Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

іншими органами чи посадовими особами не допускається, та враховуючи те, що

юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини в державі, підлягає скасуванню

порядок застосування адміністративних стягнень органами, заснованими на громадських

засадах, а також уповноваженими органами (посадовими особами органів виконавчої

влади) та органами місцевого самоврядування. У зв'язку з цим проектом Кодексу встано-

влено порядок розгляду справ про адміністративні проступки виключно судом».

Наведене, зовні начебто цілком логічне, твердження насправді не відповідає

положенням Закоігу України «Про судоустрій України». Відповідно до частини

другої ст. 1 Закону України «Про судоустрій України», судова влада реалізується

шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адмі-

ністративного, кримінального, а також конституційного судочинства. Статтею 22

цього ж Закону встановлено, що місцевий суд є судом першої інстанції і

розглядає справи, віднесені процесуальним законом до його підсудності. Місцеві

загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про

адміністративні правопорушення. Місцеві господарські суди розглядають справи,

що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, винесені

процесуальним законом до їх підсудності. Місцеві адміністративні суди

розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері

державного управління та місцевого сам врядування (справи адміністративної

юрисдикції), крім справ адміністративної юрисдикції у сфері військового

управління, розгляд яких здійснюють військові суди.

Отже, за чинним Законом розгляду справ про адміністративні правопору-

шення не корелює жодний вид судочинства. Це означає, що розгляд справ про

адміністративні правопорушення законом не визнається судочинством, а відтак

- це не є здійсненням правосуддя. У статті ж 124 Конституції України йдеться

виключно про правосуддя і, крім того, у Конституції не зазначено, що ця юрис-

дикція є виключною. Більше того, самим проектом Кодексу' стосовно провад-

ження у справах про адміністративні правопорушення не передбачено змагаль-

ності сторін, визначеної однією із основних засад судочинства статтею 129

Конституції України. Цс додатково підтверджує, що розгляд справ про

адміністративні проступки, передбачений проектом, не повинен вважатися

правосуддям, а залишається за своєю суттю адміністративним провадженням.

Тому головний аргумент, як нам уявляється, полягає передусім у тому, що

розгляд справ про адміністративні проступки органами виконавчої влади, як

доводилося вище, жодним чином не суперечить положенням Конституції України

щодо юрисдикції судів.

До сказаного принципово важливо додати, що відповідальність є адмініст-

ративною, оскільки реалізується вона в адміністративному порядку, а проти-

правні діяння, за які вона застосовується є адміністративними проступками, тому

що за них передбачено саме адміністративну відповідальність.

Виходячи з цього концептуального висновку, доцільнішим було б залишити

повноваження щодо розгляду справ про адміністративні проступки в компетенції

органів виконавчої влади, які здійснюють контрольні повноваження у

відповідних сферах, а до компетенції судів віднести розгляд скарг на постанови

про накладення адміністративних стягнень. ГІри цьому такі справи мають

розглядати адміністративні, а не загальні суди.

135

І лише як виняток, до компетенції загальних судів слід віднести тільки

розгляд справ про адміністративні проступки, за які передбачено адміністративні

стягнення у вигляді конфіскації (це - пряма конституційна вимога, відповідно до

ст. 41 Конституції України) та адміністративний арешт (оскільки це пов'язане з

обмеженням свободи людини).

Не вдаючись у рамках журнальної статті до вичерпного переліку найсуттє-

віших недоліків проекту Кодексу, котрі, на наш погляд, потребують обов'язко-

вого усунення, слід зазначити наявність дещо застарілих підходів при врегулю-

ванні різних питань. Зокрема, чомусь не дістав належного врахування той дос-

татньо ретельно аргументований у сучасній науці факт, що адміністративний

проступок не є єдиною підставою адміністративної відповідальності-. Через це

для цілей кодифікації необхідно мати поняття, що узагальнює усі можливі

підстави адміністративної відповідальності. Таким може бути, найімовірніше,

звичний термін «адміністративне правопорушення», але зміст цього терміна

Докладніше про цедив.: Виконавча влада і адміністративне право // За заг. ред.

В. І>. Лвср'япова

- K.. 2002. - С. 529-54 1.

буде вже дещо іншим, ніж нині прийнято, оскільки він має охоплювати й проти-

правні діяння фізичних і юридичних осіб (тобто адміністративні проступки), а

також таку підставу, як протиправний стан.

Більше того - і це вже обов'язкова вимога - необхідність використання такого

терміна, як «адміністративне правопорушення», обумовлено положенням п. 22 ст.

92 Конституції України, згідно з яким діяння, які є «адміністративними

правопорушеннями», мають визначатись виключно законами України. Зрозуміло,

що у контексті даного конституційного положення під адміністративними

правопорушеннями розуміються саме підстави адміністративної відповідальності.

Отже, сама Конституція вимагає використання у майбутньому Кодексі поняття

«адміністративне правопорушення», але його зміст має врахувати різноманітність

підстав адміністративної відповідальності.

Інший приклад: норма, передбачена ст. 20 проекту «Необхідна оборона».

Відповідно до цієї статті, не є адміністративним проступком протиправна дія, яка

хоч і передбачена цим Кодексом, але вчинена у етапі необхідної оборони, тобто

при захисті прав і свобод громадян, громадського порядку, власності,

встановленого порядку управління від протиправного посягання шляхом за-

подіяння посягаючому шкоди, якщо при цьому не було допущено перевищення

меж і іеобхідної оборої ш. Але справа у тому, що в Особливій частині проекту і іе

передбачено таких дій, які можуть бути вчинені у стані необхідної оборої ш; та й

взагалі - як у проекгі, так і в чинному КпАП майже відсутні склади правопо-

рушень, об'єктивна сторона яких включає заподіяння шкоди фізичній особі.

Відтак, умови для практичного застосування ст. 20 проекту відсутні.

Можна оцінити як застарілу норму, що встановлює такий вид адмініст-

ративних стягнень, як виправні роботи. Можливо застосування такого виду

стягнень мало виправний ефект у радянські часи, але тепер воно перетворилося

фактично у розстрочений штраф. Про його неефективність свідчить хоча б той

факт, що у 2003 р. таке стягнення було застосовано лише до 1,5 тис. осіб, що

становить 0,05% від загальної кількості осіб, притягнутих до адміністративної

відповідальності тільки судами.

136

Або такий приклад: статтею 240 проекту передбачається відповідальність за

дрібне хуліганство, тобто нецензурну лайку в громадських місцях, лихослів'я,

образливе чіпляння до громадян, виконання непристойних пісень, малювання

нецензурних написів на будинках, огорожах, насильницьке вторгнення у гро-

мадські міст \я всупереч забороні, настирливі телефонні дзвінки та дії, які можуть

дезорганізувати громадський порядок і спокій громадян. Несучасність цієї норми

полягає в тому, що у пій сконцентровано занадто багато невизначених оціночних

понять. Наприклад, можна лише здогадуватись, що таке «лихослів'я», яке

чіпляння до громадян можна вважати «образливим» і що означає «дезорганізація

громадського порядку і спокою громадян»?

Не сталося в проекті Кодексу просування вперед й у розв'язанні такого

складного питання, як досягнення чіткого розмежування адміністративних

стягнень па основні та додаткові.

Як відомо, за винятком нормативного закріплення у ст. 25 КпАГІ, па сьогодні

нема критерію, що забезпечував би чіткість такого розмежування. І хоча проект

Кодексу передбачає розширення видів адміністративних стягнень, він не вводить

критеріїв їх розмежування. Тобто поділ стягнень на основні та додаткові

відбувається за традиційною схемою. Фактично це означає, що зберігається

рівнозначність основних і додаткових стягнень як покарання та відповідного

впливу, що має здійснюватися на особу, винну у вчиненні правопорушення. Ця

позиція не враховує, що характерною рисою, за якою розрізняються ці види

стягнень, є мета їх застосування, а точніше - наслідок, який передбачає

законодавець в разі застосування того чи іншого стягнення. Так, якщо

застосування штрафу, арешту, виправних робіт, примусовий розпуск (ліквідація)

об'єднань громадян основною метою ставить покарання правопорушника, то

застосування одночасно з ними додаткових стягнень передбачає, поряд з

покаранням правопорушника, ще й усунення умов для подальшого вчинення

правопорушень.

Виходячи з того, що мета застосування основного стягнення і мета засто-

сування додаткового стягнення істотно різняться між собою, тому, на нашу

думку, недоречним є використання додаткових стягнень як основних. Натомість

доцільно відійти від усталеного підходу та чітко розмежувати в проекті Кодексу

дві самостійні групи адміністративних стягнень: 1) основні, метою яких є

передусім покарання правопорушника; 2) додаткові, метою яких є усунення умов

для подальшого вчинення правопорушень. Зокрема, крім групи додаткових

адміністративних стягнень,- 1) конфіскації товарів, сировини, засобів

виробництва та інших предметів, які стали знаряддям вчинення або

безпосереднім предметом адміністративного проступку, грошей, одержаних

внаслідок вчинення адміністративного проступку; 2) оплатного вилучення речей

(до речі, це стягнення не знайшло місця в проекті); 3) позбавлення права займати

певні посади або займатися певною діяльністю, - всі інші види стягнень мали б

застосовуватися виключно як основні.

До того ж з позиції проекту Кодексу щодо накладення основних та до-

даткових адміністративних стягнень залишається незрозумілим, за яким

принципом уповноважений орган має обрати серед широкого кола додаткових

стягнень те, яке буде застосоване до правопорушника за вчинені ія того чи

іншого адміністративного проступку. Крім того, що використання основних

137

стягнень як додаткових і навпаки нівелює різницю між цими видами покарань, це

ще може створювати враження своєрідної "подвійності" покарання особи за одне

й те саме правопорушення, а це загалом суперечило б конституційно-правовим

засадам.

Резюмуючи викладене, слід висловити припущення, що аналізований проект

Кодексу вочевидь потребує додаткових зусиль з метою створення концептуально

і змістовно нового кодифікованого акта, який би згідно з досягнутими на цей час

науковими поглядами і узагальненнями фахівців - практиків повніше враховував

усю розмаїтість реально існуючих адміністративно-деліктних відносні г, не

обмежуючись переважно предметом регулювання чинного КпАП, і більше

відображав потребу національної правової системи на шляху поступового

входження України до Європейського адміністративного простору.

З огляду ж на наявний теоретичний рівень розглядуваного проекту Кодексу,

вважаємо за доцільне до початку його безпосереднього парламентського розгляду

ще раз публічно обговорити його концептуальні засади і внести вкрай необхідні

уточнення зміни і доповнення.

4.6. Не «керувати» людиною - служити їй. Нові пріоритети у правовому

регулюванні відносин між владою і людиною*

Найголовнішою ознакою демократичного суспільства і правової держави є

вільне і ефективне здійснення людиною належних їй прав і свобод. Принципово

нова роль держави у відносинах з людиною визначена Конституцією України,

згідно з якою "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і

спрямованість діяльності держави" (ст. 3). Глибинний сенс нової історичної

парадигми взаємин між державою і людиною полягає в тому, щоб місце пануючої

в минулому ідеології "керування" держави людиною посіла протилежна —

ідеологія "служіння" держави людині.

Практичне втілення зазначеної ролі держави можливе лише за умови

запровадження передбаченого Конституцією України принципу верховенства

права, який означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам

реалізації та захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма

іншими цінностями демократичного суспільства. Принагідно зазначимо, що в

такому розумінні принцип верховенства права за змістом значно ширший від

принципу верховенства закону, оскільки не кожний чинний закон здатний

відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту основних прав і

свобод людини і громадянина.

Отже, найперше завданім сучасного етапу вітчизняного державотворення

полягає у необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі держави у

розв'язанні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно

тільки захистом порушених прав. Натомість потрібно переорієнтувати зусилля

держави па значно складнішу роботу з утвердження пріоритету і забезпечення

реалізації прав і свобод людини в усіх сферах життєдіяльності українського

суспільства. Саме на це орієнтує Українську державу фундаментальний

конституційний припис: «Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є

головним обов'язком держави» (ст. З Конституції України).

Практична реалізація такого ключового завдання можлива лише через

докорінну зміну самої «філософії влади», що склалася в Україні впродовж

138

останнього десятиріччя. Сьогодні з'явилися реальні шанси справді поставити

владу на службу кожному громадянинові. Адже у програмі діяльності Кабінету

Міністрів України «Назустріч людям» проголошується, що «головним завданням

уряду є утвердження і реалізація прав і свобод людини, формування

громадянського суспільства і побудова правової держави».

Вирішальна роль у правовому регулюванні взаємин між державою і людиною

належить галузі адміністративного права, норми якої покликані забезпечувати

конкретне застосування конституційних приписів щодо різноманітних прав і

свобод громадян у їх численних стосунках з органами виконавчої влади,

місцевого самоврядування, посадовими особами.

Однак українське адміністративне право поки що не здатне достатньою

мірою відповісти на цей «виклик часу». І передусім через те, що фактичне

"Авер'янов В.Б. Не «керувати» людиною - служити їй. Нові пріоритети у

правовому реіулюванні відносин між владою і людиною // Віче. - 2005. - № 4. - С.

10-15.

становище цієї галузі права залишається істотно спотвореним. Головним чином

це виявляється утому, що й досі як у змісті величезного за своїм обсягом

адміністративного законодавства загалом, так і в реальній практиці його

застосування зберігається властива радянській добі абсолютизація лише двох

аспектів суспільного призначення адміністративного права, а саме:

з одного боку, як засобу керуючого, владно організаційного впливу держави

на суспільні процеси, тобто як права «управлінського» (або права

«адміністрування»);

з іншого - як юридичної форми застосування державою у стосунках з

громадянами існуючих засобів адміністративного примусу (включаючи,

насамперед, заходи адміністративної відповідальності), тобто як права

«карального» (або права «юрисдикційного»).

Цілком зрозуміло, що подібне ставлення до змісту і використання адмі-

ністративного права консервує згадувану ідеологію колишньої тоталітарної

держави, за якою людині відводилось місце лише підвладного, керованого

об'єкта, на який з боку державних органів спрямовувався розпорядчий вплив і

адміністративна юрисдикція чисельних державно-владних інституцій.

Задля подолання подібного становища українське адміністративне право

потребує радикального реформування. Його головною метою має бути

принципове зміцнення суспільної ролі і призначення цієї галузі права у

функціонуванні всієї сфери публічної влади, яка охоплює функціонування як

органів держави, так і місцевого самоврядування.

Адже дотепер у національній доктрині адміністративного права, на жаль,

переважають колишні радянські або, умовно кажучи, «нерадянські» підходи і

штампи (догми). Вони аж ніяк не набувають справжньої ролі адміністративного

права як найдійовішого засобу публічно-правого регулювання відносин між

публічною владою і людиною, що давно вже є загальноприйнятим стандартом у

демократичних країнах світу. Натомість у більшості наукових джерел,

включаючи й найвідоміші вітчизняні підручники з курсу адміністративного

права, зазвичай, ігнорується спрямованість цієї галузі на забезпечення реалізації

та захисту прав і свобод людини і громадянина. Цс виявляється, наприклад,

утому, що у визначеннях адміністративного права, як правило, немає навіть

139

згадки про права людини, а тим більше про її пріоритетне місце у відносинах, що

підлягають адміністративно-правовому регулюванню. Що традиційно не

висвітлюються, а часто навіть не згадуються принципи власне галузі

адміністративного права, їх підміняють принципами державного управління. Що

панує стереотипне трактування адміністративних правовідносин як суто

односторонніх владовідносин, у яких людині найчастіше відводиться місце

«підвладного об'єкта» управлінського й адміністративно-юрисцикційного впливу

з боку вповноважених суб'єктів. Що не приділяється пріоритетна увага судовим

засобам захисту і поновленню порушених прав громадян, обмежуючись

стандартним розглядом лише позасудових засобів забезпечення законності у

державному управлінні. І, нарешті, фактично повністю відсутнє вивчення

сучасної європейської науки і практики адміністративного права.

Вирішальне значення для створення пової національної доктрини

адміністративного права має переосмислення фундаментальних засад теорії

адміністративного права, базове місце серед яких посідає наукове тлумачення

предмета регулювання цієї галузі права. Адже саме з огляду па свій предмет

адміністративне право виокремлюється на власне самостійна галузь українського

права і визначається сфера її регулятивної дії.

На сьогодні в українській юридичній науці найпоширенішим є розуміння

адміністративного права як права «управлінського», тобто предмет цієї галузі

головним чином пов'язується з відносинами, що складаються в ході державного

управління.

Щоправда, останнім часом деякі вітчизняні, автори обґрунтовано додають до

них і управлінські відносини у сфері місцевого самоврядування (це т.з. са-

моврядне управління) або загалом громадського управління, охоплюючи всі ці

відносини дефініцією «публічне управління». Певного поширення набула також

позиція окремих дослівників, котрі вбачають рівноцінність двох складових

адміністративного права: «управлінського» і так званого «поліцейського» права.

При цьому остаї шє розуміється як регулювання заходи втручання у права і

свободи приватних - фізичних і юридичних - осіб (хоча деякі інші автори, замість

«поліцейського», виокремлюють «адміністративно-деліктне» право, що регулює

відносини у зв'язку із застосуванням адміністративного примусу).

Але за будь-якого підходу до тлумачення предмета адміністративного права

саме за управлінськими відносинами зберігають в цілому провідне, визначальне

місце. Це означає не що інше, як збереження і консервацію традиції колишньої

радянської адміністративно-правової науки, яка полягала у тому, що категорія

«державне управління» визнавалася не тільки базовою, а й домінуючою.

Доречно нагадати, що загалом зміст адміністративно-правової науки,

включаючи, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому

сформувався з огляду на потреби вивчення побудови і функціонування системи

державного управління та її складових. Свого часу такий надмірний «ухил»

вітчизняної адміністративно-правової науки пояснювався тим, що у період

відновлення радянської науки адміністративного права (починаючи з 1938 р.)

тривалий час дослідження проблем державного управління здійснювалися

винятково представниками цієї науки. Це вже само по собі змушувало виходити

за її природні межі і охоплювати тематику державного управління.

140

Більше того, вже пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли серед

юридичних наук тільки почала формуватися так звана теорія державного

управління, в багатьох працях адміністративістів з'явилась тенденція

невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії замість того, щоб

точніше визначитись із самостійним предметом власне адміністративно- правової

науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від новостворюваних

наук соціально-управлінського циклу. Оскільки ж останнього, на жаль, не

сталося, переважна (хоч це і не зовсім природно) увага в адміністративно-

правових дослідженнях почала прицілятися саме з'ясуванню понятійного ряду, в

якому базовою є категорія «державне управління».

При цьому зміст цієї категорії завдяки науковим досягненням кібернетики і

соціальио-управлінських наук набув поволі чіткої визначеності. А саме

вітчизняна адміністративно-правова наука традиційно тлумачила раніше і

продовжує зараз тлумачити державне управління як владно-організуючий вилив з

боку державних органів на суспільні відносини і процеси з метою їх

спрямування, впорядкування і координації; шляхом різного роду нор- мотворчих

(видання нормативно-правових актів) і розпорядчих (прийняття індивідуальних

рішень) дій на виконання законів та інших правових актів держави (звідси, що

речі, загальнопоширена характеристика державного управління як «виконавчо-

розпорядчої» діяльності).

На цей час досягнуто певної єдності і в розумінні того, що державне управ-

ління - як у цілому, так і у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших

елементів - у тому чи іншому обсязі здійснюється всіма державними органами,

що належать до різних гілок державної влади. Але якщо для органів виконавчої

влади державне управління означає провідний напрям цільності (хоча і далеко не

всеохоплюючий, а тим більше не єдиний), то для органи інших гілок влади -

законодавчої і судової, а також решти державних органів, що не вписуються у

«класичну тріаду» гілок влади: наприклад, органів прокуратури, Рахункової

палати, Вищої ради юстиції тощо - здійснення державного управління

обмежується вігутрішньо організаційними рамками певного органу. Воно має

обслуговуюче значення стосовно профілюючих (основних) завдань і функцій

органу, тобто йдеться про специфічний вияв державного управління, або про так

зване вігутрішньо організаційне управління.

Спираючись на наведене розуміння сутності і обсягу поняття державного

управління, спробуймо з'ясувати, чи справді управлінські (а стосовно державного

управління точніше казати про державио-управлінські) відносини поосідають

домінуюче місце у предметі адміністративного права. Для цього слід нагадати,

що змістом цього предмета охоплюється кілька груп однорідних суспільних

відносин, які складаються у процесі:

- здійснення державного управління сферами економіки, соціально-

культурного та адміністративно-політичного розвитку, а також відповідних

управлінських функцій органів місцевого самоврядування;

- реалізації делегованих державою повноважень виконавчої влади з боку

органів місцевого самоврядування, окремих громадських організацій та будь-

яких інших недержавних інституцій, яким можуть бути надані такі

повноваження;

141

- впутрішньоорганізаційного управління з боку керівників усередині всіх

державних органів, а також з боку адміністрацій (органів управління) всередині

державних підприємств, установ і організацій;

- проходження пропаганди державної служби та служи в органах місцевого

самоврядування;

- багатоманітної діяльності органів виконавчої влади, місцевого само-

врядування щодо забезпечення реалізації суб'єктивних прав і законних інтересів

фізичних і юридичних осіб, у тому числі шляхом надання останнім різноманітних

адміністративних (управлінських) послуг;

- діяльності зазначених органів що забезпечення виконання тими самими

особами покладених на них законодавством обов'язків - справляння податків,

різних інших платежів, дотримання будь-яких інших обов'язкових

вимог з боку органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування;

- діяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх

посадових осіб щодо розгляду різноманітних звернень громадян, і насамперед

щодо вирішення адміністративно-правових спорів у порядку адміністративного

оскарження рішень і дій згаданих органів і посадових осіб;

- реалізації юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення

адміністративних позовів громадян та інших суб'єктів адміністративного прана і

поновлення їхніх порушених прав;

- застосування вповноваженими суб'єктами засобів адміністративного

примусу, включаючи заходи адміністративної відповідальності, щодо фізичних і

юридичних осіб.

Яка ж частина з наведеного переліку суспільних відносин, що становлять

предмет адміністративного права, є справді управлінськими? Причому

«управлінськими» у справді науковому розумінні поняття управління, тобто як

владно-оргапізуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх

спрямування, впорядкування і координації. Адже поняття управління не повинно

бути, так би мовити, «безрозмірним», що виключає його однакове застосування

до різних суспільних явищ і процесів.

Виходячи з цього слід визнати, що серед перелічених суспільних відносин, в

яких перебувають суб'єкти адміністративного права, власне управлінський

характер має лише певна частинна - і до того ж далеко не основна - цих відносин.

Зокрема, не можна вважати управлінською діяльність органів виконавчої влади,

місцевого самоврядування, в ході якої вони:

- здійснюють розгляд і вирішення різного роду індивідуальних звернень

приватних (фізичних і юридичних) осіб з приводу реалізації їхніх суб'єктивних

прав і охорошованих законом інтересів;

- надають конкретним приватним особам адміністративні (управлінські)

послуги у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

- приймають індивідуальні зобов'язуючі рішення щодо приватних осіб з

питань виконання ними різного роду обов'язків, передбачених законом, а також

при вирішенні різного роду «публічних справ» (наприклад, у ході будівництва

шляхів, мостів, енергетичних мереж, відведення земель для загальнодержавних

потреб і т. ін.);

- здійснюють позасудовий розгляд адміністративно-правових спорів у

порядку адміністративного розгляду скарг приватних осіб;

142

- вживають до громадян заходів адміністративного примусу і, передусім,

заходів адміністративної відповідальності (це т.з. поліцейська, або юрисдик-

ційна, діяльність).

Певна річ, суспільні відносини, що виникають при здійсненні наведених

напрямів діяльності, здійснюються у кінцевому підсумку в зв'язку та задля

вирішення основних завдань і функцій державного управління, але за своїми

сутнісними ознаками вони не є управлінськими. Це так само очевидно, як і те, що

немає нічого спільного з управлінською діяльністю судочинство в

адміністративних судах.

Тим часом саме такі (тобто неуправлінські) напрями діяльності становлять,

зрештою, переважну частину функціонування державних органів та інших

суб'єктів публічно-владних повноважень, що перебуває під регулюванням

нормами адміністративного права. Принаймні, це беззаперечно стосується

величезного кола цій зазначених суб'єктів, пов'язаних:

по-перше, із забезпеченням необхідних умов для реалізації різноманітних

суб'єктивних прав громадян;

по-друге, з розглядом і вирішенням у позасудовому і судовому порядку

адміиістративпо-правових спорів.

Відтак стає очевидним, що пануючий до останнього часу теоретичний

постулат про те, що управлінські (або державно-управлінські) відносини по-

сідають основне місце у предметі адміністративного права, є помилковими. Як

здається, подібне домінування управлінських відносин було типовим для

правового регулювання у державі радянського періоду, оскільки тоді управління з

її боку панувало фактично в усіх суспільно значущих сферах дії

адміністративного права. Зараз же ситуація істотно змінилась: обсяг державного

управління кардинально звузився. Відповідно у загальному масиві суспільних

відносин, що регулюються нормами адміністративного права, питома вага власне

управлінських відносин істотно зменшилася.

На жаль, ця обставина досі недостатньо враховується сучасними українсь-

кими дослідниками-правознавцями. Деякі з них настільки гіпертрофують

управлінську спрямованість адміністративного права, що навіть пропонують

вивести за межі його предмета будь-які відносини тільки па тій підставі, що вони

не є управлінськими. Інша помилка полягає в тому, що вся сфера регулювання

адміністративного права безпідставно проголошується або «управлінням», або

«сферою управління». Хоча цілком зрозуміло, що не можна звести до

«управління» чи «сфери управління» будь-яку діяльність органів викої іавчої

влади, місцевого самоврядування. Адже протилежний підхід зі юву повертає нас

до повної змістовної невизначеності поняття «управління» і довільного його

використання для характеристики всіх без винятку відносин процесів у сфері

реалізації публічної влади.

Насправді ж сучасна оцінка характеру предмета адміністративного права

приводить до висновку про те, що, всупереч колишнім помилковим поглядам, ця

галузь покликана регулювати аж ніяк не тільки і не стільки управлінські

відносини між публічно-владними суб'єктами, з одного боку, і підвладно-

керованими об'єктами - з іншого, хоча управлінська складова предмета

адміністративного права зберігає, безперечно, досить важливе значення.

Натомість значно вагоміше суспільне призначення адміністративного права

143

полягає в іншому - в регулюванні численних відносин, що складаються в ході

різноманітної діяльності згаданих суб'єктів щодо забезпечення ефективної

реалізації належних приватним особам прав і охорошованих законом інтересів

(так само, до речі, як і для виконання покладених на них законом обов'язків), а у

разі порушення цих прав та інтересів - також їх захисту як у позасудовому

(адміністративному), так і судовому (через адміністративну юстицію) порядку.

Цей висновок не слід сприймати як данину формальним вимогам сучасного

реформування українського адміністративного права. Він - лише закономірний

вияв наступності в усвідомленні і запровадженні «класичних» наукових засад

адміністративного права. Адже свого часу найавторитетніші вітчизняний учений-

адміпістративіст дорадянської доби А. І. Єлістратов доводив, що предметом

адміністративного права, на противагу праву поліцейському, насамперед є не

адміністративна (тобто управлінська) діяльність, а правовідносини між

державною владою і громадянами. Про це він так писав, зокрема, у «Нарисі

адміністративного права» (1922 р.): «У вивченні пов'язаних з владним характером

держави особливостей правових відносин правлячої влади з керованими і полягає

головне призначення науки адміністративного права»

Сьогодні необхідність докорінного перегляду доктринальних оцінок

адміністративного права підтверджується об'єктивними потребами згадуваної

зміни самої ідеології публічної влади: від «керування» держави людиною - до

«служіння» держави людині і суспільству в цілому. Відтак усе більше коло

відносин у сфері здійснення публічної влади набуватиме ознак, невластивих

«класичній» природі управління, котра традиційно характеризується усталеною

формулою «влада-підпорядкування». У нових умовах людина, яка потраплятиме

V сферу дії адміністративного права, повинна позиціонуватись не як «об'єкт

владарювання» з боку держави, а насамперед як головний «адресат» виконуваних

публічною владою обов'язків, тобто як суб'єкт, якому повинна «служити»

держава.

Таку спрямованість адміністративного права можна дещо умовно назвати

публічно-сервісною (від лат. «зето» - служити). Тобто йдеться про регулювання

діяльності відповідних публічно-владних органів щодо забезпечення в їхніх

взаєминах з конкретними приватними особами умов для ефективної реалізації та

захисту останніми своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Подібна

характеристика адміністративного права, до речі, не суперечить її етимології

самої назви цієї галузі. Адже одним із можних джерел цієї назви можна вважати

не тільки латинські «асітіпізїгаио" керування, управління, а й «абшіпійіго" -

прислуговую, допомагаю. Інакше кажучи, у назві адміністративного права вже

етимологічно присутній зв'язок не тільки з «управлінням", а й з «служінням",

"допомогою".

Публічно-сервісна спрямованість адміністративного права виявляється у двох

відносно самостійних напрямах дії (або функціях) цієї галузі:

1. «проавореалізаційному", який пов'язаний 13 забезпеченням реалізації прав і

охоронюваних законом інтересів приватних осіб (такою ж мірою адмі- і

гістративі шм правом забезпечується і виконання різі юго роду обов'язків цих

осіб; тому цей аспект можна умовно назвати «обов'язкореалізаційним");

2.«правозахисник, який пов'язаний із забезпечеі шям захисту порушених прав

та інтересів (а також їх поновленням).

144