Друкер П.Ф., Макьярелло Дж.А. Менеджмент

Подождите немного. Документ загружается.

Глава 14. Ответственность школы

241

Но мы едва ли задаемся вопросом: каковы результаты в этой школе?

Какими они должны быть?

Однако эти вопросы все равно требуют ответа. В XXI веке образование

стоит слишком дорого, поэтому его качество тем более нужно проверять.

Расходы на школьное образование в развитых странах взлетели с 2 процен

тов ВНП в 1913 году до 10 процентов восемьдесят лет спустя.

Но качество работы школы необходимо контролировать еще и потому, что

школа сегодня играет слишком важную роль. Следовательно, нужно проду

мать, какими должны быть результаты ее работы, и оценить, насколько успеш

но школа справляется с поставленной задачей. Несомненно, разные школьные

системы ответят на этот вопрос по-разному. Но каждая школьная система

и каждая школа очень скоро должна будет задать себе эти вопросы и чест

но ответить на них. Больше мы не примем давнишнюю отговорку школьных

учителей, которой они объясняют низкое качество своей работы: “Ученики

ленивые и глупые". Если знания являются основным ресурсом общества, то

ленивые или глупые студенты попадают под ответственность самой школы.

Значит, остаются только эффективные и неэффективные школы.

Уже сегодня школы теряют монополию как единственные поставщики

образования.

Усиливается конкуренция между школами и “не-школами”, с разными

учреждениями, которые появляются в системе образования и предлагают

свой, уникальный подход к обучению2.

По мере того как знания становятся основным ресурсом общества, со

циальное положение школы как “производителя” и “канала сбыта” знаний,

а также ее монополия обязательно изменятся. А некоторые конкуренты не

пременно добьются успеха.

Что будут преподавать и изучать, как это будет преподавать и изучать,

кто будет использовать образование и какое положение школа займет в об

ществе — все это в значительной степени изменится в ближайшие десяти

летия. И действительно, нет больше такого института, который бы стал

кивался со столь кардинальными переменами, как те, что вскоре приведут

к трансформации школы.

Но самая заметная перемена — причем к ней мы менее всего готовы - за

ключается в том, что школе придется привыкнуть стремиться к результа

2 Возможности для инноваций в начальном и среднем образовании в США расширяют

ся благодаря развитию и росту чартерных (привилегированных) школ. Движение чар

терных школ в США — это попытка с переменным успехом организовать новые школы,

которые изменят традиционное представление об образовании и предоставят людям

право выбора. “Около трех тысяч новых школ были открыты с тех пор, как в 1990-х

годах законодательством было предусмотрено развитие чартерного образования”. Ис

точник: статья от 25 июля 2007 на сайте http://www.uscharterschools.org/pub/

uses docs/o/movement. htm.

242

ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ

там. Она должна определить тот уровень качества, за который ей придет-

ся нести ответственность и за который она получает деньги. Наконец-то

школа станет подотчетной.

Вывод

Для общества знаний и работников умственного труда требуется высо

кий уровень грамотности, образование, построенное на сильных сторонах

ученика, и непрерывное обучение. Школа — один из основных институтов

общества, в которых человек приобретает грамотность и развивает свой

потенциал. И тем не менее общеобразовательные школы в США постра

дали из-за того, что им было навязано выполнение нескольких миссий, ко

торые ограничивали их способность удовлетворять потребность общества,

основанного на знаниях, в образовании. Как в пределах системы общего

образования, так и вне ее возникло множество альтернативных вариантов.

Чартерные школы и школы с углубленным изучением предметов являются

непосредственными конкурентами общеобразовательных школ в рамках

традиционной системы. И у тех и у других имеется единственная миссия,

и все они нацелены на результат. Частные школы и домашнее обучение -

вот еще одни новые тенденции, которые развиваются за пределами общеоб

разовательных школ. Потребность в основной грамотности и образовании,

основанном на сильных сторонах ученика, призывает к тому, чтобы на

чальные и средние школы несли ответственность за свои результаты, а для

этого, в свою очередь, необходимо четко сформулировать миссию школы

и критерии оценивания качества работы.

НОВОЕ ПОНИМАНИЕ

ПЕРЕПРОЕКТИРОВАНИЯ

ПРАВИТЕЛЬСТВА

Обещание вице-президента Эла Гора перепроектировать правитель-

ство\ о чем с большим шумом говорилось в начале пребывания у власти

президента Клинтона, у всей страны не вызвало ничего, кроме скуки.

Впоследствии инициатива Гора широко освещалась в прессе. В одном

пресс-релизе за другим говорилось об изменениях в очередном агентстве

или программе. Регулярно проводились большие конференции, председа

телем одной из которых был лично президент, этой же теме было посвяще

но множество телепрограмм. Из всех программ во внутренней политике,

учрежденных администрацией Клинтона, эта оказалась одной из редких,

которые заключались не только в произнесении речей, но и в конкретных

результатах. И тем не менее ни со стороны общественности, ни со стороны

средств массовой информации активного интереса не было. И результаты

выборов 2000 года уж точно нельзя назвать вотумом доверия успехам пре

зидентской администрации по перепроектированию правительства.

Все это имеет уважительную причину. В любом институте, помимо

федерального правительства, перемены, которые осуществляются под

лозунгом перепроектирования, не разглашались бы во всеуслышание, за

исключением, пожалуй, сообщения в информационном бюллетене, выве

шенном в холле. В больницах считается, что медсестры, например, должны

этим заниматься самостоятельно, в банках это задача менеджеров, и даже

в производственной компании с плохим управлением это самостоятельная

работа инспекторов, которая не должна сопровождаться похвалами или

дополнительными вознаграждениями.

1 Вице-президент Альберт Гор возглавлял программу National Partnership for Reinventing

Government, которая начала работу 15 апреля 1993 года и была завершена в январе 2001

года (см. сайт h ttp : //govi n f о. 1 ibrar у. u n t. edu/npr/index. htm). В проекте было за

нято около 1300 профессионалов из различных агентств федерального правительства.

Подробнее см. статью Stephen Barr “Members of Campaign to Reinvent Government Packing

Up, Not Giving Up", Washington Post, January 14, 2001 (http://www.washingtonpost.

com/).

244 ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ

Вот некоторые из новейших примеров в правительственной сфере -

к сожалению, далеко не типичные случаи.

• В Атланте, штат Джорджия, шесть отдельных программ

общественного благосостояния, каждая из которых традиционно

осуществлялась в отдельном офисе со своим штатом сотрудников,

объедин и л и в процессе реализации, чтобы осуществлять ком п лексное

обслуживание. В рамках перепроектированной программы на

телефонные звонки действительно можно было получить ответ,

причем с первой попытки.

• В Огдене, штат Юта, и Окленде, штат Калифорния, среди прочих,

налоговая служба начала экспериментировать с тем, чтобы

относиться к налогоплательщикам как к клиентам и предоставлять

им комплексное обслуживание, при котором каждый клерк не будет

гонять налогоплательщиков из кабинета в кабинет, а сам предоставит

всю необходимую информацию в ответ на их вопросы.

• Экспортно-импортный банк был перепроектирован. Сейчас он,

наконец, должен начать делать то, что от него ожидалось еще

шестьдесят лет назад: помогать малому бизнесу получить экспортное

финансирование.

• Офис Геологического общества США в Денвере, как предполагалось,

должен продавать географические карты страны всем желающим. Но

было практически невозможно выяснить, какие карты нужнозаказать,

где и как это сделать, поскольку каталог тщательно скрывался. Один

тот факт, что карта пользуется спросом, служил почти стопроцентной

гарантией того, что ее невозможно будет достать. Ее нельзя было

напечатать просто потому, что люди хотели ее купить. Другому

государственному агентству нужно было заказывать такую карту

для внутреннего пользования. Если карта хорошо распродавалась, ее

сразу же снимали с печати. Что еще хуже, склад освещался так плохо,

что когда поступал заказ на напечатанную карту, то клерки просто

не могли ее найти. Единственное, чего добилась рабочая команда,

созданная специально для того, чтобы перепроектировать работу

Геологического общества, — новых лампочек, которые добавили на

складе, и несколько второстепенных изменений.

Но на будущее сделаны более серьезные обещания.

• Министерствосельскогохозяйствапредложилосократитьколичество

своих агентств с сорока до тридцати, закрыть более тысячи местных

представительств и упразднить И тыс. рабочих мест, что позволит

сэкономить около 3,6 млрд. долл. за пять лет.

• Из 384 рекомендаций по перепроектированию правительства,

предложенных вице-президентом в 1993 году, около половины были

Глава 15. Новое понимание перепроектирования правительства

245

заложены в бюджет на 1995 финансовый год. Если бы все они были

приняты Конгрессом, то это позволило бы за два года сэкономить

около 12,5 млрд. долл.

Но ни сокращение количества агентств министерства сельского хозяй

ства, ни все 384 рекомендации вице-президента не были новыми идеями.

Мы уже давно знаем, что множество сельскохозяйственных офисов на

ходятся в городах и пригородах, где практически не осталось фермеров.

Предложение закрыть их впервые высказывалось во времена правления

Эйзенхауэра. А огромное количество, если не большинство, из 384 реко

мендаций Гора были сделаны на десять лет раньше, в одном из докладов

при президенте Рональде Рейгане.

Даже если бы все эти предложения воплотить в жизнь, результаты все

равно оказались бы банальными. Предложенная министерством сельского

хозяйства экономия в 3,6 млрд. долл. за пять лет означает, что ежегодно

удалось бы сэкономить всего 720 млн. долл., т.е. около 1 процента годово

го бюджета этого министерства на 1995 год, составляющего почти 70 млрд.

Несомненно, единственное возможное описание всех усилий Гора — это ла

тинская поговорка: “Гора родила мышь”

Р еструктуризация

Причина, которой чаще всего пытаются объяснить это отсутствие ре

зультатов, — сопротивление бюрократии. Конечно, никому не захочется ни

с того ни с сего подвергаться перепроектированию. Но на самом деле од

ним из положительных следствий программы Гора было то, что она вызва

ла энергичную поддержку огромного количества госслужащих — особенно

сотрудников низшего уровня, которые ежедневно контактировали с обще

ственностью, а значит, постоянно сталкивались в бюрократией и такими

глупыми правилами, как, например, предписание ограничивать продажу

прекрасных географических карт, которыми можно просто гордиться.

Нельзя в качестве объяснения назвать и недостаточность усилий.

Множество самых активных энтузиастов из Вашингтона встречались каж

дую неделю — и все это заканчивалось полнейшим отсутствием результа

тов. На таких встречах присутствовали и заместители министров крупней

ших министерств. Вице-президент Гор — чрезвычайно энергичный чело

век — подгонял и подталкивал. Движущей силой за всем этим мероприя

тием выступал самый знающий деятель вашингтонской администрации —

Эллис Ривлин, бывший директор Бюджетной комиссии Конгресса, а в тот

момент — директор комитета по менеджменту и бюджету.

246

ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ

И эти талантливые люди не смогли ничего добиться, потому что непра

вильно выбрали базовый подход. Они пытались подлатать и исправить тут,

там и еще вот здесь, — а так никогда не добиться успеха. Результатов не будет,

если не произойдет кардинальной перемены в управлении и оплате труда

федерального правительства и его агентств. Привычка непрерывного улуч

шения должна стать естественной у всех правительственных организаций.

Непрерывное улучшение считается недавним изобретением японцев -

в Японии этот подход называется кайзен. Но на самом деле этим методом

начали пользоваться еще восемьдесят лет назад, причем в Соединенных

Штатах Америки. Начиная с Первой мировой войны и вплоть до нача

ла 1980-х годов, т.е. до самого своего роспуска, телефонная компания Bell

Telephone System применяла непрерывное улучшение во всех без исключе

ния процессах и программах, будь то установка домашнего телефона или

производство коммутатора. Во всей своей деятельности компания опреде-

ляла результаты, эффективность, качество и затраты. И в каждом слу

чае формулировалась ежегодная цель совершенствования. Менеджеры

Bell не получали наград за достижение этих целей, но те, кто не справлялся

с поставленной задачей, выбывали из гонки и не получали второго шанса.

В равной степени необходим также сопоставительный анализ — и это

тоже изобретение компании Bell Telephone, — т.е. ежегодное сравнение эф

фективности работы организации с работой всех других, при этом лучшие

результаты становились стандартом, к которому нужно было всем стре

миться в течение следующего года.

Непрерывное улучшение и сопоставительный анализ практически не

известны гражданским организациям федерального правительства США.

Они бы потребовали кардинальных перемен в политике и практике, что

вызвало бы решительное сопротивление со стороны федеральных проф

союзов и Конгресса. Кроме того, при таких изменениях нужно было бы,

чтобы каждый государственный орган — и каждое бюро во всех органах -

определили свои задачи по достижению эффективности, качества и сокра

щения расходов. Необходимо было бы определить результаты, которые эта

правительственная организация должна получить. Однако непрерывное

улучшение и сопоставительный анализ нуждаются в разных стимулах.

Орган, который за определенный период не улучшит качество работы на

установленную степень, должен будет урезать бюджет, — этим подходом

пользовались в компании Bell Telephone. А менеджер, подразделение кото

рого постоянно проигрывает при сопоставительном анализе в сравнении

с лидерами, должен быть наказан сокращением премии или, что еще эф

фективнее, отказом в повышении. В конечном счете тех, кто то и дело от

стает в показателях, необходимо увольнять.

Глава 15. Новое понимание перепроектирования правительства

247

Но даже такие перемены, которые любой член Конгресса или предста

витель федеральной бюрократии счел бы кардинальными, не обязательно

могли бы привести к перепроектированию правительства.

Любая организация, будь то биологическая или социальная, при значи

тельном изменении размера должна изменить и свою базовую структуру.

Любая организация, которая вырастает в два или три раза, должна пройти

реструктуризацию. Точно гак же любая организация — деловое предпри

ятие, некоммерческое объединение или государственный орган — должна

переосмыслить свою деятельность после достижения сорока- или пятиде

сятилетнего возраста. За это время она уже перерастает свои методы и пра

вила поведения. Если организация и дальше будет действовать по-старому,

то станет неуправляемой, неконтролируемой.

Гражданская часть американского правительства переросла свой ис

ходный размер и пережила исходные правила. Сейчас она намного боль

ше, чем во времена администрации Эйзенхауэра, Ее структура, политика

и правила деятельности, а также методы управления людьми возникли еще

раньше. Впервые их применил Уильям Мак-Кинли в 1896 году, а оконча

тельно они оформились при Герберте Гувере в период с 1929 по 1933 год.

На самом деле бессмысленно обвинять того или иного президента в бес

порядке, который царит сейчас в нашем правительстве. В этом не виноваты

ни демократы, ни республиканцы. Правительство переросло свою струк

туру, политику и правила поведения, которые были придуманы для него

давным-давно и до сих пор широко применяются.

Переосмысление

Первой реакцией на беспорядок всегда будет то, что и попытались сде

лать вице-президент Гор и его помощники, — подлатать. Но это никогда не

приносит успеха. Следующий этап — сломя голову приступить к разукруп

нению. Менеджмент берет огромный топор и начинает наносить удары на

лево и направо. В конце 1980-х-начале 1990-х годов так поступали одна за

другой крупнейшие американские компании — среди них IBM, Sears и GM.

Каждая сначала объявляла о том, что сокращение 10, 20 или даже 50 тыс.

человек позволит сразу же исправить ситуацию. Год спустя, естественно,

никакого исправления не наблюдалось, и компания увольняла еще 10, 20

или 50 тыс. человек, и снова безрезультатно. Во многих случаях (если не

в большинстве) разукрупнение оказывалось как раз тем, о чем уже много

веков предостерегали хирурги: ампутацией без предварительного анализа.

Это всегда приводит к летальному исходу.

Но некоторые организации — несколько крупных компаний (например,

GE) и бол ьниц (Beth Israel в Бостоне) — тихо, без фанфар, произвели необхо

248

ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ

димые перемены, переосмысливая себя. Они начинали не с разукрупнения.

Боле того, им было известно, что начинать с уменьшения расходов — еще

не значит суметь взять издержки под контроль. Исходной точкой должно

быть выявление тех видов деятельности, которые являются самыми про

дуктивными, которые нужно усиливать, продвигать и расширять. Каждое

агентство, каждый метод, каждая программа, каждый вид деятельности -

все нужно оценить с точки зрения ответов на вопросы:

какова наша мис

сия?, По-прежнему ли она правомочна?, Стоит ли этим заниматься?, Если

бы этим еще не занимались, решились бы мы делать это? Такие вопросы

задаются довольно часто, во всевозможных организациях — деловых пред

приятиях, больницах, церквах и даже в органах местного самоуправле

ния, — поэтому наверняка известно, что это действенный способ.

Очень редко ответ на такие вопросы звучит как “Все отлично и так, да

вайте продолжать”. Зачастую — в очень многих областях — на последний

вопрос отвечают следующим образом: “Да, мы бы снова занялись этим, но

только с некоторыми изменениями. Теперь мы уже кое-что узнали”.

В качестве примера можно привести Управление по технике безопасно

сти и гигиене труда, созданное в 1970 году. В своей деятельности оно исхо

дит из предположения о том, что небезопасные условия труда — основная

причина несчастных случаев, и поэтому стремится совершить невозмож

ное: создать вселенную, лишенную риска. Конечно, бороться с опасностя

ми — верное решение. Но это только один из элементов безопасности, воз

можно, даже не основной. Более того, сама по себе такая борьба ни к чему не

приведет. Самый эффективный способ добиться безопасности — упразд

нить рискованное поведение.

Управление дает следующее определение несчастному случаю: когда

кто-то получает травму, Но такое определение нельзя считать адекват

ным. Чтобы сократить количество несчастных случаев, под ними необхо

димо понимать нарушение правил безопасного поведения, независимо от

того, приводит это к травмам или нет. Именно с учетом такого опреде

ления в США эксплуатируются атомные подводные лодки. Любой, кто

находится на такой подлодке, начиная с командира или кончая обычным

матросом, несет наказание за малейшее нарушение правил безопасности,

даже если при этом никто не пострадал. В результате за атомной подводной

лодкой держится рекорд по безопасности, пока не превзойденный ни од

ним промышленным заводом или военным учреждением в мире. При этом

трудно себе представить более опасное место, чем переполненная людьми

атомная подводная лодка.

Конечно, программу Управления по технике безопасности и гигиене

труда необходимо сохранить, но с некоторыми изменениями.

Глава 15. Новое понимание перепроектирования правительства

249

В ходе этого анализа будут рассмотрены некоторые государственные

органы, миссия которых уже нежизнеспособна и едва ли когда такой была,

т.е. органы, которые мы бы сегодня ни за что не создавали, если бы была

такая возможность. К примеру, бывает так, что организация уже выпол

нила свою миссию. Здесь можно вспомнить Управление по делам ветера

нов войны, в ведении которого сейчас находится 1 400 больниц, клиник

и домов престарелых2. В 1930 году, когда эти больницы только получили

аккредитацию, таких лечебных учреждений было мало в сельской местно

сти и небольших городках, где жило много ветеранов. Сегодня ветераны

практически повсеместно с легкостью могут найти хорошо оборудованную

больницу с компетентным персоналом. С медицинской точки зрения боль

шинство больниц, подчиненных Управлению по делам ветеранов войны,

в лучшем случае можно назвать посредственными, а с точки зрения финан

сов они очень много стоят государству. Что еще хуже, обычно они располо

жены далеко, и ветеранам, особенно пожилым, страдающим хроническими

заболеваниями, приходится уезжать из дома, от семьи как раз в тот момент,

когда они больше всего нуждаются в поддержке родственников. Больницы

и дома престарелых Управления уже давно справились с той задачей, ради

которой создавались. За исключением, пожалуй, тех заведений, цель кото

рых — лечение психологических и физических травм, полученных в ходе

текущих войн; все остальные нужно закрыть, а рабочие места перенести

в местные больницы и другие лечебные заведения.

Бывает и так, что миссии просто не остается. Например, стоило ли сегод

ня создавать отдельное министерство сельского хозяйства? Большинство

американцев уверенно сказали бы "нет”. Сегодня фермеры составляют не

больше 3 процентов всего населения страны, а эффективно работает из них

всего половина, и нам вполне хватило бы одного бюро в министерстве ком

мерции или труда.

И дальше сохранять те направления деятельности, от которых мы се

годня можем отказаться, — лишняя трата денег. От них нужно отказаться.

Невозможно даже предположить, сколько программ, учрежденных пра

вительством, мы сочли бы достойными сохранения. Но по своему опыту

работы со многими корпорациями я могу предположить, что обществен

ность проголосовала бы против сохранения двух пятых, а то и половины

всех гражданских агентств и программ. И практически ни одно из них не

получило бы поддержки для активного развития, т.е. выделения средств на

правильную организацию и деятельность.

2 См. статью от 27 августа 2006 г. “How Veterans' Hospitals Became the Best in Health Care"

by Douglas Waller, Time совместно с CNN (http://www.time.com/time/magazine/

a rtic le /0 ,9171,1376238,00. ht ml). Перепечатано в Time от 4 сентября 2006 года.

250

ЧАСТЬ III. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТИТУТА ОБСЛУЖИВАНИЯ

О тказ

В любой организации от трех пятых до двух третьих всех программ п меро

приятий получат равное количество квалифицированных голосов за и про

тив. Сложными остаются случаи, когда программа или мероприятие оказы

ваются непродуктивными или даже вредными, причем точно никто не может

определить причину проблемы, не говоря уже о том, чтобы устранить ее.

К этой категории относятся две крупные и популярные программы пра

вительства США. Наглядный пример — программа благосостояния. Когда

ее только разрабатывали в конце 1930-х годов, она работала прекрасно. Но

в то время потребности, которыми занималась программа, были совсем не

такими, как сегодня: потребности незамужних матерей и детей без отцов,

людей без образования, навыков и опыта работы. Жаркие споры ведутся

о том, действительно ли эта программа сегодня приносит вред, однако мало

кто будет утверждать, что она эффективна или хотя бы в чем-то облегчает

социальные проблемы, которые должна бы устранять.

Есть и еще одна программа, появившаяся во внешней политике США

в период “холодной войны”: военная помощь. Если ее оказывать союзнику,

действительно втянутому в борьбу, тогда такая помощь может быть очень

продуктивной: вспомним ленд-лиз Великобритании в 1940-1941 годах и во

енную помощь воюющему Израилю. Но она будет непродуктивной, если

ее оказывать в мирное время с целью получить союзника, — этот принцип

считали доказанным еще Плутарх и Светоний. Несомненно, наши недав

ние неудачи во внешней политике (Панама, Иран, Ирак и Сомали — самые

яркие примеры) обусловлены именно тем, что мы пытались оказать воен

ную помощь в надежде приобрести союзника. С самого начала холодной

войны практически ни одна подобная попытка не заканчивалась удачей.

Более того, как правило, это приводило только к появлению врагов — как

случилось с советской военной помощью Афганистану.

Популярное решение для подобных программ или мероприятий — ре

формировать их. Примером может служить реформа благосостояния при

президенте Клинтоне, а также реформа, предложенная впоследствии рес

публиканским большинством. Но и та и другая оказалась безуспешной.

Пытаться реформировать то, что плохо работает, и уж тем более то, что

приносит только вред, не зная, почему это плохо работает, — значит, только

ухудшить ситуацию. Самое лучшее, что можно сделать с такими програм

мами, — упразднить их.

Возможно, нужно было бы провести несколько — совсем немного — конт

ролируемых экспериментов. Например, в области благосостояния можно

было бы попытаться в тщательно выбранных местах по всей стране передать

в частные руки процесс переквалификации и трудоустройства тех, кто уже