Чистяков Е.Г. Территориальная организация населения

Подождите немного. Документ загружается.

планеты. По прогнозам, через 15

—25 лет они составят только \%.

Одному проценту населения

Земли, проживающему на

ее

территории, будет практически

невозможно защитить ее от

притязаний жителей других

государств с более высокой плот-

ностью населения, условия

проживания которых толкают их

на поиск «места под солнцем». И

никакие международные системы

безопасности и договоры

положение не спасут.

Демографическая

безопасность России требует

определения и осознания

национальных интересов и

немедленного принятия ре-

шений поданной проблеме

прежде всего федеральными

органами законодательной и

исполнительной власти.

Причем необходимые меры и

мероприятия в этой области

— улучшение условий про-

живания населения,

повышение уровня жизни и

доходов, ликвидация

бедности, стимулирование

деторождаемости должны

быть привязаны и

дифференцированы по

конкретным территориальным

системам расселения.

Не менее важную роль в

преумножении

демографического потенциала

России играет образование. В

современном мире одним из

главных факторов социально-

экономического прогресса

является развитие и

применение знаний. Это

означает, что система

образования должна быть

соответствующим образом

организована. Государство на

федеральном уровне должно

осуществлять мероприятия,

способствующие повышению

общего уровня образования.

Опыт индустриальных стран

свидетельствует, что общий

уровень инвестиций в

образование должен

составлять от 4 до 6% ВВП*.

Достаточный уровень развития

системы образования в той или

иной системе расселения

обеспечивает соответствующую

квалификационную

составляющую ее трудового по-

тенциала.

Цель управления трудовым

потенциалом — социальная

активизация населения и

решение бытовых, семейных,

культурных, экологических,

экономических проблем. В

трудовой процесс должна

вовлекаться большая часть

человеческих ресурсов.

Трудовые ресурсы — это

совокупные способности к

труду всего общества,

значительная часть которых

пока еще (способности

домашних хозяек, студентов и

т.д.) недостаточно

используется в общественном

производстве.

Большое значение для

повышения уровня и качества

жизни населения России имеет

преодоление негативных

тенденций в области

использования

производственно-

технологического по-

тенциала, обеспечивающего

создание необходимых

ресурсов валового

внутреннего продукта для

потребления. В настоящее

время Россия производит

только 1,1% мирового ВВП

(в текущих ценах это

составляет примерно 400

млрд долл. США). Это при-

мерно в 7 раз меньше тех

возможностей, которые

имеются в стране. Основные

причины недоиспользования

имеющегося потенциа-

* Доклад Всемирного банка

«Формирование общества,

основанного на знаниях:

ноиые задачи пыешей

школы // Независимая газета.

4 апреля 2003. С. 8.

ла обусловлены, главным

образом,

неконкурентностью россий-

ской промышленности, ее

ориентацией на развитие

добывающих отраслей,

производящих сырьевые

товары. Переориентация

промышленного

производства на создание

национальной высо-

котехнологичной

продукции, способной

конкурировать с зару-

бежными аналогами, может

быть осуществлена только

на основе рационализации

системы ТОН, прежде всего

в городах и системах

расселения,

концентрирующих

научно-

интеллектуальный

потенциал страны по

определенным отраслям

науки.

Задачи ТОН вытекают

из сущностных объективно

обусловленных отношений

человека к Земле и, как это

ни покажется пара-

доксальным, Земли к

человеку. Отношение

«человек—Земля» с

каждым десятилетием

приобретает все большее

значение, так как развитие

цивилизации во многом

зависит от состояния

первоисточника

существования человека —

продуктивной земли. Утверж-

дения о неограниченных

возможностях человека

становятся неуместными, как

только его деятельность

доводит землю до исто-

щения. История развития

человечества —

неоднократный этому

свидетель. В настоящее

время непродуманная

деятельность человека,

приводящая к истощению и

уничтожению продуктивных

земель, приобрела

глобальный характер. Общая

численность населения мира

с 1000 по 2002 г. увеличилась

в 21 раз, причем если для

увеличения населения на 1

млрд человек начиная с 1000

г. понадобилось 850 лет, то

прирост населения еще на 1

млрд произошел уже

примерно за 150 лет, а с 1940

по 2002 г. (т.е. примерно за

50 лет) число жителей Земли

возросло сразу более чем на 4

млрд человек.

Таким образом, основные

задачи ТОН, имеющие

важное практическое

значение, заключаются в

следующем:

• совершенствование

системы

государственного,

регионального и

муниципального

управления процессами

территориальной

организации

производства и

населения;

• обеспечение

рационального природо- и

землепользования;

• повышение уровня и

качества жизни

населения страны и

регионов, улучшение

условий

жизнедеятельности

населения в каждом

муниципальном

образовании;

• развитие и

преумножение

демографического и

интеллектуаль-

vj ного потенциала страны

и регионов, создание

нормальных

жилищных условий,

охрана здоровья,

организация медицин-

ской помощи,

обеспечение доступности

образования;

• выравнивание

уровней

экономического и

социального разви

тия регионов;

• обеспечение стабильных и

устойчивых темпов

экономического развития

страны и регионов;

• развитие демократических

начал, осуществление

охраны общественного

порядка;

• эффективное управление

муниципальной

собственностью.

В решении указанных и

других задач ТОН в настоящее

время в России существуют

проблемы. Они, как уже

отмечалось, обусловлены

прежде всего недостаточным

вниманием федеральных

органов управления к решению

задач улучшения уровня жизни

местного населения. Так,

продолжаются дискуссии

относительно четкого

разграничения полномочий

между органами власти и

органами местного

самоуправления, не разработана

система государственных

минимальных социальных

стандартов, без которой не

могут быть сформированы

минимальные местные бюдже-

ты, остается нерешенным

вопрос о гарантированной

передаче местному

самоуправлению финансовых

ресурсов, необходимых для

выполнения делегированных им

государственных мандатов,

отсутствует система правовой

защиты органов местного са-

моуправления, и, таким образом,

нарушается право населения по

формированию местных

структур управления,

гарантированное

Конституцией РФ (ст. 131) и

Европейской хартией

местного самоуправления (ст.

4 и 6) и т. д.

Основной и главной

задачей ТОН является

построение такой системы

управления, которая

обеспечивала бы

своевременное

предоставление всех

необходимых услуг

населению в процессе его

воспроизводства. Формально

это закреплено в Конституции

РФ и Законе «Об общих

принципах организации

местного самоуправления в

Российской Федерации». В

соответствии с Конституцией

РФ государство взяло на себя

обязательства по закреплению

за гражданами прав на жилье

(ст. 40), бесплатную

медицинскую помощь в

муниципальных учреждениях

здравоохранения (ст. 41), на

общедоступность и

бесплатность дополни-

тельного, основного общего и

среднего профессионального

образования (ст. 43). Органы

местного самоуправления

самостоятельно владеют,

пользуются и распоряжаются

муниципальной

собственностью, формируют,

утверждают и исполняют

местный бюджет,

устанавливают местные

налоги и сборы (ст. 130),

устанавливают охрану

общественного порядка и

решают вопросы местного

значения.

Однако возможности

местных организаций по

обеспечению достойных

условий жизнедеятельности

населения на определенной

территории крайне ограниченны.

Главная причина этой огра-

ниченности — слабая

финансовая и экономическая

самостоятель-

пость систем ТОН, низкое их

организационно-

технологическое и кадровое

обеспечение. По имеющимся

оценкам, собственные и иные

доходы органон местного

самоуправления составляют в

настоящее время 10 — 20% их

бюджетов. Для сравнения

удельный вес этих доходов в

городских бюджетах США

составляет 60 — 75%*. В

США, Канаде, странах ОЭСР

широко практикуются и по-

стоянно совершенствуются

новые формы и механизмы

организации финансирования

сферы обслуживания

населения, включая:

распространение контрактной

формы предоставления услуг,

заключаемой

муниципалитетами с

частными и неприбыльными

организациями (по

утилизации отходов,

разработке и реализации

проектов зонирования и

градостроительства);

создание объединений

местных домовладельцев (по

содержанию улиц, систем

водоснабжения и

канализации, служб спасения

и рекреации и т.д.); создание

систем измерения

экономической эффектив-

ности и чистых социальных

выгод деятельности органов

управления ТОН на основе

введения критериев степени

удовлетворенности населения

работой муниципальных

администраций и т.д.

Одной из

первоочередных задач

рациональной организации

управления

жизнедеятельностью

населения является

обоснование системы

показателей и критериев

оценки условий проживания,

труда, отдыха и

интеллектуального развития

сообщества людей,

объединенных данной

территориальной системой. В

настоящее время

существующие системы

статистического учета и

оценки состояния ТОН не

вполне адекватно отражают

реальное состояние дел в

этой сфере. Так, в США в

статистику социальной

сферы, отображаемую на

уровне штатов, входят

здравоохранение, социальное

обеспечение, образование,

занятость, доходы,

жилищные условия,

свободное время,

развлечения,

демографические харак-

теристики.

Статистика показателей

ООН включает разделы:

население, социальная

структура общества, семья

и быт, доходы и семейные

сбережения, уровень

жизни, здравоохранение,

потребление продуктов

питания, жилищные условия,

образование и культура,

условия труда и занятость,

условия жизни сельского

населения, социальное

обеспечение, содержание и

воспитание детей, инвалиды,

престарелые и пенсионеры,

моральная статистика, об-

щественные фонды. Система

статистического учета в

России не охватывает такие

подразделы, как семья и быт,

социальная струк-

• Шлихтер А. Местное

самоуправление в системе

федерализма: проблемы России и

опыт США // МЭиМО, 2002. № 6.

С. 48. 18

тура общества, условия жизни

сельского населения,

содержание и воспитание

детей и др.

Социальные потребности

населения должны ощущаться

людьми как органическая цель

реформы. Только при таком

условии эти потребности

могут превратиться в

мощнейший стимул развития

производительных сил и будут

способны генерировать рост

социально-экономической

активности и эффективности

функционирования

территориальной системы. К

сожалению, до последнего

времени этот важный принцип

осуществления экономи-

ческих преобразований в

России не соблюдался

повсеместно, он был предан

забвению. В этой связи

целесообразно обратиться к

опыту реформ,

проводившихся в других

странах. В частности,

экономическая наука Китая

исходит их положения, что в

реформах должно преобладать

не разрушительное, а

созидательное начало.

Критерием эффективности

реформирования

национальной и региональных

систем должна быть не

степень популярности

принятой модели, а процесс

развития экономики и

общества.

При реформировании

необходимо исходить из

обстановки в собственной

стране, а не слепо копировать

опыт и модели других стран. В

ходе реформ нельзя выдвигать

задачи масштабнее, нежели их

способен принять и

«переварить» народ.

Социальная, политическая,

психологическая стабильность

является важнейшим условием

их успешного осуществления.

Территориальная организация

населения как наука и область

хозяйственной практики людей

должна учитывать эти

принципы и на основе объек-

тивного научного анализа

обосновывать стратегию и

тактику региональной

социально-экономической

политики, обеспечивать рост

доходов и потребления,

социальную защиту и

социальную поддержку граждан

страны в целом, ее регионов,

городов и поселков.

Достижение этих и других

целей и задач должно

обеспечиваться

соответствующими

организационными

структурами — субъектами

управления — лицами и

организациями,

принимающими решения и

реализующими их. В составе

субъектов управления ТОН

выделяются органы и

структуры федерального,

регионального,

муниципального управления и

самоуправления, а также

хозяйственные и

общественные организации.

Субъектами управления ТОН

являются:

• государство,

законодательная,

исполнительная и судебная

власть, государственные

учреждения и ведомства;

• органы управления

федеральными округами РФ;

• региональные органы

государственной власти (в

субъектах Федерации);

• органы местного

самоуправления;

• общественные,

религиозные,

благотворительные,

иные негосударственные

организации и

объединения;

• внебюджетные фонды;

• коммерческие структуры

и бизнес;

• граждане;

• средства массовой

информации.

Субъекты управления в

данном случае одновременно

являются носителями

собственных интересов и

проводниками реализации

потребностей граждан. Кроме

того, часть субъектов

управления ТОН являются и

выразителями интересов

населения. Таким образом, в

процессе управления

развитием ТОН объективно

возникает определенное

противоречие. Субъекты

управления ТОН при

выполнении возложенных на

них функций всегда будут

стремиться удовлетворить в

первоочередном порядке свои

запросы, а потом уже

потребности населения.

Поэтому необходима орга-

низация, предусматривающая

правильное разграничение

функций управления между

структурами и внутри них

(планирование,

финансирование,

координация, учет, контроль

и др.). Особое место в

составе этих функций

принадлежит учету и

контролю, которым до сих

пор уделяется недостаточное

внимание.

1.3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ

И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

КУРСА

Объективной основой

ТОН, предпосылкой ее

развития и со-

вершенствования

региональных систем

является общественное

территориальное разделение

труда, которое способствует

удовлетворению

материальных потребностей

общества и ведет к повы-

шению производительности

общественного труда. И

отраслевое, и

территориальное разделение

труда характеризуется

экономической системой,

производящей и

обменивающей различную

продукцию.

Территориальное разделение

труда осуществляется между

промышленными и

сельскохозяйственными

районами и предприятиями,

индустриальными центрами

и узлами, сель-

скохозяйственными зонами,

населенными пунктами,

транспортной сетью,

территориально-

производственными

комплексами и др.

Общественное

территориальное разделение

труда, закрепляющее

определенные отрасли

производства за

определенными районами,

проявляется как в

размещении отдельных

отраслей хозяйства,

формировании их

производственных и

сбытовых зон. так и в

специализации стран,

экономических и

административных

районов и других

региональных единиц, особом

сочетании их отраслей, а

также в межгосударственных,

межрайонных и внут-

рирайонных хозяйственных

связях. Таким образом,

территориальное разделение

труда выступает в различных

неразрывно связанных между

собой формах —

размещенческо-отраслевой,

районно-комплексной,

пространственно-

расселенческой, рыночно-

географической и др. Под

влиянием территориального

разделения труда

формируется и развивается

совокупность потребностей

общества.

Рассматривая

экономические основы

организации достойных

условий жизнедеятельности

населения в определенных

системах расселения, следует

иметь в виду, что в их состав

включаются не только

совокупные потребности

населения данной территории

и всей страны, формы и

механизмы их

удовлетворения, но также

отношения собственности,

обусловливающие их развитие

и удовлетворение в процессах

общественного производства,

распределения, обмена и

потребления. Указанные

отношения регулируются

Гражданским кодексом РФ, в

соответствии с которым

выделяются следующие

формы собственности,

разрешенные законом: а)

частная собственность; б)

собственность юридических

лиц; в) собственность

общественных объединений

(организаций), граждан; г)

государственная и

муниципальная собственность;

д) собственность совместных

предприятий, иностранных

граждан, организаций и

государств.

При этом

предусматриваются следующие

объекты собственности,

сосредоточенные в

территориальных системах

расселения, у населения,

хозяйствующих субъектов,

общественных организаций и

государства: земельные

участки; жилые дома,

кемпинги, садовые домики,

гаражи, предметы домашнего

хозяйства, предметы личного

потребления; денежные

средства; акции, облигации и

другие ценные бумаги;

средства массовой

информации; предприятия,

имущественные комплексы в

сфере производства товаров,

бытового обслуживания,

торговли, в иной сфере пред-

принимательской

деятельности, здания,

сооружения, транспортные

средства, иные средства

производства; любое другое

имущество производственного,

потребительского,

социального, культурного и

иного назначения (за

исключением отдельных

товаров или изделий,

предусмотренных в

законодательных актах, видов

имущества, которое по

соображениям государствен-

ной или общественной

безопасности либо в

соответствии с меж-

дународными обязательствами

не Может принадлежать

гражданину).

Таким образом,

гражданское законодательство

РФ регулирует права

собственности, объекты

собственности, формы и

механизмы управления. Это

обеспечивается системой

законодательных актов и норм

хозяйствования на всей

территории России и в ре-

гионах. На базе Конституции

РФ и Гражданского кодекса

РФ в стране действуют закон о

предприятиях и

предпринимательской

деятельности, закон о местном

самоуправлении, закон о

разграничении предметов

ведения между федеральным

центром и субъектами РФ,

закон о фермерском

(крестьянском) хозяйстве,

законы о кооперативах, земле,

акционерных обществах,

ценных бумагах и др. Эти и

другие законодательные акты

позволяют разграничить

формы собственности

(государственной, муници-

пальной, смешанной и др.),

механизмы приватизации и

разгосударствления, степень и

сферы участия владельцев

собственности в различных

областях жизнедеятельности

российского общества и

государства, их

территориальных звеньев.

Гражданский кодекс РФ

определяет и организационные

формы хозяйствования. Все

юридические лица разделены на

две группы. П е р в а я

г р у п п а —

предпринимательские

структуры, в отношении

которых их участники имеют

обязательственные права:

• хозяйственные

товарищества (полные

товарищества и товари-

щества на вере, т.е.

коммандитные) и

хозяйственные общества

(открытые акционерные

общества, закрытые

акционерные общества,

общества с ограниченной

ответственностью, общества

с дополнительной

ответственностью);

• производственные

кооперативы (артели);

• потребительские

кооперативы.

Вторая г р у п п а —

юридические лица, на

имущество которых их

учредители не могут иметь

никаких имущественных прав

(ни вещных, ни

обязательственных):

• общественные и

религиозные организации,

благотворительные и иные

фонды;