Друкер П.Ф., Макьярелло Дж.А. Менеджмент
Подождите немного. Документ загружается.
Глава 15. Новое понимание перепроектирования правительства
251
давно получает государственное социальное пособие. Мэр Индианаполиса
Стивен Голдсмит добился в этой области многообещающих успехов. В здра
воохранении можно было бы испробовать несколько разных методов в раз
ных штатах, например, управляемая конкуренция в Калифорнии, на ро
дине сильного и опытного поставщика медицинских услуг — центра Kaiser
Permanente; единый источник финансирования медицинских учреждений
по канадской модели в Нью-Джерси, где эта идея имеет много сторонников;
а в Орегоне — нормирование на основе медицинских прогнозов.
Но в тех областях, где мы не можем протестировать достигнутые резуль
таты, например в сфере военной помощи, не стоит даже начинать экспери
менты. Там нет гипотез для проверки, поэтому нужно сразу отказываться
от таких программ.
После переосмысления можно будет составить перечень мероприятий
и программ, которые в первую очередь необходимо поддерживать, тех, от
которых сразу нужно отказаться, а в середине этого списка будут мероприя
тия, которые следует перепроектировать или в которых можно протести
ровать несколько гипотез. Несмотря на отсутствие результатов, некоторым
мероприятиям и программам нужно предоставить определенную отсрочку,
хотя бы несколько лет, прежде чем решительно прекратить их “страдания”.
Основная задача переосмысления заключается не в сокращении расходов.
Прежде всего, оно позволяет значительно повысить качество, эффектив
ность, уровень обслуживания. Но существенное снижение затрат — подчас на
целых 40 процентов — всегда появляется как побочный продукт. Более того,
с помощью переосмысления можно было бы сэкономить достаточно средств,
чтобы на несколько лет покрыть федеральный дефицит. Однако главным до
стижением была бы перемена в основном подходе. Ведь там, где обычно при
нято квалифицировать программы и мероприятия по их благим намерениям,
переосмысление квалифицирует их по достигнутым результатам.
И сключение для крестоносцев
Любой, кто дочитал до этого места, воскликнет: “Невозможно. Ни одна
группа людей не сможет договориться о том, что расположить в верхней по
ловине такого перечня, а что — в нижней”. Однако к большому удивлению,
там, где происходит переосмысление, практически не возникает споров из-за
этого списка, какими бы разными в своих убеждениях и уровне образован
ности ни были участники обсуждения. Споры редко касаются того, что стоит
поддерживать, а от чего стоит оказаться. В основном все разногласия касают
ся того, нужно закрывать программу прямо сейчас или все же предоставить
ей еще два-три года испытательного срока. Программы, вызывающие такие
споры, заняты не результатами, а “нравственными императивами”
252
ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ
Самый наглядный пример в США — это война с наркотиками. После
многих лет она практически не оказала никакого влияния на количество
наркозависимых и во многом только навредила общей ситуации. Эта про
грамма лежит в основе морального упадка наших городов, в которых нар
команы занимаются проституцией, грабят и убивают ради очередной дозы.
Все, чего на самом деле удалось добиться в ходе войны с наркотиками, —
это обогащение наркодилеров, а также наказание и запугивание тех, кто
не принимает наркотики, особенно в гетто. Но война с наркотиками была
крестовым походом, основанным не на логике, а на гневе. Поэтому прекра
щение этой войны, каким бы выгодным оно ни казалось, воспринималось
как аморальный поступок.
Самым разумным было бы не подвергать подобные крестовые походы
рациональному анализу в рамках переосмысления. К счастью, их никогда
не было много. Что касается всего остального, — а это более чем 90 процен
тов всех программ и мероприятий, — их переосмысление, вероятнее всего,
пройдет в полном согласии.
Эффективное правительство
Несомненно, кое-кто скажет, что даже полное согласие высокоуважае
мых людей будет бесплодным. Конгресс все равно не даст согласия на по
добные меры. Не поддержит их и бюрократия. Лоббисты и особые интересы
всех мастей объединятся в порыве противодействовать любым кардиналь
ным переменам.
Истинная правда: в наши дни переосмысление невозможно. Но будет ли
оно невозможным и завтра? Во время президентских выборов 1992 года поч
ти одна пятая часть избирателей проголосовала за Росса Перота, человека,
который пообещал избавиться от дефицита, сократив правительственные
расходы. Существенная группа — еще почти пятая часть избирателей — была
согласна с его идеями, хотя и не смогла себя заставить проголосовать за него.
Как только дефицит снова начнет активно увеличиваться, то необходимость
бороться с ним может стать непреодолимой и побороть Конгресс, бюрокра
тию и лоббистов. Если деятельность правительства пока не подвергалась ра
циональному переосмыслению, мы, скорее всего, сделаем то, что уже проде
лали многие крупные компании, — возьмем тесак и примемся за разукрупне
ние. Это навредит качеству работы и никак не уменьшит дефицит. Более того,
можно предсказать, что при этом будет отсечено не то, что нужно, а именно те
участки, которые работают хорошо и нуждаются в поддержке.
Но если у нас будет план, который показывает, как и где необходимо перео
смыслить правительство, то шанс остается. В период кризиса обычно обраща-
Глава 15. Новое понимание перепроектирования правительства
253
ются к людям, которые заранее продумали, что нужно будет сделать. Конечно,
никакой план, каким бы продуманным он ни был, никогда в действительно
сти не будет в точности соответствовать тому, что написано. Даже диктато
ру приходится идти на компромиссы. Но подобный план мог бы послужить
идеалом, в сравнении с которым оцениваются все компромиссы. Он позволил
бы нам в стремлении избавиться от всего устаревшего и неэффективного не
приносить в жертву те сферы, которые, наоборот, нужно укреплять. Такой
план не гарантировал бы, что мы отсечем все — или хотя бы большую часть —
отжитое, но хотя бы позволил сохранить эффективные элементы.
По большому счету, мы уже очень близко подошли к перепроектирова
нию правительства. Теория, на которую ориентировались почти все страны
развитого мира со времен Великой депрессии,
больше не дает результатов.
Она даже не имеет сторонников. Идея “государства-воспитателя” потерпе
ла полный крах. Государство везде — в США, в Великобритании, Германии,
России — оказалось неспособно руководить обществом. И повсеместно из
биратели выступают против неэффективности, бюрократии и ограничений
“государства-воспитателя”. Однако не оправдалась и противоположная те
ория, призывающая вернуться к тому государству, которое существовало
накануне Первой мировой войны. Она была сформулирована в 1944 году
в работе Фридриха фон Хайека The Road to Serfdom и сводится к неоконсер
ватизму. Несмотря на расцвет в 1980-х годах, несмотря на усилия Рональда
Рейгана и Маргарет Тэтчер, “государство-воспитатель” не преуспело.
Нам придется выяснить, какие программы и мероприятия правительства
в обществе действительно служат своей цели. Какие результаты каждая из
них должна показать? Что правительство — федеральное или местное — де
лает эффективно? Какие негосударственные способы существуют для того,
чтобы эффективно выполнить то, с чем не справляется государство?
Например, в городе Западный Голливуд, штат Калифорния, выполнение
множества мероприятий, которыми прежде занимались городские власти,
поручают внешним организациям. Сюда относятся обеспечение порядка,
полномочия шерифа, пожарная служба, социальный сектор, городской
транспорт, вывоз мусора, системы мониторинга дорожного движения.
Вместе с тем, как в течение первых двух лет работы узнал президент
Клинтон, государство не может отмахнуться от внешней деятельности
и заниматься только внутренними делами, хотя он так к этому стремил
ся. Локальные войны за границей — в Боснии, Руанде, бывшем Советском
Союзе — требуют вмешательства, потому что для них характерно стремле
ние разрастаться. Международный терроризм как одно из средств незакон
ных правительств и террористических сетей также потребует активного
вмешательства государства во внешнюю политику, в том числе в военные
вопросы, и активизации международного сотрудничества.
254
ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ
Сейчас уже понятно, что в развитой стране невозможно ни увеличение
большого правительства, как призывают сделать так называемые либера
лы, ни упразднение его и возврат к “невинности” XIX века, чего хотят так на
зываемые консерваторы. Правительство, которое нам необходимо, должно
выйти за пределы обеих групп. Мегагосударства, появившиеся в XX веке,
оказались банкротами, как в финансовом, так и в моральном отношении.
Они просто неэффективны. Но на их место не может прийти “маленькое
правительство”, потому что ему придется заниматься слишком многим за
дачами как во внутренней, так и во внешней политике. Нам необходимо
эффективное правительство, т.е. то, за что на самом деле голосуют избира
тели во всех развитых странах.
Но для этого нам потребуется то, чего у нас еще нет, — теории о том,
на что способно правительство. Ни один крупный политический мыс
литель — еще со времен Макиавелли, т.е. за последние пятьсот лет, — не
задумался над этим вопросом. Все политические теории, от идей, выдви
нутых Джоном Локком, до Федералистских бумаг и вплоть до статей, ко
торые публикуют современные либералы и консерваторы, связаны с про
цессами в правительстве: с конституциями, с властью и ее ограничениями,
с методами и организациями. Но ни одна из них не касается сути. Ни одна
не спрашивает, какими могут и должны быть функции правительства. Ни
одна не задается вопросом, за какие результаты правительство должно не
сти ответственность.
Переосмысление правительства, его программ, органов, деятельности
само по себе не предоставит в наше распоряжение такой политической тео
рии. Но так мы сможем получить необходимую информацию. Уже сейчас
понятно: новая политическая теория, которая нам так нужна, будет осно
вываться на анализе того, что действительно работает, а не на благих на
мерениях или обещаниях того, что должно сработать, потому что нам очень
бы этого хотелось. Переосмысление не даст ответов, но позволит нам задать
правильные вопросы.
До сих пор призыв перепроектировать правительство не нес в себе опре
деленного смысла. Но то, что он подразумевает, — это то, в чем остро нуж
дается свободное правительство.
П остскриптум
В 1994 году Фонд “Наследие” (Heritage Foundation) — мыслительный ги
гант крайних радикалов, связанный с Ньютом Гингричем, — опубликовал
новое предложение под названием Rolling Back Government: A Budget Plan to
Rebuild America. Здесь совершенно не восхвалялся предыдущий “Контракт
Глава 15. Новое понимание перепроектирования правительства
255
с Америкой”, на него вообще никто не обратил внимания. Вместо этого
план предусматривал подход, изложенный в данной главе: все государ
ственные органы, все службы и программы должны систематически зада
ваться вопросом: если бы мы этого еще не делали, стоило бы этим сейчас
заниматься? И выводы позволили добиться намного большего, чем я бы
мог предложить.
Фонд “Наследие” предложил ликвидировать не только министерство
сельского хозяйства (об этом мы упоминали выше), но и отказаться от
большинства других министерств, представленных в правительстве, та
ких как министерство торговли, энергетики, окружающей среды, жилищ
ного строительства, ветеранов, а также ограничить кабинет министров
представителями пяти министерств: иностранных дел, финансов, оборо
ны, юстиции и здравоохранения (кстати говоря, министерство здравоох
ранения единственное не было представлено в кабинете министров при
Джордже Вашингтоне). Это предложение было не менее радикальным
и в отношении правительственных программ. Сам факт того, что подоб
ная идея рассматривалась всерьез, свидетельствует о том, что действи
тельное перепроектирование правительства останется в США — и во всех
остальных развитых странах — основным, насущным вопросом на бли
жайшее будущее.
Вывод
Переосмысление правительства должно начинаться с того, что каждый
государственный орган незамедлительно определит свои задачи эффек
тивности, качества и сокращения расходов. За этим необходимо взять на
вооружение формальные процессы непрерывного улучшения и сопостави
тельного анализа.
Затем каждый государственный орган, каждый метод, программа, ме
роприятие должны быть оценены по ответам на следующие вопросы: в чем
ваша миссия? По-прежнему ли она правомочна? Стоит ли этим занимать
ся? Если бы этого еще не делали, занялись ли бы мы этим сейчас? Если ответ
на последний вопрос отрицательный, тогда нужно спросить: “Как это ис
править?” Если и дальше делать то, чего мы вообще не хотели бы начинать,
это будет означать бессмысленное расходование средств, поэтому от таких
программ нужно немедленно отказаться.
Переосмысление мероприятий и программ позволит выявить те, кото
рые необходимо поддержать, и те, которые следует упразднить. Кроме того,
так можно будет определить мероприятия, в рамках которых в определен
ных местностях, где есть желание и возможность сделать это, стоит
зовать пробные проекты.
Задача такого переосмысления состоит в том, чтобы класснфи^
вать программы в соответствии с их результатами, а не благими не
ниями.
16
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО
В ИНСТИТУТАХ ОБЩЕСТВЕННОГО
ОБСЛУЖИВАНИЯ
Институты общественного обслуживания — такие как государствен
ные органы, профсоюзы, церкви, университеты и школы, больницы, об
щественные и благотворительные организации, профессиональные и от
раслевые ассоциации и т.п. — должны заниматься предпринимательством
и новаторством точно так же, как и деловые предприятия. Более того, они
нуждаются в этом даже в большей степени. Быстрые перемены в современ
ном обществе, технологии и экономике представляют собой еще большую
угрозу для подобных организаций и одновременно с этим предоставляют
им еще большие возможности.
Но институтам общественного обслуживания намного сложнее зани
маться инновациями, чем даже самой бюрократической компании. Похоже,
все более-менее увлекательное является для них в первую очередь поме
хой. Несомненно, любой институт обслуживания стремится расширяться.
Поскольку здесь речь не идет о прибыли, то размер выступает единствен
ным критерием успеха, а рост — это настоящая самоцель. Конечно, ситуа
ция всегда складывается так, что сделать нужно намного больше, чем уже
было предпринято. Но прекратить заниматься тем, что делалось всегда,
и заняться чем-то новым — для институтов обслуживания не менее страш
ная угроза, крайне болезненный переход.
Большая часть инноваций в институтах общественного обслуживания
внедряется либо кем-то со стороны, либо в результате какой-либо катастро
фы. Например, современный университет был создан абсолютно посто
ронним человеком, прусским дипломатом Вильгельмом фон Гумбольдтом.
В 1809 году он основал берлинский университет, когда высшее учебное заве
дение в традиционном понимании, т.е. в том виде, в каком оно существовало
в XVII и XVIII веках, было совершенно разрушено в результате Французской
революции и наполеоновских войн. Шестьдесят лет спустя появился совре
менный американский университет, когда традиционные колледжи и уни
верситеты в США начали отмирать и больше не привлекали студентов.
Точно так же основные инновации в военной сфере в XX веке, будь то
в структуре или стратегии, следовали за позорным поражением. Например,
258
ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ
реорганизация американской армии и ее стратегии под влиянием нью-
йоркского адвоката Элиу Рута, который при Теодоре Рузвельте был ми
нистром обороны, произошла после разгрома в испано-американской во
йне; еще через несколько лет, вслед за не менее разгромным поражением
британцев в войне с бурами, произошла реорганизация британской армии
и ее стратегии, чем занимался министр обороны лорд Холдейн, еще один
гражданский, наконец, изменения в структуре и стратегии немецкой армии
были выполнены после поражения в Первой мировой войне.
На государственном уровне один из недавних примеров новаторского
мышления в политике — это “Новый курс” в США 1933-1936 годов, появле
нию которого предшествовала глубокая депрессия, едва не уничтожившая
социальный строй в стране.
Критики бюрократии утверждают, что институты общественного обслу
живания противятся предпринимательству и новаторству из-за “вялых бю
рократов”, временщиков, которые никогда не укладываются в бюджет, или по
литиков, стремящихся к власти. Это давняя практика — на самом деле она су
ществовала еще во времена Макиавелли, почли 500 лет назад. Единственное,
что изменилось, — это те, кто сегодня твердят об этом. В начале XX века это
был девиз так называемых либералов, а сегодня его подхватили так называе
мые неоконсерваторы. К сожалению, на самом деле все не так просто, и “луч
шие люди", т.е. извечная панацея всех реформаторов, остаются всего лишь
фантомом. Самые активные новаторы и предприниматели уже через полгода
после того, как приступают к управлению институтом общественного обслу
живания, особенно если это государственный орган, ведут себя как худшие
бюрократы-временщики или стремящиеся к власти политики.
Движущие силы предпринимательства и новаторства в институтах
общественного обслуживания свойственны им, являются их неотъемле
мой частью. Лучшее доказательство этому — внутренний обслуживающий
персонал в деловых предприятиях, который, по сути, представляет собой
институт общественного обслуживания в рамках бизнес-корпорации. Как
правило, во главе такого отдела стоят люди, которые прежде занимались
производственной деятельностью и доказали свое умение эффективно ра
ботать в условиях конкурентного рынка. И все же внутренний обслужива
ющий персонал в бизнесе не считается новатором. У них хорошо получается
создавать империи — и они всегда хотят заниматься исключительно этим.
Эти люди не желают отказываться от того, что привыкли делать, поэтому,
заняв прочное положение, мало кто из них принимается за инновации.
Существуют три основные причины, почему принятая практика в ин
ститутах общественного обслуживания намного чаще выступает на пути
новаторства, чем это бывает на предприятиях бизнес-сектора.
Глава 16. Предпринимательство в институтах общественного обслуживания 259
1. Во-первых, институт общественного обслуживания в своей деятель
ности отталкивается скорее от бюджета, чем от результатов. Ему платят за
приложенные усилия, из фондов, заработанных кем-то другим, например
налогоплательщиками, спонсорами благотворительных организаций или
компанией, на которую работают сотрудники отдела кадров или маркетин
га. Чем более активную деятельность развивает институт общественного
обслуживания, тем большим будет его бюджет.
Успех в институте общественного обслуживания определяется недостиг
нутыми результатами, а получением большего бюджета. Следовательно, по
пытка уменьшить количество мероприятий и программ подрывает силы ин
ститута, он теряет статус и престиж. Неудачи не признаются, а что еще хуже,
нельзя признавать и тот факт, что поставленную задачу удалось выполнить.
2. Институт обслуживания состоит из множества взаимосвязанных эле
ментов. В компании, которая продает свою продукцию на рынке, один эле
мент — потребитель — в конечном счете считается главным. Для того чтобы
добиться успеха, такой компании нужно получить всего лишь небольшую
долю небольшого рынка. Тогда она сможет удовлетворить и все остальные
элементы: акционеров, работников, общину и т.д. Но именно по той при
чине, что институты общественного обслуживания — сюда же относятся
и целые отделы в составе деловых предприятий — для получения зарпла
ты не отчитываются о достигнутых результатах, то любой элемент, каким
бы малозначительным он ни был, по сути, обладает правом вето. Институт
общественного обслуживания должен удовлетворять всех и не может себе
позволить заполучить хотя бы одного врага.
Как только институт обслуживания приступает к работе, он приобре
тает клиентуру, которая впоследствии не желает отказываться ни от одной
программы и не хочет вносить в нее ни малейших изменений. Но все новое
всегда кажется спорным, следовательно, оно вызывает противодействие со
стороны существующей клиентуры и даже не имеет шанса заполучить соб
ственных сторонников.
3. Но самая важная причина состоит в том, что институт общественно
го обслуживания, по большому счету, существует для того, чтобы творить
добро. Это значит, что он воспринимает свою миссию как нравственный аб
солют, а не экономический показатель или объект подсчета расходов и при
былей. Экономисты всегда стремятся по-новому распределить одни и те же
ресурсы, чтобы получить больше прибыли. Значит, в экономике все отно
сительно. В институте общественного обслуживания нет такого понятия,
как большая прибыль. Если ты творишь добро, то делать его еще “добрее”
невозможно.
260 ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ
На самом деле неспособность выполнить поставленные задачи в стрем
лении к добру означает лишь, что необходимо удвоить усилия. Силы зла,
должно быть, оказались намного мощнее, чем ожидалось, следовательно,
бороться с ними нужно упорнее.
Тысячи лет проповедники всевозможных религий призывали паству
противостоять грехам плоти, но едва ли преуспели в этом. Однако с точ
ки зрения самих проповедников это нельзя назвать аргументом, который
бы убедил их использовать свои многочисленные таланты в тех сферах, где
добиться результатов было бы проще. Наоборот, с их точки зрения, это до*
казывает лишь, что усилия нужно удвоить. Борьба с плотским грехом, не
сомненно, является нравственным благом, а значит, абсолютом, который
не признает никаких подсчетов прибылей и убытков.
Редко какие институты общественного обслуживания определяют свои
задачи в абсолютных терминах. Но даже отделы кадров и обслуживающий
персонал на производстве склонны считать своей миссией “создание до
бра”, которая является понятием нравственным и абсолютным, а не эконо
мическим или относительным.
Это означает, что институты общественного обслуживания склонны
максимизировать, нежели оптимизировать. “Наша миссия не будет вы
полнена, — утверждает лидер “Крестового похода” против голода, — пока
хотя бы один ребенок на земле ложится спать голодным” Если бы он сказал:
“Наша миссия будет выполнена, если большая часть детей, которых можно
охватить посредством существующих каналов сбыта, получает достаточно
пищи, чтобы не страдать от недоедания”, его сразу бы сместили с должно
сти. Однако если цель доведена до максимума, ее ни при каких условиях
не удастся достичь. Напротив, чем ближе человек подходит к своей цели,
тем больше усилий это требует. Ведь как только была достигнута оптими
зация (наверное, примерно на уровне 75-80 процентов от теоретического
максимума), дополнительные затраты начинают увеличиваться в геоме
трической прогрессии, а дополнительные результаты — с той же скоростью
уменьшаются. Чем ближе институт общественного обслуживания подхо
дит к достижению поставленных задач, тем в большее отчаяние он впадает
и тем сложнее ему будет даваться то, чем он занимается.
Но эта организация будет вести себя точно так же и в том случае, когда
она добивается меньшего, чем запланировано. Независимо от того, преу
спевает она или терпит неудачу, требование применять инновации и делать
что-то еще вызовет отчаянное сопротивление, поскольку будет воспринято
как угроза основной задаче учреждения, самой сути его существования, ее
убеждениям и ценностям.
Это серьезные помехи на пути новаторства. Они объясняют, почему
в значительной степени инновации в институтах общественного обслужи
вания появляются скорее в новых организациях, чем в существующих.