Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

Таким чином, «виконавські послуги» з боку уповноважених органів, посадових

осіб мають місце за наявності таких обов'язкових ознак:

- ці послуги надаються конкретним приватним особам за їх ініціативою (тобто

за їх зверненням);

- шляхом надання цих послуг задовольняються правомірні вимоги, потреби та

інтереси приватних осіб;

- надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної

реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них

обов'язків;

- приватні особи вправі на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій)

користуватись результатами наданих їм послуг.

Наведеними ознаками "виконавських послуг" охоплюється величезний масив

владно-розпорядчих дій органів виконавчої влади: від видачі свідоцтва про

народження, паспорту, або дозволу до розгляду уповноваженим органом,

посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою

задовольнити її потреби чи інтереси з конкретного питання.

Що ж стосується оплатності чи безоплатності тих чи інших дій органів

виконавчої влади, то в цьому не слід вбачати класифікуючий критерій віднесення

їх до виконавських послуг. Загальним правилом щодо оплати виконавських послуг

мав би бути такий принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до

законодавства прямим обов'язком приватної особи, а не предметом її вибору, то

така послуга повинна надаватись державою безоплатно. Але в будь-якому випадку

розмір оплати не повинен суттєво перевищувати вартість реальних витрат держави

на надання виконавських послуг.

З огляду на зростаючу роль в сфері державного управління діяльності з

падання виконавських послуг, слід зазначити доцільність зміни існуючого

співвідношення між тими державними службовцями, що обслуговують функції

політичного і адміністративного керівництва, і тими, що здійснюють падання

виконавських послуг населенню. Переважна більшість службовців має бути задіяна

саме в наданні послуг, а в основу оцінки ефективності роботи службовців треба

покласти якісний рівень цих послуг.

При цьому стандарти поведінки державних службовців повинні підлягати

регулярній перевірці та публічній оцінці. Вони мали б бути визначені у Кодексі

основних правил поведінки державного службовця в Україні, проект якого був

підготовлений робочою групою при Міністерстві юстиції України за участю

співробітників Інституту держави і права ім. В.М. Корецького HAH України і

отримав досить позитивну оцінку зарубіжних експертів.

Хоч основні вимоги до етики поведінки державних службовців на цей час

знайшли відображення у відомчому акті «Загальних правилах поведінки дер-

жавного службовіщ» (затверджених наказом Головного управління державної

служби в Україні від 23 жовтня 2000 р.), це не усуває потребу у законодавчому

регулюванні всіх значущих аспектів поведінки державних службовців. Тим більше,

що такий кодифікаційний акт передбачений Концепцією адміністративної

реформи

. Причому обговорювати та приймати його доцільї ю в одному "пакеті" з

новою редакцією Закону України «Про державну службу».

і8і

Для посилення орієнтації державної служби на забезпечення прав і свобод

людини багато важить подолання ставлення багатьох фахівців до процедур як до

чогось другорядного в діяльності органів виконавчої влади, недооцінки їхньої ролі

передусім у їхніх взаємостосунках з громадянами.

Разом з тим такі процедури, котрі узагальнено доцільно визначити як «адмі-

ністративні», здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської

діяльності, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб.

Але головне - ці процедури покликані забезпечити необхідну послідовність в

реалізації громадянами своїх прав і свобод та стати дієвою перешкодою для

суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.

Невипадково, що в більшості європейських країн існують кодифіковані акти,

присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони

в цих країнах складають серцевину адміністративного законодавства і визначають

рівень демократичності державного управління.

Проте в Україні, як відомо, в чинному адміністративному законодавстві як раз

процедурна частина (за винятком регулювання юрисдикційних проваджень) є

найменш розвиїгутою. Тому серед завдань реформування виконавчої влади як

найбільш наближеної до людини гілки влади, з якою кожна особа має постійні

контакти, надзвичайно вагомим постає завдання запровадження у сферу

державного управління раціональних і демократичних адміністративних процедур.

З цією метою робочою групою при Міністерстві юстиції України за участю

співробітників Інституту держави і права ім. В.М. Корецького HAH України

підготовлено проект Адміністративно-процедурного кодексу, передбаченого

Концепцією адміністративної реформи

Цим Кодексом має бути встановлено засади правової регламентації таких

загальних процедур, як підготовка, прийняття і оскарження індивідуальних

адміністративних актів органів виконавчої влади, органів місцевого само-

врядування, 'їх посадових осіб з питань реалізації прав, свобод і охоропюваних

законом інтересів фізичних і юридичних осіб. Отже, сукупність процедур, що

увійшли до предмету регулювання Кодексу, складають два види адміністративних

проваджень: провадження по індивідуальній адміністративній справі і провадження

за скаргою на індивідуальний адміністративний акт.

Нині, як відомо, окремі питання розгляду заяв і скарг громадян врегульовані

Законом України «Про звернення громадян», який має багато в чому

декларативний і неконкретний характер, і до того ж він побудований переважно за

ідеологією колишнього аналогічного нормативно-правового акту радянського

зразка.

На жаль, традиційні стереотипи звичного ставлення до "спрощеної" юридичної

регламентації процесуальних відносин в діяльності державного апарату управління

дуже стійкі, навіть в середовищі фахівців.

Багато хто з них й досі вважає, що чітке унормування процедурних аспектів

діяльності для управлінських органів є набагато менш важливим, ніж, наприклад,

для судів. Забуваючи при цьому, що раціонально побудована і детально визначена

законом процедура діяльності щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб - це майже

єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неупереджепого,

об'єктивного, відповідального і прозорого

і8і

'Там само. - С. 15-46.

ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян.

Лише нехтуванням цієї обставини можна, на мій погляд, пояснити досить

поширене уявлення про те, що вимоги до діяльності законодавчого врегулювання

адміністративних процедур повинні бути значно полегшеними порівняно з

судовими процедурами.

Не уникнули цього, на жаль, навіть і правознавці-аналітики вищого рівня із

Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України. При

розгляді проекту Адміиістративно-процедурного кодексу вони дорікають йому

головним чином в тому, що "деякі передбачені ним процедури настільки докладно

регулюються, що в ході їх застосування дотримання відповідних норм, очевидно,

буде нереалістичним". І до того ж, на їх думку, даний проекг "так "за- регульовує"

процедуру розгляду скарг та заяв, що в ній складно до кінця розібратися юристу-

професіоналу, не кажучи вже про "пересічного" громадянина"

Отже, ступінь детал іза і і,ії, докладності регулювань ія адмЬ іістративі іих

процедур є одним з принципових питань, що вимагає науково обґрунтованого

подолання суперечливості у поглядах фахівців. Думаю, що не треба відмовлятися

від так званої «зарегульованості» адміністративних процедур, оскільки саме через

це діяльність державних службовців формалізується настільки, наскільки це

необхідно для найповнішого забезпечення прав, свобод і охоронюваних законом

інтересів приватних осіб. Невипадково, що, згідно із сучасною європейською

традицією, для подібного законодавчого регулювання характерна виняткова

ґрунтовність та ретельність.

Зрозуміло, що розбиратися в тонкощах адміністративних процедур мають в

першу чергу професіонали-управлінці та юристи, але аж ніяк не «пересічні»

громадяни. Невже саме на громадян розраховане текстуальне оформлення

процедур розгляду справ у судах?

Складність адміністративних процедур - це проблема не громадян, а

правозастосування всередині самого управлінського апарату і вирішуватись вона

повинна за рахунок зростання кваліфікації та професіоналізму державних

службовців. Для громадян же складність змісту адміністративних процедур не

повинна бути перешкодою. Для них головне - це, з одного боку, простота

звернення до органу виконавчої влади за певною виконавською послугою, а з

другого - своєчасність отримання справедливого, об'єктивного і законного

результату розгляду поданої ними заяви чи скарги.

Певна річ, у частини фахівців зберігається спокуса визнати набагато

простішим для розуміння і зручнішим для користування чинний закон України

«Про звернення громадян». Може це і було б прийнятно, якщо б не той прикрий

факт, що переважна більшість з 29 статей зазначеного Закону фактично

повторюють положення відомого Указу Президії Верховної Ради СРСР від 12

квітня 1968 р. (а також його редакції від 4 березі ія 1980 р.) «Про порядок розгляду

пропозицій, заяв і скарг громадян». Та чи варто реанімувати безнадійно застаріле

джерело правового регулювання в сфері стосунків людини з державною владою?

До того ж треба нагадати, що Концепцією адміністративної реформи

передбачено законодавчо унормувати і ще більш складний вид адміністра-

'Див.: Висновок на проект Адмінісгративно-процедурного кодексу України.

Апарат Верховної Ради України. Головне науково-екснертне управління.

31.01.2002 р. - С. 31.

і8і

тивних процедур - розгляд в окремих сферах державного управління скарг

громадян в порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої

адміністративної «квазіюстиції»)

. А це вже явно не сумісно з вищенаве- деними

вимогами щодо простоти розуміння адміністративних процедур для "пересічного"

громадянина.

Ще одне принципове питання пов'язане з оцінкою деякими фахівцями багатьох

положень проекту Адміністративно-процедурного кодексу як таких, ідо за своїм

змістом не можуть бути предметом законодавчого регулювання, а цілком

заслуговують на включення до відомчих інструкцій.

На мій погляд, таке заперечення проти доцільності законодавчого врегу-

лювання низки процедур, ідо мають місце в органах виконавчої влади і стосуються

забезпечення прав громадян, слід визнати цілком безпідставним. Адже Конституція

України (частина друга статті 120) недвозначно передбачає, що «...порядок

діяльності... органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами

України». Мабуть, цей припис треба розуміти таким чином, що пропонованим

названими фахівцями відомчим інструкціям мають все ж таки передувати

положення законодавчих актів.

Із викладеного вище стає зрозумілим, що шлях до запровадження європейських

стандартів у законодавчому регулюванні адміністративних процедур не буде

легким і швидким. А тому дуже важливо не втратити на цьому шляху

принципового ставлення до необхідності піднесення правової регламентації

багатоманіті шх адміпістративі іих процедур саме / ш законодавчий рівень.

Нарешті, для поглиблення демократичних засад державного управління слід

далі удосконалювати механізм реалізації конституційно визначеного права людини

на оскарження в суді будь-яких актів органів виконавчої влади усіх рівнів, якщо

особа вважає, що ці акти порушують або ущемляють її права і свободи чи

перешкоджують їх здійсненню. Це відповідатиме частині другій статті 55

Конституції України, згідно з якою "кожному гарантується право на оскарження в

суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого

самоврядування, посадових і службових осіб".

З огляду на наведене актуальним залишається запровадження адміністративної

юстиції (адміністративних судів) як окремої лапки судочинства, що дозволить

громадянам більш ефективно захищати свої прав та законні інтереси, що

порушуються чиновниками.

Зазначимо, що адміністративні суди повинні мати виключно правозахисну

компетенцію, тобто повинні розглядати тільки справи, по яких держава, її органи і

посадові особи мають відповідати перед людиною, а не навпаки. Саме ця

принципова засада має бути покладена в основу майбутнього Адміністративно-

процесуального кодексу України, який точніше було б назвати Адміністративно-

судовим кодексом (або Кодексом адміністративного судочинства).

Оіже, в ході проведеї п ія адмії іістративної реформи має відбуватись подальша

трансформація змісту державного управління в напрямку поглиблення його дійсно

демократичних засад. Найголовнішою серед них слід вважати визнання

самоцінності кожної людини, непорушності її природних та інших основних прав і

свобод, необхідності державних органів служити ідеям верховенства права.

8 Концепція адміністративної реформи в Україні. - С. 45.

і8і

3.6. Розвиток наук поліцейського та адміністративного права в Україні

(вибране*)

Традиції вітчизняної адміністративно-правової думки сягають своїм корінням

сивої давнини. Проте про початковий розвиток науки адміністративного права

можна говорити лише стосовно періоду після зародження камеральних наук і

поліцейського права, тобто починаючи з XVIII ст. «Kameralistik» в перекладі з

німецької означає «управління двірцевою казною та майном», а відповідна наукова

дисципліна в основі своїй мала потребу забезпечити раціональне управління

державним (королівським, камеральним) майном'. 'Отож, спочатку камералістика

розумілася як наука про фінанси, економіку, господарство (так звана «стара

камералістика»), але з часом вона включила у свій предмет вивчення також

питання поліції (управління в широкому сенсі), аграрну науку, мануфактурну та

гірничу справу тощо. Іншими словами, «нова камералістика» охопила всі пов'язані

з державною політикою дисципліни і передусім економічну науку. Водночас для

юридичного найменування забезпечення «доброго порядку» у державі став ви-

користовуватися термін «влада поліції».

До XIX ст. призначенням поліцейської державної діяльності вважалося

забезпечення «щастя громадян» (Й-. фон Зонненфельс), їх безпеки та благоустрою.

Відповідно з терміном «поліція» ототожнювалося внутрішнє управління (за

виключенням управління фінансами, яке поступово набуло самостійного значення).

Тому і література з управління називалася поліцейською наукою і складала

своєрідну комбінацію викладу конкретних управлінських справ (випадків, казусів)

та аналізу виданих у зв'язку з цим інструкцій та практичних вказівок, як

здійснювати адміністративні дії

Хоча камеральні науки й були скоріше збірниками практичних рецептів, ніж

науками у прямому розумінні цього слова, але вони сприяли усвідомленню

суспільної потреби у створенні цілісного вчення про поліцію. Як наслідок у

Франції, де поліцейська діяльність раніше, ніж деінде, знайшла собі

найсприятливіший грунт і найбільше розвинулася, з'являється перша наукова праця

з поліцейського права — «Трактат про поліцію» французького вченого Н. Деламара

(Де ла Мар).

Саме цього дослідника прийнято вважати родоначальником «поліцейських

наук», які вивчали структуру адміністративних служб та засоби поліпшення їхньої

роботи. У своїй праці Н. Деламар хоча й не запропонував однозначного поняття

«поліції», проте вперше чітко окреслив предмет поліцейської діяльності,

виокремивши головні її риси, насамперед сфери суспільних відносин, які об'єднані

поліцейською діяльністю. До їх числа, на думку вченого, належали релігія, звичаї,

охорона здоров'я, харчування, публічний порядок і спокій, дорожнє господарство,

торгівля, мануфактура, відносини

' Авер'янов В.Б., Усенко І.Б., Римаренко Ю.І. Розвиток наук поліцейського та

адміністративного права в Україні // Антологія української юридичної думки. - К.,

2003. - T 5. - С. 7-27.

Ярмиш О.Н., Головко О.М. Камералістика // Юридична енциклопедія. - T.3 -

К.,2001. - С.26.

Див. Российское полицейское (административное) право, конец XIX - начало

XX века. Хрестоматия / Сост. Ю.ІІ. Старилов. - Воронеж, 1999.

зі службовцями тощо.

і8і

Іншими словами, із камералістики виділилося поліцейське право, що стало

важливим етапом у формуванні самостійної науки адміністративного права. При

цьому Н. Деламар надавав поняттю «поліція» потрійного значення. Це: а) загальне

управління держав; б) управління кожної держави; в) управління кожного міста.

Згодом головними представниками поліцейської науки стали І.-Г.-Г. фон Юсті

(1717—1771) з працею «Основи поліцейської науки» 1756 р. та барон Й. фон

Зонненфельс, який опублікував дослідження про поліцію, промисловість та

фінанси 1765 р. Л на межі XVIII і XIX ст. з'явився семитомний «Довідник

німецького поліцейського права» (1799 —1806 рр.), укладений Г. фон Бергом, в

якому вперше була здійснена спроба наукового аналізу позитивного поліцейського

права.

Науковість названого трактату І. фон Юсті принесла йому визнання як одного з

«батьків» пауки про поліцію. За визначенням вченого, завдання поліції полягає у

досягненні благополуччя держави, внаслідок чого предметом поліції є рухоме й

нерухоме майно та моральні багатства. Водночас І. Юсті пов'язував з поліцейським

управлінням фінансове. На його думку, цивільні закони повинні видаватися

вищими поліцейськими установами, а комерційні науки необхідно включати у

науку про поліцію, предметом якої повинно бути і державне господарство.

Пізніше німецький дослідник Р. фон Моль, у свою чергу, підготував трактат з

науки про поліцію (Polizeiwissenschaft), який став своєрідним підсумком праць

його попередників. Метою поліції дослідник пропонував вважати усунення тих

перепон для всебічного розвитку громадян, яких не в змозі подолати ні окрема

особа, пі союз окремих осіб. Перепони ці можуть бути з боку як природи, так і

людей, і обов'язком поліції є усунення лише перших із них, адже усунення другого

виду перепон складає завдання юстиції, яка не лише відновлює порушені права, але

й запобігає правопорушенням, а звідси постає необхідність виділити із поліції так

звану запобіжну юстицію, чи правову поліцію (Preventivjustiz oder Rechtspolizei).

Завдання останньої — визначити форми та засоби примусу, з допомогою яких

державна влада запобігає правопорушенням. Наука про поліцію — це системний

виклад основних положень про устрій та розташування окремих допоміжних

установ у державі, що мають за мету усунення перешкод з боку сил природи для

всебічного розвитку громадян.

В основу ж науки про поліцію Р. фон Моль поклав вчення про правову державу

(Rechtsstaat), яка визначається ним як юридичний порядок співвідношення між

державою як юридичною особою та громадянами. Свою роботу він так і назвав.-

«Наука про поліцію, заснована на принципах правової держави» (1832—1834 рр.).

На його думку, завданням держави є забезпечення можливості кожній особі

досягти поставлених нею розумних цілей через встановлений владою порядок та у

його межах. Захист від несправедливості повинен здійснюватися юстицією, а

забезпечення необхідної допомоги населенню має перебувати у компетенції

поліції. Державу ж, яка досягає цієї мети, Р. фон Моль називав правовою.

Наша увага до робіт західноєвропейських вчених має під собою декілька

важливих підстав. По-перше, наука адміністративного права у тодішній Росії

розвивалася під безпосереднім впливом саме західноєвропейської, особливо

німецької та австрійської наукової літератури. А на західноукраїнських землях, що

входили до складу Австро-Угорщини, іншої літератури і бути не могло. По-друге,

російські і українські поліцеїсти, як правило, стажувалися у Німеччині і у своїх

і8і

працях опиралися на німецький досвід та здобутки. По-третє, наука

адміністративного права Російської імперії, до складу якої входила Україна, на

початку XIX ст. зароджувалась, як і в країнах Західної Європи, у надрах науки

поліцейського права (науки про поліцію). По- четверте, на становлення

поліцейського права у Росії, як і на Заході, значний вплив мав розвиток самої

поліції та поліцейських установ. ГІо-п'яте, як і на Заході, поліція та поліцейське

право, а згодом — вітчизняна наука вігутрішнього управління та адміністративного

права розвивалася за такими напрямами: 1) політичний; 2) історико-порівняльпий

та соціологічний; 3) догматичний. По-шосте, вітчизняна наука адміністративного

права включила у себе багато із адміністративно-правових інститутів, які

зародилися в Західній Європі і збереглися до нашого часу (управлінське право,

поліцейське право, охорона громадського порядку, адміністративний примус, акти

управління, державна служба та ін.).

Ідеї європейських поліцеїстів досить швидко знайшли багатьох прихильників у

Російській імперії. Тим наче, що тут вони потрапили на сприятливий грунт

особливої турботи російської влади про розвиток поліції як однієї з найважливіших

підвалин самодержавства. Так, ще у квітні 1649 р. тут було прийнято перший

зведений поліцейський закон — «Наказ о градском благополучии», що передбачав

створення в Москві регулярної поліцейської служби

. В зв'язку з цим варто

звернути увагу на те, що поняття «благополуччя», «благочиния», «благоустрій»

досить швидко (одночасно або навіть раніше, ніж в Західній Європі) увійшли у

російську політичну та юридичну лексику. А у лютому 1768 р. Катерина II

доповнила «Наказ депутатам Комиссии по составлению нового уложения»

додатковою 21 главою — «О благочинии, называемом иначе полицией».

В червні того ж року професор права С. Ю. Десницький у своїй доповіді в

публічному зібранні Московського університету «Слово о прямом и ближайшем

способе к научению юриспруденции» визначив, що вчення про поліцію або

благоустрій громадянській є однією з чотирьох головних частин «юриспруденції

натуральної». Тут, на думку українського просвітника, має бути зосереджене все,

що «принадлежит до благоустроения и благосостояния, удобного содержания и

безопасности обывателей». Зокрема, це — питання управління зовнішніми

зносинами, армією, маїгуфактурним виробництвом, комерцією, банківськими і

фінансовими справами, пошук засобів для вдосконалення землеробства, утримання

наук і мистецтв, раціональне ведення бюджетної і податкової політики. Просвітник

дав свої пропозиції і щодо організації виконавчої (за його термінологією,

«наказательной») влади в Росії. Відтоді виразно намітилися два підходи до

поліцейського права. Воно могло розглядатися як юридичний засіб захисту

абсолютизму і, навпаки, як

засіб обмеження свавілля і деспотизму.

Незабаром були перекладані російською мовою основні праці І.-Г.-Г. Юсті

( 1770 і 1772 pp.), Й. фон Зоннеї іфельса ( 1787 р.) та деяких іі шіих європейських

фахівців з поліцейського права. Водночас 1782 р. в Росії було прийнято «Устав

благочиния или полицейский», а отже, ідея поліцейського права дістала і

практичне втілення. Згодом цей статут, який діяв і на українських землях,

трансформувався в «Устав предупреждения и пресечения преступлений»

(своєрідний аналог сучасного Кодексу про адміністративні правопорушення), що

і8і

мав три редакції (1842 p., 1857 р. та 1876 p.) і зберігав свою чинність аж до

повалення російського самодержавства.

Питання раціонального управління порушував у своїх численних зако-

нопроектах, пропозиціях, висновках, доповідних записках та інших працях

наукового і практичного юридичного характеру перший ректор Петербурзького

університету, а згодом начальник другого (кодифікаційного) відділення власної

імператорської канцелярії М. А. Балудянський (1769—1847). Його наукові інтереси

охоплювали питання законотворчості, державної служби, фінансів, центрального і

місцевого управління тощо. Українець за походженням, виходець з угорського

Закарпаття, вихованець Віденського університету і учень Й. фон Зонненфельса був

у 1803 р. запрошений па російську службу і став своєрідним персональним

уособленням єдності і наступності між європейською та російською адмії

іістративно-правовою і іаукою. Як і його вчитель Й. фон Зонненфельс, М. А.

.Балудянський був прибічником раціоналізму, вважав, що уряд має керуватися

принципами розуму та законності. Він не виступав проти абсолютистського

характеру управління, але пропонував ряд поміркованих реформ, які сприяли б

раціоналізації та зміцненню державного апарату та державного управління.

Важливо і те, що за активної участі М. А. Балудянського було реалізовано план

підготовки під егідою другого відділення з кращих випускників духовних

навчальних закладів перших російських докторів права. Деякі з них згодом стали

ректорами новостворених російських, в т. ч. на українських теренах, університетів

або зробили свій власний внесок у розвиток адміністративного (поліцейського)

права.

Безпосередньо на українських землях систематичні наукові дослідження у цій

та інших галузях юриспруденції стали можливими лише з заснуванням

університетів у Львові (1661 p.), Харкові (1805 p.), Києві (1834 p.), Одесі (1865 р.) і

Чернівцях (1875 p.). Разом з тим слід підкреслити, що українська юридична наука

протягом тривалого часу не відмежовувалася від російського, а на

західноукраїнських теренах — від австрійського правознавства. При цьому

дореволюційний розвиток української адміністративпо-правової науки був

пов'язаний насамперед з російськими університетами, оскільки в австрійських

університетах українці, за рідкісним винятком, не допускалися на професорські

кафедри.

Перший «Загальний статут Російських Університетів» 1804 р. передбачав, що у

відділенні (факультеті) «нравственных и политических наук» має бути сім

професорських кафедр, в т. ч. кафедра «прав природного, політичного і

народного». Широкий термін «політичне право» охоплював, зокрема, державне і

адміністративне (поліцейське) право, які тоді ще не розмежовувалися.

В цей період початкового становлення університетська адміпістративно-

правова наука зводилася переважно до перенесення на вітчизняний фунт західних

правових ідей. Показово, що першу ґрунтовну працю в цій галузі «Grundsatze der

Polizeigesetzgebung» («Основи поліцейського законодавства і поліцейських

установ» ) було видано 1809 р. професором Харківського університету Людвігом

Якобом (1759 —1827) німецькою мовою. В ній автор, до речі, включав поліцейське

право до економічних наук і вважав, що предметом поліцейського права є

економічне законодавство. Власне, діяльне піклування держави про сприяння

загальним цілям, визначеним правом, вчений і називає поліцією. Щоб поліцейська

і8і

діяльність досягла своєї мети, вона повинна керуватися такими принципами: 1) не

порушувати прав; 2) не суперечити моральності; 3) не порушувати свободу

приватних осіб. Сучасники і нащадки, до речі, досить високо оцінили цю заяву

вченого початку XIX ст. про те, що поліцейська діяльність не повинна суперечити

ані праву, ані моралі.

З часом почали з'являтися і оригінальні російськомовні дослідження, першим

серед яких вважається праця російського дослідника П. Гуляєва «Право и

обязанности городской и земской полиции и всех вообще жителей Российской

империи по их состоянию» (СПб., 1824 р.).

Як наслідок, у новому університетському Статуті 1835 р. було передбачено у

кожному російському університеті наявність кафедри законів благоустрою і

благочиния та окремо кафедри законів поліцейських і кримінальних. Заснування

кафедри законів благоустрою і благочиния поставило на порядок денний питання

про структуру і зміст відповідних лекційних курсів. І перш, ніж деінде в Росії, такі

лекційні курси було розроблено саме в Університеті св. Володимира зусиллями

професорів С. О. Богородського та М. Д Іванишева.

Невдовзі, однак, почався новий етап у розвитку науки поліцейського права,

пов'язаний з поширенням у Росії поглядів вже згадуваного Р. фон Моля. Якщо до

того термін «поліція» ототожнювався насамперед з державним порядком і

безпекою (благоустроєм і благочинням), то тепер під поліцією стали розуміти не

стільки забезпечення блага держави, скільки захист особистості і усунення

державою перешкод для її розвитку.

Для правлячих кіл царської Росії такі погляди загалом були занадто

радикальними — до того ще й у контексті вчення про правову державу — тому цю

працю вдалося перекласти і опублікувати в Росії, та й то у скороченому вигляді,

лише 1866 р. Але вже 1840 р. російський правознавець М. Рождественський

опублікував у С.-ГІетербурзі монографію «Основания государственнаго

благоустройства», що у дещо скороченому і спрощеному вигляді знайомила

читачів з поглядами Р. фон Моля.

Помітний внесок у подальший розвиток вітчизняної науки адміністратив- і юго

права зробила ґрунтовна мої юграфія професора Харківського університету

(вихованця другого відділення і відповідно учня М. А. Балудянського) І. В. Пла-

тонова «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии

государственном» (1856). Ця праця теж була написана під відчутним впливом Р.

фон Моля, місцями зводилася до компілятивного викладу думок німецького автора,

але разом з тим не була позбавлена й певної самостійності, особливо в критичному

аналізі відповідної фахової літератури.

Проте справжньою вершиною дореформеної науки поліцейського права стала

творчість професора кафедри державного благоустрою Московського університету,

українця за походженням В. М. Лєшкова (1810—1881). Розмірковуючи над новими

підходами до змісту поняття «поліція», вчений не пішов сліпо за західними

зразками, а став основоположником своєрідного суспільного напряму у

вітчизняному поліцейському праві. Згідно з його поглядами, висловленими у праці

«Русский народ и государство. История рус- скаго общественнаго права до XVIII

в.» (М., 1858), саме суспільна необхідність пояснює перехід від принципу

індивідуальної свободи до державного примусу. Відповідно, поліцейське право він

називав «суспільним правом».

і8і

У пореформену епоху, згідно з університетським Статутом 1863 р., на

юридичних факультетах була передбачена кафедра поліцейського права. Така назва

кафедри відбивала нові віяння у розвитку поліцейсько-правової науки. Водночас

даниною традиції було те, що безпосередньо у Статуті передбачався поділ цієї

навчальної дисципліни на два курси: вчення про безпеку (закони благочиния) і

вчення про добробут (закони благоустрою). При цьому на перше місце було

поставлено саме вчення про безпеку.

Оригінальністю змісту і методу викладу поліцейського права в цей період

вирізнялися праці професора юридичного факультету і ректора Університету св.

Володимира М. X. Бунге. До його доробку належать монографія «Полицейское

право. Введение и государственное благоустройство» (К., 1869) та двотомний курс

лекцій «Полицейское право» (Т. 1. Благочиние. — К., 1873; Т. 2, Благоустройство.

— К., 1877).

Іншим визнаним науковим авторитетом в цей час був російський правознавець

українського походження І. Є. Андреєвський. Його курс поліцейського права,

вперше опублікований 1872 р., теж складався з двох томів, присвячених відповідно

вченням про безпеку і добробут. Основною ідеєю праці було відстоювання

приватної ініціативи і необхідності сприяння суспільства і держави в тих випадках,

коли зусиль приватної особи виявиться недостатньо для всебічного розвитку

особистості. Ця робота розвивала стосовно російських умов ідеї Р. фон Моля.

Свій внесок в утвердження суспільного розуміння поліцейського права зробив

і професор Новоросійського (Одеського) університету М. М. Шпилевський. Його

докторська дисертація, що вийшла друком, — «Полицейское право, как

самостоятельная отрасль правоведения» (Одеса, 1875) — стала логічним

продовженням ідей В. М. Лєшкова про тотожність поліцейського і суспільного

права.

Чимало авторів, в тому числі і тих, що працювали в Україні, вслід за М. X.

Бунге розглядали адміністративне право переважно з економічних позицій. У

такому дусі були написані посмертно видана праця професора Харківського

університету К. К. Гаттенбергера «Введение в курс полицейскаго права» (X., 1905),

а також праці професорів Університету св. Володимира А. Я. Антоновича

«Полицейское право и политическая экономия» (К, 1883) і «Курс государст-

веннаго благоустройства (полицейское право)» в 2-х частинах (К, 1889— 1890) та

М. М. Цитовича «Лекции по полицейскому праву» (К., 1894).

К. К. Гаттенбергер був економістом-теоретиком, і його наукові інтереси

охоплювали передусім проблеми методології економічної науки, банківської

діяльності, кредиту і грошового обігу. Поліцейське право вчений визначав

насамперед як науку про управління господарськими процесами, основ- ною

складовою якої є своєрідна «економічна частина».

Спробою розробити самостійний виклад поліцейського права був «Курс

государствепнаго благоустройства» А. Я. Антоновича. Цей дослідник

підкреслював, що одного юридичного порядку ще недостатньо для введення

народного благополуччя; необхідною є діяльність, що має завданням та джерелом

не тільки право, але й благо як сукупність матеріальних та духовних інтересів

народу. Така суспільно-господарська діяльність звичайно називається

поліцейською, на відміїгу від юридичної, що має своїм джерелом і завданням

право. А. Я. Антонович називав поліцейське право наукою, що вивчає

і8і