Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

спільноти»^. Це означає, що публічні інтереси існують в управлінні на всіх

рівнях і в усіх елементах державного механізму, якщо вони тією чи іншою мірою

працюють на інтереси ефективного здійснення основних завдань і функцій

держави або її відносно самостійних підсистем.

Вирішальний аргумент на користь розмежування державного і внутрішньо-

організаційного управління полягає у тому, що державне управління не-

Ш.мідт-Лссмапі Е Загальне адміністративне право як ідея врегулювання:

основні засади та завдання систематики адміністративного права / Відп. ред. О.

Сироїд. - К., видавництво «КІ С», 2009. - С 175.

від'ємно пов'язане з виконавчою гілкою державної влади, тоді як управління

усередині органів ніяк не означає реалізацію даної гілки влади. Доречно додати, що

цей висновок цілком екстраполюється і на органи місцевого самоврядування (перш

за все, виконавчі органи місцевих рад), а також на інших державних та недержавних

суб'єктів, в яких здійснюється внутрішньоорганізаційне управління. Сказане свідчить

про універсальність такого висновку для органів держави і місцевого

самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень, які існують у вигляді органів

(а не посадових чи службових осіб).

Отже, розмежування державного і внутрішньоорганізаційного управління

теоретично ґрунтується на визнанні наявності або відсутності їх органічного зв'язку з

реалізацією виконавчої влади. Доречно нагадати, що головна особливість виконавчої

(як і всієї державної) влади у тому, що вона слугує суспільству і тому завжди

спрямована на потреби зовнішнього щодо держави, її інституцій суспільного

середовища. Подібна ж спрямованість властива і загалом повноваженням виконавчої

влади з боку суб'єкта владних повноважень, зміст яких відображено у згаданих у

КАС управлінських функціях даного суб'єкта. У зв'язку з цим не видається цілком

обґрунтованою позиція окремих авторів коментаря КАС під егідою Вищого

адміністративного суду України, якою рекомендовано конкретизувати визначення

поняття суб'єкта владних повноважень через визнання його провідною ознакою права

реалізовувати «повноваження виконавчої влади»

Певна необґрунтованість тут полягає у тому, що, спираючись на цю ознаку, треба

було б виключити із кола суб'єктів владних повноважень у значенні КАС усіх

посадових осіб, що здійснюють внутрішньоорганізаційне управління - з тієї причини,

що вони не реалізують усередині органу повноваження виконаввчої влади. Насправді

ж це не так, оскільки суб'єкти внутрішньоорганізаційного управління також

здійснюють владні управлінські функції, хоча і не пов'язані з повноваженнями

виконавчої влади.

Але тут природно постає питання: якщо у внугрішньоорганізаційному управлінні

повноваження його суб'єктів не ідентифікуються з виконавчою владою, то до якого

же різновиду публічної влади ці повноваження відносяться? Вважаємо, що в цьому

випадку має місце специфічний різновид влади - з умовною назвою «адміністративна

влада». Причому вона існує щонайменше у двох формах: 1) влада, що реалізується

усередині державних та інших «органів», - це апаратна влада, оскільки в будь-якому

31Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України. / За заг. ред. О.М. Пасенюка. -

К, Юрінком Інтер, 2009. - С.16.

ої

органі внутрішньоорганізаційне управління здійснюється через власний апарат

, що

забезпечує нормальне функціонування органу); 2) влада, що реалізується усередині

державних та інших «підприємств, установ, організацій», - це, умовно кажучи,

менеджментна влада, враховуючи, що управління на рівні підприємств, установ і

організацій зазвичай іменується у середовищі фахівців - управлінців менеджментом.

Родова для зазначених форм влади дефініція «адміністративна» викорис-

товується у сенсі «управлінська». Запровадження у науковий і практичний обіг даної

дефініції дасть змогу термінологічно відмежувати від виконавчої влади

повноваження адміністративної влади, за допомогою яких здійснюється управління

усередині кожного державного органу (крім більшості колегіальних державних

органів), а також державного підприємства, установи чи організації. Наведена

позиція видається, на нашу думку, науково коректнішою, ніж пропоноване Д

Бахрахом ототожнення «виконавчої» та «адміністративної» влади

, оскільки

виконавча влада, як відомо, не зводиться тільки до управління.

Обґрунтоване вище відмежування державного управління від управління

внутрішньоорганізаційного має наріжне значення і підлягає обов'язковому

врахуванню дослідниками і практиками, оскільки дає змогу диференціювати в

органах виконавчої влади (як і в інших органах публічної влади) діяльність,

спрямовану, з одного боку, назовні, а з другого - усередину органів. Відповідно, і

управлінські функції поділяються на функції зовнішнього і функції внутрішнього

спрямування.

Якщо ж тлумаченням державного управління невід'ємно охоплюється управління

внутрішньоорганізаційне, то це означає консервацію радянського варіанту вузького

розуміння державного управління. За цим варіантом функції

внутрішньоорганізаційного управління не виокремлюються серед управлінських

функцій. А це - серйозний недолік інтерпретації нормативної формули „владні

управлінські функції", оскільки внутрішньоорганізаційні функції управління мають

значну специфіку.

Зокрема, зовпішньоспрямована частина управлінських функцій завжди

реалізується суб'єктом владних повноважень у відносинах з об'єктами, що становлять

зовнішнє (щодо певного суб'єкта) суспільне середовище. Ці відносини будуються за

типом: суб'єкт владних повноважень - фізичні та юридичні особи поза межами

даного суб'єкта. Натомість внутрішньоорганізаційні функції управління не можуть

здійснюватись поза межами суб'єкта владних повноважень, вони завжди спрямовані

усередину органу, і виконуються не органом у цілому, а його складовими елементами

через відносини службової підлеглості Зокрема, це такі відносини: керівник органу

(його заступники) - керівники структурних підрозділів; керівник структурного

підрозділу - керівники підпорядкованих йому структурних підрозділів; керівник

органу (його заступники), керівники структурних підрозділів - підлеглі службовці

органу.

Такі відносини мають публічно-правовий характер (хоч і в локальних рамках

конкретного органу), але в них керівні посадові особи є носіями не повноважень

виконавчої влади стосовно зовнішніх фізичних та юридичних осіб, а повноважень

апаратної влади, які спрямовані виключно на вирішення внутрішньоорганізаційних

32Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. /За заг. ред. В.Б. Авер'янова . - К.:

Факт, 2003. - С. 56.

ої

завдань. Головне, що у таких відносинах керівник органу (його заступники) та

керівники структурних підрозділів виконують і владні, і управлінські функції, тобто

мають ознаки суб'єкта владних повноважень у значенні КАС. У зв'язку з цим

переконливим є пропоноване у коментарі КАС під егідою ВАСУ віднесення до

суб'єктів владних повноважень у розумінні КАС посадових осіб усіх державних

органів у процесі організації діяльності їх апаратів

. Водночас більша частина

персоналу

1(,

Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.:

Издательство НОРМА, 2001. - С. 12.

Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України. /

За заг. ред. О.М. Пасенюка. - С.16.

підлеглих службовців органу не виконує функцій управлінського характеру і тому не

підпадає під наведене в КАС визначення суб'єкта владних повноважень. Відтак,

відносини внутрішньоорганізаційного управління будуються за типом: суб'єкти

владних повноважень - підлеглі їм посадові особи (більшість з яких є суб'єктами

владних повноважень) та інші службовці (які не є суб'єктами владних повноважень)

органу.

З наведеним пов'язана значна специфіка відносин внутрішньоорганізаційного

управління з точки зору поширення юрисдикції адміністративних судів на виникаючі

тут публічно-правові спори. Зокрема, підлеглі службовці органу у даних відносинах

виступають не як звичайні фізичні особи, котрі в якості позивача в

адміністративному суді реалізують, згідно з вимогою КАС, загальний правовий

статус громадянина України, іноземця чи особи без громадянства (ч. 2 ст. 50 КАС), а

як носії спеціального статусу державного (або іншого публічного) службовця. З

огляду на це, серед публічно-правових спорів, що можуть виникати з відносин

внутрішньоорганізаційного управління, до юрисдикції адміністративних судів КАС

відносить тільки дві категорії спорів, а саме:

а) спори між суб'єктами владних повноважень - керівником органу та

керівниками структурних підрозділів - «...з приводу реалізації їхньої компетенції у

сфері управління...» (п. З ч. 1 ст. 17 КАС). Причому тут, як здається, може йтися про

управління як зовнішнього (тобто державне управління), так і вігутрішнього

спрямування (тобто внутрішньоорганізаційне управління). У цьому випадку матиме

місце вказана категорія справ адміністративної юрисдикції. Звісно, імовірність

подібних спорів досить невелика, оскільки йдеться про внутрішньослужбові

суперечки, що мають вирішуватись безпосереді іьо керівником такого органу. Тим не

менше, КАС допускає можливість судового розгляду і вирішення таких спорів;

б) спори між суб'єктами владних повноважень - керівними посадовими особами

органу, насамперед його керівником, і всіма іншими службовцями органу (а в частині

прийняття на службу - громадянами) - «...з приводу прийняття громадян на публічну

службу, її проходження, звільнення з публічної служби» (п. 2 ч. 1 ст.17 КАС).

Загалом стосовно обмеженості юрисдикції адміністративних судів по публічно-

правових спорах у внутрішньоорганізаційному управлінні певну віддалену аналогію

можна побачити у виключенні з компетенції адміністративних судів спорів «щодо

відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян

віднесені до його внутрішньої діяльності...» (п. 4 ч. 2 ст. 17 КАС). У той час

ої

публічно-правові спори у внутрішньоорганізаційному управлінні можуть мати місце

з приводу оспорювання однією посадовою особою (службовцем) рішень, дії чи

бездіяльності іншої посадової особи (службовця). Однак серед справ

адміністративної юрисдикції КАС таких спорів - окрім перелічених вище двох

категорій - не передбачає. Подібі іі спори, як вважаємо, мають розглядатись і

вирішуватись усередині кожного конкретного органу в порядку внутрішньої

службової підлеглості, а у разі наявності органів вищого рівня (вищестоящих

органів) - у порядку адміністративного оскарження.

При розгляді питання про поширення юрисдикції адміністративних судів на

спори з відносин вігутрішньоорганізаційного управління слід врахувати деякі

нюанси. Адже існують державні колегіальні і одноособові органи. Перших відносно

небагато - це, наприклад, парламент, уряд, Конституційний Суд, ЦВК, Вища рада

юстиції, Антимонопольний комітет та деякі інші. Переважну кількість становлять

одноособові органи.

Разом з тим для обох різновидів органів типовим є наявність апарату, який

здійснює організаційне, інформаційне, матеріально-технічне тощо забезпечення

роботи кожного органу. Іноді в колегіальних і одноособових органах існують, окрім

апарату, певні структурні підрозділи, які не належать до складу апарату органу, але

разом з останнім перебувають у службовій підлеглості (або в організаційному

підпорядкуванні) керівникові органу. Саме через керування (управління) апаратом

органу керівник останнього набуває передбачених КАС ознак суб'єкта владних

повноважень. Виникаючі між ним і підлеглими службовцями публічно-правові спори

переважно підлягають розгляду і вирішенню у позасудовому порядку за зазначеними

винятками, встановленими КАС. Наприклад, оспорювана поведінка керівників

міністерств та інших центральних органів виконавчої влади може бути оскаржена

підлеглими їм посадовими особами та іншими службовцями до уряду.

У колегіальних органах ситуація дещо різноманітніша. Зокрема, вона зумовлена

тим що:

- для цих органів характерна певна «автономія» апарату органу від членів

колегіального органу, крім його керівника;

- ці органи складаються з посадових осіб, які легально визнаються рів-

ноправними (парламент, Конституційний Суд, ЦВК, Вища рада юстиції тощо) -

утому сенсі, що усередині цих органів відсутня службова підлеглість між членами

оргаїгу і особою, яка очолює (тобто є керівником) колегіальний орган (за окремими

винятками - наприклад, уряд);

- не всі члени, а тільки керівник такого органу (та керівники існуючих у ньому

структурних підрозділів, наприклад, комітетів парламенту) має статус суб'єкта

владних повноважень - за рахунок здійснення ним владних управлінських функцій

щодо апарату колегіального органу (або апаратів ЙОГО структурних підрозділів);

- у колегіальних органах відносини публічної служби виникають за умови, що

до складу органу входять або державні політичні особи (наприклад, уряд), або особи,

що наділені статусом державних службовців (наприклад, Рахункова палата, ЦВК,

Антимонопольний комітет);

- члени колегіального органу у внутрішньоорганізаційних відносинах

виступають носіями не загального правового статусу громадянина (фізичної особи),

як того вимагає положення ч. 2 ст. 50 КАС щодо позивача у справі адміністративної

юрисдикції, а спеціального правового статусу, що зумовлений входженням до складу

ої

колегіального органу, до якого відповідні особи обираються (наприклад, члени

парламенту) або призначаються (наприклад, члени Вищої ради юстиції). Водночас

КАС передбачає можливість виступати в адміністративному суді позивачем з питань

публічної служби для осіб зі спеціальним статусом, якщо вони як члени

колегіального органу посідають державні політичні посади, перебувають на

державній або іншій публічній службі.

Незважаючи на наявність у керівника колегіального органу статусу суб'єкта

владних повноважень, усі публічно-правові спори, котрі можуть виникати усередині

такого органу, можна розподілити за трьома групами, а саме:

4) перша група - між керівником колегіального органу та іншими його членами,

які не мають статусу суб'єкта владних повноважень і не перебувають на публічній

службі (наприклад, Голова Верховної Ради і народні депутати; голова і члени Вищої

ради юстиції). У цих відносинах публічно-правові спори не підпадають під

юрисдикцію адміністративних судів. У відносинах цього типу замість оскарження

оспорюваної поведінки керівника органу мають використовуватись або його

переобрання членами колегіального органу або звернення з вимогою його заміни до

суб'єкта, який обрав (призначив) цього керівника;

5) друга група - між керівником колегіального органу та іншими його членами,

які мають статус суб'єкта владних повноважень і перебувають на публічній службі

(наприклад, Прем'єр-міністр та члени Кабінету Міністрів). У відносинах цього типу

серед можливих публічно-правових спорів під юрисдикцію адміністративних судів

підпадають: 1) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації

їхньої компетенції у сфері управлії іня; 2) спори з приводу перебування на службі на

державних політичних посадах. Втім, реальність розгляду і вирішення зазначених

категорій спорів у судовому порядку уявляється майже гіпотетичною, оскільки тут

більш прийнятним є проведення внутрішніх консультацій і узгоджень з Прем'єр-

міністром, а за необхідності - також депутатськими фракціями Верховної Ради;

6) третя група - між керівником колегіального органу та іншими його членами,

які не мають статусу суб'єкта владних повноважень, але є державними службовцями

(наприклад, Рахункова палата, ЦВК, Антимонопольний комітет). У відносинах цього

типу до справ адміністративної юрисдикції належать лише спори з приводу

проходження державної служби (а, отже, в частині дисциплінарних проваджень) та

звільнення з державної служби.

У характеристиці управлінських функцій суб'єкта владних повноважень

прикметним є те, що формула КАС „владні управлінські функції" залишає відкритим

питання, на яке розуміння державного управління вона спирається. Але судячи з

існуючих коментарів КАС, тут використане тлумачення державного управління як у

широкому, так і вузькому значеннях, але не у справжньому науковому сенсі. Між тим

суворо наукове тлумачення поняття управління набуває дедалі більшого значення в

адміністративно-правовій науці і практиці, оскільки все частіше дане поняття

застосовується поряд із спорідненими поняттями у законотворчій діяльності,

концептуальних документах, при реформуванні існуючих і запровадженні нових

управлінських і правових інститутів.

Тому треба нагадати, що, починаючи з другої половини XX ст., завдяки

досягненням кібернетики і циклу соціально-управлінських наук, зміст поняття

управління набув дійсно наукового розуміння. А саме, на загальносуспільному рівні

ої

поняття управління визначається як здійснення цілеспрямованого владно-

організуючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою одержання

заздалегідь передбачуваних загальних результатів цієї діяльності. Наведене

визначення поняття управління має бути покладене в основу ще одного тлумачення

державного управління. Його слід вважати поняттям державного управління у

власне науковому значенні, яке і

4г

Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР. / Под общ.

ред. В.В. Цветкова. - К.: Наукова думка, 1978. - С. 11 - 23.

повинне бути базовим для адміністративного праворозуміння, правотворчості і

правозастосування. Не важко помітити, що широковживане вузьке розуміння

державного управління є ширшим за власне наукове значення цього поняття,

оскільки охоплює увесь обсяг діяльності органів виконавчої влади, тоді як

управлінням у власне науковому значенні допустимо вважати лише ту частину

діяльності цих органів, яка ідентифікується ознаками, що містяться у

наведеному вище тлумаченні даного поняття.

У зв'язку з цим важливо мати на увазі наявність об'єктивно зумовленого

поділу діяль) юсті органів вико> іавчоївлади гшупраелінськуінеуправлінську частини. Як

слушно зазначає, зокрема, Є. Кубко, органи виконавчої влади здійснюють

багато функцій, які не є управлінськими (інформаційна, благодійна, ідеологічна

діяльність тощо)

. Опосередковано підтримує таку ж саму думку вказівка

іншого дослідника про те, що виконавчо-розпорядча діяльність державних

органів поділяється на дві частини: перша пов'язана з реалізацією владного

впливу державних органів на всіх інших суб'єктів і належить до державного

управління; другу частину, яка пов'язана з реалізацією суб'єктивних прав різ-

них суб'єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність

Якщо ж говорити предметно, то у діяльності органів виконавчої влади

цілком упевнено не можна віднести до державного управління:

а) їх нормотворчу ДІЯЛЬНІСТЬ;

б) створення ними необхідних юридичних умов для реалізації приватними

(фізичними та юридичними) особами їх різноманітних суб'єктивних прав

шляхом правонадільчої діяльності через надання адміністративних послуг, а

також для виконання покладених на них законодавством обов'язків (наприклад,

щодо стягнення податків або сплати інших обов'язкових платежів і зборів);

в) розгляд і вирішення в адміністративному (позасудовому) порядку скарг з

метою захисту порушених прав приватних осіб;

г) застосування до приватних осіб заходів адміністративного примусу,

насамперед шляхом накладення адміністративних стягнень.

ої

Фактичне ігнорування законодавцем в КАС якісної відмінності державного

управління від реалізації виконавчої влади зовсім не видається випадковим, а

лише доводить, що звичний для пострадянської правової науки стереотип

зводити всю діяльність органів виконавчої влади винятково до управління

настільки міцний, що використовується майже як аксіома, від якої треба прин-

ципово відмовитися.

Існуюча звичка до урівняння зазначених явищ пояснюється тим, що той вид

діяльності держави, котрий в радянський період визначався як державне

управління, у пострадянський час вітчизняні дослідники почали механічно

ототожнювати з реалізацією виконавчої влади. Дійсно, як встановлено вище, певна

частина діяльності з реалізації виконавчої влади відбувається як державне

управління. У цьому разі дефініції .державне управління" і „реалізація

виконавчої влади" практично співпадають.

Але зовсім інша справа, коли йдеться про неуправлінську діяльність

"Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та

практики. - С. 31.

Там само. - С. 20.

органів виконавчої влади у перелічених вище напрямах. У цих та аналогічних

випадках діяльність із реалізації виконавчої влади немає ознак державного

управління - звичайно, у власне науковому значені цього поняття. Таким

чином, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління,

а й у деяких інших формах державної діяльності. У свою чергу, державне

управління не зводиться тільки до діяльності з реалізації виконавчої влади,

тобто розглядувані явища за своїм змістом не збігаються.

Невипадково дослідники продовжують дискутувати з приводу співвідно-

шення понять державного управління і виконавчої влади (маючи на увазі,

природно, «діяльність з реалізації» виконавчої влади). Наприклад, у літературі

має місце частково правильна, як видається, думка про те, що реалізація

виконавчої влади відбувається стосовно осіб, з якими суб'єкт виконавчої влади

не перебуває у відносинах організаційного співпідпорядкування. Тут вдалий

наголос зроблено на тому, що виконавча влада завжди має зовнішню, по від-

ношенню до суб'єкта цієї влади, спрямованість. Другий же вид діяльності

органів виконавчої влади - державне управління, що здійснюється усередині

структури кожного органу виконавчої влади його керівником стосовно осіб, з

якими керівник перебуває у відносинах організаційного (структурного) спів-

підпорядкування

. У цій частині цитованої думки помилковим виглядає

зведення державного управління тільки до внутрішньої діяльності органів ви-

конавчої влади, що не підтверджується ані теоретичними аргументами, ані

реаліями державно-правової практики.

Стосовно згаданої дискусії найбільш поширеною залишається позиція

авторів, котрі розглядають поняття державного управління ширшим за поняття

виконавчої влади

. Водночас аналіз переконує, що це - спрощений погляд. Адже

ої

поняття державного управління є ширшим тільки за колом відносини, через які

юно здійснюється - за рахунок а) управління корпоративними правами

держави; б) управління в об'єднаннях державних підприємств, установ,

організацій; в) управління з боку адміністрацій (керуючих суб'єктів) профіль-

ною діяльністю державних підприємств, установ і організацій. За характером же

функцій ширшим поняттям є виконавча влада - за рахунок неуправлінської

частини діяльності органів виконавчої влади. Звідси доходимо висновку, що, з

одного боку, державне управління у певній своїй частині реалізуються поза

межами виконавчої влади, а з другого - виконавча влада у певній своїй частині

реалізується поза межами державного управління.

Якби КАС виходив із справді наукового тлумачення управління, то в цьому

Кодексі не можна було закріпляти таку ознаку суб'єкта владних повноважень,

як здійснення ним управлінських функцій. Адже тим самим КАС фактично

вилучає з компетенції адміністративних судів величезний масив публічно-

правових спорів, які виникають при здійсненні саме неуправлін- ських функцій

суб'єктів владних повноважень. Тоді як всі подібні спори, у дійсності, є

наслідком публічно-владної діяльності цих суб'єктів і тому

"Сухарев A.C. Проблемы формирования понятийного апарата в теории

административного права. // Административное право и процесс. - 2009. - №3. -

С. 12.

Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким - Кимен А.Н. Административное

право: Учебник. - М„ 2004. - С. 15 - 17.

мають визнаватися справами адміністративної юрисдикції.

Втім, для цілей адміністративного правозастосування важливо наголосити,

що державне управління і виконавча влада відмінні, насамперед, за характером

функцій. Тому головне полягає у тому, щоб уникнути у формулі КАС «владні

управлінські функції» надто вузького тлумачення терміну «управлінські».

Натомість необхідно, по-перше, охопити у такій формулі управлінську і

неуправлінську діяльність суб'єкта владних повноважень, і по-друге, цілком

однозначно не включати до кола повноважень виконавчої влади повноваження

із здійснення внутрішньоорганізаційного управління, котрі не мають прямого

відношення до цієї гілки влади, по-третє, врахувати, що якщо управлінські

функції органів виконавчої влади завжди мають владний характер, то

повноваження розмежовуються на владні й невладні.

Звідси, оскільки в КАС суб'єкт владних повноважень визначається (п. 7 ст.

3) через категорію «орган державної влади», то для характеристики такого

суб'єкта обгрунтованішою ознакою слід визнати не управлінські функції, а повноваження.

Адже управлінські функції відображують профілюючу діяльність тільки органів

виконавчої влади, тоді як повноваження властиві усім органам державної

ої

влади. В адміністративно-правовій літературі слушно зазначається, що

використання владних повноважень характеризує не лише державне

управління. Такі повноваження не меншою мірою властиві законодавчій і

судовій владі, прокурорській діяльності. Владні повноваження - значною мірою

інтегруюча засада, що з'єднує в одне ціле три гілки державної влади, а також

прокуратуру

Стосовно категорії повноважень необхідно наголосити на тому, що пов-

новаження з реалізації основних завдань і функцій органу обов'язково є влад-

ними. В органах виконавчої влади такі повноваження відображають адмі-

ністративну правосуб'єктність органу. Хоча і тут певна частина повноважень є

виявом не «влади», а «підкорення». Адже повноваження складаються не тільки

з прав, а й з обов'язків. Якщо реалізація прав є у звичному розумінні саме

«владою», то виконання обов'язків відбиває зворотню сторону владарювання -

«підкорення». І хоча ця сторона також є проявом влади, тим не менше, дану

частину повноважень можна умовно вважати невладними.

Однак більш суттєвим є те, що правове становище органу охоплює різні

види правосуб'єктності, і зокрема - цивільну правосуб'єктність. У такому

випадку орган діє як юридична особа на засадах не одностороннього вла-

дарювання, а юридичної рівноправності з іншими учасників цивільно-правових

відносин. Від імені оргаїгу як юридичної особи виступає зазвичай його керівник,

також може діяти інший уповноважений її учасник - обидва названі суб'єкти

наділені цивільними правами й обов'язками, які у цивільно-правовій літературі

прийнято називати повноваженнями

. Вони випливають з цивільної

правосуб'єктності органу і, природно, не мають владного характеру.

Проведений аналіз дає змогу зробити деякі висновки щодо уточнення

" Габричидзс Б.Н., Чернявский А.Г., Ким - Кимсп А.Н. Указ, работа. - С. 9.

,н

Див.: Гражданское право, т. І. - М., Юридическая литература, 1969. - С. 153;

Цивільне право України: Підручник / Є.О. Харитонов, Н.О. Саніахметова. - К.,

2003. - С. 122.

нормативної формули КАС «владні управлінські функції».

По-перше, враховуючи виявлені недоліки терміна «функції», потрібно замінити

його на «повноваження». По-друге, ознаку функцій «управлінські», котра не

відображає усього змісту діяльності суб'єкта владних повноважень, слід замінити

такою ознакою, котра охоплювала б управлінські і неуправлін- ські функції

такого

суб'єкта - краще за все цьому відповідає ознака «повноваження виконавчої влади» у

запропонованій автором цієї статті інтерпретації. По-третє, уточнена формула КАС

має відобразити не тільки повноваження зовнішнього (стосовно суб'єкта владних

33 Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред.

колегія: В.Б. Авер'янов (голова) та ін. - К., 2007. - С. 87-88.

ої

повноважень) спрямування, а і повноваження з реалізації внутрішньоорганізаційного

управління. Нарешті, з метою пояснення нововведених дефініцій текст ст. З КАС має

бути доповнений кількома новими поняттями.

Звідси найбільш доцільним варіантом уточнення формули «владні управлінські

функції» стосовно суб'єкта владних повноважень виглядає такий: «Повноваження

виконавчої влади та у передбачених цим Кодексом випадках щодо

внутрішньоорганізаційного управління». За цього варіанту ст. З КАС необхідно було

б доповнити такими положеннями.

Зокрема, слід дати визначення повноважень виконавчої влади - це повноваження

органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб,

службових осіб, інших суб'єктів щодо виконання нормативно-правових актів, актів

індивідуальної дії та здійснення управлінських функцій, крім функцій

внутрішньоорганізаційного управління.

Далі, слід розтлумачити поняття внутрішньоорганізаційного управління - як

управління, що здійснюється посадовими особами усередині органів виконавчої

влади, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів щодо підлеглих

службовців цих суб'єктів.

Нарешті, в КАС має міститися інтерпретація управлінських функцій - це основні

напрями здійснення органами виконавчої влади, органами місцевого

самоврядування, їх посадовими особами, службовими особами, іншими суб'єктами

цілеспрямованого впливу на спільну діяльність фізичних та юридичних осіб з метою

досягнення попередньо визначених зазначеними суб'єктами загальних результатів

такої діяльності.

У підсумку наголосимо, що будь-які заходи з наступного удосконалення

вітчизняного адміністративно-юстиційного законодавства, включаючи положення

чинного КАС, мають ґрунтуватися не на особистих уявленнях конкретних

розробників відповідних законопроектів, а обов'язково - на досить визнаних

щонайменше провідними фахівцями висновках і поняттях сучасної адміністративно-

правової науки, яка нині потребує активного розвитку доктринальних засад.

ХРОНОЛОГІЧНИЙ ПОКАЖЧИК ВИБРАНИХ НАУКОВИХ

ПРАЦЬ АКАДЕМІКА В.Б. АВЕР'ЯНОВА

•

Аверьянов В.Б. Социалистические управленческие отношения / Социальные и

государственно-правовые аспекты управления в СССР / Под общ. ред. В.В. Цветкова.

- К.-. «Наукова думка», 1978. - С. 25-38.

•

Аверьянов В.Б. Сущность советского государственного управления и ор-

ганизационно-правовые условия его эффективного осуществления / В.В. Цветков,

В.Б. Аверьянов Государственное управление и право. - К, общество «Знание»

Украинской ССР, 1979 - С. 5-16 (Серия «Юридическая»).

ої