Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

по-друге, вжиття заходів щодо створення умов для належної реалізації та

захисту прав і свобод людини і громадянина;

по-третє, участь у формуванні складу уряду та здійсненні окремих інших

кадрових призначень і відставок за поданням уряду (в тому числі за участю

Верховної Ради);

по-четверте, здійснені ія ефективі юго реформуваї іня ряду державі іих інсти-

туцій, а також сфер економіки і соціально-гуманітарного розвитку країни.

Даним цілям відповідає розробка і прийняття вже згадуваного вище закону про

засади державної політики, але з більш об'ємним предметом реіу- лювапня (і

відповідно, ширшою назвою) - окрім трьох розглядуваних сфер згідно з чинною

Конституцією України, також сфери забезпечення прав і свобод громадян,

формування кадрового корпусу виконавчої влади та проведення суспільно

значущих реформ.

Отже, проведений аналіз дозволяє-підсумувати, що більш чи менш плідні

взаємостосунки Президента і уряду у змішаній формі правління в Україні можливі

за умов існування «сильного» Президента із лідерськими функціями та достатніми

компетенційними важелями у сфері виконавчої влади. Тому на найближчу

перспективу актуальним доцільно вважати пошук шляхів трансформації вказаної

форми правління через удосконалення Конституції України та супроводжуючих її

законів.

Інсттуг президента в Україні. Інтерв'ю С. Серьоіїної // Прано України. - 2009.

-N°12. - С. 14.

ЧАСТИНА 3.

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ ЗАКОНОДАВСТВО

3.1. Концептуальні засади реформування українського адміністративного

права (вибране*)

Вихідне значення для обгрунтування даного підходу має чітке розуміння

предмета зазначеного реформування. Найпростіша відповідь на це питання, як

неважко побачити, зводиться до вирішення завдань удосконалення чинного

адміністративного законодавства шляхом його змінення, доповнення, оновлення і

систематизації.

Цс, безперечі ю, дуже і іеобхіді іа і важлива робота. Але і ісю предмет реформи

адміністративного права не може бути обмежений. Він, на нашу думку, склада-

ється, як мінімум, з кількох взаємопов'язаних елементів. Перший - це сукупність

актів адміністративного законодавства як зовнішня форма галузі адміністративного

права. Другий - це власне галузь адміністративного права з властивим саме їй

предметом і методом регулювання як вігутрішшюструктурний феномен в системі

українського права. І, нарешті, третій - це наука адміністративного права, яка

відображується в однойменній навчальній дисципліні.

Отже, тільки єді йстю перелічеі іих елемеї ітів доцілы ю визі іачати предмет

реформи адміністративного права.

і8і

Слід підкреслити, що при обгрунтуванні концептуального підходу до

реформування адміністративного права ключового значення набуває саме наукова

складова визначеного вище предмета. Це зумовлюється кількома обставинами. По-

перше, сам концептуальний підхід до реформування є продуктом, передусім,

науково-теоретичного осмислення адміністративно-правової практики. По-друге,

саме в науці адміністративного права мають бути відображені й визначені

об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права.

І, по-третє, саме оновлені наукові засади мають бути покладені в основу сучасного

адміністративного законотворення і правозастосування.

Отже, є підстави стверджувати, що сьогодні існує об'єктивна потреба внесення

певних уточнень і змін до основоположних (доктринальних) аспектів теорії

українського адміністративного права. Але може виникнути природне запитання:

чому це необхідно, хіба не можна просто пристосувати якісь застарілі положення

попередньої наукової моделі до сучасних потреб побудови нової держави і

суспільства?

Певна річ, можна адаптувати до сучасних умов окремі традиційні теоретичні

конструкції адміністративно-правової науки. Але на теоретико-ме- тодологічному

рівні її зміст, особливо її дотеперішня ідеологія, вимагають принципового

перегляду і оновлення. Переважно через те, що ця наука у своїх ключових

доктринальних параметрах не відповідає належним чином но-

'Аііср'япон В. 1І. Коїщептухчьпі насади реформування українського

адміністративного права // Держание управління та адміністративно право в

сучасній Україні: актуальні проблемі! реформування . К. 1949, С. 6-13 вим

політико-демократичним і соціально-економічним орієнтирам історичного

розвитку нашої країни.

1. Аспект, який має вихідне значення для формування розглядуваного

концептуального підходу - це так званий аксіологічний (ціннісний) аспект. Він, як

відомо, пов'язаний із визначенням суспільної цінності того чи іншого явища, в

нашому випадку - суспільної цінності адміністративного права. Даний аспект має

особливе значення саме для адміністративного права. Адже в процесі історичної

еволюції цієї галузі - від її прообразу у вигляді так званого поліцейського права до

сучасного стану - в різних країнах акценти в її ціннісній характеристиці

змінювались від суто управлінських до правоохоронних, а пізніше - і до

правозахисних.

У межах аксіологічного аспекту важливо чітко визначитись у двох ключових

положеннях.

І.а. Перше положення полягає у розумінні того, що адміністративне право - це

класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного

права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини,

що забезпечують загальні, сукупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в

суспільстві.

У зв'язку з цим треба, з нашої точки зору, заперечити проти спроб окремих

українських адміністративістів поділяти норми адміністративного права на дві

групи, а саме на: а) норми адміністративного публічного права, або ті, що

поширюються, як вони вважають, на відносини між державою і юридичними

особами; б) норми адміністративного приватного права, або ті, що регулюють

управлінські відносини між державою і фізичними особами.

і8і

ГІри розв'язанні цієї проблеми слід виходити з того, що вирішальним

критерієм віднесення конкретної галузі до публічного чи приватного права є не

характер суб'єктів суспільних відносин, що регулюються, а характер самого

реіулювання даних відносин, який проявляється у специфічній меті реіулювапня та

його юридичних наслідках, 3 огляду на цей критерій, слід визнати, що норми

адміністративного права в усіх випадках регулювання відносин держави з різними

суб'єктами - як юридичними, так і фізичними особами - мають однаковий характер

і повною мірою спрямовані на забезпечення саме загальних, тобто публічних

інтересів. Це стосується і норм, що визначають, наприклад, паспортний режим,

порядок пересування у країні іноземців, порядок організації і проведення

демонстрацій, мітингів, здійснення дозвільно-реєстраційних функцій органами

виконавчої влади щодо фізичних осіб, тобто всіх тих норм, які згаданими ученими

віднесені до так званого адміністративного приватного права.

Отже, публічний характер адміністративного права є невід'ємною

характеристикою суспільної цінності цієї галузі, і немає жодних підстав шукати у

змісті адміністративного права ознаки так званого приватного права.

1.6. Друге положення в межах аксіологічного аспекту, яке потребує більш

чіткого тлумачення, полягає в необхідності принципово нового погляду па

суспільне призначення адміністративного права в умовах побудови демократичної,

соціальної, правової держави.

Ця необхідність зумовлена тим, що ще й досі суспільне призначення

адміністративного права оцінюється переважно з двох позицій: а) по-перше, з

позиції регулятора відносин у процесі державного управління; б) по-друге, з

позиції регулятора відносин у процесі застосування адміністративного примусу,

насамперед адміністративної відповідальності, стосовно громадян. Якщо ж

говорити в цілому, адміністративне право продовжує сприйматися як

"управлінське" право, тобто право, яке забезпечує організацію владного впливу

держави на різноманітні суспільні процеси.

Цікаво, що одним із найвиразніших негативних наслідків такого підходу стало,

зокрема, те, що колишнє радянське адміністративне право (єдине, до речі, в цьому

смислі серед інших галузей права) залишалося без власних принципів - якраз через

те, що в правовій теорії вони підмінялися принципами державного управління,

серед яких панував добре відомий принцип демократичного централізму.

При визначенні нового погляду на суспільне призначення адміністративного

права слід виходити із положень статті З Конституції України, згідно з якими: по-

перше, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком

держави"; по-друге, "держава відповідає перед людиною за свою діяльність".

Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення

адміністративного права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у

взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а

ролі служіння людині.

Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні,

можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим

більше примусово-карального призначення адміністративного права, є

необгрунтованою і неприйнятною. Натомість адміністративне право, за своїм

глибинним призначенням, має визначатись не тільки як "право державного

управління", а також - головним чином - як "право забезпечення і захисту прав

і8і

людини". І в цьому полягає суть всієї трансформації теорії і практики

адміністративного права на сучасному етапі.

2. Ще один аспект, який потребує особливої уваги при обгрунтуванні

концептуального підходу до реформування адміністративного права, - це аспект

гносеологічний.

Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії

адміністративного права, як предмет і метод галузі права.

Стосовно предмета адміністративного права найбільш дискусійними

залишаються два принципових питання.

2.а. Перше питання має переважно термінологічний характер і стосується

співвідношення понять "державного управління", з одного боку, і "виконавчої

влади" - з іншого.

Цс питання загострилось тому, що предмет адміністративного права

традиційно пов'язувався із суспільними відносинами, що складалися у процесі

державного управління. Воно ж тлумачилось як відносно самостійний вид

діяльності держави (поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів

державної влади - Рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в)

прокурорський нагляд.

Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної

влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення.

Зокрема, той вид його діяльності, що раніше визначався як "державне управління",

сьогодні фактично означає "здійснення виконавчої влади". Але чи є ці категорії

тотожними. Думаємо, що ні, вони за своїм змістом не збігаються.

Слід зазначити, що державне управління, як владно-організуюча діяльність,

здійснюється і за межами виконавчої влади. А саме в процесі так званого

внутрішньо-організаційного управління, тобто: а) усередині апарату органів як

виконавчої, так й інших гілок державної влади (наприклад, в апараті парламенту,

судів, органів прокуратури і так далі); б) усередині адміністрації (апарату)

державних підприємств, установ і організацій. Відповідно до цього, поняття

"державне управління" за змістом треба вважати більш широким, ніж поняття

"здійснення виконавчої влади".

Таким чином, перше суттєве уточнення предмета адміністративного права

зводиться до того, що він охоплює суспільні відносини в процесі реалізації як самої

виконавчої влади, так і державного управління за межами цієї гілки державної

влади.

2.6. Друге принципове питання стосовно переосмислення предмета ад-

міністративного права пов'язане з тим, що у демократичній державі функції

виконавчої влади здійснюються не лише державними суб'єктами. Мається на увазі

те, що функції виконавчої влади: а) по-перше, можуть бути делеговані державою

органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим

недержавним структурам (наприклад, деяким громадським організаціям), б) по-

друге, і це - головне, функції виконавчої влади у своєму змістовному плані

об'єктивно властиві-місцевому самоврядуванню як формі реалізації так званої

публічної влади. В обох цих випадках управлінські відносини, що виникають у

процесі діяльності недержавних суб'єктів виконавчої влади, за змістовними

ознаками однорідні з відносинами державного управління. А раз так, то дані

і8і

відносини, як вважаємо, мусять бути віднесені до предмета саме адміністративного

права.

Зрозуміло, що дане питання складне і дискусійне. І тому треба врахувати і

пояснити позицію тих учених, які вважають, що управлінська діяльність у сфері

місцевого самоврядування (в тому числі і за делегованими державою функціями)

не може бути віднесена до предмета адміністративного права. Не може, зокрема,

через те, що вона входить нібито до предмета так званого муніципального права.

Здається, однак, що протиріччя у наведених позиціях немає. Оскільки справа

полягає як раз утому, що йдеться про предмет галузі адміністративного права.

Адже якщо адміністративне право - це власне галузь права, то муніципальне право

- це комплексна галузь законодавства.

Виходячи з цього, немає достатніх підстав заперечувати належність управ-

лінських відносин у зв'язку з реалізацією викої іавчої влади в місцевому самовря-

дуванні до предмета адміністративного" права на підставі протиставлення йому

іншої галузі - муніципального "права" (а по суті - "законодавства").

Таким чином, ще одна суттєва риса нового погляду на зміст предмета

адміністративного права полягає у включенні до цього змісту суспільних відносин,

що складаються у сфері управління в межах реалізації не лише державної, а в

цілому публічної влади, складовими частинами якої є державна влада і місцеве

самоврядування.

Відносно питання щодо методу адміністративного права, треба

акцентувати увагу на двох принципових моментах.

2.в. Один із них полягає в тому, іцо властивий адміністративному праву так

званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів), хоч і

залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набуває двох

відносно самостійних форм прояву.

Перша форма прояву імперативі юго методу стосується регулювання управ-

лінських відносин між співпідпорядкованими органами і посадовими особами. У

регулюванні цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між

суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб'єктів іншим.

Друга форма прояву імперативного методу адміністративного права властива

головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з

громадянами (а також певними юридичними особами). Тут мають домінувати

способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових

відносинах. Це досить нове поняття, суть якого проявляється двояко: по-перше,

шляхом надання громадянам як керованим об'єктам гарантованих належним

захистом прав вимагати від керуючих суб'єктів належної поведінки; по-друге,

шляхом покладання на керуючих суб'єктів чітких обов'язків щодо неухильного

виконання вимог з боку керованих об'єктів, і насамперед, з боку громадян.

Така принципово нова риса методу адміністративного права дозволяє загалом

говорити про створення якісно відмінного від колишнього режим}

адміні-

стративно-правового регулювання відносин між державою (її органами) і грома-

дянами. Ця відмінність полягає в тому, що тепер громадянин стає, так би мовити,

рівноправним учасником відносин з державою. Зрозуміло, що в даному випадку

йдеться не про правосуб'єктну рівність державних органів і громадян. А/ще лише

на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Тому мається

і8і

па увазі встановлення рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох

сторін, а також, рівного юридичного захисту цих прав у разі їх порушення.

2.г. Наступний момент, пов'язаний з розвитком методу адміністративного

права, полягає в усе більш широкому застосуванні, поряд з імперативним методом,

окремих елементів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних форм так

званого адміністративного договору. ГІри цьому адміністративний договір озі іачає

угоду не щодо перерозподілу владних повноважень між сторонами, а угод між

ними з приводу: а) форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; б)

координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської

діяльності.

Лише в такому розумінні застосування в інтересах регулювання управлінських

відносин адміністративних договорів є правомірним, доцільним і відображає

важливу нову особливість методу адміністративного права.

Отже, концептуальні засади реформування адміністративного права мають

відображати викладене тлумачення зазначених аспектів теорії українського ад-

міністративного права. Зрозуміло, що практичне запровадження цих концепту-

альних засад впливатиме перш за все на зміст нормативного масиву відповідної

пілузі права. Це завдання - довгострокове, і буде вирішуватися поступово у міру

змінення існуючих і прийняття нових акт ів адміністративного законодавства. У

такому розумінні якісне оновлення адміністративного законодавства є одним з

відносно самостійних напрямків здійснення адміністративної реформи.

3.2. Адміністративна реформа і правова наука

(вибране*)

Одним з пріоритетних напрямків українського державотворення в сучасний

період є проведення адміністративної реформи. Вона означає здійснення комплексу

структурно-функціональних, організаційних і кадрових перетворень в системі

виконавчої влади, спрямованих на значне підвищення ефективності реалізації

публічної влади в сфері діяльності держави і місцевого самоврядування. Дедалі

стає все більш очевидним, що без повноцінної адмі- ністративі юї реформи в Україї

іі і іеможливе системі іе і результатові іе проведеї п ія інших реформ, насамперед

економічних і соціальних.

Тривалий час багатьма вітчизняними дослідниками доводилось, що послідовне

і глибоке реформування виконавчої влади і державного управління неможливе без

наукової моделі, без певної наукової концепції. На сьогодні такої перешкоди в

Україні немає, оскільки відповідна Концепція підготовлена створеною

Президентом України у 1997р. Державною комісією з проведення в Україні

адміністративної реформи, яку очолює Л.М. Кравчук.

Отже, суттєвою особливістю адміністративної реформи в нашій країні є те, що

з самого початку її проведення було поставлено на наукову основу. До речі,

і8і

Концепція адміністративної реформи в Україні на час її офіційного визнання в 1998

р. була єдиною в країнах СНД.

Проект зазначеі юї Кої іцепції було створеї ю не на порожі іьому місці. Пер-

ший робочий варіант цієї Концепції був підготовлений ще на початку 1996 р.

зусиллями Робочої групи, створеної Комісією Верхової Ради України з питань

правової політики та судово-правової реформи, під головуванням народного

депутата України І.Б. Коліушка.

Так склалося, що Концепція адміністративної реформи - це відтворення,

великою мірою, поглядів юридичної науки на проблеми розвитку інститутів

виконавчої влади і державного управління, оскільки готувалась вона, в основному,

силами учених-юристів. Вперше ці погляди були узагальнено представлені у

виданні Інституту держави і права ім. В.М. Корецького ПАН України «Теоретичні

засади вирішення проблем державного управління в Україні. Наукова доповідь» (за

заг. ред. Ю.С. Шемшученка, В.Б. Авер'янова. - К, 1995. - 24 с). В той самий час

відбулося і перше публічне обговорення науковою громадськістю проблематики

адміністративної реформи в рамках "Секції адміністративної реформи"

Міжнародної науково-практичної конференції "Проблеми реформування державної

влади: конституційні та управлінські аспекти" (м. Київ, 10-11 березня 1995 р.).

Зокрема, основну доповідь з цієї теми (до речі, чи і іе першу в україї іській юридичі

іій і іауі (і) було зроблеї ю проф. А.О. Селіваї ювим.

Слід зазначити, що па той час серйозних науково-правових напрацю- вань

стосовно змісту, напрямків та шляхів реформування в адміністративній сфері, на

жаль, практично не було. Адже в минулі роки, за радянською традицією, юридична

паука обмежувалась формальним описуванням та

'В.Б. Авер'янов. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. -

2002. - №3. - С. 20-27.

' Концепція адміністративної реформи в Україні". - К., Державна комісія з

проведення в Україні адміністративної реформи, 1998. - 62 с.

компліментарним коментуванням подій, що відбувались в державному апараті,

особливо коли питання торкались вищих ешелонів влади. Інакше кажучи,

українська правова наука не була достатньо готова до методологічного

обгрунтування глибоких сутнісних перетворень в системі виконавчої влади.

Саме через це Концепція адміністративної реформи має відчутний не просто

однобічно юридизований, а ще й здебільшого формалізований характер. В цьому

полягають водночас певні і достоїнство, і недолік Концепції.

Достоїнство пов'язане з тим, що Концепції властивий досить високий рівень

логічності, чіткості і формальної визначеності положень, що забезпечує їх значну,

так би мовити, імплементаційну придатність, тобто придатність до

безпосереднього запровадження в нормативно-правових актах.

А основний недолік втому, що Концепції - через її в переважній частині

юридизований характер - бракує комплексності, тобто багатодисциплі- нарного

аналізу. Хоч сама адміністративна реформа - це далеко не суто юридична, а

комплексна проблема, що потребує багатоаспектного підходу до її розв'язання.

Зокрема, в Концепції слабо представлені системологічні, організаційно-

економічні, соціально-психологічні та деякі інші аспекти аналізу.

і8і

В тому числі зараз особливо помітно відчувається відсутність політико-

державотворчих прогнозів, пов'язаних з оцінкою тенденцій розвитку форм нашої

держави. Наприклад, якщо переважатиме рух до парламентарної форми

державного правління, то треба, відповідно, посилювати певні інститути держави, а

якщо - до президентської, то мають зміцнюватися деякі інші.

Отже, зміст Концепції адміністративної реформи, якщо розглядати її як

наукову платформу відносно тривалої політики держави, не є рівноцінним як в

плані висвітлення усіх важливих його аспектів, так і за рівнем обгрунтованості та

прогнозності різних реформаційних пропозицій та заходів.

До того ж сам текст Концепції, як вважаю, не повинен сприйматись (що іноді

властиве фахівцям-практикам) як директива, імперативний документ, а тим більше

- як набір аксіоматичних приписів, тобто як догма. Концепція є пауково-

рекомеидаційним документом, в якому з багатьох питань містяться постановки і

варіанти вирішення евристичних (тобто "пошукових") завдань. В цьому сенсі

положення Концепції мають значення орієнтирів для прийняття політичних і

законопроектних рішень.

На цей час, а саме за більш як три з половиною роки після офіційного

оприлюднення Концепції адміністративної реформи, розпочата реалізація певної

частини її основних положень. Зокрема, в числі найбільш радикальних кроків по

реформуванню системи виконавчої влади варто відзначити п'ять наступних:

1) перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного "уряду в уряді" в

Секретаріат з обслуговуючими функціями, що очолюється не міністром - членом

уряду, а державним службовцем;

2) запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми

роботи уряду;

3) удосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади і спроба

утвердити серед них провідну роль міністерств;

4) визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад

державних службовців;

5) введення в міністерствах посад державних секретарів і розмежування

функцій політичного і адміністративного керівництва.

Це дає підстави стверджувати, що, всупереч деяким занадто песимістичним

оцінкам, адміністративна реформа, хоч і дуже важко, суперечливо і повільно, але

поступово просувається вперед.

Разом з тим не можна не зауважити, що радикальність впровадження окремих

ключових ідей адміністративної реформи носить, переважним чипом, так би

мовити, "паперовий" характер, не зачіпаючи глибинний зміст процесів і інститутів,

що реформуються. До речі, саме в цьому вбачається одна з найбільших небезпек

успішному проведенню адміністративної реформи, оскільки це може привести до

дискредитації самої її необхідності і корисності.

Тому потрібен постійний доктринальний моніторинг ходу впровадження

Концепції адміністративної реформи. Його основу складає, в першу чергу,

проведення системної науково-аналітичної оцінки того, що зроблено, і на цій

підставі - виявлення слушності самих концептуальних ідей, цілей і завдань.

і8і

На жаль, вітчизняна наука, зокрема юридична, поки що дуже незадовільно

виконує функцію об'єктивного і незалежного спостерігача і експерта стосовно

процесів адміністративного реформування. Наприклад, досі майже немає

спеціальних наукових праць, присвячених критичному аналізу важливих аспектів

Концепції адміністративної реформи та практики її впровадження.

Як одиничні винятки, що тільки підтверджують правило, можна навести

науково-публіцистичну книгу Л.М. Кравчука "Держава і влада: досвід ад-

міністративної реформи в Україні" (К, 2001. - 190 с.) та - в певній частині -

монографію заступника начальника Головдержслужби України проф. О.Ю.

Оболенського "Державна служба України: реалізація системних поглядів щодо

організації та функціонування" (X., 1999. - 294 с).

У науково-юридичній літературі постійна увага зазначеним питанням

приділяється лише в публікаціях започаткованого у 1999 р. Інститутом держави і

права спільно з Київським регіональним центром АПрН України та членами

Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи циклу

наукових доповідей "Проблеми адміністративної реформи та реформи

адміністративного права України" (за заг. ред. В.Б. Авер'янова).* До окремих

праць, так чи інакше пов'язаних з розглядуваною проблематикою, також

відносяться деякі розділи узагальнюючого видання Інституту держави і права ім.

В.М. Корецького НАН України "Державотворення і правотворення в Україні" (за

заг. ред. Ю.С. Шемшученка. К, 2001. - 656 с.) та науково-практичний нарис

"Адміністративна реформа для людини" (за заг. ред. І.Б. Коліушка. К., 2001. - 72 с.).

Говорячи про незадовільний в цілому стан науково-юридичної підтрим-

"Див.: Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем

адміністративної реформи в Україні - К., 1999-- 48 с.; Державне управління та

адміністративне право: актуальні проблеми реформування. - К., 1999- - 52 с.;

Наукові засади реформування державної служби в Україні. - 1С, 2000.- 56 с.;

Державний контроль у сфері виконавчої влади. - К., 2000. - 60 с.; Відповідальність

у державному управлінні та адміністративне право. - К., 2001. - 70 с.

ки адміністративної реформи, треба також врахувати, що не менш важливою і

відповідальною складовою доктринального моніторингу стану реалізації Концепції

адміністративної реформи слід визнати здійснення регулярного перегляду

змістовного наповнення та основних ідей Концепції та конкретних напрямків,

шляхів і засобів їх впровадження з метою уточнення, а при необхідності -

доповнення і навіть оновлення її положень. Таке доповнення чи оновлення не варто

оцінювати як якусь "ревізію" змісту Концепції, хоч якщо б об'єктивно виникла і

така необхідність, з цього приводу не треба було б робити трагедію.

Більше того, сьогодні поступово складається ситуація, за якою внесення

зазначених доповнень і оновлення Концепції набуває все більшої актуальності.

Адже за минулі три роки проведення адміністративної реформи відбулась досить

значна, так би мовити "експлуатація" творчого ідейного потенціалу Концепції, і

цей ресурс буде з часом далі вичерпуватись.

Відтак, через регулярний перегляд відповідних положень Концепції може

постійно підтримуватись належний рівень її випереджаючого, орієнтуючого

значення для практики адміністративного реформування. Тим паче, що поетапна

реалізація Концепції розрахована на відносно тривалий періоді Доречно тут

і8і

послатись на досвід сусідньої Польщі, де основні заходи адміністративного

реформування тривали приблизно десять років.

Ключова роль в забезпеченні поступового оновлення зміст}'Концепції адмі-

ністративної реформи належить правовій науці. Вона ж явно відстає від вимог

ефективного супроводження не тільки, як вже зазначалось вище, впровадження

самої Концепції, а й взагалі практики здійснення адміністративної реформи.

Особливо незадовільно вивчається і аналізується зарубіжний досвід трансформацій

адміністративних систем, особливо в країнах Східної Європи.

З огляду на це перед українською правовою наукою гостро постають, з- поміж

іншого, завдання розширити та поглибити фундаментальні дослідження проблем

організації, функціонування та правового регулювання виконавчої влади та

реформування її інститутів, зокрема, таких, як система та види органів виконавчої

влади, її функції та компетенція; державна служба і правосуб'єктність посадових

осіб; правові акти управління і адміністративні процедури; адміністративні

договори і надання управлінських послуг; законність і контроль в державному

управлінні; дисципліна і відповідальність в державному апараті; гарантії прав і

свобод людини у сфері виконавчої влади; прозорість та відкритість роботи

державного апарату, його підконтрольність інститутам громадянського

суспільства.

Дуже значної активізації потребують зусилля науковців щодо розв'язання

завдань реформування українського адміністративного права, особливо щодо

створення оновленої доктринальної моделі адміністративного праворозу- міння,

яка була б орієнтована на запровадження принцип}' верховенства права,

послідовну гармонізацію з європейськими принципами і стандартами адмі-

ністративного права, розширення у зв'язку з цим порівняльних досліджень

проблематики адміністративного права та державного управління, покра-

^ Там само. - С. 9.

щення координації теоретичних пошуків в даному напрямку.

Першочергової уваги потребує також поглиблення науково-концептуального

супроводження найважливіших кодифікаційних робіт, спрямованих на правове

забезпечення як самої адміністративної реформи, так і наступного використання її

результатів, в тому числі проектів:

- Кодексу загальних адміністративних процедур;

- Адміністративного процесуального кодексу;

- Кодексу основних правил поведінки державного службовця;

- Кодексу державної служби;

- нової редакції Кодексу України про адміністративні правопорушення;

- в майбутньому - проекту інтегрованого Кодексу загального адміністра-

тивного права України.

Використовуючи наукові здобутки в ході доктринального моніторингу впро-

вадження Концепції адміністративної реформи, доцільно уникати спроб роз-

робляти по кожному окремому питанню додаткових концепцій. Така своєрідна

"концепцієманія" здатна привести до поступового відходу від початкових стра-

тегічних принципів та ідей реформування. Адже, за звичай, підготовка наступних

концептуальних документів здійснюється новими групами розробників, які

і8і