Чистяков Е.Г. Территориальная организация населения

Подождите немного. Документ загружается.

Территориальная организация населения: Учеб. пособие/ Т35 Под

ред. проф. Е.Г. Чистякова. — М.: Вузовский учебник, 2005.- J 88 с.

ISBN 5-9558-0015-8

В учебном пособии рассматриваются теоретические и

методологические основы курса «Территориальная

организация населения». Раскрываются основные

современные тенденции развития структурных и

организационных процессов расселения, выделяются

региональные различия в формах территориальной

организации населения. Показана роль населения как фактора

и ресурса экономического и социального развития регионов,

его влияние на территориальную структуру хозяйства.

Для студентов вузов экономических и географических

специальностей, а также преподавателей, практических

работников и научных сотрудников.

ББК60.7я73

ISBN 5-9558-0015-8

ВВЕДЕНИЕ

«Территориальная организация населения» (ТОН) является

общепрофессиональной дисциплиной государственного образо-

вательного стандарта высшего образования по специальности 06.10.00

«Государственное и муниципальное управление». Объективная

необходимость включения данной дисциплины в учебные программы

вузов обусловлена рядом причин. Среди них необходимо отметить

главную, связанную с усилением значения социального фактора в

развитии общества в условиях его глобализации. На современном этапе

повышается роль интеллектуального, профессионального и

организационного потенциала в развитии общества. Эти ресурсы не

могут быть реализованы в отрыве от конкретной территории, от

рациональной ТОН, являющейся социальной и духовной базой любых

инноваций. Все воспроизводственные процессы на территории

фокусируются в центрах трудовой деятельности. Поэтому необходимо

выявление в региональных системах подобных центров, являющихся

генераторами распространения инновационных изменений в хозяй-

ственной и общественной жизни. Под влиянием этих центров в

настоящее время происходит переориентация моделей управления

общественным производством с экономических на решение социальных

проблем.

Главной целью управления становится рациональная организация

социального пространства страны и ее региональных звеньев, систем

расселения населения и обслуживания его жизнедеятельности.

Социальное пространство в данном случае понимается как форма

общественной жизни, организация, обеспечивающая условия

жизнедеятельности социума, пространство его самовыражения. Создание

указанных условий не может осуществляться стихийно, должно

регулироваться и подчиняться соответствующим воздействиям со стороны

системы управления. Поэтому преподавание и изучение данной

дисциплины должны быть ориентированы на кардинальное

совершенствование современной системы государственного и

муниципального управления в России и ее регионах. Недостатки этой

системы общеизвестны. Важнейшие из них - «непрозрачность»,

неподконтрольность, слабая адаптированность к изменениям,

непредсказуемость, коррумпированность, неэффективность. Эти и другие

негативные моменты в значительной мере обусловлены недостаточным

вниманием государственных и муниципальных органов власти к

накоплению организационного опыта и его использованию в процессе уп-

УДК 314.9(075.8)

ББК 60.7я73 Т35

ВСЕРОССИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ

ИНСТИТУТ Ректор — акад. А.Н. Романов Председатель научно-

методического совета — проф. Д.М. Дайитбегов

Коллектив авторов:

канд. экон. наук, доцент СМ. Борзое (глава 9);

канд. экон. наук, доцент Г. 10. Семикина (глава 4);

канд. геогр. наук, профессор С.С. Шишов(глава 3);

канд. экон. наук, доцент Л.В. Шубцова (главы 5 — 6);

д-р экон. наук, профессор Е.Г. Чистяков (введение, главы 1—2,

7—8)

Рецензенты:

Ка((>сдра «Государственное управление и менеджмент» РЭА

им. Г.В. Плеханова и д-р экон. паук, профессор И.А. Ильин

равления социально-экономическим развитием экономики России и ее

регионов.

До последнего времени законодательная и исполнительная власть

главное внимание в организации системы образования и подготовки

управленческих кадров уделяла решению проблем и задач

совершенствования управления отраслями материального производства.

Организации процессов управления воспроизводством населения,

созданию необходимых условий для его жизнедеятельности,

обеспечению достойного уровня жизни, преумножению

интеллектуального, духовного и культурного потенциала, накоплению и

использованию организационного опыта в процессе управления страной

при этом не придавалось должного значения. Считалось, что решение

этих проблем должно осуществляться само по себе, без выработки и

реализации каких-либо управляющих воздействий со стороны

федеральных, региональных и муниципальных органов.

В отечественной экономической литературе рассмотрение проблем

территориального развития, как правило, осуществлялось также

односторонне. Они, в частности, исследовались либо в связи с

размещением производительных сил, либо в связи с процессами

урбанизации и развития территориальных систем расселения. В первом

случае основной акцент делался на решении вопросов территориальной

организации производства, на процессах углубления общественного

разделения труда, специализации, концентрации, кооперации и

комбинирования производства, рационализации межрегиональных

производственно-экономических связей, а вопросы социального развития

регионов отодвигались на второй план. При этом часто неосознанно

вносились дезорганизационные аспекты в процесс управления

общественным производством.

Так, стремление к обеспечению более углубленной специализации

производства и разделению труда «не могло не уменьшить взаимного

понимания между людьми, на котором основывается точная координация

действий»*. Однако этот аспект не принимался во внимание. При другом

подходе недоучитывалась важность решения проблем эффективной

организации производства в территориальных системах,

совершенствования организации и управления процессами трудовой

деятельности. Таким образом, не в полной мере соблюдался принцип

системного, целостного

* Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 2. — М.:

Экономика, 1989. С. 27.

подхода к организации территориального сообщества людей,

удовлетворению их потребностей и интересов.

При этом оба указанных подхода имели общий недостаток,

заключающийся в том, что в них неоправданно мало внимания

уделялось вопросам организации и управления системами со

циального обслуживания населения, обеспечивающих его рас

ширенное воспроизводство и способствующих преумножению

демографического и интеллектуального потенциала общества.

В истории развития России известно много примеров неправиль

но принятых и реализованных решений как на федеральном, так

и на региональном и местном уровне управления. Достаточно

привести примеры неоправданного с экологической точки зрения

размещения целлюлозно-бумажного комбината на озере Байкал,

развития и размещения химических производств в зонах рекреа

ции, чрезмерной концентрации финансовых ресурсов в столич

ном регионе и др. -

Регулирование урбанизационных процессов, ориентированное на

приоритетную поддержку слаборазвитых районов и городов с целью

создания достойных условий проживания населения, — одна из

центральных тем стратегических деклараций ООН, Совета Европы о

городах нового тысячелетия, в которых неизменно подчеркивается

актуальность «территориального измерения прав человека и

демократии». В большинстве стран созданы ответственные за

реализацию территориального развития специальные государственные

структуры: Министерство организации территории и градостроительства

в Германии, Комитет по планированию и использованию территории во

Франции, Министерство жилищного строительства, планирования и

охраны среды в Голландии и др. Россия при ее масштабах и сложности

проблем территориального развития подобной структуры не имеет.

Обязательным условием организации научно обоснованного

управления территориальным социально-экономическим развитием

страны, ее регионов, субъектов Федерации, городов и муниципалитетов

является разработка концепции совершенствования территориальной

организации населения, рассматриваемая как фактор стабильного и

устойчивого развития национальной экономики. Концепция ТОН должна

ориентироваться на устранение недостатков в системе управления ее

развитием с целью повышения уровня и качества жизни населения.

Известный русский ученый А.Л. Богданов еще в 1899 г. в книге

«Основные элементы исторического взгляда на природу» писал: «У

человека нет иной деятельности, кроме организационной, нет иных

задач, кроме организационных... И если это еще не сознается, то толь-

ко потому, что мышление людей до сих пор не выбилось вполне из оболочек

фетишизма, опутавших его на пути развития»*.

Все вышеизложенное предопределило структуру настоящего учебного

пособия, которая соответствует требованиям государственного образовательного

стандарта по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Наряду с рассмотрением тем учебной программы вузов в данной работе сделана

попытка раскрыть проблемные и дискуссионные вопросы территориальной

организации населения, связанные с трактовкой и раскрытием предмета

дисциплины, ее методологии, особенностей, тенденций и закономерностей

развития, методов научного обоснования и выработки управляющих воздействий

субъектов организации и управления территориальными процессами вос-

производства людей, вещей и идей, учета и контроля степени их реализации и

эффективности.

Учебное пособие состоит из трех разделов. В разделе I раскрывается предмет и

методология курса. При этом авторы рассматривают территориальную организацию

населения в трех аспектах: воспроизводственном (как воспроизводство людей,

вещей и идей), расселенческом (как систему, состоящую из различных форм и

типов населенных пунктов разного масштаба) и производственном (как

совокупность различных форм организации общественного производства). В

разделе И рассматриваются особенности территориальной организации

населения с позиций производственно-технологической специализации,

кооперирования, комбинирования и размещения промышленного и сельско-

хозяйственного производства, а также транспорта. Раздел III посвящен

рассмотрению тенденций развития территориальной организации населения в

условиях глобализации и процессов, происходящих на постсоветском

пространстве.

РАЗДЕЛ I

основы дисциплины

«ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»

* Пит. по: Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. I. - М:

Экономика, 1989. С. 71.

ПРЕДМЕТ И МЕТОДОЛОГИЯ ДИСЦИПЛИНЫ

«ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»

1.1. ПРЕДМЕТ ДИСЦИПЛИНЫ «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»

Приступая к изучению дисциплины «Территориальная организация

населения» (ТОН), прежде всего необходимо уяснить содержание

терминов, образующих это понятие, а именно: «территория»,

«население» и «организация». В современной экономической географии

понятие «территория» не отождествляется со всей земной

поверхностью, а понимается как часть последней. Являясь

пространственным ресурсом, территория в то же время служит

«вместилищем» множества других ресурсов. Земля и труд — источники

богатства любого общества. Вся история развития жизни на Земле

связана с борьбой за жизненное пространство, за владение конкретной

территорией и находящимися на ней ресурсами. В основе этой борьбы

— стремление всего живого к развитию и совершенствованию.

Учет и ориентация на систематизацию и распространение

организующих начал жизнедеятельности общества является

исторической необходимостью и условием его развития. В соответствии

с известной мотивационной моделью общественных потребностей

(пирамида Маслоу) наиболее выраженными являются их следующие

виды: физиологические (пища, жилье, одежда и др.), уверенность в

завтрашнем дне (долгосрочные доходы), социальные контакты

(признание), уважение к себе (компетентность, самостоятельность),

достижение цели в жизни (увеличение знаний, расширение

полномочий). Все виды потребностей общества, коллектива и индивида

безграничны. Они развиваются и эволюционируют вместе с развитием

общества, с ростом населения на Земле, с ускорением научно-

технического и социального прогресса, с достижениями в области

генетики, биологии, медицины, образования и культуры. Однако

возможности удовлетворения этих потребностей, как правило, всегда

ограничены и имеют определенные пределы использования в каждый

конкретный момент времени. Эти пределы обусловлены, с одной

стороны, площадью соответствующей территории, объемами раз-

веданных ресурсов, а с другой — имеющимися у людей возможностями

освоения территорий и находящихся На них ресурсов, включая самый

основной из них — население.

Население как понятие,

входящее в предмет данной

науки, следует рассматривать в

его различных многообразных

состояниях и аспектах,

включающих, с одной стороны,

целевую ориентацию

управления ТОН, а с другой —

ресурсную. Население — это

ресурс, организация

управления которым в каждый

определенный исторический

период должна быть подчинена

решению конкретных

проблемных задач данного

этапа развития страны.

Численность населения России

в настоящее время и в

обозримом будущем

недостаточна для постановки и

решения задачи рационального

использования природно-

ресурсного потенциала страны.

В ближайшие десятилетия она

должна быть увеличена по

крайней мере в 2 раза. Поэтому

необходимо так строить

систему организации

управления обществом, чтобы

обеспечить расширенное

воспроизводство населения,

улучшать организацию здра-

воохранения, образования,

воспитания подрастающего

поколения.

Таким образом,

рассматривая ТОН как

научную дисциплину, следует в

ней выделить население,

проживающее на определенной

территории и формирующее

определенный круг потребно-

стей и интересов, и территорию

с имеющимися на ней ресурса-

ми, использование которых

может обеспечить

соответствующий уровень

удовлетворения потребностей

(общественных, коллективных

и личных). Однако, чтобы

обеспечить процесс удовлет-

ворения потребностей,

необходимо его организовать.

Самое абстрактное

представление об организации

может быть охарактеризовано

словом «порядок». «По своей

природе организация

иерархична и адекватна

структуре власти,

ориентирующей ее на

достижение определенных

целей»*. При этом порядок

устанавливается на основе

интуитивного, логического

мышления, накопления,

обобщения и трансформации

исторического опыта, на основе

самоорганизации. Это порядок

первого типа. Существует и

другой, более высший порядок,

который нельзя отнести ни к

естественному, ни к

искусственному, — это

«продукт деятельности многих

людей», но не «результат

человеческого замысла».

Наиболее представительным

вариантом спонтанного порядка

является общество, так как «оно

состоит из индивидов и таких

организаций, как семья, ферма,

завод, фирма, корпорация,

разнообразные ассоциации и

все государственные

институты, включая

правительство».

• Шаванс Б. Типы и уровни

правил в организациях,

институтах и системах //

Вопросы экономики. № 3.

2003.

Организованная система

определяется на основе

принципа «целое больше

суммы своих частей». При

этом, чем больше целое

отличается от суммы своих

частей, тем более оно организо-

ванно. В неорганизованных

комплексах целое меньше

суммы своих частей. И

наконец, в нейтральных

комплексах цеяое равно сумме

своих частей*. Среди множества

организационных форм систем

один из создателей тектологии,

или науки об организации

систем, русский ученый А.А.

Богданов выделял два их уни-

версальных типа —

централистический (эгрессия) и

скелетный (дегрессия). «Для

систем первого типа (эгрессия

— от лат. «вы-хождение из

ряда») характерно наличие

центрального, более вы-

сокоорганизованного

комплекса, по отношению к

которому все остальные

комплексы играют роль

периферии. Системы второго

типа, напротив, образуются за

счет организационно низших

группировок, выделяемых

сложноорганизационными

пластичными комплексами»**.

Организация подразумевает

управление, выработку и

реализацию управляющих

воздействий на управляемый

объект (в данном случае

население), создание

определенной структуры

управления (совокупность

взаимосвязанных звеньев), или

субъекта управления. В данном

случае это субъект управления

жизнедеятельностью населения,

который подчиняется законам

самоорганизации и

самоуправления (в вопросах

жизнеобеспечения, семьи и

т.п.), организации трудовой и

производственной

деятельности в системах

производства, общественной

деятельности, расселения.

Таким образом, можно

говорить о трех параметрах

ТОН — потенциале

территории, потенциале

населения и потенциале

организации. В общей форме

критерий оптимизации

территориальной организации

населения предполагает

соответствие потребностей

общества и ресурсного

потенциала их удовлетворения.

Его можно выразить

соотношением

О = — -> Оптимум,

где //- потребности населения;

Т— потенциал территории; О

— организация, уровень ее

развития. В данном случае

организация должна

рассматриваться не только как

производственная система,

объединяющая коллектив

совместно работающих людей

для

• Шаванс Б. Указ. соч.

•• Богданов А.А. Тектология.

Всеобщая организационная

наука. Т. 1. — М.: Экономика,

1989.

1достижения общих целей, но

также и как

социоэкономическая и

эколого-экономическая

система, обеспечивающая

удовлетворение

многообразных

общественных, коллективных

и личных потребностей

сообщества людей,

проживающих на данной

территории. Потребности

населения являются

движущим мотивом и фак-

тором социально-

экономического развития, их

удовлетворение зависит от

потенциала территории и

организации его использова-

ния. Рассматривая п р е д м е т

ТОН с этих позиций, можно

дать следующее его

определение:

территориальная организация

населения изучает факторы,

определяющие

пространственно и организа-

ционно оформленную среду

обитания, на которой под

влиянием территориального

разделения труда

концентрируются

необходимые и достаточные

условия жизнедеятельности

и воспроизводства насе-

ления.

Следует различать

понятия «территориальная

организация» и

«организация территории».

Территориальная

организация является более

широким понятием по

сравнению с организацией

территории. Под

организацией территории

понимается упорядоченное

развитие ее ландшафтной,

инженерной,

производственной,

рекреационной и других

структур, секторов и

отраслей. Организация

территории требует

рационального управления,

построения такой системы

управления, которая

отвечает определенным нор-

мам, стандартам,

требованиям.

Под территориальной

организацией следует понимать

систему управления созданием

необходимых и достаточных

условий жизнедеятельности

населения, обеспечивающих

устойчивые темпы

воспроизводства населения,

экономического роста и интел-

лектуального потенциала в

территориальных

(региональных) подсистемах

страны, рассматриваемых как

части единой макроэко-

номической системы.

Территориальная организация

как предмет исследования не

может рассматриваться

абстрактно. Она всегда должна

быть «привязана» как к

конкретному объекту,

располагающемуся на данной

территории, так и к целостной

территориальной структуре

страны. В нашем случае речь

идет о таком всеобъемлющем

объекте, каковым является

население, обеспечивающее и

организующее

производственно-

технологическую и социально-

экономическую деятельность

общества.

Управление развитием

различных подсистем ТОН

предполагает анализ и

гармонизацию

экономических,

производственных,

социальных отношений

различных групп

населения, проживающих

на данной территории. Это

обусловливает

Необходимость

рассмотрения ТОН с

различных позиций.

П е р в ы й а с п е к т рас-

смотрения ТОН связан с

территориальным

устройством государ-

ства, его административно-

территориальным делением. В

данном случае возникает

вопрос: можно ли говорить о

ТОН на федеральном,

региональном (субъекты

Федерации), муниципальном

уровне? Ответ на этот вопрос

утвердительный, ибо развитие

ТОН должно координироваться

и регулироваться на всех уров-

нях управления, во всех

административно-

территориальных единицах

страны. Управляющие и

регулирующие воздействия

государства на федеральном

уровне на развитие ТОН

должны быть направлены на

создание необходимых условий

совершенствования этой

системы на региональном и

муниципальном уровне. На фе-

деральном уровне

разрабатываются и

утверждаются социальные

стандарты и нормы,

определяющие деятельность

систем ТОН на более низких

уровнях управления.

На региональном уровне

управление развитием ТОН

осуществляется на основе

потребностей жителей данной

территории.и нормативно-

правовых актов субъекта

Федерации. На этом уровне, как

правило, проявляются

противоречия не только между

центром и субъектами

Федерации, но также между

последним и входящими в него

территориальными

подсистемами. Значительная

дифференциация социально-

экономических и природно-

геогра-фических условий

хозяйствования и проживания

населения на разных

территориях региона

приводит к тому, что

региональный подход не

всегда адекватно отражает

структуру потребностей на-

селения и экономики того или

иного населенного пункта.

Рассматриваемый аспект

регулирования ТОН позволяет

учитывать в процессе

управления ее развитием

национальный, религиозный,

исторический,

географический и другие

признаки.

В т о р о й а с п е к т

рассмотрения ТОН связан с

выделением в составе

признаков развития этой

системы различных сфер жиз-

недеятельности общества и

территориальных сообществ.

В частности, при данном

подходе к ТОН в ее составе

могут и должны быть

выделены сфера производства

и социальная сфера. Органи-

зация сферы производства во

многом предопределяется

общественным разделением

труда, специализацией,

концентрацией,

кооперированием

производства, размещением

производительных сил,

характером производственно-

экономических отношений в

конкретной территориальной

системе, ее производственно-

хозяйственными связями с

другими территориальными

системами. Этот аспект

позволяет полностью

охватывать деятельность

территориальных сообществ, а

также всего населения страны,

все функции государства. В

рамках этого подхода можно

рассмотреть такие элементы

ТОН, как организация

социальной защиты

населения, организация

здравоохранения,

организация культуры,

организация транспорта и

т.д.

Оба изложенных

подхода предполагают

производственно-

расселснческий и

организационно-

управленческий подходы к

анализу ТОН. Таким

образом, ТОН следует

рассматривать как науку и

сферу практической

деятельности,

функционирование которых

должно быть нацелено на

обеспечение приемлемых

условий жизнедеятельности

населения в масштабе всего

государства и на

конкретных территориях в

различных системах рассе-

ления.

1.2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ

ТЕРРИТОРИАЛЬНО

Й ОРГАНИЗАЦИИ

НАСЕЛЕНИЯ

Как уже отмечалось,

главная цель ТОН

заключается в создании

необходимых условий для

преумножения социально-

демографического,

интеллектуального,

производственно-технологи-

ческого и природно-

ресурсного потенциала данной

территории, повышения

уровня жизни населения,

усиления воздействия со-

циально-экономического

потенциала данной

территории на состояние

общего социально-

экономического

пространства страны.

Достижение этой цели

предполагает решение

соответствующих

практических задач в

области управления

территориальным развитием

на федеральном,

региональном и местном

уровне.

Для России в настоящее

время наиболее значительными

являются проблемы в области

преумножения ее

демографического потенциала,

улучшения использования

производственно-техно-

логического и природно-

ресурсного потенциала. Эти

проблемы вытекают из

негативных тенденций, которые

сложились в национальном

масштабе и в региональных

системах страны. Так, на-

пример, главное в

демографической политике

страны — обеспечение

прироста населения,

поддержание превышения

рождаемости над смертностью.

Это объясняется следующими

прогнозными оценками. В

настоящее время россияне

составляют 2% от всех жителей