Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

намагаються втілювати своє бачення в основоположні засади, передбачені базовою

Концепцією, що недоцільно. Прикладів таких чимало, а тому найпринятнішим

варіантом мало б вважатись внесення доповнень до ісі іуючої Концепції

адміністративної реформи,-в тому числі і у вигляді додатків до неї.

Але навіть коли це неможливо, треба добиватись збереження методологічної

єдності і професійної наступності Концепції в подальших документах

концептуального характеру. Зокрема, при підготовці та розгляді самостійних

документів, що стосуються сфери адміністративного реформування (наприклад, з

питань місцевого самоврядування, регіонального розвитку, адміністративно-

територіального устрою і т. ін.), важливо дотримуватись їх узгодженості з

ключовими ідеями Концепції адміністративної реформи.

Отже, ця Концепція повинна зберігати значення базового методологічного

документу стосовно реформування усіх управлінських інститутів публічної влади.

Певний перегляд шляхом уточнення і конкретизації положень Концепції

можливий і шляхом підготовки окремих програм (планів) реалізації основних

заходів адміністративної реформи. До речі, наявність однієї з подібних програм -

Програми здійснення адміністративної реформи - була передбачена самою

Концепцією адміністративної реформи

, але це завдання й досі не реалізоване.

Сьогодні фахівцями обговорюється проект нового концептуального документу

- Стратегії проведення в Україні адміністративної реформи. Думається, що ця

Стратегія не повинна підмінити собою існуючу Концепцію.

Вона має засвідчити новий, більш високий рівень доктринального уза-

гальнення змін, що вже відбулися, обгрунтування значення новостворюваних

інститутів, визначення чергових завдань реформування па певний термін,

наприклад, найближчі п'ять років. За таких умов дана Стратегія мала б бути

Там само.

доповнена щорічними планами дій по реалізації основних заходів адміні-

стративного реформували ія, в яких передбачалась би ув'язка змісту конкретних

заходів з реальними засобами, адресатами та строками їх виконання.

В ході проведення адміністративної реформи потреба у підтримці з боку

правової науки відчувається безперервно. І не тільки через те, що правове за-

безпечення - це об'єктивно необхідний атрибут будь-якого більш-менш значного її

кроку. Цей бік справи лежить, як кажуть па поверхні, хоч він сам по собі і

надзвичайно вагомий.

Проте важливішим є той аспект, який пов'язаний з необхідністю наукового

обгрунтування підходів до розуміння і вирішення проблем, які є змістовно новими

для функціонування і розвитку сфери виконавчої влади і державного управління.

Відзначу, зокрема, кілька найбільш дискутованих серед фахівців проблем.

Перша пов'язана з можливістю неоді юзі іачного розумії іня меж самого пред-

мету (об'єкту) реформування, тобто сфери суспільних відносин, що охоплюються

поняттями як "державного управління", так і "виконавчої влади".. ..

Частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої

влади, і водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за

межами державного управління. В цьому полягає досить своєрідна діалектика

співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління".

і8і

Безумовно, її слід належним чином враховувати при визначенні сфери, на яку

поширюються завдання реформування державного управління і виконавчої влади.

Зокрема, до сфери реформувані ія державі гого управліні ш відносяться віді ю-

сш ш управлії іня у межах різномаї іітних видів державних органів, що не є тради-

ційним для юридичних досліджень. Проте останнім часом правознавці-управ- лінці

почали активніше заповнювати існуючі в цій сфері прогалини, про що свідчить,

наприклад, монографія М.К Якимчука "Проблеми управління в органах

прокуратури України: теорія і практика" (К, 2001. - 440 с).

В той же час наявність іманентних ознак виконавчої влади у змісті місцевого

самоврядування наочно підтверджує необхідність поширення на цю сферу завдань

адміністративної реформи. Це, до речі, передбачено Концепцією адміністративної

реформи в розділі IV "Територіальний устрій та система місцевого

самоврядування".

Враховуючи наведене, вбачається чіткішим визначення предмету адмі-

ністративної реформи як функціонування не просто виконавчої влади, а всі

хуправлінськш інститутів публічної влади взагалі.

Наступна проблема пов'язана з необхідністю правильного визначення

пріоритетів у процесі здійснення адміністративної реформи. Суть проблеми в тому,

що розв'язання завдань структурно-функціональних реорганізацій і проходження

державної служби в органах виконавчої влади має бути органічно поєднане із

завданнями поглиблення демократизації державного управління.

Більше того, всупереч протилежним поглядам багатьох фахівців, треба ут-

верджувати думку про те, що, зрештою, аспекти раціоналізації державного уп-

равління мають бути підпорядковані аспектам його демократизації і гуманізації.

Адже за своєю суттю адміністративна реформа передбачає, по-перше,

наближення апарату виконавчої влади до потреб суспільства і кожної окремої

людини, а, по-друге, створення такої системи державного управління, яка б

відповідала стандартам демократичної, правової держави із соціально

орієнтованою ринковою економікою.

На жаль, саме в цьому демократичному "вимірі" здійснення адміністративної

реформи зустрічає найбільше перешкод і потребує найбільшої підтримки, в тому

числі і доктринальної. І це не дивно, оскільки складність справи полягає в тому, що

замість домінуючої дотепер ідеології "панування" держави над людиною треба

впроваджувати протилежну - ідеологію "служіння" держави інтересам людини.

А такий перехід можливий лише за умови дійсного запровадження перед-

баченого Конституцією України принципу верховенства права. За своїм змістом

він вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації

прав і свобод людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими

цінностями демократичної, соціальної, правової держави.

Мета "служіння" держави інтересам людини, хоч і знайшла пряме текстуальне

відтворення в Концепції адміністративної реформи, але поки що не стала

пануючою ані в свідомості державних службовців, ані в практичній діяльності

органів виконавчої влади. Це є дуже важким завданням, оскільки потребує якісно

нового погляду па сутність та функціональну орієнтацію виконавчої влади,

і8і

запровадження її нової ідеології, що визначено Концепцією одним з ключових

завдань по досягненню мети адміністративної реформи'

Відтак, серед нових вимог до державної служби найважливіше значення має

посісти зміна ставлення до такої функції виконавчої влади, як надання з боку

держави управлінських послуг населенню шляхом здійснення багатоманітних

дозвільно-реєстраційних дій за зверненнями фізичних і юридичних осіб. За суттю

управлінські послуги - це виконання державою юридичних обов'язків перед

громадянами (та юридичними особами), спрямованих па створення належних умов,

необхідних для ефективної реалізації ними своїх прав та охорошованих законом

інтересів.

Переважна більшість службовців має бути задіяна саме в наданні уп-

равлінських послуг, і в основу оцінки ефективності роботи службовців треба

покласти результативність і якісний рівень надання цих послуг.

Обов'язковим елементом запровадження нової ідеології виконавчої влади має

стати створення реальних умов, за яких будь-яке серйозне порушення

представниками цієї влади прав і законних інтересів громадян безперешкодно і

цілком доступно розглядалось би неупередженим судом. Саме для цього повинні

створюватись адміністративні суди як окрема ланка судочинства.

Принциповим є те, що адміністративний суд повинен мати суто право- захиспу

юрисдикцію, тобто розглядати виключно справи, по яких держава, її органи і

посадові особи несуть відповідальність перед приватною особою, а не навпаки.

Саме ця принципова засада має бути покладена в основу май-

Там само. - С. 7.

бутнього Адміністративно-процесуального кодексу України, який науково

коректніше було б назвати "Кодексом адміністративного судочинства".

Незважаючи на універсальний характер судового захисту, не менш важливе

значення має забезпечення ефективного процесуального механізму захисту прав

особи в межах самої виконавчої влади, тобто в порядку так званого

"адміністративного оскарження". Істотне удосконалення даного порядку слід було

б передбачити у Кодексі загальних адміністративних процедур.

Нарешті, ще одна актуальна проблема науково-правового забезпечення

адміністративної реформи випливає з тієї характерної особливості адміністративної

реформи, що на цей час всі основні її заходи запроваджені під- закоиними актами -

указами Президента України, а з деяких питань - постановами Кабінету Міністрів.

Суть проблеми полягає в тому, що передбачувані в згаданих указах Президента

України заходи реформування так чи інакше торкаються питань "організації і

діяльності" органів виконавчої влади. А це - сфера відносин, яка, згідно з п. 12 ст.

92 Конституції України, має регулюватись "виключно законами". Отже, в даному

випадку, за суто формальними ознаками, Президентом допущено певне

"втручання" в правове регулювання тих суспільних відносин, які Конституцією

віднесені до предмегу регулювання законами України.

На цій підставі деякі фахівці вважають за необхідне визнати всі зазначені укази

Президента такими, що не відповідають Конституції, тобто нечинними.

Як треба ставитися до оцінки і вирішення цієї проблеми?

і8і

Вважаю, варто було б передусім погодитись з тим, що у нас на сьогодні

фактично склалася практика правового забезпечення адміністративної реформи

шляхом прийняття підзаконних правових актів. Це, певна річ, не найкраща

практика.

Хоч не можна не помітити, що, незважаючи на об'єктивно існуючі потреби

правового супроводження адміністративної реформи, за час, що минув після

оприлюднення у 199В р. Концепції адміністративної реформи, в Україні не було

прийнято жодного законодавчого акту (за винятком - в деякій частині - Закону

України "Про місцеві державні адміністрації"), який би вирішував завдання

реформування державного управління.

До того ж, оцінюючи правову природу відповідних указів Президента,

доцільно було б сприймати ці підзаконні акти як:

1) по-перше, не звичайні загальнообов'язкові регулятивні акти, а акти "ad hoc",

тобто "для цього випадку" (маючи на увазі під "випадком" впровадження

адміністративної реформи);

2) по-друге, акти, що містять не.остаточні, а попередні або проміжні рішення,

тобто своєрідні пошукові моделі інститутів, які після належної апробації мають

запроваджуватись законами;

3) по-третє, акти тимчасової дії, а саме, на термін до набуття чинності

відповідними законодавчими актами.

З огляду на це, чи слід виключно негативно, як дехто пропонує, оцінювати

згадану практику, тобто як намагання глави держави підмінити законодавче

врегулювання відповідних суспільних відносин підзаконними.

Адже навіть суто теоретично це не дуже реально, оскільки парламент в будь-

який час може прийняти закони з відповідних питань, і тим самим дія будь-яких

підзаконних актів, що не відповідатимуть цим законам, буде припинена. До речі, в

більшості аналізованих указів є приписи, якими пропонується або прискорення

прийняття ряду необхідних для юридичного супроводження адміністративної

реформи законів, або внесення змін до деяких діючих законів Укра'п їй.

Можливо, доцільнішим було б визнати, так би мовити, "позитивно-

прагматичну" цінність існуючої практики правового забезпечення адміністративної

реформи, і, дотримуючись вимог Конституції, підкріпити її законодавчим

підґрунтям, оскільки згадані укази дійсно поширюються на суспільні відносини,

пріоритет у правовому регулюванні котрих належить саме законам.

Думаю, найбільш прийнятний варіант розв'язання розглядуваної проблеми

полягає не в пропонованому окремими авторами припиненні дії цих указів як

неконституційних, а в найскорішому прийнятті Закону України "Про

організаційно-правові експерименти з питань адміністративної реформи". В ньому

слід було б унормувати порядок і умови, за яких Президеї іт мав би можливість

приймати з метою апробації реформаційні рішення тимчасової дії у сфері

виконавчої влади з наступним законодавчим врегулюванням відповідних питань.

До речі, тим самим було б, хоуа б частково, реалізовано положення Концепції

адміністративної реформи щодо необхідності прийняття Закону України "Про

державно-правові експерименти"

4 Там само, с. 43.

і8і

Отже, наведений аналіз свідчить про наявність об'єктивної потреби державно-

владних структур у посиленні науково-правового супроводження адміністративної

реформи. Фактично ця реформа є наочним прикладом досить плідної інтеграції

юридичної науки і державно-правової практики.

Ключове місце тут належить -науціадміністративного права, яка включає до

свого предмету організаційно-правові аспекти так званої теорії державного

управління, що є комплексною, міждисциплінарною галуззю знань. Тому лише в

конструктивному поєднанні здобутків адміністративно-правової науки з

результатами деяких інших юридичних, а також і неюридичних досліджень

проблематики державного управління можливий реальний прогрес у подальшому

просуванні адміністративної реформи в Україні.

3.3. Доктринальні засади сучасного розвитку і реформування українського

адміністративного права (вибране*)

Адміністративне право є необхідною умовою і засобом функціонування

публічної влади. Разом з тим, до недавніх часів характерною ознакою українського

адміністративного права була істотна деформація його ролі. Точніше кажучи,

абсолютизувалися два аспекти суспільного призначення адміністративного права:

насамперед, як засобу управлінського впливу держави па суспільні процеси, тобто

як права "адміністрування", а також - як права примусу", що забезпечувало

застосування державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів

адміністративного примусу.

Це є закономірним наслідком певної науково-юридичної традиції, що

зміцнювалася впродовж багатьох років радянського періоду.

Ще й дотепер, на жаль, адміністративне право багатьма сприймається лише у

згаданих аспектах. Хоча зрозуміло, що таке уявлення консервує властиву

тоталітарному суспільству ідеологію «панування держави» над людиною, де

людині відводиться місце лише керованого об'єкта, на який спрямовані владно-

розпорядчий вилив і адміністративний примус з боку державних органів.

Ця стара ідеологія вже не відповідає визначеній Конституцією України (ст. 3)

принципово новій ролі держави у відносинах з людиною, згідно з якою

«утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком

держави». Отже, сама Конституція закріпила перехід від домінуючої в минулому

ідеології до нової - ідеології "служіння держави" людині.

Втілення в життя ідей і вимог Конституції України вимагає принципово нового

погляду на суспільну цінність адміністративного права у демократичному

суспільстві.

Як відомо, адміністративне право найтісніше пов'язане з виконавчою гілкою

державної влади і з державним управлінням як вирішальною формою практичної

реалізації цієї гілки влади.

Зазі іачимо, що в даі юму контексті розуміємо право традиційно, тобто у так

званому «позитивістському» значенні - як економічно детерміновану систему

загальї юобов'язкових і юрм, правил поведії іки, офіційно встановлених або саі ік-

ціонованих державою, у яких виражені домінуючі уданому суспільстві (через

представництво у державно-владних структурах) суспільні інтереси, цінності та

очікування. В наведеному розумінні право на сьогодні посідає провідне місце серед

і8і

інших форм нормативного регулювання управлінських відносин: норм моралі,

звичаїв, статутних норм об'єднань громадян тощо.

Адже саме реально існуюче законодавство або позитивне право завдяки своїм

об'єктивним властивостям - нормативності, загальнообов'язковості, формальній

визначеності, можливості державного примусу - має значний потенціал дієвого

забезпечення належної організованості і впорядкованості, доцільної сталості й

водночас певної динамічності зазначених відносин.

'Авер'янов В.Б. Доктринальні засади сучасного розвитку і реформування

українського адміністративного права. // Виконавча влада і адміністративне право.

За заг. ред.: В.Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім «Ін-Юре», 2002. С. 60 -72.

Право та управління. У методологічній оцінці ролі права у функціонуванні

державного управління (далі - управління) та його інститутів вихідною тезою слід

вважати те, що управління у демократичному суспільстві об'єктивно перебуває в

органічній єдності з правом у цілому, з усією системою його галузей. Здійснені ія

управління не можливе поза правом, без застосування правових норм у процесі

управління, без використання правової форми у межах окремих його інститугів,

функцій, стадій та процедур.

Цей теоретичний висновок має не лише академічний характер, а й безпо-

середньо враховує дійсні потреби сьогоденної державно-правової практики.

Адже на нинішньому, досить складному етапі формування у нашій країні

якісно нового типу держави - демократичної, соціальної і правової - невиправдано

спростилося ставлення до права, до закону (у широкому розумінні цього терміна).

Зокрема, значна частина громадян право взагалі не усвідомлює як об'єктивно

детерміноване явище, а оцінює лише як прояв суб'єктивної волі законодавця, інших

державних інституцій.

Забувають, що, з одного боку, джерелом, а з другого - наслідком правових

актів завжди є суспільні відносини, їхній певний стан, міра розвиненості та

впорядкованості. Відтак закони, інші акти законодавства іноді сприймаються як

суго формальні документи, як похідні засоби управління, що в будь-який час

можуть змінюватись або взагалі не братися до уваги.

Саме таке ставлення призводить, зокрема, до зниження відповідальності

державних службовців, поширення неповаги до законності та правопорядку.

Насправді ж, управління та право як фундаментальні суспільні явища мають

значно змістовніші взаємозв'язки і повинні інтерпретуватися різнобічно.

Насамперед, право впливає на управління вже самим фактом свого існування,

підтримуючи належний рівень урегульованості та порядку всієї сукупності

суспільних відносин, які так чи інакше належать до сфери державного управління.

Це аспект загальнорегулятивний, оскільки йдеться про роль права як

універсального регулятора суспільних відносин у цілому.

Інший аспект ролі права в управлінні пов'язаний із регулюючим впливом права

на ті суспільні відносини, через які здійснюється сама управлінська діяльність

держави, тобто на власне управлінські відносини.

Саме за допомогою, передусім, правових норм забезпечуються змістовність

управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл

між ними завдань і повноважень, чіткість визначення компетенції та

відповідальності кожного з них. Цей аспект можна вважати спеціально-ре-

гулятивним, оскільки йдеться про особливу службову роль права в підтриманні

і8і

належного "режиму" організації власне управління. У зв'язку з надзвичайно

широким обсягом сфери управлінських відносин вони опосередковуються нормами

багатьох галузей права, але пануюче значення має право адміністративне, яке

грунтується на нормах конституційного права.

Поряд із наведеним доцільно звернути увагу й на те, що право здатне ви-

користовуватись і як безпосередній засіб державно-управлінського впливу на

формування й розвиток відповідних суспільних процесів. А саме, в правових актах

можуть безпосередньо закріплюватися цілі, які визначають напрями становлення,

зміни, удосконалення, розвитку існуючих суспільних відносин. Таке

цілеспрямування властиве всім рівням правової системи і здійснюється в ході

праіютворчої діяльності держави шляхом фіксації в правових актах, і передусім у

Конституції країни, політичних, економічних та інших суспільно значущих цілей.

Звичайно ж, слід ураховувати, що правовою формою не може бути охоплена вся

різноманітність властивостей та особливостей суспільних відносин, що

перебувають у сфері правового регулювання, оскільки право закріплює й

регламентує лише найзагальніші й найсуттєвіші з них.

З огляду на наведене, цей аспект ролі права в управлінні можна визначити як

цілеспрямовуючий (або цілеорієнтуючпй).

Ефективність зазначеного цілеспрямування у праві залежить головним чином

від його наукової обгрунтованості, відповідності суспільним умовам, об'єктивним

закономірностям та тенденціям історичного розвитку. Тому поглиблення такої

обгрунтованості є важливою передумовою підвищення реальної ролі права в

управлінні, подолання недоліків у ставленні громадської думки до права, закону,

зростання довіри до правотворчих чи право- застосовчих зусиль державних

органів.

Усі наведені аспекти вияву ролі права в управлінні цілком властиві галузі

адміністративного права. Більше того, в сучасних умовах проведення адміні-

стративної реформи в Україні суттєвого значення набувають завдання ради-

кального і системного реформування власне адміністративного права.

Реформування адміністративного права. У зв'язку з і іаведеї іим доречно

зазначити, що підготовлена за дорученням Кабінет}' Міністрів України (травень

1997 р.) Концепція реформи адміністративного права України - це той рідкісний

випадок, коли юридична наука спробувала належним чином реалізувати свій

потенціал щодо концептуального обгрунтування напрямів і шляхів реформування

однієї з фундаментальних галузей національного права.

Уявляється важливим, з методологічної і практичної точок зору, насамперед

наголосити на необхідності правильного розуміння співвідношення змісту

адміністративної реформи і реформи адміністративного права. Особливо з огляду

на неприпустимість їх змішування. Тим більше, що деякі фахівці почали називати

реформу адміністративного права "адміністративно- правовою реформою", ще

більш ускладнюючи таким чином чітке сприйняття існуючої відмінності у змісті

названих реформ.

Отже, зауважимо, що проблематика реформування адміністративного права

характеризується двоякою спрямованістю.

5 Див.: Держание: управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер'япова. - К., 1999. - К..

1999. - С 178-183.

і8і

З одного боку, вона відбиває потреби юридичного супроводження конкретних

заходів самої адміністративної реформи. І в цьому випадку завдання реформування

адміністративного права змістовно, так би мовити, підпорядковані завданням

здійснення адміністративної реформи.

З іншого боку, реформування адміністративного права має на меті здійснення

необхідних перетворень у самій галузі адміністративного права як складовій

частині правової системи. І в цьому випадку реформування адміністративного

права є конкретним напрямом здійснення адміністративної реформи, маючи

значення самостійного її елемента.

Отже, зміст реформи адміністративного права тісно переплітається зі

змістом адміністративної реформи, але аж ніяк цілком не збігається з ним.

Принципово методологічне значення для проведення реформи адміні-

стративною права має питання предмета цієї реформи. Інакше кажучи, що

конкретно слід розуміти, коли йдеться про реформу адміністративного права?

Насправді предмет складається, як мінімум, із трьох взаємопов'язаних

елементів. Перший - це сукупність актів адміністративного законодавства як

зовнішня форма галузі адміністративного права. Другий - власне галузь

адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання як

внутрішньоструктурний феномен у системі українського права. І, нарешті, третій

елемент - це наука адміністративного права, яка відображається в однойменній

навчальній дисципліні. . . .

Виходячи з наведеного, не можна погодитись з думкою деяких учених, які

вважають, що необхідність реформування адміністративного права стосується його

лише як галузі права і відповідного законодавства, але аж ніяк не науки

адміністративного права

Натомість вважаємо, що існує об'єктивна потреба у створенні нової доктрини

українського адміністративного права. У даному разі під доктриною розуміється не

вся наукова матерія, а переважно сукупність основоположних, визначальних

наукових ідей і положень адміністративно-правової теорії.. . .

Разом з тим, за будь-яких умов і іеобхіді ю визі іачити вирішальні параметри

такої доктрини, що мають створити її своєрідний концептуальний каркас. Це

погребує висвітлення щонайменціе таких аспектів зазначеної доктрини.

1. Аспект, який має вихідне значення для формування будь-якої наукової

доктрини. Це так званий аксіологічний аспект. Він, як відомо, пов'язаний із

визначенням суспільної цінності тою чи іншого явища.

У межах аксіологічного аспекту важливо чітко визначитися в двох ключових

положеннях.

Перше полягає у розумінні того, що адміністративне право - це класичний

зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права.

Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які

забезпечують загальні, сукупні або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві.

Публічний характер адміністративною права є невід'ємною характеристикою

суспільної цінності цієї галузі, і немає жодних підстав шукати у змісті

адміністративного права якості так званого приватного права. Хоча використання

окремих рис методу і юридичного режиму приватного права є цілком

закономірним.

і8і

Друге положення в межах аксіологічного аспекту, яке потребує чіткішого

тлумачення, полягає в необхідності принципово нового погляду на суспільне

призначення адміністративною права в умовах побудови демократичної,

соціальної, правової держави.

... Принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного

права має базуватися на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з

громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині.

Зважаючи на загальну спрямованість демократич-

Див.: Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред.

Ю.Г. Битяка. - X., 2000. - С.16.

них перетворень в Україні можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація

владно-управлінського, а тим більше примусово-карального призначення

адміністративного права, є необгрунтованою і неприйнятною.

Натомість, адміністративне право за своїм глибинним призначенням має

визначатись не як «управлінське право», а як "право забезпечення і захисту прав

людини." І в цьому суть усієї трансформації теорії і практики українського

адміністративного права на сучасному етапі.

2. Наступний аспект, на який слід звернути особливу уваг)' при формуванні

нової доктрини національного адміністративного права, це - аспект гносеологічний.

Вії і пов'язаі іий з певним переосмислеї піям таких базових категорій теорії

адміністративного права, як предмет і метод галузі права.

Перше суттєве уточнення предмета адміністративного права зводиться до того,

що його складають суспільні відносини в процесі реалізації як самої виконавчої

влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки державної

влади. .. .

Ще одна суттєва риса нового погляду на зміст предмета адміністративного

права полягає у включенні до цього змісту суспільних відносин, що складаються у

сфері управління в межах реалізації не лише державної, а в цілому публічної влади,

складовими частинами якої є, як відомо, державна влада і місцеве самоврядування.

Переходячи до питання про метод адміністративного права, слід акцентувати

увагу також на двох принципових моментах.

Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий

імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається

за своїм сугнісним значенням непохитним, водночас набуває двох порівняно

самостійних форм прояву.

Одна форма прояву імперативного методу стосується регулювання уп-

равлінських відносин між співпідпорядкованими органами і посадовими особами.

В регулюванні цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між

суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб'єктів іншим.

Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива

головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб і

приватними особами - громадянами і юридичними особами. Тут мають домінувати

способи забезпечення так званої реординацїї в адміністративно-правових

відносинах. . . .

Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права,

полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу,

і8і

окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних

форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору.

У зв'язку з цим слід заперечити спроби деяких фахівців не визнавати

адміністративний договір правомірним засобом локального регулювання

управлінських відносин. Зокрема, вони вважають, що предметом адміністративного

договору є перерозподіл повноважень між учасниками договірних відносин, тобто

між державними органами або посадовими особами.

Зрозуміло, що та кий перерозподіл за договором є протиправним, оскільки

владні повноваження сторін договору встановлені нормативно-правовим

шляхом і не можуть змінюватись па розсуд самих органів чи посадових осіб.

Однак здається, що така позиція грунтується на помилковому тлумаченні

самого поняття і змісту адміністративного договору. З нашої точки зору, помилка

тут полягає в тому, що насправді адміністративний договір означає угоду не щодо

перерозподілу владних повноважень між сторонами, а угоду між ними з приводу

або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень, або координації

зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності.

Отже, лише в такому розумії іні застосувані ія в інтересах регул ювані ія управ-

лінських відносин адміністративних договорів є правомірним, доцільним і

відображає нову важливу особливість методу адміністративного права.

3. Нарешті, ще один аспект нової доктрини адміністративного права, на якому

важливо акцептувати увагу, можна умовно визначити як структур} ю- системний.

Він має відобразити особливості структурування системи адміністративного права і

па цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі

систематизації адміністративного законодавства.

У межах даного аспекту суттєвого значення набуває розуміння того, що

адміністративне право, на відміну від інших фундаментальних галузей

українського права (зокрема, конституційного, цивільного, кримінального, а також

відповідних процесуальних галузей), не може розвиватись як моноцентрична

галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системоутворюючий нормативний

центр.

Адміністративне право об'єктивно має поліцентричну структуру нормативного

масиву, і цей факт вимагає особливих підходів до визначення як складу інститутів і

нідгалузей права, так і форм та шляхів систематизації адміністративного

законодавства.

У цьому зв'язку слід врахувати, що нині в адміністративному праві від-

бувається бурхливе збільшення і розвиток інститутів, які набувають ознак

підгалузей адміністративного права.

Наприклад, це стосується інституту державної служби. В ньому вже починає

формуватись своєрідна власна загальна частина, що в подальшому забезпечуватиме

єдність регулювання по окремих видах державної служби (митної, податкової

тощо). Також дуже активно розвивається інститут адміністративної юстиції. Він

уже тепер за своєю концепцією поступово виходить за межі інституту судового

контролю лише за порядком державного управління, все більше набуває суто

правозахисної спрямованості.

Проте найбільш складне і дискусійне питання в межах структурно-системного

аспекту стосується обгрунтування шляхів проведення кодифікації

адміністративного законодавства.

і8і