Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

Практична реалізація даного основоположного принципу можлива лише через

докорінну зміну самої «філософії влади», що з різних причин склалася в Україні

впродовж попереднього десятиріччя. Саме на це орієнтує Українську державу

фундаментальний конституційний припис: «Утвердження і забезпечення прав і свобод

людини є головним обов'язком держави» (ст. З Конституції України).

Дуже важливо, що сьогодні з'явилися реальні шанси насправді поставити владу на

службу народу і кожному громадянинові. Адже у Програмі діяльності Кабінету

Міністрів України «Назустріч людям» проголоіігується, що «головним завданням уряду

є утвердження і реалізація прав і свобод людини, формування громадянського

суспільства і побудова правової держави»

Виконання цього завдання потребує якнайширшого використання норм

адміністративного права, оскільки саме вони регулюють численні стосунки громадян з

органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими особами.

Однак чинне українське адміністративне право поки що не здатне достатньою мірою

відповісти на цей «виклик часу». І передусім, через те, що й у змісті величезного за

своїм обсягом адміністративного законодавства загалом, і в реальній практиці його

застосування зберігаються вияви тоталітарної ідеології колишньої радянської держави,

де людині відводилося місце лише підвладного, керованого об'єкта, па котрий з боку

державних органів спрямовувалися розпорядчий вплив і адміністративна юрисдикція

численних державно-владних інституцій.

Задля подолання подібного становища українське адміністративне право потребує

радикального реформування. Його головною метою має бути принципова зміна

суспільної ролі й призначення цієї галузі права у функціонуванні усієї сфери публічної

влади, яка охоплює функціонування як органів держави, так і органів місцевого

самоврядування. А саме, адміністративне право має стати -найдієвішим засобом

правового регулювання відносин між публічною владою і людиною, що давно вже є

загальноприйнятим стандартом у демократичних країнах світу.

Всупереч цьому, на сьогодні в українській юридичній науці найпоши-

'Лвер'янов В.Б. Нове ставлення до прав людини - мета реформування українського

адміністративного права // Юридична Україна. - 2005. - №5. - С. 31-35.

' Урядовий кур'єр. - 2005. - 11 лютого.

16 Гаращук В.Вказ. праця. - С. 110.

8і

ренішим є розуміння адміністративного права як права «управлінського», тобто

призначення цієї галузі головним чином пов'язується з регулюванням відносин, іцо

складаються в ході державного управління.

Щоправда, останнім часом деякі вітчизняні автори обґрунтовано додають до них і

управлінські відносини у сфері .місцевого самоврядування (це так зване «самоврядне

управління») або загалом громадського управління, охоплюючи всі ці відносини

дефініцією «публічне управління». Певного поширення набула також позиція окремих

дослідників, котрі вбачають рівноцінність двох складових адміністративного права:

«управлінського» і так званого «поліцейського» права. При цьому останнє розуміють як

регулювання заходів втручання у права і свободи приватних - фізичних і юридичних -

осіб (хоча деякі інші автори замість «поліцейського» виокремлюють «адміністративно-

деліктпе» право, котре регулює відносини у зв'язку із застосуванням адміністративного

примусу).

Але за будь-якого підходу до тлумачення предмета адміністративного права, саме за

управлінськими відносинами зберігають у цілому провідне, визначальне місце. Це

означає не що інше, як консервацію традиції колишньої радянської адміністративно-

правової науки, котра полягала утому, що в ній категорія «державне управління»

визнавалася не тільки базовою, а й домінуючою.

Стосовно змісту зазначеної категорії вітчизняна адміністративно-правова наука

визначає її як владно-організуючий вплив з боку державних органів на суспільні

відносини і процеси з метою їх спрямування, впорядкування і координації шляхом

різного роду нормотворчих (видання пормативно-правових актів) і розпорядчих

(прийняття індивідуальних рішень) дій на виконання законів та інших правових актів

держави (звідси, до речі, загальнопоширена характеристика державного управління як

«виконавчо-розпорядчої» діяльності).

На цей час досягнута певна єдність і в розумінні того, що державне управління - як у

цілому, так і у вигляді своїх окремих функцій, форм, методів та інших проявів - у тому

чи іншому обсязі здійснюються всіма державними органами, що належать до різних

гілок державної влади. Але якщо для органів виконавчої влади державне управління

означає провідний напрям діяльності (хоча і далеко не всеохоплюючий, а тим більше -

не єдиний), то для органів інших гілок влади - законодавчої і судової (а також решти

державних органів, що не вписуються у «класичну тріаду» гілок влади, - органів

прокуратури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо) - здійснення державного уп-

равління обмежується вьгутрішньо організаційними рамками певного органу. Воно має

обслуговуюче значення стосовно профілюючих (основних) завдань і функцій органу,

тобто йдеться про специфічний вияв державного управління, що доцільно визначати як

«внутрішньо організаційне управління».

Виходячи з наведених тлумачень, не можна вважати управлінською діяльність

органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, в ході якої вони:

- здійснюють розгляд і вирішення різного роду індивідуальних звернень приватних

(фізичних і юридичних) осіб з приводу реалізації їхніх суб'єктивних прав і

охоронюваних законом інтересів;

- надають конкретним приватним особам адміністративні (управлінські) послуги у

вигляді дозвільно-ліцепзійних, реєстраційних та інших подібних ДІЙ;

- приймають індивідуальні зобов'язуючі рішення щодо приватних осіб з питань

виконання ними різного роду обов'язків, передбачених законом, а також при розв'язанні

126

різного роду «публічних справ» (наприклад, у ході будівництва шляхів, мостів,

енергетичних мереж, відведення земель для загальнодержавних потреб тощо);

- здійснюють позасудовий розгляд адміністративно-правових спорів у порядку

адміністративного розгляду скарг приватних осіб;

- вживають до громадян заходи адміністративного примусу і, в першу чергу, заходи

адміністративної відповідальності (це так звана поліцейська, або юрисдикційна,

діяльність).

Певна річ, суспільні відносини, що виникають при здійсненні наведених напрямів

діяльності, здійснюються так чи інакше у зв'язку та задля вирішення основних завдань і

функцій державного управління, але за своїми сутиісіїими ознаками вони не є

управлінськими. Це так само очевидно, як і те, що не має нічого спільного з

управлінською діяльністю судочинство в адміністративних судах.

Причому важливо наголосити, що саме такі (тобто неуправлінські) напрями

діяльності складають, зрештою, переважний обсяг функціонування державних органів

та інших суб'єктів публічно владних повноважень, що регулюється нормами

адміністративного права. Принаймні, це беззаперечно стосується величезного кола дій

зазначених суб'єктів, пов'язаних:

по-перше, із забезпеченням необхідних умов для реалізаціїрізномауіітних

суб'єктивних прав громадян;

по-друге, з розглядом і вирішенням у позасудовому і судовому порядку адлт

іістративі ю-правових спорів.

Отже, стає очевидним, що пануючий до останнього часу теоретичний постулат про

те, що управлінські (або державно-управлінські) відносини посідають вирішальне місце

у предметі адміністративного права, є помилковим. Подібне домінування управлінських

відносин було типовим для правового регулювання у державі радянського періоду,

оскільки тоді управління з її боку панувало фактично в усіх суспільно значущих сферах

дії адміністративного права.

Зараз же ситуація істотно змінилася: обсяг державного управління кардинальним

чином звузився. Отже, у загальному масиві суспільних відносин, що регулюються

нормами адміністративного права, питома вага власне управлінських відносин дуже

істотно зменшилася. На жаль, ця обставина досі недостатньо враховується сучасними

українськими дослідниками- правознавцями. Одні з них настільки гіпертрофують

управлінську спрямованість адміністративного права, що навіть пропонують вивести за

межі його регулювання будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управ-

лінськими. Інша крайність полягає в тому, що вся сфера регулювання адміністративного

права безпідставно проголошується або «управлінням», або «сферою управління». Хоча

цілком зрозуміло, що не можна звести до «управління» чи «сфери управління» будь-яку

діяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування. Адже протилежний

підхід знову повертає нас до повної змістовної невизначеності поняття «управління» і

довільного його використання для характеристики усіх без винятку відносин чи процесів

у сфері реалізації публічної влади.

Насправді ж, сучасна оцінка характеру адміністративного права приводить до

висновку про те, що, всупереч колишнім поглядам, ця галузь покликана регулювати аж

ніяк не тільки і не стільки управлінські відносини між публічно владними суб'єктами, з

одного боку, і підвладно-керованими об'єктами - з другого (хоча управлінська складова

предмета адміністративного права зберігає, безперечно, досить важливе значення).

Натомість, значно вагоміше суспільне призначення адміністративного права полягає в

127

іншому —

урегуліованнічиоіе7іііш;відіюш}і,іирскладаіопшжвходірізіїамагптноїдіямяюапі згадаї

шх суб'єктів щодо забезпечені ія ефеюпиві юїреалііаціїналежних приваті пш особам

прав і oxopowoeai шхзакої іам інтересів (так само, доречі,як і для шконаї іня покладе,}

шх на 1 іих законом обоє 'язків), а у випадщ> порушеї о ія цих прав і іі ітересів - також

їх захисту яку позасудоваму (адміністративному), так і судовому (через

адміністративну юстицію) порядку.

Сьогодні необхідність докорінного перегляду попередніх доктриналь- них оцінок

адміністративного права підтверджується об'єктивними потребами переходу до нової

ідеології публічної влади: не «керування» держави людиною, а «служіння» держави

людині й суспільству в цілому. Відтак дедалі більше коло відносин у сфері здійснення

публічної влади набуватиме ознак, невластивих «класичній» природі управління, котра

традиційно характеризується усталеною формулою «влада - підпорядкування». У нових

умовах людина, що потраплятиме у сферу дії адміністративного права, повинна

позиціонуватися не як «об'єкт владарювання» з боку держави, а, перш за все,якголовний

«адресате виконуваних публічною владою обов'язків, тобто як суб'єкт, котрому повинна

«служити» держава.

Розглядувану спрямованість адміністративного права можна дещо умовно назвати

публічно-сервісною (від лат. serve - «служити»). Тобто йдеться про регулювання

діяльності відповідних публічпо-владних органів щодо забезпечення в їхніх взаєминах з

конкретними приватними особами умов для ефективної реалізації та захисту останніми

своїх прав і охорошованих законом інтересів. Подібна характеристика адміністративного

права, до речі, не суперечить й етимології самої назви цієї галузі. Адже одним із мовних

джерел даної назви можна вважати не тільки латинські administratio - «керування,

управління», а й administro - «прислуговую, допомагаю». Інакше кажучи, у назві

адміністративного права вже етимологічно присутній зв'язок не тільки з «управлінням»,

а й зі «служінням», «допомогою».

З огляду на наведене, створювана національна адміпістративно-право- ва доктрина

повинна ґрунтуватися на нових рисах адміністративного гіра- ворозуміння, які б

унеможливили збереження у наукових джерелах таких, зокрема, існуючих дотепер вад:

- визначеннях адміністративного права, як правило, немає навіть згадки про права

людини, а тим більше про їх пріоритетне місце у відносинах, що підлягають

адміністративно-правовому регулюванню;

- традиційно не висвітлюються, а часто навіть не згадуються принципи власне галузі

адміністративного права, що підміняються принципами державного управління;

- панує стереотипне трактування адміністративних правовідносин як суто

односторонніх владовідносин, в яких людині найчастіше відводиться місце «підвладного

об'єкта» управлінського й адміністративно-юрисдик- ційного впливу з боку

уповноважених суб'єктів;

- не приділяється пріоритетна увага судовим засобам захисту і поновленню

порушених прав громадян, обмежуючись стандартним розглядом лише позасудових

засобів забезпечення законності у державному управлінні;

- нарешті, фактично повністю відсутнє вивчення сучасної європейської науки і

практики адміністративного права.

Вищезгадана публічпо-сервісна спрямованість адміністративного права виявляється

у двох відносно самостійних напрямах дії (або функціях) даної галузі:

128

1) «право реалізаційному» - він пов'язаний із забезпеченням реалізації прав і

охоронюваних законом інтересів приватних осіб (такою ж мірою адмії іістра- тивним

правом забезпечується і виконання різного роду обов'язків цих осіб: тому цей аспект

можна умовно назвати и «обов'язкореалізаційним»);

2) «правозахисному» - він пов'язаний із забезпеченням захисту порушених прав і

інтересів (а також їх поновленням).

У свою чергу, правореалізаційпий напрям передбачає адміністративно-правове

регулювання широкого кола відносин, в яких громадянин (або інша при- ваті іа особа)

стає у певному сенсі рівноції іним учасі іиком стосунків з державою, оскільки набуває

права вимагати від її органів, посадових осіб виконання певних обов'язків, гцо

забезпечують реалізацію конкретних суб'єктивних прав особи. Причому найбільший

обсяг обов'язків органів виконавчої влади (це також стосується і органів місцевого

самоврядування) перед приватними особами вико- ігується при реалізації такої

нетрадиційної для вітчизняного досвіду виду діяльності держави, як надання

«адміністративних (або управлінських) послуг».

Ця нова дефініція була вперше передбачена Концепцію адміністративної реформи в

Україї п (1998 р.), а самі послуги визначені в і іій «як послуги з боку органів виконавчої

влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація,

ліцензування, сертифікація тощо»

- Тим не менше, дотепер вітчизі шна і іаука і

практика використовують і ;ей термін як свого роду ідеологему - подібно до поширених

у практиці висловів «губернатор», «мер» тощо.

У той же час дефініція «послуги» досить точно акцентує увагу саме на виконанні

державою певних обов'язків перед приватними особами. А визначення послуг як

«адміністративних» відносить їх до діяльності органів, що уособлюють так звану

«публічну адміністрацію» -органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування.

Сама ж ця діяльність спрямована на юридичне оформлення умов, визначених

законодавством необхідними для забезпечення належної реалізації приватними особами

своїх прав і охо- рошованих законом інтересів.

У частині правозахисного напряму дії адміністративного права зміна його ролі

полягає не тільки в якісному удосконаленні позасудових засобів адміністративного

оскарження, а й - і це головне - у запровадженні системи адміністративної юстиції.

Проте найбільш проблемним для реалізації публічно-сервісної спрямованості

українського адміністративного права залишається подолання існуючої у багатьох

фахівців недооцінки ролі процедур у діяльності органів виконавчої влади, насамперед, у

частині їх стосунків з громадянами. До речі, у чинному адміністративному законодавстві

України якраз процедурна частина - за винятком регулювання адміпістративно-

юрисдикційних проваджень - є найменш розвинутою.

Слід наголосити, що ці процедури, що їх зараз прийнято визначати як адмі-

ністративні, здатні істотно сприяти підвищенню ефективності публічної влади чіткому

виконані по функі цй і пові юважень оргаї іів та посадових осіб. Але головне —

адміністративні процедури покликані забезпечити максимальну чіткість і прозорість

реалізації громадянами своїх прав і охороіпованих законом інтересів та стати

дієвимзасобом протидії суб'єктивізму і свавіллю з боку службових органів виконавчої

влади. Невипадково, що в більшості європейських країн існують кодифіковані акти,

присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур

. Причому такі закони є

17Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. - К.,

1998. - С. 11.

129

серцевиною адміністративного законодавства в цих країнах і визначають рівень

демократичності публічної влади.

На жаль, у нашій країні застарілі стереотипи «спрощеної» юридичної регламентації

процесуальних відносин у діяльності державного апарату дуже стійкі, навіть серед

фахівців. Багато хто з них і досі вважає, що вимоги до законодавчого врегулювання

адміністративних процедур повинні бути значно «полегшеними» порівняно, наприклад,

з правилами судового процесу. При цьому забувають, що докладне визначення законом

раціонально сформованих і демократичних за суттю процедур діяльності щодо

адміністративного розгляду заяв і скарг, інших звернень приватних осіб - це чи не єдина

реальна гарантія дотримання під час цього розгляду неупередженого, відповідального і

прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог та інтересів

зазначених осіб.

У цьому зв'язку варто наголосити, що складність для сприйняття пересічним

громадянином усього кола докладно регламентованих адміністративних процедур - це

не привід для відмови, як дехто припускає, від подібної регламентації, а лише

додатковий чинник, що потребує серйозного удосконалення якості роботи державного

апарату за рахунок значного зростання кваліфікації та професіоналізму державних

службовців. Для громадян же складність формалізованих адміністративних процедур аж

ніяк не повинна бути перешкодою, оскільки для них будь-яка процедура має практичну

цінність, врешті-решт, тільки удвох значеннях: з одного боку, має бути забезпечена

доступність і простота звернення до суб'єкта публічно-владних повноважень з певною

вимогою або за певною послугою, а з другого - громадянинові потрібна оперативність

(вчасність) отримання справедливого, об'єктивного і законного результату розгляду

поданої заяви чи скарги.

Отже, сучасний етап реформування українського адміністративного права вимагає

досить радикальної зміни пріоритетів у правовому регулюванні взаємних (відносин)

людини з органами і посадовими особами публічної адміністрації. Зокрема, йдеться про

те, що базовою категорією адміністративного правамає бути визнано не «управління»

(або «державне управління»), а <-<забезпечення реалізації та захисту прав громадян>> (а

у відповідних випадках - також інших фізичних і юридичних осіб).

На практиці це означає, що адміністративне право повинне утверджувати

' Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.; 2002. - С.

178-185.

ставлення до приватної особи як до суб'єкта, перед яким публічна влада має конкретні,

чітко визначені обов'язки і несе конкретну відповідальність за свою діяльність за

результатами виконання даних обов'язків. Відтак, у змісті адміністративно-правового

статусу громадян перевагу слід надавати визначенню не тільки їхніх обов'язків перед

державою (як це переважає зараз), а насамперед, їхніх прав, за забезпечення реалізації

яких (так само, як і за порушення) держава несе чітко встановлеігу законом

відповідальність.

Такий підхід сприятиме утвердженню в правовій науці, освіті і практиці сучасних

європейських цінностей і наближенню вітчизняної адміністративно-правової доктрини

до стандартів, що панують нині у демократичних країнах світу. Відповідно до них

головною метою правового регулювання взаємин громадян із суб'єктами публічної

влади має стати постійне підвищені ія рівня забезпечення умов для ефективної реалізації

та захисту належних приватним особам прав і охоронюваних законом інтересів.

130

4.5. Потрібні нові концептуальні засади створення проекту Кодексу України про

адміністративні проступки (вибране*)

В юридичній пресі свого часу вже висловлювалось занепокоєння у зв'язку з

недосконалістю доктринальних позицій, на яких ґрунтується підготовлений офіційною

Робочою групою проект Кодексу України про адміністративні проступки (далі - проект

Кодексу), і пропонувалося продовжити роботу над цим законопроектом щодо,

передусім, доопрацювання його науково-практичної концепції

Проте нещодавно даний проект Кодексу фактично у попередньому вигляді подано

до Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної

Ради України (зареєстрований за № 5558). Певна річ, проект Кодексу є вагомою

законопроектною працею у відповідній сфері адміністративно-правового регулювання і

містить низку корисних новацій, які сприяють розвиткові інституту адміністративної

відповідальності на сучасному етапі. Такими, зокрема, можна вважати введення до

проекту норм, які регламентують адміністративну відповідальність юридичних осіб,

більш гнучку (у порівнянні з чинним Кодексом України про адміністративні

правопорушення (далі - КгіЛП) систему адміністративних стягнень і деякі інші

позитивні моменти.

Разом з тим у нинішньому вигляді проект не вирішує головного завдання, яке

ставилося перед ним, - подолати принципові прогалини і нормативні колізії, що

фактично склалися у правовому регулюванні адміністративної відповідаль-

'Авер'янов В.Б. Потрібні нові концептуальні засади створення проекту Кодексу

України про адміністративні проступки // Право України. - № 11. - 2004. - С. 11-15 (у

співавторстві з Лук'янцем Д. М., Хорощак Н. В.).

Див.: Авер'янов В. Б., Лук'янець Д. М., Хорощак II. В. Чи можливе реформування

інституту адміністративної відповідальності на концептуальних засадах проекту нового

КпАП? // Адвокат. - 2003. - № 1. - С. 3-8.

ності. Суть проблеми полягає у тому, що на сьогодні можна констатувати існування

значною мірою дезінтегрованого масиву законодавства про адміністративну

відповідальність. Він складається з двох основних груп нормативно-правових актів, в

яких відображено дві основні моделі адміністративної відповідальності, що фактично

(хоча це і не легітимізовано) склалися у нашій країні:

- перша група - це чинний КпАП та деякі інші акти законодавства, які встановлюють

модель адміністративної відповідальності виключно на засадах цього Кодексу (закони

України «Про боротьбу з корупцією», «Про державне регулювання ринку цінних

паперів» тощо);

- друга група - це акти окремих галузей законодавства, зокрема, податкового,

митного, валютного та інших, котрі встановлюють інпгу модель адміністративної

відповідальності - на засадах, відмінних від тих, які передбачені КпАП.

З огляду на це стає вочевидь зрозумілим, що усунення істотних прогалин і

суперечностей, котрі з'явилися у правовому регулюванні адміністративної

відповідальності, об'єктивно неможливе без проведення суцільної систематизації усіх

без винятку чинних актів адміністративно-деліктного законодавства. Проте зазначений

проект, який насправді являє собою дещо розширений і поліпшений варіант чинного

КпАП, сприяє цьому дуже незначною мірою. І це цілком неминуче, оскільки він

принципово зорієнтований на врегулювання лише однієї (а саме - першої із згаданих

вище) із наведених моделей адміністративної відповідальності.

131

Саме тому вважаємо за необхідне ще раз наголосити, що існуючий варіант проекту

Кодексу, хоч і є певним законопроектним кроком, але загалом не здатний змінити на

краще якісний стан правового регулювання відносин адміністративної відповідальності.

Цей правовий інститут потребує сьогодні такого реформування, яке не може

зводитись лише до «клаптикового» удосконалення його окремих аспектів або елементів.

Іншими словами, «нова хвиля» кодифікації вимагає не часткових змін, а системного

переосмислення всього адміністративно- деліктного законодавства на більш адекватних

часу концептуальних засадах.

Проте, як виявлено в ході аналізу проекту Кодексу, останньому не вистачає саме

такого доктринального підходу до постаї ювки й вирішеї іня окремих важливих і

складних проблем правового регулювання, що, на наш погляд, і спричинило

недосконалість низки ключових понятійно-термінологічних і нормативних конструкцій

проекту Кодексу. Це, зокрема, можна проілюструвати на прикладі пі/цходудо вибору

предмета кодифікації. Адже вже у самій назві проскіу - «Кодекс України про

адміністративні проступки» акцент зроблено на адміністративних проступках, і

складається враження, що ключовою метою кодифікації є об'єднання в одному акті всіх

складів адміністративних проступків. Але це не так. Самі по собі адміністративні

проступки є тільки підставою виникнення такого явища, як адміністративна

відповідальність, тому і проект має бути спрямованим всебічне врегулювання комплексу

певних відносин з приводу застосування адміністративних стягнень, котрі (відносини)

прийнято називати адміністративно-деліктними.

Більше того, навіть із суто теоретико-правової точки зору слід врахувати, що

первинною категорією щодо «адміністративного проступку» є «адміні- стратиш іа

відповідальність». Адже ознаки «адміністративного» проступку падає не що інше, як

саме вид відповідальності, який передбачений за його вчинення. Саме з цієї причини

кодифікація має відбуватися в напрямі створення узагальнюючого акта, який в першу

чергу регулював би в цілому відносини адміністративної відповідальності і лише в тому

числі - конкретні підстави їх виникнення (тобто адміністративні проступки).

З огляду на наведене набагато точнішою виглядала б, на нашу думку, інша назва

законопроекту - «Кодекс адміністративної відповідальності».

Більше того, пропонована і, як здається, об'єктивно виправдана зміна назви проекту -

не просто закономірний результат уточі іення науково-практичі юї оцінки предмета

регулювання цього акта й передумова суттєвої зміни підходу до побудови його

структури. Використана у проекті кодексу традиційна побудова КпАП, що передбачає

включення до нього всього переліку адміністративних правопорушень, «підриває»

головні достоїнства будь-якого кодифікованого акта - повноту регламентації у ньому

регульованих відносин, що забезпечує, з одного боку, пряму дію його норм, а іншого, -

високу стабільність його змісту. Саме такі достоїнства властиві, наприклад,

Кримінальному кодексу України (КІ<), принципи побудови якого використані при

підготовці як чинного КпАП, так і проекту нового Кодексу.

Але треба врахувати, що в Особливій частині КК дуже мало статей, де використані

відсилочні норми і, крім того, найбільш важливим для кваліфікації злочинів є опис не

стільки самого злочинного діяння, скільки його суспільно небезпечних наслідків, адже

переважна більшість складів злочинів є матеріальними. На відміну від цього переважна

більшість складів адміністративних правопорушень, що містяться у чинному КпАП, а

також включені до проекту нового Кодексу, є формальними. До того ж об'єктивна

сторона більшості адміністративних правопорушень (проступків) підлягає у порушенні

132

різноманітних правил, порядків, інструкцій, взагалі законодавства. Відтак норми, в яких

описуються склади таких правопорушень, є відсилочними, і для їх правильного

застосування необхідно скористатися додатковими нормативними актами, а іноді і

декількома.

Відсилочний характер зазначених норм свідчить також про те, що переважна

більшість норм Особливої частини чинного КпАП та проекту нового Кодексу є за

змістом санкціями інших норм і, до того ж, норм різної галузевої належності. За такого

підходу до кодифікації фактично відбувається своєрідне «розчленування» відповідних

норм, коли їх гіпотези і диспозиції містяться в одному нормативно-правовому акті, а

санкції - в іншому. Тому, подібна кодифікація призводить не до посилення

інтегрованості та підвищення якості текстуального викладу нормативного масиву, що

мають бути її (кодифікації) провідними завданнями, а навпаки - до «розпорошення»

змісту окремих норм по різних актах законодавства, а у ряді випадків - і по різних

правових галузях.

Що ж до зручності у користуванні подібним кодифікованим актом право-

застосовчими органами, то слід врахувати, що за чинним КпАП органами,

уповноваженими складати протоколи та розглядати справи про адміністративні

правопорушення, є понад сорок суб'єктів. Причому деяким з них підвідомчі справи

тільки по одній-двох статтях КпАП. Отже, для потреб ефективної діяльності конкретних

правозастосовчих органів кодифікація норм щодо складів адміністративних

правопорушень (проступків) не є об'єктивно необхідною у такій мірі, яка властива

кодифікації кримінально-правових норм.

Окрім наведеного, перелік адміністративних проступків дуже часто змінюється

(головним чипом у напрямі розширення), що є результатом великої рухомості

суспільних відносин, які потрапляють у сферу публічного (з боку держави і органів

місцевого самоврядування) управління.

З огляду на це вбачається більш правильним і практично зручнішим відмовитись в

подальшому від традиції включати в єдиний кодифікований акт весь масив складів

адміністративних проступків, оскільки-, по-перше, в цьому немає об'єктивної потреби;

по-друге, це не виправдане з точки зору дотримання вимог систематизації законодавства

і нормопроектування. Натомість зазначені склади мають, па наш погляд, визначатись у

конкретних законах, що регулюють охорошовані адміністративним правом відносини у

відповідних сферах правового регулювання.

Безумовно, відмовитися взагалі від включення до майбутнього Кодексу норм, що

визначають конкретні склади адміністративних правопорушень, на сьогодні не

вбачається можливим. Це пояснюється хоча б тим, що нині технічно складно і досить

витратно проводити своєрідну «декодифікацію» Особливої частини КпАІІ.

Разом з тим вважаємо, що в новому Кодексі слід було 6 закласти нові концептуальні

принципи подальшого формування його Особливої частини. Зокрема, на нашу думку, до

Особливої частини кодексу необхідно включати склади правопорушень лише у двох

випадках:

1) коли правове регулювання у конкретній сфері суспільних відносин відбувається

на рівні підзаконпих нормативно-правових актів, які видаються у межах наданих

законом повноважень органами виконавчої влади або органами місцевого

самоврядування;

2) коли правове регулювання здійснюється безпосередньо через встановлення

адміністративної відповідальності за конкретно визначені діяння.

133

При оцінці концептуальних вад проекту Кодексу не можна залишити без уваги те,

що пропоноване у ньому вирішення деяких принципово важливих питань залишається,

як здається, не просто дискусійним чи не досить послідовним, а й до певної міри

неприйнятним. Зокрема, це стосується визначення понять, що є базовими для даного

законопроекту. А саме-.

а) адміністративним проступком визнається передбачене цим Кодексом

протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність), вчинене суб'єктом адміністративного

проступку (ст. 6);

б) адміністративна відповідальність - це засіб охорони та захисту суспільних

відносин, що застосовується державою як адміністративний примус і полягає в

застосуванні до суб'єкта адміністративного проступку адміністративних стягнень та

заходів впливу, встановлених цим Кодексом (ст. 8);

в) адміністративне стягнення є засобом примусу, який застосовується від імені

держави до суб'єктів адміністративного проступку, визнаних винними у вчиненні

адміністративного проступку (ст. 22).

Перше, що впадає в очі, це тавтологічність наведених визначень: адміністративним

проступком є діяння, вчинене суб'єктом адміністративного проступку. Очевидно, в

даному випадку розробники проекту Кодексу використали як основу подібне визначення

злочину з КК, але тут по-іншому визначено суб'єкт злочину, і тому визначення поняття

«злочин* виглядає значно логічнішим. Так, відповідно до ст. 18 КК, суб'єктом злочину є

фізична осудна особа, яка вчинила злочин у віці, з якого відповідно до цього Кодексу

може наставати кримінальна відповідальність.

Не менш тавтологічною є частина перша ст. 22 проекту, суть якої можна

сформулювати так: адміністративне стягнення застосовується до суб'єктів

адміністративного проступку, визнаних винними у вчиненні адміністративного

проступку. Хоча зрозуміло, що суб'єкт адміністративного проступку - це і є особа, винна

у вчиненні адміністративного проступку, а, крім того, у визначенні адміністративної

відповідальності у ст. 8 проекту вже визнано; що адміністративна відповідальність

полягає у застосуванні адміністративних стягнень до суб'єктів адміністративного

проступку.

Не можна, далі, не висловити незгоду із закладеною у проекті Кодексу тенденцією

заперечити, по суті справи, власне «адміністративну природу» інституту

адміністративної відповідальності. Адже і сучасний стан цього інституту, і вся його

історія свідчать, що головною ознакою цього виду відповідальності, яка, зрештою, і дала

йому існуючу назву, є саме адміністративний порядок реалізації, суть якого полягає в

тому, що притягнення до відповідальності здійснюється передусім і головним чином

органами виконавчої влади.

Незважаючи на це, у ст. 614 проекту зазначено: «Місцевими судами розглядаються

всі справи про адміністративні проступки, крім справ, що розглядаються військовими

судами. Справи про адміністративні проступки, за які передбачене адміністративне

стягнення у вигляді попередження або штрафу, розмір якого не перевищує трьох

неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, у разі, коли особа не заперечує факту

вчинення проступку та накладеного адміністративного стягнення, розглядаються

особами, уповноваженими складати протоколи, відповідно до цього Кодексу».

У Пояснювальній записці до проекту Кодексу сказано: «керуючись положеннями

статті 124 Конституції України, згідно з якою правосуддя в Україні здійснюється

виключно судами, делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій

134