Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

перегляду певних теоретико-методологічних стереотипів, що склалися в юридичній

науці у минулому, першочергового значення набуває необхідність більш

прискіпливо оцінити характер суспільних відносин, що зумовили власне

визначення розглядуваної цієї галузі права як "адміністративного".

Загальноприйнятим є тлумачення адміністративного права як права

"утіравлінського", тобто предмет цієї галузі безпосередньо пов'язується з відно-

синами державного управління. Щоправда, останнім часом набуває все більшого

поширення позиція певного кола дослідників, в першу чергу російських, котра

зводить адміністративне право до двох складових: 'управлінського" і так званого

"поліцейського" права (причому останнє розуміється як регулювання заходів

втручання у права і свободи приватних - фізичних і юридичних - осіб). Втім, у

будь-яких варіантах тлумачення предмету адміністративного права за

управлінськими відносинами загалом зберігають провідне місце

Виходячи з наведеного, характеристика змісту предмету адміністратив- і юго

права і іеможлива без аі іал ізу поняття державного управління,яке, хоч і є

широковживаним у науці і практиці, але дотепер все ще не має однозначного

доктринальпого визначення. . . .

Якщо узагальнити існуючі на сьогодні точки зору правознавців стосовно

предмету адміністративного права, то не викликає заперечень виділення в його

змісті таких груп однорідних суспільних відносин, котрі складаються:

'X) у ході державного управління сферами економіки, соціально-культурної та

адміністративно-політичної діяльності, а також в ході реалізації повноважень

виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого самоврядування,

громадським організаціям та деяким іншим недержавним інститутам;

б )ухх)дідіяшіоауііорга)ііввико>іавчоївпсідипшоргаііівміа^вогоашовряд\'ваіиія,

їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному

порядку прав і свобод громадян, і надання їм, а також юридичним особам

різноманітних адміністративних (управлінських) послуг;

в) ]' ході внутрішньоорганізаційної діяльності апаратів усіх державних

органів, адміністрацій державних підприємств, установ та організацій;

г) у зв'язку

з проходження» державної служби або служби в органахмісце-

вого сал іовряду 'ваі о ін\

п) у зв'язку з реалізацією юрисдикції адміиістративУїих судів і поновлення

порушених прав громадян та інших суб'єктів адміністративного права;

"Н.15. Аиср'янон. Державне управління v змісті предмсіт адміністративного

права. // 36. Вісник ЛІ Ірії України. - 200-1. - №2 - С. 139-149.

'Див., напр.: Ііекстов O.II. Актуальные проблемы административного права

России // Государство и право. - 1999. - N" 5. - С 80-88.

с) у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи

адміністративну відповідальність стосовно фізичних і юридичних осіб.

Наведений перелік суспільних відносин, що складають предмет регулювання

адміністративного права, свідчить, що певна їх частина є дійсно управл інськими.

Воді ючас очевидним є те, що управлінські відносини аж ніяк не домінують у

змісті предмету адміністративного права. Здається, що подібне домінування було

типовим для правового регулювання радянської держави, оскільки тоді управління

з її боку, практично панувало в усіх суспільно значущих сферах. Зараз же ситуація

змінилася: сфера державного управління кардинальним чином звузилась.

і8і

На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується сучасними дослідниками

теорії адміністративного права. Більше того, інколи настільки гіпертрофується

управлінський характер предмету адміністративного права, що пропонується

вивести за межі цього предмету будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони

не є управлінськими.

На мій погляд, це явне перебільшення. Насправді, реальне значення управ- ліі

іської складової у предметі адмії іістратиш юго права аж ніяк і іе можі іа вважати

домінуючим. Адже якщо подивитися на види суспільних відносин, в яких

перебувають суб'єкти адміністративного права, то з'ясується, що управлінський

характер (ідеться про справжнє наукове розуміння поняття управління - як владно-

організуючого впливу на суспільні діяльність і процеси з метою їх впорядкування і

спрямування) в цих відносинах далеко не є переважаючим.

Підтверджується цей висновоктим фактом, що неможна вважати управ-

лінською всю діяльність щодо:

- застосування до громадян заходів адміністративного примусу і, в першу

чергу, адміністративної відповідальності (так звана "поліцейська" діяльність);

- правового захисту порушених прав і свобод осіб (адміністративний розгляд

скарг і судочинство в адміністративних судах);

- розгляду і вирішення різного роду індивідуальних адміністративних справ за

зверненнями приватних (фізичних і юридичних) осіб;

- надання багатоманітних адміністративних (управлінських) послуг (у вигляді

дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій);

- прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних (фізичних і юридичних)

осіб в процесі вирішення різного роду "публічних" справ (наприклад, будівництво

шляхів, мостів, енергетичних мереж, відвід земель для загальнодержавних потреб

тощо).

Певна річ, суспільні відносини, що супроводжують зазначену діяльність,

здійснюються у зв'язку та задля вирішення завдань і функцій державного

управління (тобто загалом у сфері державного управління), однак, за своєю суттю

вони не є управлінськими.

ГІри цьому саме наведені напрями нсуправлінської діяльності складають,

зрештою, переважний обсяг функціонування державних органів та інших суб'єктів,

що перебуває у сфері регулювання адміністративного права. Цим підтверджується

принциповий висновок про те, що управлінські (державно- управлінські)

відносини, всупереч традиційному погляду, не можна вважати ключовою

характеристикою предмету адміністративного права.

Більше того, з поділом державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та

запровадженням в Україні місцевого самоврядування, управління здійснюється не

тільки державними органами, а й органами місцевого самоврядування. Ця

обставина дає підстави запровадити в науковому обігу, поряд з ус- талеї іим поі

іяттям "державі іе управлії и ія", поняттуправління в сфері місцевого

самоврядування, котре можі іа визначити терміном "самовряднеуправління".Як

державному, так і самоврядному управлінню притаманні такі суттєві ознаки, як

публічність, організаційна спрямованість, визначеність у законі меж діяльності. Ці

сфери управління відрізняються лише за суб'єктами та - частково - за кої ікреті

іими джерелами їх правового регул юваї іня. У той же час вони обидві стосуються

і8і

інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та захист їх прав і свобод,

створення умов для виконання ними своїх обов'язків.

Виходячи з наведеного, родовим (узагальнюючим) для зазначених понять

доцільно визнати поняття "публічнеуправління", яке слід було б розуміти як

форму здійснення (реалізації) публічної влади в цілому.

Запровадження пропонованих понятійних новацій вбачається цілком корисним

для вітчизняної адміністративно-правової науки, оскільки це значно збагачує

уявлення про її загальну частину. Тим більше, що дотепер переважає тенденція

своєрідного "одержавлення" управлінської діяльності, що регулюється

адміністративним правом. Насправді ж, сфера дії цієї правової галузі набагато

ширша: вона далеко не вичерпується, як було підтверджено вище, одним тільки

управлінням, а тим більше - управлінням державним. А з огляду па цілковиту

однорідність суспільних відносин, що складаються в сферах як державного, так і

самоврядного управління, ці відносини, природно, однаковоюмірою

підлягаютьрегу тюванню саме адміністративним правам.

Таким чином, поглиблена оцінка місця державного управління у змісті

предмету адміністративного права дозволяє визначити останнє як сукуп-

иіопь}іравових)юрлі,ко>прір)ег)іп>оіотьс)юіільііівід}{осііни

иі,о складаються в

ході забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування

реалізації тазешюпу прав,свобод ізаконіїїсспітересівфізичгпсхіюридичіиїхосіб, а

також в процесі державного і самоврядного управління у сферах соціальності

юміч) юго й адмії іістратив) ю-пспітичі юго /юзві тщ чгшохо/х» ш г/хімадського

порядку. Відсутність у даному визначенні згадки про діяльність адміністративної

юстиції пояснюється тим, що включення її в сферу регулювання діючого

адміністративного права слід вважати тимчасовим явищем. Адже у найближчій

перспективі, вважаю, має бути створена самостійна процесуально-правова галузь,

яка окремо регулюватиме судочинство в адміністративних судах (тобто

адміністративне судочинство).

Слід наголосити, що пропоноване вище визначення адміністративного права

означає досить радикальну зміну усталених у пострадянській юридичній літературі

доктринальних поглядів щодо змісту і призначення даної правової галузі.

Принципова відмінність полягає, зокрема, у констатації того, що всупереч

поширеному погляду ця галузь покликана регулювати не управлінські,

переважною мірою, відносини між публічно-владними органами, з одного боку, і

підвладними керованими об'єктами - з другого. Натомість вирішальне призначення

адміністративного права в іншому - реіулюваї п її числеї її іих і різі юманітних

взаємостосунків між цими органами і приватними особсши щодо забезпечення

згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації, а при

необхідності - і захисту, належних приватним особам прав, свобод і законних

інтересів.

І лише як одна з основних - причому не першорядна, хоча і важлива - рис

тлумачення адміністративного права має враховуватись "управлінська" (тобто, за

етимологією цього терміну, власне "адміністративна") складова предмету

регулювання цієї галузі права.

Але якщо у змісті предмету адміністративного права державне управління не є

домінантою, то чому, все ж таки, слід віддати перевагу в концептуальному

тлумаченні поняття даної галузі права? Уявляється, що ключовою ознакою

і8і

суспільних відносин, на регулювання котрих спрямовані норми адміністративного

права, треба вважати їх, так би мовити, "публічно-сервісний" характер. Саме так

можна охарактеризувати діяльність державних органів і органів місцевого

самоврядування по забезпеченню в ході їх взаємостосунків з населенням,

конкретними фізичними і юридичними особами умов, за яких останні здатні

ефективно реалізовувати і захищати свої права і законні інтереси. Відтак, прагнучи

до стислого і влучного найменування адміністративного права слід замість

дефініції "управлінське право" запропонувати дефініцію "публічно-сервісне

право", тобто право, що спрямоване на обслуговування потреб та інтересів

приватних (фізичних і юридичнііх)осібуї\т/іхстос)>нк£Мзорганшіип)€ілічпоївлади.

Необхідність перегляду суспільної цінності, ролі і призначення

адміністративного права переконливо підтверджується безпосередньо

закономірностями суспільного розвитку, а саме тим, що в сучасних умовах

поступово змінюється сама ідеологія виконавчої влади - від "панування держави"

над людиною до "служіння держави" інтересам людини. Відповідно все більше

коло відносин у сфері публічної влади набуває ознак, невластивих "класичній", так

би мовити, природі управління, котра характеризується традиційно вживаною

формулою "влада-підпорядкування".

У згаданих відносинах має втілюватись новий, якісно відмінний від ко-

лишнього, адміністративио-правовий режим регулювання відносин між державою

(її органами та посадовими особами) і громадянами. Ця нова якість озі іачає, що

громадяї по і якби стає "рівноції п аш "учаа школі спюсуг пав з державою.

Забезпечення подібної рівноцінності повинне становити стрижень сучасної

адміністративної правотворчості і правозастосування, що потребує комплексного

реформування багатьох інститутів українського адміністративного права.

Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і обов'язків, а

також належні можливості юридичного (як позасудового, так і судового) захисту

прав й інтересів колишньої "підвладної" сторони адміністративних правовідносин,

ісігупатиме все більше, що, як переконливо свідчить світовий досвід, і властиве

демократичним державам. З огляду на це мають бути переглянуті численні акти

адміністративного законодавства - з тим, щоб домогтися цілком рівноцінного

врахування у них не тільки потреб виконання з боку громадян обов'язків перед

державою, але й потреб виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення

прав і свобод громадян, за що держава несе згідно з Конституцією України

(частина друга ст. 3) відповідальність.

Не тільки необхідність, а й перспективність такого підходу цілком очевидні,

оскільки саме державна влада у демократичній країні - це аж ніяк не тільки

реалізація правомочій, що зобов'язують громадян, а й виконання державними

органами чітко визначених обов'язків перед громадянами, за що ці органи, їх

посадові особи мають нести чітко визначену юридичну відповідальність. Згідно з

цим потребує подальших змін теорія та практика правового регулювання

діяльності органів публічної влади в Україні, з урахуванням її стратегічної

орієнтації на забезпечення ефективної реалізації та захисту прав і свобод громадян,

задоволення їх потреб і правомірних вимог.

і8і

3.8. Предмет адміністративного права: нова

доктринальна оцінка (вибране*)

Без створення нової теоретичної бази адміністративно-правової науки

неможливе успішне реформування галузі адміністративного права в сучасних

соціально-економічних і політико-ідеологічних умовах розвитку українського

суспільства.

Підвалини нової національної доктрини адміністративного права закладені у

проекті Концепції реформи адміністративного права України. "Доктрина" у даному

разі означає не всю суму теоретичних і прикладних знань галузі адміністративного

права, а сукупність ключових положень, визначальних засад, теоретичних

домінант, що виконують своєрідну методологічну роль у самій науці

адміністративного права.

На жаль, дотепер у формуванні згаданої доктрини значною мірою переважають

або колишні радянські, або, так би мовити, "неорадянські" підходи і штампи. Вони

аж ніяк не відбивають ставлення до адміністративного права як провідної галузі

публічно-правового регулювання взаємостосунків між державою і людиною, що

давно вже є загальноприйнятим стандартом у демократичних країнах світу.

Натомість у більшості наукових джерел, зокрема, підручників з курсу

адміністративного права, за звичай, не враховується визначальна спрямованість цієї

галузі - на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина. ..

Отже, поки що не відбулося справжнього просування вперед - від застарілих

теоретико-методологічних стереотипів і навіть догм.

Тому очевидною є невідкладність реальної, а не на словах, активізації дос-

лідницької роботи з формування нової доктрини адміністративного права.

Вирішальне значення для неї має переосмислення деяких фундаментальних

засад теорії адміністративного права, базове місце серед яких посідає наукове

тлумачення предмета регулювання цієї галузі права (у загальновживаному обігу -

предмет адміністративного права). Адже саме завдяки цій основоположній

категорії адміністративне право виокремлюється як власне самостійна галузь права

і визначається сфера її регулятивної дії.

Починаючи аналіз проблеми, слід констатувати, що загальнопошире- ним на

сьогодні є визначення адміністративного права як права "управлінського", тобто

предмет цієї галузі безпосередньо пов'язується головним

'15.15. Авер'инов Предмет адміністративного прана: нона доісіринальна оцінка. //

Право України. - 2004,- №10. - С. 25-30.

Адміністра тивне прано України. Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. - Одеса.

2003- - С. 10.

чином з відносинами державного управління.

Останнім часом вітчизняні автори цілком обгрунтовано додають до них і

управлінські відносини у сфері місцевого самоврядування

або загалом

громадського управління, охоплюючи всі ці відносини дефініцією "публічне

управління"

10 Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України. Підручник. - К., 2003- - С. 34.

і8і

Певного поширення набула також позиція окремих дослідників, в першу чергу

російських, котрі виокремлюють в адміністративному праві дві досить рівноцінні

складові: "управлінське" і так зване "поліцейське" право (при цьому останнє

розуміється як регулювання заходів втручання у права і свободи приватних

(фізичних і юридичних) осіб)

. Хоча деякі інші автори, замість "поліцейського",

додають "адміністративпо-деліктне" право (розуміючи, що воно регулює відносини

адміністративного примусу)

Але за будь-якого варіанту до тлумачення предмету адміністративного права,

за управлінськими відносинами загалом зберігають провідне, визначальне місце.

Це означає не що інше, як збереження і консервацію традиції колишньої

радянської адміністративно-правової науки, яка полягала у тому, що у цій науці

категорія "державнеуправління" вважалася не тільки базовою, а й домінуючою.

Власне кажучи, загалом зміст адміністративно-правової науки, включаючи,

насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з

огляду на потреби вивчення побудови і функціонування системи державного

управління та її складових елементів. В цьому дуже легко переконатися, згадавши

структуру Курсу радянського адміністративного права в б-ти книгах, що були

видані за редакцією найвідоміших радянських адміністра- тивістів Ю.М. Козлова,

Б.М. Лазарева, О.Є. Луньова, М.І. Піскотина у 1977-1982 рр.

Свого часу об'єктивні причини такого надмірного "ухилу" адміністративно-

правової науки було пояснено видатним радянським ученим-адміністра- тивістом

Б.М. Лазарєвим тим, що у період відновлення радянської науки адміністративного

права (з 1938 р.), тривалий час дослідження проблем державного управління

здійснювалися винятково представниками цієї науки. Це вже само по собі

примусило виходити за її природні межі і охоплювати тематику державного

управління. Більше того, вже пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли

тільки почала формуватися так звана теорія державного управління, в багатьох

працях адміністративістів з'явилась тенденція невиправданого зосередження уваги

на проблематиці цієї теорії — замість того, щоб точніше визначитись із

самостійним предметом власне адміністративно-правової науки, чітко

відмежувавши його в необхідних випадках від новостворюваних наук соціально-

управлінського циклу

Оскільки ж останнього, на жаль, не сталося, переважаюча (хоч і не зовсім

природна) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала приділятись саме

з'ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала категорія

'державне управління".

Причому зміст цієї категорії, завдяки науковим досягненням кібернетики і

соціально-управлінських наук, набув доволі суворої визначеності, а саме - у вигляді

так званого "вузького" розуміння поняття державного управління. У такому

розумінні вітчизняна адміністративно-правова наука традиційно тлумачила і

продовжує тлумачити державне управління як організуючий в) шив з бок)ч юсіїв

державі ю-ападі іихі юв> юваже) іь; /скуспігіьні відносини і п/юцеси з метою їх

11Див.: Бельський К.С. Феноменологія адміністративного права. - Смоленськ, 1995. - С. 8.

Див.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Т. 1,- М., 2002. - С. 314.

13Книги зазначеного Курсу мають такі назви: Методы и формы государственного управления

14(М., 1977); Государственное управление и административное право (М., 1978); Управление в области

административно-политической деятельности (М., 1979); Управление социально- культурным строительством

(М., 1980); Основы управления народным хозяйством (М., 1981); Управление отраслями народного хозяйства

(М., 1982).

і8і

впорядкування, координації і спрямування шляхам різного роду ноїхмотворчих і

розпорядчих дій на виконання законів та пшшх правових актів держави (звідси, до

речі, поширена характеристика державного управління як "виконавчо-розпорядчої"

діялы юсті).

Причому у зазначеному тлумаченні державне управління — як в цілому, так і у

вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів — у тому чи

іншому обсязі здійснюється різними державними органами, що належать до різних

гілок державної влади. Однак, якщо для органів виконавчої влади державне

управління означає провідний напрямок діяльності (хоча і далеко не

вссохоплюючий, а тим більше не єдиний), то для органів інших гілок влади -

законодавчої і судової, а також решти державних органів (наприклад, органів

прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо) - здійснення

державного управління обмежується організаційними рамками певного органу і

має обслуговуюче значення стосовно його профілюючих (основних) завдань і

функцій (тобто йдеться про так зване управління внутрішньоорганізаційного

спрямування)

. . . .

Отже, всупереч стереотипному погляду,управлінські (держав)ю-утравлін- ські)

відносини аж ніяк не домінують у змісті предмету адмії іістративі юго права.

Уявляється, що подібне доміїгування було типовим для правового регулювання

за часів радянської держави, оскільки тоді управління з її боку фактично панувало

в усіх суспільно значущих сферах дії адміністративного права. Зараз же ситуація

змінилася: обсяг державного управління кардинальним чином звузився.

Відповідно, переважна частина суспільних відносин, що регулюються нормами

адміністративного права, не мають власне управлінської природи.

На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується багатьма сучасними

дослідниками теорії адміністративного права. Більше того, інколи настільки

гіпертрофується управлінська спрямованість адміністративного права, що

пропонується вивести за межі його предмету будь-які відносини тільки на тій

підставі, що вони не є управлінськими. Наприклад, таким чином дехто аргументує

свою позицію щодо начебто "штучного" віднесення адміністративно-деліктних

відносин до предмету адміністративного права

Інша крайність полягає у тому, що вся сфера регулювання адміністративного

права без достатніх підстав "оголошується" або "управлінням", або "сферою

управління". Зокрема, деякі дослідники стверджують, що навіть у частині, коли

адміністративне право регулює відносини між управлінням і громадянами, воно

(право) "визначає права і обов'язки громадян, але тільки стосовно управління і у

сфері управління"

Лазарев ІЗ.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., - 1998. -

С. 95-96.

"Докладніше див.: Авер'янов В.Б. Ще раз про зміст і співвідношення понять

"державне управління" і "виконавча влада": полемічні нотатки // Право України,-

К„ 2004. - № 5. - С. 114.

" КузьменкоО. Адмінісірап ївшій процес супіісп. і структура // Право України - К.

2003. - № 2. - С 2.

Суперечливість тут у том)', що не можна звести до "управління" чи "сфери

управління" будь-яку діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого

самоврядування. Адже обов'язкова участь цих органів у відносинах з приводу

реалізації багаточисельних суб'єктивних прав громадян (наприклад, видача

громадянин)' акту приватизації земельної ділянки) чи застосування заходів

і8і

адміністративного примусу (наприклад, зняття номерного знаку з автомобіля) не

свідчить прямо про наявність тут 'Управління" чи "сфери управління". Якщо ж

стати па позицію протилежного тлумачення, це знову повертає нас до повної

змістовної невизначеності поняття "управління" і довільного його використання

для характеристики будь-якого відношення чи процесу у сфері діяльності органів

виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Вважаю це методологічно невиправданим і практично неконструктивним.

Насправді, теоретично виважена оцінка ролі "управлінської" складової у предметі

адміністративного права має означати відмову від абсолютизації (тобто

надмірного перебільшення) цієї ропі. Слід зрозуміти, що сфера регулювання цієї

правової галузі набагато ширша: вона далеко не вичерпується, як було підтвер-

джено вище, одним тільки управлінням, а тим більше - управлінням державним.

Але тут постає ще одне принципове питання: якщо у предметі адміністра-

тивного права управління (за традицією - державне) не є домінантою, то якій

складовій слід приділити не менш важливу увагу при концептуальній оцінці цього

предмету?

Відповідаючи на це питання, слід визнати, що, всупереч поширеним поглядам,

ця галузь переважно покликана регулювати не тільки управлінські (або інакше їх

ще називають "організаційні") відносини між публічно- владними органами, з

одного боку, і підвладними керованими об'єктами - з другого (хоча управлінська

спрямованість адміністративного права зберігає безперечно важливе значення).

Поряд з цим головне суспільне призначення адміністративного права - у

регулюванні численних і різноманітних взаємостосунків (відносин) між цими

органами і приватними (фізичними і юридичними) особами стосові ю забезпечені ія

згаданими оргаї іами ііеобхіді іих умов для ефективної реалізації, а при

необхідності - і захисту, належних приватним особам прав, свобод і законних

інтересів. Тобто, "управлінська" (за загальновідомою етимологією цього терміну,

власне "адміністративна") складова предмету адміністративного права не є

домінуючою, а виступає лише однією з основних (причому не першорядною, хоч і

важливою).

Подібна "дихотомія" зміст)' предмета адміністративного права є незвичною

тільки для радянської і пострадянської (а фактично - неорадянської) вітчизняної

моделі адміністративного праворозуміння. У світовій юридичній науці нового часу

така "подвійність" завжди визнавалась, що підтверджується, зокрема, вітчизняними

представниками так званої "старої, дореволюційної" школи.

На сьогодні необхідність перегляду оцінки характеру предмета адміністра-

тивного права об'єктивно підтверджується закономірностями суспільного розвитку

і, зокрема, тим, що в сучасних умовах має поступово змінитися сама ідеологія ві

(кої швчоівпади - від ке{)) ши о т державі /люді о юю і суспільством до щ жгі о т

держави іі ітересам людини і суспільства. Відповіді ю все більше коло віді юсиі і у

''Старило» Ю.1І. Зазнач, праця. - С. 313.

сфері здійснення публічної влади набуватиме ознак, невластивих "класичній", так

би мовити, природі управління, котра традиційно характеризується усталеною

формулою "влада-підпорядкування".

і8і

Фактично йдеться про більш точне визначення пріоритетів у діяльності

держави, механізмів реалізації публічної влади загалом. Європейські традиції

адміністративного праворозуміння зводяться до проголошення і практичного

втілення ідеї утвердження верховенства і захист)' прав громадян у сфері

функціонування публічної влади. Всупереч цьому, існуюча дотепер пострадянська

модель адміністративного права залишається в рамках попередньої "управлінсько-

юрисдикційної" ідеології. В цих рамках людина позиціонується виключно як

"об'єкт владарювання" з боку держави, але жодним чином не як головний адресат

надання суспільству з боку держави певних послуг, тобто не як суб'єкт, котрому

має "служити" держава.

В нинішніх умовах розвитку українського суспільства у сфері дії адміністра-

тивного права має втілюватись новий, якісно відмінний від колишнього, правовий

режим регулювання відносин між державою, її органами та посадовими особами і

громадянами. Ця нова якість означає, що громадянин стає певним чином "ріні

юправі іим" учасником стосуі іків з державою. Забезпечені ія подібної

рівноправності повинне становити стрижень сучасної адміністративної право-

творчості і правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох

інститутів українського адміністративного права.

Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і обов'язків, а

також найширші можливості юридичного (і головне - не тільки позасу- дового, а й

судового) захист)' прав й інтересів колишньої "підвладної" сторони

адміністративних правовідносин, існуватиме все більше, що, як переконливо

свідчить світовий досвід, і властиве демократичним державам.

Зокрема, виконання органами виконавчої влади (це однаковою мірою сто-

сується і органів місцевого самоврядування) значної частини обов'язків перед

приватними особами пов'язане з такою поки що нетрадиційною для вітчизняного

досвіду функцією держави, як}іадшошадлшііап/хппш>ио:(абоупрсівдіііськго:)

послуг. Ця нова функція була вперше передбачена Концепцією адміністративної

реформи в Україні (1998 р.), а самі управлінські послуги визначені в ній "як пос-

луги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і

свобод громадян — зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін.""'.. . .

Зазначений підхід повніше відповідає новій ідеології "служіння держави"

інтересам людини. "Служіння" з боку виконавчої влади — це, за великим

рахунком, і є надання її органами багатоманітних адміністративних (та інших)

послуг. Діяльність з надання послуг - можна дещо умовно назвати "публічпо-

сервісиою" (від лат. "serve" - служити). Тобто це - діяльність відповідних

державних і недержаіших органів щодо забезпечення в ході їх взаємостосунків з

населенням, конкретними фізичними і юридичними особами умов, за яких останні

здатні ефективно реалізовувати і захищати свої права, свободи і законні інтереси.

Проведений аналіз дає підстави стверджувати, що базовою категорією

адміністративного права має бути визнано не "управління" ("державне

'"Концепцій адміністративної реформи н Україні. Державна комісія з проведення

в Україні адміністративної реформи. - К. 1998. - С. 1 1.

управління"), а "забезпечення реалізації прав і свобод громадян" (а також у

відповідних випадках - інших фізичних і юридичних осіб) у багаточи- сельних

взаємостосунках (відносинах) між суб'єктами публічного (державного і

самоврядного) управління і населенням.. . .

і8і

Виходячи з наведеної концептуальної оцінки предмета адміністративного

права, доцільно саму цю галузь визначати як сукупність (систему) правових норм,

котрі регулюють суспільні відносини (взаємостосунки), що складаються в ході

забезпечення органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування

реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб,

здійснення державного і самоврядного управління у сферах економічного,

соціального й адміністративпо-політичного розвитку, а також у зв'язку із

застосуванням заходів адміністративного примусу. Залишається додати, що

відсутність у даному визначенні згадки про діяльність адміністративної юстиції

пояснюється тільки тим, що включення її в сферу регулювання діючого

адміністративного права слід вважати суто тимчасовим явищем. Адже у

найближчій перспективі, як вважаю, має бути створена самостійна (поза межами

власне адміністративного права) процесуально-правова галузь, яка окремо

регулюватиме судочинство в адміністративних судах - адміністративне

судочинство (або адміністративний судовий процес)

Слід наголосити, що пропоноване вище визначення адміністративного права

означає досить радикальну зміну звичних для пострадянської юридичної

літератури доктринальних поглядів щодо предмету і поняття даної правової галузі.

Принципова відмінність полягає, зокрема, у відході від домінування

"управлінської" складової предмету адміністративного права і визнанні не менш

важливою його так званої "публічно-сервісної" складової.

Це не суперечить в принципі й етимологічній природі самої назви "ад-

міністративне" право. Адже одним із мовних джерел цієї назви можна вважати

латинські не тільки "асітіпізігапо" - керування, управління, а й "асіті- пізсго" -

прислуговую, допомагаю

. Інакше кажучи, у назві адміністративного права навіть

етимологічно присутній зв'язок не тільки з "управлінням", а й з "обслуговуванням",

"служінням".

З огляду на це для стислого визначення сутності і суспільного призначення

адміністративного права доречно було б, поряд з усталеною дефініцією

"управлінське право", робити переважаючий наголос на дефініції "пуб- лічно-

сервісне правіУ, акцентуючи вирішальне спрямування цієї галузі на служіння

потребам найповнішого забезпечення реалізації та захисту належних приватним

(фізичним і юридичним) особам прав, свобод і законних інтересів в їхніх стосунках

з органами публічного (державного і самоврядного) управління. Такий підхід

сприятиме, як уявляється, утвердженню в науці, освіті і практиці сучасних

європейських цінностей у правовому регулюванні взаємостосунків між публічною

владою і людиною, і наближенням вітчизняної доктрини адміністративного права

до адміністративно- правових моделей, що панують нині у демократичних країнах

світу.

3-9- Проблеми формування нової доктрини адміністративного права*

15 Докладніше дми.: Державне управління: проблеми адміністративної-правової теорії та практики / За

зат. ред. В.ІЗ. Лвер'янова.- К„ 2003. - С. 41-42.

Див.: Словник іномовних слів / Уклад. Л.О. ГІустовіт та ін. - К., 2000. - С. 31

і8і