Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

ІІоліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих

інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість, як

вважаємо, здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в

одному кодифікаційному акті.

Оскільки потреба в кодифікації існує реально, доцільно здійснювати поетапну

кодифікацію по окремих сферах або підгалузях і інститутах адміністративно-

правового регулювання. У зв'язку з цим поняття так званого "Адміністративного

кодексу" може використовуватись лише в інкорпора- тивному значенні. Тобто в

значенні, яке наближається до розуміння Зводу адміністративного законодавства

або своєрідного «Кодексу кодексів».

Реальнішою і прийнятнішою є перспектива створення такого єдиного

кодифікаційного акта, як Кодекс загального адміністративного права. Він міг би

інтегрувати засадничі положення адміністративно-правового регулювання, що

мають універсальне значення для всіх підгалузей та інститутів адміністративного

права.

Якщо виходити з інкорпоративної природи Адміністративного кодексу, то

можна говорити про, в певному розумінні, пролонговаї шй характер кодифікації

українського адміністративного законодавства. Кожний самостійний етап цієї

кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього

інкорпоративного зібрання під умовною назвою "Адміністративний кодекс

України". Якщо ці частини матимуть кодифікований характер, вони повинні

називатися відповідними "Кодексами".

Серед першочергових у найближчій перспективі доцільно передбачити

створення:

- Адміністративно-процедурного кодексу (адміністративні несудові

процедури);

- Адміністративного судово-процесуального кодексу (адміністративне

судочинство);

- Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміні-

стративні проступки);

- Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців.

В подальшій перспективі можна передбачити появу Кодексу державної служби

і нарешті - Кодексу загального адміністративного права.

4. З огляду на складність розглянутих завдань реформування слід визнати, що

вся основна робота зі створення нової доктрини українського адміністративного

права і втілення її в практику правового регулювання ще попереду. Як відомо, в

багатьох розвинених країнах світу формування демократичних адміністративно-

правових доктрин і відповідного законодавства тривало по кілька десятків років.

При цьому дуже важливим для проведення реформи українського ад-

міністративного права є те, що від самого початку вона грунтується на де-

мократичних засадах європейського зразка.

Звичайно, слід розуміти, що існуючі в країнах світу правові, в тому числі

адміністративно-правові, стандарти досить різні, і чогось "єдиного загаль-

ноєвропейського" (а тим більше - світового) в чистому, так би мовити, вигляді

взагалі не ісігує. Проте якісь спільні риси правових інститутів, що вже успішно

діють у зарубіжних державах, є, і орієнтуватися на них цілком виправдано.

і8і

Стосовно реформування адміністративного права суттєва особливість полягає

в тому, що в більшості розвинених європейських країн адміністративне право

базується на низці загальновизнаних демократичних принципів. Зокрема, за ними

видано спеціальний посібник «Довідник Ради Європи з принципів

адміністративного права, які стосуються відносин між адміністративними органами

та приватними особами» (1996р.).

У ході реформи адміністративного права у конкретних законопроектних

роботах було б дуже корисно враховувати й використовувати ті принципи, які вже

добре себе зарекомендували в практиці зарубіжних країн. Чи є підстави оцінювати

це як механічне перенесення в нашу дійсність зарубіжних правових інститутів,

тобто як певну «германізацію» чи «нідерландизацію» українського

адміністративного права, як намагаються дорікати за це деякі опоненти

реформування адміністративного права?

Вважаємо, ідо ні. Повинна бути повна ясність в розумінні того, що знання і

використання загальнопоширених принципів іде зовсім не означає копіювання

інститутів інших правових систем. Разом з тим, це допоможе належним чином

гармонізувати окремі інститути національного адміністративного права із

демократичними правовими стандартами, поширеними в Європі.

Загалом же, незважаючи на беззаперечну важливість зазначеної «європейської

орієнтації» процесу демократизації українського адміністративного права, все ж

таки найбільш гострою проблемою реформування адміністративного права слід

вважати завдання створення якісно нової національної моделі адміністративного

праворозуміння, яка б достатньою мірою враховувала розглянуті вище

доктринальні засади. Це має сприяти запровадженню в українському суспільстві

право-гуманістичної ідеології, суттю якої є визнання самоцінності кожної людини,

непорушності її природних та інших прав і свобод, необхідності служіння ідеям

верховенства права.

3.4. Проблеми науково-теоретичного забезпечення адміністративної реформи

(вибране*)

Реформування державного управління в Україні здійснюється згідно з

Концепцією адміністративної реформи, що була розроблена створеною Пре-

зидентом України Державною комісією з проведення в Україні адміністративної

реформи і офіційно схвалена у 1998 р.

На цей час низкою указів Президента України запроваджена певна частина

ідей і положень Концепції адміністративної реформи, які стосуються насамперед

організаційних форм роботи Уряду та його Секретаріату, впорядкування системи

центральних органів виконавчої влади, розмежування поділу політичних і

адміністративних посад у міністерствах, удосконалення державної служби.

Водночас, динамізм просування адміністративної реформи залишає бажати

кращого. Особливе занепокоєння викликає, зокрема, незадовільність процесів

демократизації та гуманізації у взаємостосунках органів виконавчої влади з

громадянами.

і8і

З огляду на це, потребує посилення науково-теоретичне забезпечення

подальших заходів адміністративного реформування. Зокрема, важливо привернути

увагу до таких актуальних проблем.

Передусім потрібно нагадати про те, що Концепція адміністративної реформи

(далі — Концепція) - це відтворення, насамперед, поглядів юри-

"Авер'янов В.Б. Проблеми науково-теоретичного забезпечення адміністративної

реформи // Правова держава, 2002. - №13. - С. 234-240.

дичної науки иа проблеми розвитку системи державного управління. Це водночас і

перевага, і певний недолік Концепції.

Перевага полягає втому, що певна "юридизація" Концепції забезпечує її

достатню логічність, формалізованість і придатність до безпосереднього

нормативного запровадження.

А суттєвий недолік у тому, що Концепція має в переважній частині однобічно

юридизований характер, тоді як сама проблематика адміністративної реформи

потребує комплексного, тобто багатоаспектного підходу.

Але і сам науково-юридичний підхід не можна визнати цілком досконалим. Це

не випадково, адже проблематика реформування державного управління,

виконавчої влади ніколи за радянських часів не була пріоритетною в юридичній

науці. Тому на час підготовки Концепції серйозних теоретико-методологічних

напрацювань з проблем адміністративної реформи майже не було. Багато проблем

висвітлювалось на суто описовому рівні. І все це так чи інакше вплшгуло на

теоретичний рівень моделювання оновлюваних інститутів виконавчої влади.

На жаль, і на сьогодні треба визнати, що проблематика адміністративної

реформи ще не стала помітною в юридичній науці. Наприклад, хоча вже минуло

понад три роки, як оприлюднена ця Концепція, але і досі немає жодної пауково-

юридичної праці, де було б грунтовно проаналізовано досвід її реалізації. Фактично

єдиною спробою проаналізувати досвід адміністративної реформи в Україні є

науково-публіцистична книга Л.М. Кравчука "Держава і влада: досвід

адміністративної реформи в Україні" (2001 р.).

Водночас важлива особливість Концепції полягає в тому, що вона не лише має

переважно юридизований характер, а й до того ж не повинна сприйматися як

догма, тобто як набір аксіоматичних приписів. Концепція - це творчий документ і з

багатьох питань у ній ставляться і вирішуються евристичні завдання, отже, вона

сама повинна постійно оновлюватися.

Але поки що відбувається лише, так би мовити, '"експлуатація" ідейного

потенціалу Концепції, і цей ресурс поступово вичерпується.

Отже, нагальна проблема науково-теоретичного забезпечення адміністративної

реформи полягає в необхідності проведення науково- практичної оцінки того, що

зроблено і на цій основі - внесення змін і уточнень до самої Концепції.

Це можна зробити шляхом розробки нового програмного документа - Стратегії

реалізації основних заходів адміністративної реформи, розрахованої на певний

період часу, наприклад на п'ять років. При цьому дуже важливо, щоб була

збережена методологічна єдність і професійна якість Концепції і подальших

документів, що її конкретизують і уточнюють.

і8і

До того ж необхідно дотримуватись і принципової узгодженості з ключовими

ідеями Концепції усіх інших концептуальних розробок, що стосуються сфери

адміністративного реформування, зокрема, з питань регіонального розвитку,

адміністративно-територіального устрою, проблематики місцевого самоврядування

та ін. Отже, Концепція має зберігати значення базового методологічного документа

стосовно реформування управлінських інститутів публічної влади.

Серед проблем здійснення адміністративної реформи, що потребують

передусім теоретичного осмислення і розв'язання, чільне місце посідає проблема

правового забезпечення системи органів виконавчої влади. В цій проблемі є два

основні аспекти:

- чи означають закріплені в Конституції України види органів виконавчої

влади встановлення вичерпної класифікації органів виконавчої влади або можуть

створюватись при необхідності і додаткові види органів виконавчої влади;

- чи означає закріплене у п. 12 ст. 92 Конституції України положення про те,

що "організація і діяльність органів виконавчої влади визначаються виключно

законами", виняткову прерогативу парламенту вирішувати питання щодо

формування та зміни системи органів виконавчої влади".

Стосовно першого аспекту слід, на мою думку, виходити з того, що чинна

Конституція України не має на меті дати вичерпну класифікацію органів

виконавчої влади, а встановлює лише її обов'язкові елементи. Такими елементами є

наявні три рівні органів виконавчої влади - вищого, центральною та місцевого.

Відповідно визначені і види органів виконавчої влади. Але наявність будь-яких

інших видів органів виконавчої влади - це справа поточного державотворення. Тим

більше, що існуюча наукова модель існуючої системи органів виконавчої влади

досить недосконала.

Наприклад, не досить зрозумілою є характеристика "центральних" органів

поряд з «вищим». Адже уряд також центральний (якщо, наприклад, виходити з

територіальних масштабів діяльності) орган. Або поєднання в одній структурній

ланці міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Міністерства

очолюються членами уряду, а інші центральні органи - ні. Отже, їхній статус має

бути досить різним, а не одного рівня, як того вимагає належність до однієї

структурної групи. Вважаю, що це мають бути ланки різного рівня.

Не випадково, що в багатьох європейських країнах використовується поняття

"центральний уряд", яке включає і власне уряд, і міністерства. Адже міністерства -

це своєрідне продовження уряду. Отже, все свідчить на користь того, що

конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною за

умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Якраз вони і є

параметром конституційно-правового регулювання.

Все інше має бути продуктом поточної політики держави. Зокрема, це

стосується новостворених урядових органів державного управління, які були

запропоновані Концепцією адміністративної реформи.

їх легітимність і досі деякими фахівцями заперечується на тій підставі, що

таких видів органів виконавчої влади не передбачено Конституцією України. Але

Конституція не називає і деякі інші органи, які фактично існують, проте

легітимність яких не заперечується. Наприклад, ст. 118 визначає, що "виконавчу

і8і

владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації'. Насправді

ж, на рівні областей і районів функціонують й інші місцеві органи виконавчої

влади у вигляді, і окрема, територіальних органів ряду міністерств (наприклад,

оборони, внутрішніх справ, юстиції тощо), які не входять до складу місцевих

державних адміністрацій.

Або ж інший приклад — Рада національної безпеки і оборони України

(передбачена ст. 107 Конституції України). Оскільки вона, за Конституцією,

"координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної

безпеки і оборони", її, безперечно, є підстави віднести до системи органів

виконавчої влади. Але місце цього органу дуже специфічне: вона аж ніяк не

вписується в традиційне тричленне уявлення про систему органів виконавчої

влади.

Ці факти лише підтверджують висновок щодо недосконалості існуючої

класифікації органів виконавчої клади. До того ж є ще один, на мою думку,

вагомий аргумент. Адже сама Конституція, крім визначень «вищий», «центральні»

і «місцеві» органи виконавчої влади, в п. 9 ст. 116 містить словосполучення

"міністерства та інші органи", тобто без акценту на "інші центральні". Вважаю, що

цим підтверджується легітимність будь-яких додаткових видів органів виконавчої

влади, крім згадуваних раніше трьох - вищий, центральні, місцеві.

Значення другого аспекту розглядуваної проблеми пояснюється тим, що поряд

з положенням п. 12 ст. 92 сама Конституція України передбачає вирішення

окремих питань "організації та діяльності" органів виконавчої влади не лише

виключно шляхом законодавчого регулювання. Таких випадків, принаймні, два.

По-перше, Конституція (п. 15 ст. 106) надає право Президентові України па

"утворення, реорганізацію та ліквідацію" міністерств та інших центральних

органів. Безспірно, що ці права (наприклад, проведення реорганізацій центральних

органів) мають безпосереднє відношення до "організації" органів виконавчої влади.

По-друге, Конституція (п. 10 ст. 116) передбачає право Президента визначати

"функції" Кабінету Міністрів України. А це є безпосереднім втручанням" у

визначення "діяльності" органів виконавчої влади. Отже, формування, а відтак і

внесення змін до системи (що неможливе без впливу на "організацію і діяльність"

органів) органів виконавчої влади в певних аспектах, на мою думку, виходити за

межі предмета виключно законодавчого регулювання.

Принаймні, такі винятки правомірно поширювати на двох суб'єктів -

Президента України і Кабінет Міністрігв України. Аргументи тут такі.

Стосовно Президента України, то його легальні можливості втручатися в сферу

"організації та діяльності" передбачені кількома положеннями Конституції

України: по-перше, тими, що вже були названі щодо підзакон- ного вирішення

питань "організації та діяльності органів виконавчої влади; по-друге, наданими

йому повноваженнями "здійснювати керівництво" в трьох сферах:

зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони (п. З, 17 ст. 106).

Щодо повноважень Кабінету Міністрів можна говорити: як відповідно до

положень власне Конституции оскільки саме названі повноваження Президента

передбачають контрасигнацію з боку Прем'єр-міністра і відповідного міністра; так і

з погляду реальної необхідності надання урядові можливостей вирішувати деякі

і8і

питання формування підвідомчих йому органів (наприклад, урядових органів)

своїми актами.

Це також, з суто формального погляду, буде певним втручанням в «організацію

та діяльність» органів виконавчої влади. Але без цього важко уявити собі справжню

реалізацію ролі Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів виконавчої

влади.

Ще однією проблемою, яка має вагоме значення, є проблема співвідношення

інститутів «керівник органу» і «керівник аппарату» органу.

Практична навантаженість цієї проблеми значно посилена Указом Президента

від 29 травня 2001 р. «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення

адміністративної реформи в Україні», де визначено (ч. 5 ст. 3), що "державні

секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до керівників

відповідних міністерств".

Але хто такі "керівники міністерства"? І чи належить до них власне міністр?

Вважаю, що ні. «Керівник міністерства» - це науково некоректний термін, адже

міністерство не є власне органом. До речі, цікаво зазначити, що Конституція

України взагалі не використовує термін "керівники міністерств". Натомість,

застосовуються або термін "члени Кабінету Міністрів" (п. 10 ст. 106, частина друга

ст. 116, частина перша ст. 120), або терміни "міністри", "міністр" (частина четверта

ст. 106, частина третя ст. 131). Тобто, наведена у згаданому указі Президента

конструкція поняття «керівники міністерств» не має в Конституції України

термінологічного аналогу.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях. Питання треба

розглядати ширше - чи є підстави взагалі говорити про керівника так званого

«єдиноначального органу»? Адже керівник у даному разі сам є органом. А те, що

ми називаємо органом, це просто апарат органу. Якщо так, то все стає на свої місця.

Зокрема, державний секретар - це керівник не органу, а апарату органу. А органом

є власне міністр. Але такий підхід потребує, передусім, доктринального визнання і

поширення, оскільки нині абсолютно переважає суттєво інше розуміння цієї

проблеми.

З нових проблем, що їх адміністративна реформа поставила перед юридичною і

державно-управлінською науками, нагальною є проблема розмежування функцій

політичного і адміністративного керівництва у сфері виконавчої влади, насамперед,

у міністерствах. У більш широкому розумінні - це проблема співвідношення

"політики" і управління' ("адміністрування"). На жаль, відсутність ґрунтовних

досліджень у цій площині призводить на практиці до того, що, наприклад,

визначаючи міністрів політиками, мало хто детально знає, чим вони мають

займатися. Отже, складність цієї проблеми полягає втому, щоб чітко визначити

зміст політики і межі, за якими починається управління.

В цьому контексті варто нагадати, що у згадуваному Указі Президента від 29

травня 2001 р. визначено, що посади міністрів належать до політичних власне за

трьома ознаками: 1) за порядком призначення на посади; 2) за порядком звільнення

з посад; 3) за характером повноважень. Якщо перші дві ознаки досить очевидні, то

політичний зміст повноважень міністра ще чекають на своє тлумачення і

нормативне визначення. А це - поки що нерозв'язане завдання. Тому і досі панує

і8і

колишній стереотип міністра як "хазяїна", "господаря" міністерства. Насправді ж в

наш час він має бути не "хазяїном", а політичним керівником, "політичним

лідером" міністерства, а точніше в певній сфері державного управління. Отже,

міністр має стати зовсім іншою фігурою в системі виконавчої влади, ніж це було

дотепер. Зміст роботи міністра кардинально змінюється, оскільки він переходить

від суто адмініст- ративно-виконавчої діяльності до діяльності з політичного

керівництва. Цьому і має сприяти чіткіше розмежування таких явищ і понять, як

"політика" і "адміністрування'.

Водночас це розмежування має й інший вимір, який значно актуалізувався із

введенням у міністерствах посад державних секретарів. І цей вимір пов'язаний з

тим, що радикальна зміна пріоритетів у діяльності міністра реально можлива за

рахунок того, що державний секретар бере на себе весь тягар адміністрування

всередині міністерства.

Іншими словами, запровадження інституту державних секретарів міністерств

не с самодостатнім кроком, самоціллю. Цей крок слід розглядати лише в контексті

його підпорядкованості більш вагомому завданню - надати можливість міністрам

максимально зосередитись на питаннях вироблення і реалізації державної політики,

забезпечуючи, тим самим, більшу політи- зацію самого уряду. З огляду на це немає,

як здається, реального сенсу в полеміці з питання, чи зменшується або посилюється

роль міністра у зв'язку із появою державних секретарів. Адже ця роль і не

зменшується, і не посилюється — вона просто суттєво змінюється. Оскільки на

міністра персонально покладається політичне керівництво в певному секторі

державного управління, то він повинен мати повну впевненість у ефективній роботі

апарату міністерства, який має беззаперечно служити виконанню його політичних

цілей. За це і відповідає державний секретар. Звідси, до речі, випливає, що

державний секретар, має бути не просто політично нейтральним, а обов'язково

лояльним до політики міністра, і повинен забезпечувати таку ж лояльність від

ключових посадових осіб апарату. Відтак, здається, що політична лояльність щодо

міністра — це найперша вимога до зайняття цієї посади в міністерстві.

Помилково також вважати, що державний секретар взагалі не має відношення

до політики. Він причетний до неї, принаймні, в двох напрямах: забезпечення

неухильного втілення політики міністра в роботі аппарату; підготовка і надання

кваліфікованих політичних консультацій і порад міністру.

В цілому можна стверджувати, що все, що суттєво впливає на вироблення та

реалізацію політики міністра, має бути під його (міністра) безпосереднім

контролем і може вирішуватися лише ним за допомогою державною секретаря.

Головне таким чином, правильно визначити об'єктивно необхідний перелік таких

питань.

І нарешті, подальшого підвищення рівня науково-теоретичного забезпечення

адміністративної реформи потребує необхідність завершення формування

законодавчої бази для роботи всіх виконавчих ланок ...

і8і

3-5. Проблеми демократизації державного управління в контексті

адміністративної реформи в Україні

(вибране*)

Одним з ключових завдань адміністративної реформи в Україні є утвердження

механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених Конституцією

й законами України прав і свобод громадян, істотне посилення з боку інститутів

громадянського суспільства контролю за діяльністю уряду, міністерств та інших

органів виконавчої влади.

Як відомо, неухильне й ефективне здійснення прав людини - одна з головних

ознак демократичного суспільства й правової держави. Відтак, права людини

мають стати не чимось похідним чи другорядним завданням здійснюваних у сфері

державного управління перетворень, а їхньою найголовнішою метою, яі мають

принципово змінити історичігу парадигму стосунків між державою й людиною.

Сенс цього перетворення полягає в тому, щоб на зміну домінанатній у минулому

ідеології "панування" держави над людиною прийшла інша ідеологія - "служіння"

держави інтересам людини.

Такий перехід можливий лише за умови реального запровадження пе-

редбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8), який

вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та

захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими

цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що в даному розумінні

принцип верховенства права за своїм змістом значно ширше принципу

верховенства закоігу, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні

потреби повноцінної реалізації або захисту прав людини.

Отже, найперше завдання адміністративної реформи полягає у необхідності

рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні

проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно тільки захистом

порушених прав. Натомість потрібно якомога більше спрямовувати увагу держави

на значно складнішу роботу щоцрутверджеіаія в повсякденному житті

пріоритету прав і свобод людини в українському суспільстві. Саме на це орієнтує

нашу державу фундаментальний конституційний припис: "Утвердження і

забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави" (ст. З

Конституції України).

Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за допомогою

державної служби як інституту, що забезпечує фактичне виконання покладених на

органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків.

У зв'язку з цим доречно нагадати, що українській державній службі, інс-

титуційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 р. Закону України "Про

державну службу", притаманне офіційне сприйняття вимог принципу верховенства

права. Про це свідчить хоча б те, що серед принципів, на яких грунтується

державна служба в Україні, у згаданому Законі (ст. 3) визначені не тільки такі

і8і

близькі за спрямованістю до верховенства права принципи, як демократизм,

гуманізм і соціальна справедливість, але й прямо зафіксовано

'Авер'янов В.Б. Проблеми демократизації державного управління в контексті

адміністративної реформи в Україні //Часопис Київського університету права. -

2002. - №2. - С. 3-8.

принцип "пріоритету прав людини і громадянина".

Але дотримання цих формально декларованих принципів ще не стало, на жаль,

визначальною домінантою реального функціонування державної служби.

За умов невиправдано високої централізації управління головним показником

роботи кадрів виконавчого апарату залишається не якісне виконання органом чи

посадовою особою нормативно визначених компетенції, функцій та повноважень, а

механічне відтворення команд "згори" з наміром догодити вищому начальникові.

Усе це суттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги і

наміри у відносинах з відповідними органами і службовцями. Адже передусім

через повсякденні стосунки з органами виконавчої влади, їх посадовими особами

громадяни можуть практично скористатися наданими їм Конституцією і законами

України правами і свободами, виконати покладені на них обов'язки.

Виходячи із сказаного, зауважимо, що реформування державної служби

має

бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового

режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким кожній

людині було б гарантовано як реальне додержання належних їй прав і свобод, так і

надійний захист у випадку їх порушення.

Обов'язковим елементом зазначеного правового режиму має стати істотне

оновлення правового статусу людини, особливо тієї його частини, яка визначається

нормами адміністративного права. Як відомо, адміністративне право грає

величезну роль у реалізації положень Конституції щодо правового статусу людини

і громадянина. Адміністративно-правові норми не тільки конкретизують ці

положення, а й визначають порядок реалізації конституційних прав і свобод, чітко

окреслюють їх гарантії, а також доповнюють їх чисельними іншими правами, а за

певних умов - і обов'язками, які не зазначені в Конституції.

Сучасне реформування державної служби має базуватись на вимозі про те, що

службовці органів виконавчої влади повинні зважати не лише на правовий статус

людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на

положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і

деталізація у вітчизняному законодавстві та практиці мають відбуватися з

урахуванням реальних, перш за все матеріальних, можливостей здійснення у

повсякденному житті.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпечення вер-

ховенства права у функціонуванні державної служби необхідне цілком рівноцінне

ставлення державних службовців як до стану виконання з боку громадян обов'язків

перед державою, так і до стану виконання з боку держави обов'язків щодо

забезпечення їх прав і свобод, за що держава несе, згідно з Конституцією України,

відповідальність.

Значна частина обов'язків органів виконавчої влади перед приватними особами

(включаючи в це поняття громадян і юридичних осіб) пов'язана з такою новою

6 Дин.: Наукові засади реформування державної служби в Україні. Наукова доповідь. За заг. ред. Іі.іі.

Лвер'янова. - К.. 2000. - 56 с.

і8і

функцією держави, як надання так званих "управлінських послуг". Ця функція

передбачена Концепцією адміністративної реформи, а самі управлінські послуги

визначені "як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою

реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація

і т. ін."

Загальновідомо, що подібні дії дотепер традиційно розглядаються ад-

міністративно-правовою наукою як звичайна складова владно-розпорядчої

діяльності органів державного управління. Тому не дивно, що вітчизняні учені і

практики поки не мають загальноприйнятої позиції щодо поняття "управлінських

послуг".

Щоб не загострювати з цього питання доволі, як здається, иевмотивовану

дискусію, варто було б доктринально погодитись з тим, що термін "управлінські

послуги" спрямований не па виокремлення нового виду адміністративно-правових

відносин між державними органами і приватними особами, а на якісну переоціїіку

характеру взаємостосунків між державою і людиною. Адже "владне

розпорядництво" з боку державних органів, їх посадових осіб - це один формат

оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими

суб'єктами "управлінських послуг" останнім - зовсім інший.

Дефініція "послуги" акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави

перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов,

необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охорошованих

законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології "служіння

держави" перед людиною. "Служіння" з боку виконавчої влади - це і є, власне

кажучи, надання її органами послуг.

І цс, за великим рахунком, цілком закономірно, оскільки саме державна влада -

це реалізація аж ніяк не тільки «правомочій», зобов'язуючих громадянина, але і

виконання певних обов'язків держави перед громадянином, за які вона цілком

відповідальна перед ним. І таких обов'язків у держави з'являтиметься дедалі більше

з подальшою демократизацією суспільства.

Водночас, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну

визначеність поняття «послуги» з боку органів виконавчої влади, слід водночас

звернути увагу на певну недоречність характеристики цих послуг як

«управлінських» (чи "адміністративних"). Адже тут вдалішим був би акцент не на

«владно-організаційному» аспекті відповідних дій («управління» - це владно-

організаційний вплив), а на аспекті «виконавсько-зобов'язу- вальному» («послуга»-

це виконання певних обов'язків).

З огляду на це розглядуваний вид діяльності органів виконавчої влади

правильніше визначити як «виконавські послуги».

Водночас треба зазначити, що не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку

органів виконавчої влади є підстави визначити «виконавськими послугами».

Інакше будуть термінологічно змішані різнорідні за наслідками види влад- но-

розпорядчої діяльності органів виконавчої влади. Такі, наприклад, як прийняття

обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо окремих приватних осіб (включаючи

навіть адміністративно-примусові заходи), з одного боку, і видання численних

дозвільно-реєстраційних актів - з іншого.

7 Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні ад-

міністративної реформи. - К., 1998. - С. 11.

і8і