно
возникают новые серьезные проблемы, которые нельзя по-
догнать под существующие взаимоотношения. Среда всегда одна
и та же. И суть многонациональной корпорации тоже не
552
меняется.
Путаница, которая приобретает все большие размеры,
угрожает государству даже больше, чем бизнесу. Она подрывает
его способность определять курс и указывать направление, т.е. его
исходную институциональную целостность. Она соблазняет
государство брать на себя намного больше обязательств, чем
позволяет его компетенция. С другой стороны, она делает их
медлительными и робкими в тех областях, в которых требуется
настоящее политическое лидерство (например, в сфере
международной экономики). Но компетентное, четко
определенное и эффективное государство — это насущная
потребность нашего сложного и взаимосвязанного общества.
В конечном счете нам понадобятся новые политические
теории, отвечающие реалиям и потребностям общества
организаций. А тем временем бизнес и правительство должны
будут вместе заняться делом. Им необходимо будет разобраться,
какие из заданий следует выполнять вместе, а какие — по
отдельности. Еще слишком рано думать о возможных
решениях. Однако обязательно следует разработать подходы и
характеристики и не только в отношении конкретных случаев.
Необходимо проявить большое внимание, чтобы не позволить
промежуточным решениям навязать нам неверную
долгосрочную линию поведения, помешать увидеть эффективные
альтернативы и в скрытой форме заставить общество
поддерживать потенциально нежелательные отношения.
Первой задачей менеджера является поиск таких
промежуточных решений и наблюдение за ходом их реализации на
практике. Он не может позволить себе ждать, пока появится
политический философ. Слишком многое поставлено на карту
для его корпорации, экономики и общества.
Чтобы выполнить этот свой долг, менеджер должен прежде
всего понимать, что представляет собой исторический фон
взаимоотношений бизнеса и государства. В разных странах
политические и административные традиции этих
взаимоотношений отличаются друг от друга. Они во многом
определяют то, что считают правильным и уместным политики,
государственные служащие, политологи, общественность и
553
бизнесмены в отдельно взятых странах. Эти традиции во многом
также поясняют, почему отношения между бизнесом и
правительством в настоящее время пребывают в таком
беспорядке и переживают кризис. Однако найдется очень немного
книг по проблемам государственного управления или
менеджмента, в которых уделялось бы должное внимание
исторической обстановке, а также административным и
политическим теориям, лежащим в основе отношений между
государством и бизнесом в развитых странах.
ИСТОРИЧЕСКИЕ МОДЕЛИ
В учебниках и поныне говорят о политике невмешательства
как о модели взаимоотношений бизнеса и государства в
капиталистических странах, т.е. в странах с рыночной
экономикой. Но политика невмешательства, прежде всего, была
больше моделью экономической теории, чем политической
теории и практики государственной деятельности. За
исключением Бентама и Стюарта Милла в ранние годы его
писательской деятельности ни один политический писатель,
независимо от своего ранга и масштаба, за последние двести лет
даже не удосужился о ней упомянуть. Кроме того, эта
экономическая теория невмешательства реализовывалась на
практике только в одной стране — в Великобритании, —
причем в течение относительно короткого промежутка
времени в середине XIX века.
Две политические модели, которые установили норму
взаимоотношений бизнеса и государства, сильно отличались
друг от друга. Их можно назвать политикой меркантилизма
(или, используя французский термин, "дирижизма") и
конституционализмом.
Из этих двух моделей меркантилизм, или дирижизм, более
старый. Он берет начало в XVII-XVIII вв. и до сих пор остается
преобладающей моделью в большей части континентальной
Европы и особенно во Франции. Эта модель также присуща
отношениям между бизнесом и правительством в Японии.
Помимо этого, она сыграла большую роль в Индии, когда это
554
государство еще считалось британской колонией, и позже —
уже после приобретения ею независимости. В
коммунистической России взаимоотношения бизнеса и
государства также представляют собой яркий пример
дирижизма. Это в большей мере продолжение бюрократического
царского режима, нежели воплощение в жизнь революционной
модели; в сущности, советская модель намного ближе к идеям
меркантилизма, чем к взглядам Маркса.
В соответствии с моделью меркантилизма экономика
рассматривается как основа политической независимости и в
особенности военной мощи нации. Национальная экономика и
национальный суверенитет считаются взаимозависимыми. И то и
другое призвано стать противовесом влиянию внешней среды.
Главная функция экономики заключается в обеспечении средств
для выживания государства и нации в борьбе с внешними угроза-
ми. Внутри государства-нации могут наблюдаться определенные
трения, конфликты, конкуренция и противоречия. Но, как и в
осажденной крепости, все споры и разногласия остаются в ее
стенах.
Первоначальная, еще незрелая, концепция меркантилизма,
возникшая в конце XVII века, рассматривала бизнес, прежде
всего, как источник звонкой монеты — золота и серебра, —
которой солдатам платили за защиту национальной
независимости и обеспечение национальной безопасности.
Правомерность такой логической цепочки опроверг Адам Смит.
Но модель меркантилизма по-прежнему видит экономический
базис политического суверенитета в конкурентной борьбе за
рубежом. Основной целью является экспорт, он же становится
главной проверкой эффективности бизнеса.
В течение ряда последних лет стало модно говорить о
"корпоративной Японии" применительно к японской системе, в
которой правительство и бизнес общими усилиями содействуют
японскому экспорту по всему миру. Таким же образом можно
было бы говорить и о "корпоративной Германии" в 1880-1900
годах или о "корпоративной Франции" во времена правления Шарля
де Голля.
В соответствии с моделью меркантилизма бизнесмен по
555
своему социальному положению ниже, чем государственный
чиновник, работающий в правительственной администрации.
Так было во Франции во времена Людовика XIV, в Германии — в
годы правления Бисмарка или в Японии — перед Второй мировой
войной. Но одна из задач должностного лица государственной
администрации заключается в поддержке, усилении и поощрении
бизнеса, особенно в поддержке и содействии экспортным
поставкам. Бизнесменов уже нельзя считать более низкими по
статусу, особенно по мере развития технологий и повышения
значимости профессионального менеджера; бизнес сегодня стал
частью национального истэблишмента. И все же, несмотря на
партнерские отношения и даже некий симбиоз между ними,
бизнес по-прежнему продолжает подчиняться государству.
Симптоматичным является положение бизнес-ассоциаций и
организаций в меркантилистской системе. Во Франции и в
значительной мере в Германии участие в торговой или
промышленной ассоциации носит обязательный характер. В
Японии эти ассоциации представляют собой квази-
государственные структуры. Служащий торгово-промышленной
ассоциации — например, ответственный секретарь — зачастую
является бывшим государственным чиновником высокого ранга.
Он нередко обладает не меньшим общественным положением и
располагает такой же властью, как крупнейшие и влиятельнейшие
представители промышленного сообщества. Так, например,
профсоюзные соглашения, как правило, сначала обсуждаются в
промышленной ассоциации, и только после этого они становятся
обязательными для соблюдения компаниями-членами
ассоциации. Но с помощью торгово-промышленных ассоциаций
государство также управляет своими взаимоотношениями с
промышленностью и бизнесом, как было, например, в процессе
планирования во Франции времен де Голля.
Модель конституционализма была сформирована уже в XIX веке
— прежде всего, на территории Соединенных Штатов — и
рассматривала отношения между государством и бизнесом как
взаимоотношения противостоящих и соперничающих друг с
другом сторон. Эти отношения регулируются законами, а не
управляются ими. В них нет особой доверительности.
556
Конституционализм не больше, чем меркантилизм, верит в
политику невмешательства. Он принимает тот факт, что
государство не может не принимать участия в делах экономики и
бизнеса. Обе эти концепции утверждают: "Бизнес слишком важен,
чтобы позволить бизнесменам самим определять его судьбу". Но там,
где меркантилист руководит, направляет и выплачивает субсидии,
конституционалист говорит: "Это не ваше дело" и прибегает к
помощи антимонопольных законов, регулятивных органов и
обвинений в преступной деятельности. Меркантилист пытается
содействовать бизнесу при условии, если последний движется в
направлении, которое меркантилист считает благоприятным для
политической и военной мощи нации. Конституционалист же
предпочитает отделить бизнес от государства как нечто уже
успевшее запятнать свою репутацию. Он также устанавливает
применительно к бизнес-активности ограничения в сфере
политической этики.
В то время как родиной меркантилизма считается
континентальная Европа, конституционализм миру подарили
Соединенные Штаты Америки. Можно сказать, что первым
конституционалистом был Джефферсон, который с подозрением
относился к бизнесу и исповедовал веру в то, что интересы
бизнеса следует отделить от интересов государства. Но лишь при-
мерно двадцать лет спустя — приблизительно в 1830 году — уже во
времена правления Эндрю Джексона конституционализм стал
доминирующей интеллектуальной моделью взаимоотношений
между государством и бизнесом Соединенных Штатов.
Кроме того, в годы правления администрации Джексона
конституционализм точно определил социальную позицию
бизнесмена в американском обществе. Именно с этого времени
бизнесмены социально приравнивались к любой другой
общественной группе в США.
По сути, в конце ХIХ-начале XX века бизнесмен в Соединенных
Штатах стал, по всей вероятности, даже доминирующей
фигурой в обществе. В отличие от стран, исповедующих
меркантилизм, его соперниками по социальному статусу были не
государственные чиновники, а духовенство, а позже —
университетские профессора. Еще со времен Джексона бизнесмен,
557
согласно конституционалистской модели, должен быть
патриотом своей страны, быть готовым служить на благо нации и
играть лидирующую роль в политике, особенно в кризисные
времена. И все же когда через сто лет после Джексона Франклин Д.
Рузвельт назвал бизнесменов "крупнейшими преступниками в
стране", он говорил как конституционалист в чистом виде.
В данном случае опять симптоматичным для
конституционалистского подхода является отношение к
торгово-промышленным ассоциациям. Согласно традиции
конституционализма к ним относятся с большим подозрением и
редко используют их в качестве канала связи между прави-
тельством и бизнес-сферой. Они не обязательны и не обладают
принудительной мощью и официальным статусом, независимо от
того, насколько влиятельными они могут быть в кулуарах власти,
как, например, в случае с лоббистскими группами, действующими
в Конгрессе США.
Не менее симптоматичным является и тот факт, что в
Соединенных Штатах Америки — стране, в которой
конституционализм всегда был господствующей моделью, —
Министерство торговли, т.е. министерство, которое должно
представлять бизнес в правительстве и соблюдать интересы
бизнеса, до 1913 года не имело чина кабинета министров, в то время
как министерства торговли других европейских государств
добились этого еще сто-сто пятьдесят лет назад.
Не менее показателен и тот факт, что до Второй мировой
войны Соединенные Штаты отказывались от создания
оборонной промышленности. Вместо этого страна полагалась на
арсеналы, принадлежащие государству. Заключение партнерских
соглашений с независимыми бизнес-корпорациями извне
противоречило бы конституционалистской традиции. А
поскольку это дело кому-то необходимо было делать, его
пришлось делать самому государству.
МОДЕЛИ И РЕАЛЬНОСТЬ
И дирижизм, и конституционализм — это интеллектуальные
модели политико-административной теории. Они представляют
558
собой нормы того, что и как должно быть. А реальность
неизменно далека от идеала.
Особенно это относится к конституционализму. Даже в
Соединенных Штатах Америки доктрине антагонистических
конкурентных отношений между бизнесом и государством с
самого начала пришлось соперничать с влиятельной
американской разновидностью меркантилизма. Ее осно-
воположником можно считать противника Джефферсона
Александра Гамильтона (1757-1804). Позднее Генри Клей (1777-
1852) в своей "американской системе" подогнал меркантилизм
под американские условия. Противник оказался не снаружи, —
речь шла о плохих дорогах по эту сторону границ. Вместо того
чтобы поддерживать экспорт, Клей выступил в пользу
внутренних усовершенствований, т.е. улучшения состояния кана-
лов, железных дорог, сельского хозяйства и отраслей
промышленности на внутреннем рынке. С самого начала
антагонистские отношения с бизнесом сопровождались в Америке
выплатой дотаций на поддержку каналов и железных дорог. И
лишь немногие страны отличались столь твердым протек-
ционистским курсом в отношении торговли, как США.
Следует отметить, что большое количество критиков в
Соединенных Штатах Америки и особенно в Европе называли
официальную американскую позицию конституционализма
простым лицемерием. Но они явно не учитывают мощного
воздействия, которым обладал и до сих пор обладает
конституционализм. Именно он в первую очередь воодушевляет
традиционную американскую оппозицию "системе", этакий
"крестовый поход" популизма. Он поясняет, почему радикальные
круги Соединенных Штатов традиционно противостояли бизнесу,
в то время как "левые" в Европе традиционно поддерживали
бизнес и стремились лишь заменить "злого капиталиста" на своих
"хороших парней", т.е. государственных чиновников. В этом
отношении всплеск активности "новых левых" в Европе,
выражавшейся в требовании изменить систему, в сущности,
представляет собой идеологическую американизацию в самом
ироничном проявлении. Неслучайно его главным врагом является
традиционный, т.е. меркантилистский представитель левых сил
европейской традиции, как, например, коммунисты старой гвардии.
559
Конституционализм также поясняет конкретные формы
законодательства и регулирования, касающиеся экономической и
деловой сфер Соединенных Штатов. Но и старое утверждение, что
в своем отношении к бизнесу и экономике США используют
теорию Джефферсона (т.е. конституционализма) и практику
Гамильтона (т.е. меркантилизма), не лишено здравого смысла.
Меркантилизм, несомненно, практиковался в мире намного
шире. И когда одно государство добивалось того, что
пропагандировала экономическая теория, и удерживало
правительство от вмешательства в экономику (как, например, в
Великобритании), переходя в начале XIX века к политическому
подходу к бизнесу и экономике, оно, в сущности, выбирало курс
дирижизма (по немецкой, а не французской модели), но ни в коем
случае не конституционализма.
Однако модель меркантилизма никогда не была полностью
реализована на практике. С самого начала этому мешали
определенные противоречия. Бизнес снова и снова уходил от
административного контроля. Даже в Японии правительственные
и деловые круги рассматривают себя одновременно и как
партнеров, и как противников.
А вот конституционализм имел ряд весьма значимых побед.
Самую влиятельную школу политической экономии в Европе в
конце ХIХ-начале XX вв. (т.е. в тот период, когда союз государства и
бизнеса достиг наивысшей точки) представляли немецкие
социалисты-теоретики. Эти выдающиеся и влиятельные профессора
стремились разделить бизнес и правительство и заменить
меркантилистский альянс чем-то более близким к модели
конституционализма. После окончания Второй мировой войны
немцы, в сущности, переняли конституционализм. Социальная
рыночная экономика, которую приняли большинство крупных
партий Германии во времена Аденауэра, представляла собой не
политику невмешательства, а политику конституционализма.
560
При всем этом эти две модели больше века продолжали
оставаться главными руководящими принципами и
устанавливали нормы. Они диктовали правительству и
политикам, что и как должно происходить. Они определяли
критерии добра и зла в умах людей. По всей вероятности, они не
определяли взаимоотношения между бизнесом и государством, но
они все же устанавливали границы, внутри которых любая
проблема в этих отношениях могла разрешаться в каждой
отдельно взятой ситуации.
НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Однако на сегодняшний день обе эти модели безнадежно
устарели. Ни одна из них не может больше предложить стоящее
направление ни государству, ни бизнесу. Ни одна из них не может
справиться с новыми проблемами, касающимися
взаимоотношений между ними, которые между тем требуют
незамедлительных решений. Самые значимые или, по меньшей
мере, самые заметные из них были обусловлены следующими
факторами.
1. Смешанная экономика.
2. Многонациональная корпорация.
3. Утрата государством позиций отдельного института.
4. Появление профессионального менеджера.
Первой из этих реалий является сегодняшняя смешанная
экономика.
Обе модели были разработаны специально для
капиталистической экономики. И та и другая модель могла также
функционировать в условиях социалистической экономики
(более подробно о приспособлении конституционализма к
условиям социалистического соревнования см. в главе 14). Но ни
одна из них не в состоянии управлять так называемой
смешанной экономикой, в которой деятельность государства и
бизнеса тесно переплетаются и соперничают друг с другом.
Любая развитая экономика представляет собой смесь