Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

адміністрації максимально повної реалізації громадянином своїх прав, свобод та

інтересів, а також їх дієвого захисту у випадку яких-небудь порушень. Влучніше дану

характеристику адміністративного права відтворює, як здається, термін "публічно-

сервісна" (від англ. to serve - служити).

Саме завдяки такій характеристиці адміністративне право в новій адміністративно-

правовій доктрині може бути подолана найпринциповіша вада радянської наукової

школи - майже повне ігнорування в адміністративно-правовій науці проблематики прав

людини. А без подолання цієї вади неможливо наблизити вітчизняну галузь до справді

європейського розуміння як основного регулятора цивілізованих відносин між органами

публічної адміністрації та громадянами.

Для вітчизняного адміністративного права даний висновок має принципове

значення, оскільки від цього залежить побудова змісту діючого адміністративного

законодавства та його загальне спрямування. Це має змінити існуючий стереотип

сприйняття адміністративного права, яке, за звичай, асоціюється з примусом, з

розпорядчим втручанням, заборонами, заходами відповідальності.

Всупереч цьому людина має бачити в адміністративному праві чи не основну

гарантію забезпечення у публічно-правовій сфері максимально ефективної реалізації

своїх прав й інтересів, а також їх дієвого захисту від порушень. Решта характеристик цієї

галузі має бути похідними, вторинними. Іншими словами, нова доктрина має

ґрунтуватись на теоретичній презумпції про те, що адміністративне право має більше

встановлювати обмеження для держави (точніше, для всієї публічної влади), і менше -

для людей, але аж ніяк не навпаки.

Саме ця вимога, на мій погляд, повинна стати провідним імперативом у

трансформації метода регулювання цієї галузі. Але найголовніше у тому, щоб це

знайшло практичне підтвердження у новій якості національного адміністративного

законодавства, яке всім своїм змістом повинно всіляко сприяти забезпеченню реалізації

та захисту прав людини, її законних інтересів, вимог та очікувань.

Ще одне питання, що потребує доктринальпої відповіді, стосується співвідношення

"матеріальної" і "процесуальної" частин адміністративного права.

Справа у тому, що в адміністративному праві відповідної процесуальної

(процедурної) форми потребує застосування не тільки санкції, а й диспозиції будь-якої

матеріальної норми. У протилежному випадку реалізація повноважень з боку суб'єктів

публічної влади набуватиме рис майже необмеженого адміністративного розсуду (аж до

свавілля) у стосунках з іншими - "підвладними" - учасниками адміністративних

правовідносин, чого допустити не можна. Адже стосовно суб'єктів публічної влади діє

пряме конституційне застереження: "Органи державної влади та органи місцевого

самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише... у спосіб, що передбачені

Конституцією та законами України" (частина друга ст. 119 Конституції України).

Відтак, адміністративно-правове регулювання будь-якої діяльності публічно-

владних суб'єктів органічно поєднує в собі матеріальні і процесуальні норми, і це

означає, що дана галузь цілком об'єктивно має змішану "мате- ріально-процесуальну"

природу.

Звідси помилковими виглядають спроби ряду фахівців обґрунтувати самостійне

існування - поряд з "Просто" адміністративним правом - окремої галузі

"адміністративпо-процесуального права". Насправді ж такий варіант можливий лише

стосовно судочинства в адміністративних судах (тобто адміністративного судочинства).

Але в такому розумінні навряд чи ця галузь матиме приналежність до власне

35і

адміністративного права. Науково коректніше її віднести до так званих "судово-

процесуальних" галузей права (поряд з

35і

цивільним, господарським і кримінальним процесуальними галузями).

Також не має підстав говорити і про окрему процесуальну підгалузь у складі

адміністративного права, оскільки самостійного однорідного предмету регулювання (що

об'єктивно необхідне для виокремлення підгалузі права) фактично існуюче розмаїття

процесуальних відносин у сфері адміністративного права не створює.

Обґрунтованішим виглядає варіант з виокремленням у структурі адміністративного

права трьох самостійних адміністративно-процесуальних інститутів, а саме:

1) інституту "оргаиізаційно-управлінського" адміністративного процесу - реіулює

різноманітні процедури або переважно управлінського (наприклад, керівництво роботою

уряду згідно з відповідним регламентом), або суто організаційного (наприклад,

проведення атестації державних службовців) характеру;

2) інституту так званого "сервісного" адміністративного процесу - регулює

адміністративні правореалізаційні і правозахисні провадження, які охоплюють

процедури розгляду заяв, скарг та інших звернень приватних осіб, в тому числі з питань

надання їм різноманітних адміністративних (та інших публічних) послуг;

3) інституту "юрисдикційпого" адміністративного процесу - регулює

адміпістративно-юрисдикційпі провадження, які охоплюють процедури застосування

заходів адміністративного примусу, включаючи застосування адміністративних

стягнень.

Лише в межах цих інститутів, як здається, досягається достатня однорідність

врегульованих процесуальних відносин і водночас їх певна відокремленість від решти

відносно самостійних інститутів адміністративного права.

А щодо можливого виокремлення в межах галузі адміністративного права - як ще

одного самостійного інституту - адміністративного судочинства (тобто процесу розгляду

справ в адміністративних судах) слід ще раз наголосити, що це процесуальне явище за

своєю природою має бути не складовою частиною адміністративного права, а цілком

самостійною галуззю права судово-процесуальної спрямованості - подібно до галузей

кримінально-процесуального чи цивільно-процесуального права. Адже у галузі "ад-

міністративне судочинство" спільним з предметом регулювання адміністративного права

можна вважати лише сам термін "адміністративне", який традиційно використовується в

усьому світі для назви такої специфічної гілки судової системи, як адміністративні суди.

Отже, такими є найпринциповіші новації нової вітчизняної доктрини, яку зараз

передбачається створити.

Треба ясно бачити, що у нашій країні, подібно до того, як це відбувалося і в інших

європейських державах, процес такого творення не буде короткотривалою компанією.

Зараз ми перебуваємо на його початковому етапі. І на цьому етапі головне, щоб

"проєвропейська" орієнтація розвитку української науки адміністративного права набула

незворотного характеру.

Враховуючи це, попереду у нас величезна робота, в успіху якої зацікавлене усе

українське суспільство, що свідомо обрало курс на зміцнення демократії, утвердження

європейських цінностей правової держави.

106

3-19. Принцип верховенства права - визначальна засада нової доктрини

адміністративного права

(вибране*)

Па сучасному етапі українського державотворення необхідність оновлення

адміністративно-правової доктрини зумовлена пошуком адекватних відповідей на певні

"виклики масу", що виникли перед адміністративним правом у нових політико-

ідеологічних і соціальио-екопомічних умовах розвитку України.

Головна мета формування пової адміністративно-правової доктрини полягає в тому,

щоб повернути національному адміністративному праву справжнє обличчя, яке ця

галузь має зараз в усіх розвинутих країнах світу. А саме, оновлене адміністративне

право має бути орієнтоване на забезпечення максимально ефективної реалізації прав й

інтересів людини та їх ефективний захист, тоді як зараз вітчизняне адміністративне

право орієнтоване на задоволення потреб держави, а фактично апарату (тобто

чиновників) державного управління.

Саме цим вітчизняна правова галузь якісно відрізняється від стандартів

адміністративного права європейських країн. Тому за допомогою нової ад-

міністративно-правової доктрини має бути подолана найбільш принципова вада

колишньої наукової школи, а саме - майже повне ігнорування в адміністративно-

правовій науці проблематики прав людини.

Для сьогоднішньої української адміністративно-правової науки чи не найприкрішою

проблемою є інерція і консерватизм мислення дослідників, їхня орієнтація на банальне

"калькування" чужих думок, положень, висновків, понятійного і термінологічного

апарату. Це те, що завжди називалось "застоєм" у науці. І засіб проти такого "застою"

тільки один - самим рухатися вперед, а не просто копіювати зроблене іншими. Якраз

створення нової адміністративно-правової доктрини і є реальним стимулом для

суттєвого збагачення вітчизняної теорії адміністративного права.

Дотепер у національній доктрині адміністративного права, на жаль, переважають або

колишні радянські, або, так би мовити, "неорадяпськї" підходи і стереотипи. Вони аж

ніяк не підбивають розуміння адміністративного права як провідної галузі публічно-

правового забезпечення пріоритету прав людини, що давно вже є загальноприйнятним у

демократичних країнах. Натомість вітчизняне адміністративне право має далеко не

європейський вигляд. А звідси, і це найгірше, маємо цілком незадовільний стан адмініст-

ративного законодавства, і особливо правозастосовчої практики.

Змінити існуюче становище і провести успішне реформування галузі

адміністративного права неможливо без створення пової адміністративно- правової

доктрини. Її головне завдання - утвердити справжню спрямованість цієї галузі на

забезпечення реалізації та захисту прав громадян.

Адже застаріла пострадянська доктрина обслуговувала так звану "дер-

'Авер'янов В.Б. Принцип верховенства права в українському адміністративному

законодавстві та правозастосуванні //Принцип верховенства права у діяльності держави

та в адміністративному праві. К., 2008, С. 155-174.

ЗбЗ

жавоцентристську" ідеологію, в якій державницькі інтереси (тобто "благо держави")

превалюють над інтересами людини і, зрештою, всього суспільства. На противагу

цьому, в основу оновленої адміністративно-правової доктрини має бути покладена

протилежна "людиноцентристська" ідеологія, згідно з якою держава має служити

людині, забезпечувати пріоритет її прав, свобод й інтересів.

Саме цього вимагає припис частини другої ст. З Конституції України: «Права і

свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення

прав і свобод людини є головним обов'язком держави».

Сутність наведеної формули, котра ідентифікується багатьма як принцип

"верховенства права", означає підпорядкування діяльності усіх державних інститутів

потребамреалізаціїта захисту правлюдш їй,утверджені ія їхньоїпріо- ритеті юсті

передусіма іншими ції п-юстями демократичі юг, соціальї юіправової держави.

Подібний суспільний стандарт взаємостосунків (відносин) між публічною владою і

людиною вже тривалий час панує у розвинених країнах світу.

Вирішальна роль у фактичному втіленні згаданого принципу належить галузі

адміністративного права, яка є необхідною умовою і засобом функціонування публічної

влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина в ході практичного

виконання законів та інших правових актів держави. Однак на цей час в Україні

справжня роль цієї галузі права залишається істотно деформованою. Досі не тільки у

суспільній свідомості, а й серед фахівців-юристів зберігається властива радянському

періоду певна абсолютизація лише двох аспектів суспільного призначення адміністра-

тивного права. А саме адміністративне право тлумачиться: а) з одного боку, як засіб

управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто як право "управління"; б) з

другого як "каральне" (або поліцейське) право, тобто таке, що регламентує застосування

державою у відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративного

примусу, включаючи, передусім, заходи адміністративної відповідальності.

Цілком зрозуміло, іцо така уява консервує властиву тоталітарному суспільству

ідеологію "панування" держави над людиною, в котрій людині відводиться місце лише

керованого об'єкту, на який з боку державних органів спрямовані головним чином

владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус.

З огляду на це, українське адміністративне право потребує радикального

реформування. Його вирішальним спрямуванням має бути принципове зміненім

суспільної ролі і призначення цієї галузі права у функціонуванні публічної влади.. . .

8.1. Зміна пріоритетів у предметі адміністративного

права

Вирішальне значення для оновлення національної доктрини адміністративного

права має переосмислення ключових фундаментальних засад теорії адміністративного

права, базове місце серед яких посідає наукове тлумачення предмета регулювання цієї

галузі права .. .

Всупереч поширеним поглядам, ця галузь права покликана переважно регулювати не

тільки управлінські відносини між публічно-владними органами, з одного боку, і

підвладними керованими об'єктами - з другого, хоча управлінська спрямованість

адміністративного права зберігає , безперечно, важливе значення. Поряд з цим аж ніяк

не менш вагоме суспільне призначення адміністративного права у регулюванні

108

численних і різноманітних взаємостосунків (відносин) між цими органами і приватними

(фізичними і юридичними) особами стосовно забезпечення згаданими органами і

іеобхідних умов для ефективної реал ізаі і,ії, а при і іеобхідності і захисту, належних

приватним особам прав, свобод і законних інтересів.. .

Подібна «дихотомія» змісту предмета адміністративного права є незвичною тільки

для колишньої радянської і сучасної пострадянської (а фактично - неорадянської)

вітчизняної моделі адміністративного праворо- зуміння. У світовій же юридичній науці

нового часу така "подвійність" завжди визнавалась, що підтверджено, зокрема,

вітчизняними представниками так званої "старої, дореволюційної" школи.

8.2. Оновлення функцій адміністративного права: від «владарювання» над

людиною — до служіння її інтересам

Ici іуюча дотепер пострадяї іська модель адміністративного права залишається в

рамках колишньої упраішінсько-юрисдикційної ідеології. У цих рамках людина

позиціонується виключно як "об'єкт владарювання" з боку держави, але жодним чином

не як головний адресат надання суспільству з боку держави певних послуг, тобто не як

суб'єкт, інтересам котрого має "служити" держава.

У нинішніх умовах розвитку українського суспільства у сфері дії адміністративного

права має втілюватись новий, якісно відмінний від колишнього, правовий режим

регулювання відносин між державою, її органами, посадовими особами і громадянами.

Ця якість означає, що громадянин стає певною мірою "рівноправним" учасником

стосунків з державою.

Забезпечення подібної рівноправності повинне становити стрижень сучасної

адміністративної правотворчості і правозастосування, що потребує комплексного

реформування практично усіх інститутів українського адміністративного права.

Теоретичною засадою такого реформування має стати нова доктрина адміністративного

права, що формується під переважним впливом принципу верховенства права.

Бсаовою катего}гією адміністративіюго правамаєбути визнано не «державне

управлінь/я», а «забезпечення пріоритету прав і свобод громадян» (а у відповідних

випадках - також юридичних осіб) у багаточисельних взаємостосунках між суб'єктами

публічного (державного і самоврядного) управління і населенням. Фактично це означає

визнання засадничої ролі принципу верховенства права у змісті оновлюваної

адміністративно-правової доктрини ...

У той же час слід наголосити, що пропонований підхід означає досить радикальну

зміну звичних для пострадянської юридичної літератури докт- ринальпих поглядів щодо

даної правової галузі. Принципова відмінність полягає, зокрема, у відході від

домінування "управлінської" складової предмету адміністративного права і визнанні не

просто рівноцінною, а більш

важливою його так званої публічно-сервісної складової. . ..

Тому серед завдань реформування адміністративного права, іцо юридично

"обслуговує" найбільш наближену до людини виконавчу гілку влади, з якою кожна

особа має постійні контакти, постає ретельне врегулювання побудованих на

демократичних принципах адміністративних процедур. Без належним чином

регламентованих процедурних аспектів адміністративних правовідносин практична

реалізація принципу верховенства права буде суттєво ускладнена.

109

Нагадаємо, що на сьогодні окремі питання розгляду заяв і скарг громадян

врегульовані Законом України "Про звернення громадян" (1996р.), який має багато в

чому декларативний і неконкретний характер і до того ж побудований переважно за

ідеологією колишнього аналогічного нормативно- правового акта радянського зразка....

З урахуваї іням наведеного в Україні розроблено проект Адмії пстративно-

процедурного кодексу.. . . Концептуально спираючись на загальновідомий постулат про

те, що існування і утвердження демократії неможливе без належної процедури, Кодекс

вперше на законодавчому рівні має закріпити уніфікований порядок підготовки,

прийняття та оскарження індивідуальних адміністративних актів, які спрямовані на

реалізацію або захист суб'єктивних прав і законних інтересів приватних осіб. Саме такий

порядок визначається у законопроекті як "адміністративна процедура".

Зміст проекту Кодексу характеризується кількома позитивними, на наш погляд,

рисами.

Насамперед, він впорядковує всю різноманітність процедурних аспектів діяльності

суб'єктів виконавчої влади і місцевого самоврядування щодо приватних осіб шляхом

встановлення двох уніфікованих видів адміністративної процедури:

а) перший вид - це процедура розгляду індивідуальної справи особи за її власною

заявою чи за ініціативою адміністративного органу;

б) другий вид - це процедура так званого адміністративного оскарження, тобто

розгляду у позасудовому порядку скарги особи на рішення, дії чи бездіяльність

адміністративного органу.

Така уніфікована регламентація адміністративних процедур має істотно підвищити

рівень гарантованості прав і законних інтересів громадян та інших приватних осіб від

порушень і свавілля з боку органів влади. Як показує світовий досвід, наявність єдиних

правил адміністративної процедури, по- перше, забезпечує рівність усіх її учасників

перед законом, оскільки до всіх однорідних справ застосовується однакова процедура. І,

по-друге, чітке законодавче визначення адміністративної процедури є необхідною

умовою здійснення ефективного контролю, (насамперед судового) за прозорістю і

законністю діяльності органів влади.

За сферою своєї дії Кодекс має майже універсальну спрямованість. Він поширюється

на всі випадки розгляду індивідуальних справ приватних осіб не тільки власне

суб'єктами виконавчої влади і місцевого самоврядування, але й іншими державними

органами, так само як і підприємствами, установами, організаціями, будь-якими іншими

суб'єктами, які за законом уповноважені здійснювати виконавчі та розпорядчі функції

щодо забезпечення реалізації та захисту прав приватних осіб або виконання ними виз-

начених законом обов'язків.

Водночас зі сфери дії Кодексу цілком обгрунтовано виключено порядок діяльності

усіх перелічених суб'єктів у такій частині:

по-перше, при розгляді звернень приватних осіб, що містять різноманітні пропозиції

і поради, але прямо не стосуються суб'єктивних прав чи обов'язків конкретної особи

(тобто це те, що за європейською традицією відноситься до так званих «петицій»;

порядок їх розгляду має бути врегульовано оновленим Законом «Про звернення

громадян»);

по-друге, Кодекс не поширюється на порядок проведення дізнання, досудового

слідства, оперативно-розшукової діяльності, виконавчого провадження, нотаріальних

дій, застосування законодавства про захист економічної конкуренції та виконання

110

покарань - оскільки ці особливі види діяльності мають власні процедури, які

врегульовані спеціальними законами;

нарешті, Кодексом не охоплюються процедури проходження державної служби і

служби в органах місцевого самоврядування - це також специфічна сфера діяльності

публічної адміністрації, процедури якої потребують окремого законодавчого

регулювання.

Наступна важлива характеристика представленого проекту полягає у тому, що

Кодекс має виконувати роль базового (або так званого "генерального") закону у

механізмі правової регламентації адміністративних процедур.

Він, природно, не зможе вичерпно передбачити усі без винятку процедурні

особливості діяльності адміністративних органів у різних сферах. Разом з тим, головне

призначення і цінність Кодексу в тому, що він запроваджує базові вимоги і правила

здійснений процедур і визначає чіткі рамкові межі, в яких за необхідності допускається

додаткове встановлення законом деяких особливостей конкретних процедур.

Зокрема, статтею 4 Кодексу передбачено, що для окремих видів справ особливості

провадження можуть визначатися спеціальними лише стосовно: 1) переліку документів,

необхідних для розгляду справи; 2) строків розгляду справи; 3) розмірів

адміністративного збору, що стягується. ГІри цьому для збереження пріоритетного

значення норм Кодексу перед спеціальними законами встановлено застереження про те,

що передбачувані особливості окремих процедур не повинні суперечити принципам та

правилам адміністративної процедури, визначеним Кодексом.

Ще один очевидний позитив - це покладення в основу Кодексу низки принципів

здійснення адміністративних процедур, в яких відображені сучасні європейські

стандарти належного управління та адміністративного права.

Поряд з вже відомими принципами публічно-правових відносин (такими, як

верховенство права, законність, рівність учасників процедури перед законом, гласність і

відкритість тощо), Кодекс запроваджує кілька важливих новацій, які враховують вимоги

європейських стандартів.

Зокрема, для забезпечення об'єктивного і справедливого вирішення справ приватних

осіб передбачені такі принципи:

• обґрунтованість (ст.11), згідно з яким адміністративний орган зобов'язаний

забезпечити всебічність і повноту з'ясування обставин справи;

• презумпція правомірності дій і вимог приватної особи (ст. 19) - тобто визнання

такої правомірності, поки протилежне не буде доведеї ю в результаті розгляду справи;

• безсторонність (або неупередженість) адміністративного оргаїгу- (ст. 12) цей

принцип спрямований на запобігання конфлікту інтересів службовців, недопущення

участі таких службовців у розгляді справи шляхом самовідводу або відводу за

клопотанням приватної особи;

• гарантування права приватної особи бути вислуханою під час розгляду її справи

(ст. 20), яке реалізується шляхом надання особою адміністративному органу своїх

пояснень та/або заперечень у письмовій, усній чи іншій зручній для особи формі.

При цьому важливо, що зазначені у Кодексі принципи не просто проголошуються, а

підтверджуються конкретними механізмами дії.

Наприклад, обгрунтованість розгляду справи забезпечується тим, що обов'язок

збирання доказів у справі покладається саме на адміністративний орган (ст. 44), і

водночас приватній особі надається право за власною ініціативою організувати

111

одержання додаткових документів і відомостей, якщо це може, зокрема, прискорити

розгляд справи (ч. 1 ст. 65).

Або для реалізації права особи бути вислуханою запроваджується такий новий

процедурний інститут, як проведення слухання в справі (ст. 79), особливо коли вона

стосується певної кількості осіб чи за наявності в учасників процедури протилежних

інтересів....

Враховуючи наведене, можна передбачити, що прийняття Кодексу дозволить

запровадити більш досконалі процедури у взаємостосунках органів виконавчої клади та

органів місцевого самоврядування (які охоплюються терміном "публічна

адміністрація" ) з приватними особами. Це, в свою чергу, дає змогу ефективніше

захищати права і законні інтереси людей у відносинах з державою, обмежити прояви

бюрократизму, свавілля та корупції з боку службовців і наблизить практику роботи

органів влади до стандартів, що вже тривалий час панують у демократичних країнах

світу.

Загалом же найпомітніша особливість сучасного доктринального тлумачення

українською адміністративного права полягає у тому, що ця правова галузь має бути

спрямована саме на забезпечення пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її

взаємодії з публічною адміністрацією, її органами і посадовими особами. Практично це є

головною вимогою принципу верховенства права. Згідно з цим принципом

адміністративно-правовий режим взаємовідносин органів виконавчої влади і людини

повинен виходити зі становища особи як такого суб'єкта, перед яким виконавча влада

відповідальна за свою діяльність, і має грунтуватися на беззаперечному визнанні

пріоритету прав людини, її законних інтересів, правомірності її вимог і очікувань від

діяльності державних органів, їх посадових осіб.

Реформуванню адміністративного права у зазначеному напрямку мають сприяти всі

здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану чинного адміністративного

законодавства і в цілому практики адміністративно-правового регулювання. Зокрема, у

змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має надаватись

визначенню не тільки його обов'язків перед державою, а насамперед його прав, за

забезпечення реалізації або за порушення яких держава несе відповідальність.

ІІри цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на

правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й

на положення відповідних міжнародио-право- вих актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і

деталізація у національному законодавстві повинні відбуватися з урахуванням реальних,

перш за все матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.

На нинішньому етапі розвитку українською суспільства метою адміністративно-

правового регулювання взаємостосунків громадян з органами виконавчої влади має

стати регламентація таких основних форм і напрямків діяльності зазначених органів, їх

посадових осіб, які б забезпечували повсякденний, справді демократичний режим цих

взаємостосунків, на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і

громадянина. Відповідно, у доктринальному визначенні адміністративного права

головними рисами мають стати не згадувана "управлінська" (а тим більше "каральна"

функція), а такі нові функції, як "правозабезпечувальна" (що пов'язана із забезпеченням

реалізації прав і свобод людини) і «правозахисна» (що пов'язана із захистом порушених

прав).

112

В оцінці сутності і суспільного призначення адміністративного права доцільно

робити переважаючий наголос на спрямування цієї галузі на служіння потребам

найповнішого забезпечення реалізації та захисту належних приватним особам прав,

свобод і законних інтересів в їхніх стосунках з органами публічної адміністрації. Такий

підхід сприятиме, як уявляється, утвердженню в науці, освіті й практиці сучасних

європейських цінностей у правовому регулюванні взаємостосунків між публічною

владою і людиною та наближенню вітчизняної доктрини адміністративного права до

демократичних стандартів.

ЧАСТИНА 4.

ДЕМОКРАТИЧНА ТРАНСФОРМАЦІЯ ІНСТИТУТІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО

ПРАВА УКРАЇНИ

4.1. Законодавче регулювання державної служби: стан та проблеми*

Політичне та економічне реформування нашого суспільства неможливо без

суттєвого підвищення ефективності роботи державного апарату. Це передбачає,

насамперед, необхідність, по-перше, законодавчо визначити місце апарату серед інших

державних інститутів, яке б відповідало його дійсній ролі в суспільстві; по-друге,

врегулювати діяльність апарату, чітко визначивши його повноваження, форми, методи

та процедури роботи; по- третє, регламентувати відносини держави і апарату з

громадянами, організаціями, підприємствами. Мова іде про вироблення нових

пріоритетів у здійсненні державної діяльності, спрямуванні її розвитку і правового

регулювання. Потрібне не тільки створення законодавчої бази, механізму розвитку і

функціонування державної служби на різних рівнях управління, а й подолання деяких

стереотипів сприйняття державної служби, самих кадрів управління.

Існуючий в країні стан законодавства, що регулює суспільні відносини у сфері

державної служби, можна характеризувати як стан початкового періоду. І це не

випадково, якщо пам'ятати, що у правовому полі колишньої союзної держави зазначена

сфера так і не стала самостійним об'єктом правового регулювання. Відповідно ж не було

також глибоких науково-право- знавчих розробок. Окремі дослідження, що мали місце,

мали, так би мовити, декоративно-пропагандистський характер, були відірвані від

реальних завдань та потреб правового регулювання державно-службових відносин.

За час існування незалежних держав не відбулося якісних зрушень законотворчого

плану у наших найближчих сусідів. Так, в Бєларусі хоча і був нещодавно прийнятий

Закон про основи служби у державному апараті, але він досить лаконічний і не

розкриває багатьох важливих елементів механізму державної служби. В Росії діє лише

Положення про федеральну державну службу. Підготовка Федеральних Основ

законодавства про державну службу ведеться вже більше трьох років.

Така загальна оцінка досить складної ситуації, в якій почалося і продовжується

формування українського законодавства про державну службу. Сьогодні його

основними недоліками є наступне.

По-перше, очевидна фрагментарність, так би мовити, «клаптиковість» регулювання

окремих сторін функціонування державної служби в різних правових актах. Вже зараз

нараховується більш як десять тільки законів, де по-різному регламентуються елементи

дсржавно-службових відносин.

По-друге, очевидне відставання у регулюванні більш загальних питань

113