Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці
Подождите немного. Документ загружается.
Акти Кабінету Міністрів України (Уряду), що мають нормативний характер,
називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіальним шляхом на його
засіданнях. Ними, як правило, конкретизуються положення законів України і указів
Президента, в тому числі з питань, які є предметом адміпістративно-правового
регулювання.
Постановами уряду затверджуються статути, положення, правила, інструкції та деякі
інші акти, що містять адміністративно-правові норми.
Статут, положення — це акт, який визначає організацію та діяльність окремих
органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб
в певних сферах діяльності (наприклад,Статут про дисципліну працівників зв'язку).
Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з метою
регул ювані ія поведії іки суб'єктів правовіді юсин у певних сферах державного
управління і носить процедурний характер (наприклад, Правила надання послуг з
водотеплопостачання та водовідведення).
84
Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акта
більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації (наприклад, ІІримірна
інструкція з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади,
Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади).
Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження,
котрі мають, як правило, індивідуальний характер.
Накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади - акти відомчого
(галузевого) характеру, які видаються міністром, керівником іншого центрального
органу виконавчої влади в одноосібному порядку. Накази можуть мати галузевий або
міжгалузевий характер. Іноді центральні органи виконавчої влади видають спільні акти.
Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки
Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка затверджується
Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти у формі рішень та
постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватись самостійне адміністративно-
правове регулювання з належних до її відання питань: сільського господарства, лісів;
меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів, благодійної діяльності;
курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.
Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть
прийматись з питань розвитку екої юміки, соціальної сфери, фінансової, кредитної та
цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу,
водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та ін.
Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів - приймаються в
одноосібному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території
(область, місто, район) усіма органами, підприємствами, установами, організаціями,
посадовими особами, громадянами.
Рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування) - також можуть містити
норми адміністративного права. Зокрема, органи місцевого самоврядування
встановлюють загальнообов'язкові правила з питань благоустрою території населеного
пункту, забезпечення у ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в
громадських місцях, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями (пункти 44,
45 ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 5 Кодексу України про
адміністративні правопорушення).
Акти органів управління (адміністрацій) державних підприємств, установ,
організацій — накази їх керівників. Право цих керівників приймати так звані «локальні»
норми права пов'язане з необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто
держави в особі її органів. Накази приймаються одноособово і поширюються, як
правило, на структурні підрозділи, відділи, служби, працівників відповідних утворень.
Крім нормативно-правових актів, окремим видом джерел адміністративного права є і
міжнародні угоди (договори) України та міжнародно- правові акти, ратифіковані
Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції вони є частиною
національного законодавства.
34і
3.17. Концептуальні засади реформування українського адміністративного права
9.1. «Людиноцентристська» спрямованість нової доктрини адміністративного
права (вибране*)
Системне реформували ш (тобто якісне оновлені ія) українського адміністративного
права - це не просто далекосяжний намір чи бажання, а нагальна життєва потреба, що
органічі ю пов'язана з євроінтеграційним вибором Україї їй.
Сутність реформування адміністративного права полягає у забезпеченні
принципової зміни суспільної ролі і призначення цієї галузі права у регулюванні
ставлення держави до потреб та інтересів кожної людини. Саме цього вимагає
фундаментальна конституційна формула: «Права і свободи людини та їх гарантії
визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (ч. 2 ст. З Конституції України).
Головний сенс наведеної формули, яка є виявом принципу «верховенства права»,
означає підпорядкування діяльності усіх державних інститутів потребам реалізації та
захисту прав людини, утвердження їхньої пріоритетності перед усіма іншими
цінностями демократичної, соціальної, правової держави. Подібний суспільний
стандарті взаємостосунків (відносин) між публічною владою і людиною вже тривалий
час паїгує у розвинених країнах світу.
Вирішальна роль у закріпленні й фактичному втіленні цього суспільного стандарту
належить галузі адміністративного права, яка є необхідною умовою і засобом
функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина
під час практичного виконання законів та інших правових актів держави.
Наявне в Україні адміністративне право поки що не здатне відповісти на цей
«виклик часу», передусім через те, що справжня роль цієї галузі права залишається
істотно деформованою. Адже й досі не тільки у суспільній свідомості, а й серед
фахівців-юристів зберігається властива радянському періоду певна абсолютизація лише
двох аспектів суспільного призначення адміністративного права. А саме адміністративне
право тлумачиться:
- з одного боку, як засіб управлінського впливу держави на суспільні процеси, тобто
як право управління (або право «адміністрування»);
- з іншого — як «юрисдикційне» (або «поліцейське») право, тобто таке, що
регламентує застосування державою у відносинах з громадянами різних засобів
адміністративного примусу, зокрема, заходів адміністративної відповідальності.
Подібна уява консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію «панування
держави» над лодиною, в якій людині відводилось місце суто «керованого об'єкта», на
який з боку державних органів спрямовані винятково владно-розпорядчий вплив і
адміністративний примус. Дотепер у національній доктрині адміністративного права
(або інакше адміністративно-правовій доктрині), на жаль, переважають або колишні
радянські, або
'Авер'янов В.Б. Концептуальні засади реформування українського адміністративного
права // Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право.
К., 2007. С. 236-274.
«неорадяпські» підходи і стереотипи. Вони ніяк не відбивають розуміння
адміністративного права як провідної галузі публічно-правового забезпечення
пріоритету прав людини, що давно вже є загальноприйнятим у демократичних країнах.
86
Натомість вітчизняне адміністративне право має далеко не європейський вигляд.
Саме тому маємо цілком незадовільний стан адміністративного законодавства і особливо
правозастосовчої практики. Головний вияв «неєвроітейськості» адміністративного права
полягає в тому, то воно більшою мірою обслуговує потреби й інтереси державного
апарату (зрештою — чиновників), ніж забезпечує дійову реалізацію і захист прав
громадян.
Змінити існуюче становище і провести успішне реформування галузі
адміністративною права неможливо без створення нової адміністративпо- правової
доктрини. Її головне завдання - утвердити справжню визначалыгу спрямованість цієї
галузі, а саме - спрямованість на забезпечення реалізації та захисту прав громадян. До
речі, саме цього вимагає припис ч. 2 ст. З Конституції України: «Утвердження і
забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави».
Адже застаріла пострадянська доктрина обслуговувала так звану «дер-
жавоцентристську» ідеологію, в якій державницькі інтереси (тобто «благо держави»)
превалюють над інтересами людини і, зрештою, всього суспільства. На противагу цьому,
в основу оновленої адміністративно-правової доктрини має бути покладена протилежна
— «людиноцентристська» — ідеологія, згідно з якою держава має «служити» людині,
забезпечувати пріоритет її прав, свобод й інтересів.
У результаті трансформації адміністративного права на засадах «люди-
поцентристської» ідеології ця галузь має стати основним засобом гармонізації відносин
між публічною владою і людиною.
Всупереч такому доктринальному розумінню адміністративного права, у
вітчизняних наукових джерелах (зокрема, провідні вітчизняні підручники з
адміністративного права) ігнорується спрямованість цієї галузі на створення найкращих
умов для реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина. Це виявляється,
наприклад, у тому, що:
- у визначеннях адміністративного права, як правило, не має навіть згадки про права
людини, а тим більше про їх пріоритетне місце у відносинах, що підлягають
адміністративно-правовому регулюванню;
- традиційно не висвітлюються (а часто навіть не згадуються) процедурні механізми
надання населенню чисельних адміністративних та інших публічних послуг;
- панує стереотипне трактування адміністративних правовідносин як суто
односторонніх владовідносин, в яких людині відводиться місце «підвладного об'єкта»,
цілком нерівноправного і залежного від носія публічно- владних (тобто державних і
самоврядних) повноважень;
- не приділяється пріоритетна увага судовим засобам захисту і поновленню
порушених прав громадян, обмежуючись стандартним розглядом лише позасудових
(адміністративних) засобів забезпечення законності у державному управлінні;
- нарешті, фактично повністю відсутнє вивчення сучасної європейської доктрини і
практики адміністративно-правового регулювання.
Першорядне значення для формування нової національної доктрини
адміністративного права має переосмислення фундаментальних засад теорії
адміністративного права, починаючи з принципів цієї галузі права.
87
Не вдаючись до спеціального розгляду принципів адміністративного права (перелік
яких, до речі, тільки починає формуватися українськими дослідниками)
14
, необхідно
наголосити на головному значенні у новій адміністративно-правовій доктрині принципу
«верховенства права». До того ж на відміну від більш поширеного у вітчизняних
джерелах принципу «верховенства закону», принцип «верховенства права» доцільно
тлумачити як двоєдину вимогу щодо-.
1) визнання пріоритетності прав людини перед усіма іншими цінностями
демократичної, соціальної, правової держави;
2) підпорядкування діяльності усіх без винятку державних інститутів потребам
ефективної реалізації та захисту прав людини.
З огляду на потреби практичного застосування в адміністративно-правовому
регулювати принципу верховенства права, увага має бути привернута до двох відносно
самостійних аспектів конституційної формули (ч. З ст. З Конституції України):
«Утвердження та забезпечення прав і свобод людини і головним обов'язком держави».
Особливу увагу слід звернути саме на аспект «забезпечення» прав людини. Це
пояснюється тим, що у вітчизняній юридичній науці та практиці традиційно забагато
йдеться про наявність прав, хоча саме по собі легальне визначення (тобто
«утвердження») навіть найширшого кола прав не свідчить про те, що людина в змозі
фактично скористатися цими правами, тобто що вони реально забезпечені. Це з одного
боку. З іншого боку, не менш поширена традиція зводити проблематику прав людини
лише до можливостей судового захисту порушених прав.
Проте основний обсяг діяльності держави (як і всієї публічної влади) щодо
забезпечення прав людини зводиться не стільки до реагування через судовий розгляд на
аномальні діяння, що порушують зазначені права, скільки до позитивних дій зі
створення умов для ефективної реалізації людьми своїх прав. Це і є справжнім змістом
принципу верховенства права в його практичному втіленні в публічно-правовій сфері.
Тому єдино можливим шляхом забезпечення реалізації принципу верховенства права
в сфері адміністративно-правового регулювання слід визнати рішучий перехід до
зазначеної «людиноцентристської» ідеології. Покладений в її основу інститут прав
людини мав би водночас змінити вигляд власне державного управління, вчиняючи
значний вплив як на вітчизняну концепцію, так і на практику творення сучасної системи
управління в Україні
15
.
9-2. Предмет регулювання адміністративного права та його «публічно-сервісна»
складова.
До фундаментальних засад адміністративного права належить також визначення
предмета регулювання цієї галузі права (загальновживаний термін «предмет»
відповідної галузі). Адже саме завдяки цій основній категорії адміністративне право
виокремлюється як самостійна галузь українського права і визначається сфера її
регулятивної дії.
14Адміністративне право України. Академічний курс. Підручн. у 2-х т. Т.1. Загальна частина / Рея колегія: В.Б. Авер'янов
(голова) та ін. - К., 2004. - С. 80-84.; Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - К„ 2004. - С. 29-73.
15Селіванов В.М. Людський вимір політики трансформації державного управління в Україні // Право України. - 2004. - №10.
- С. 7.
88
Найбільш поширеним є визначення адміністративного права як права
«управлінського», тобто предмет цієї галузі безпосередньо пов'язується із відносинами
державного управління.
Останнім часом деякі вітчизняні автори цілком обгрунтовано додають до них і
управлінські відносини у сфері місцевого самоврядування (так зване «самоврядне
управління») або загалом громадського управління, об'єднуючи всі ці відносини
дефініцією «публічне управління». Певного поширення набула також позиція окремих
дослідників, які виокремлюють в адміністративному праві дві рівноцінні складові:
«управлінське» і так зване «поліцейське» право (до того ж останнє розуміють як
регулювання заходів забезпечення громадського порядку і безпеки).
Проте за будь-якою підходу до тлумачення предмета адміністративного права, за
управлінськими відносинами в цілому зберігають провідне, визначальне місце.
Це означає збереження і консервацію традиції колишньої радянської ад-
міністративно-правової науки, яка полягала у тому, що у цій науці категорія «державне
управління» вважалася не тільки базовою, а й провідною.
Теоретично виважена оцінка ролі «управлінської» складової у предметі
адміністративного права повинна означати відмову від абсолютизації (тобто надмірного
перебільшення) цієї ролі. Слід зрозуміти, що сфера регулювання цієї правової галузі
набагато ширша: вона далеко не вичерпується... одним тільки управлінням, а тим більше
управлінням державним.
Всупереч поширеним поглядам, ця галузь покликана переважно регулювати далеко
не тільки управлінські відносини між публічно-владними органами, з одного боку, і
підвладними керованими об'єктами з іншого (хоча управлінська спрямованість
адміністративною права зберігає безперечно важливе значення). Адже не менш вагоме
суспільне призначення адміністративного права у регулюванні численних і різних
взаємостосунків (відносин) між цими органами і приватними (фізичними і юридичними)
особами стосовно забезпечення зазначеними органами необхідних умов для ефективної
реалізації, а у разі потреби - і захисту належних приватним особам прав і охоронюваних
законом інтересів. Тобто «управлінська» (за загальновизнаною етимологією цього
терміна власне «адміністративна») складова предмета адміністративного права не є
провідною, а є лише однією з основних складових, до того ж не першорядною.
Це — так звана «дихотомія» (поділ на дві частини) предмета адміністративного
права. Вона є незвичною тільки для колишньої радянської і сучасної пострадянської (а
фактично неорадянської) вітчизняної моделі адміністративного праворозуміння. У
світовій юридичній науці нового часу така подвійність у характеристиці зазначеного
предмета завжди визнавалась, що підтверджено вітчизняними представниками так
званої «старої, дореволюційної школи».
Цю складову предмета адміністративного права можна назвати публічно-сервісною
(від англ. «Го вегуе» - служити). Йдеться про правове регулювання відносин, що
складаються під час діяльності відповідних публічно-владних органів щодо
забезпечення конкретним приватним особам належних умов для ефективної реалізації та
захисту їхніх прав і охорошованих законом інтересів. Зазначені відносини також можна
назвати «ітублічно-сервісними».
Подібна характеристика адміністративного права не суперечить й етимології назви
цієї галузі. Адже одним із мовних джерел цієї назви можна вважати не тільки латинські
«асітіпІБГгаіїо» — керування, управління, а й «асітіпізсго» - прислуговую, допомагаю.
89
Інакше кажучи, у назві адміністративного права вже етимологічно присутній зв'язок не
тільки з «управлінням», а й з «служінням», «допомогою».
Цілком природним є те, що переважний акцент в адміністративно- правовій доктрині
має бути зроблений на публічпо-сервісній складовій предмета цієї галузі. Зокрема,
йдеться про те, що базовою категорією адміністративного права має бути визнано не
«державне управління», а «забезпечення пріоритету прав людини».
Па практиці це означає, що адміністративне право повинне забезпечити становище
приватної особи як суб'єкта, який наділений конкретними правами щодо публічної
влади, а остання має перед цією особою так само конкретні, чітко визначені обов'язки і
відповідальна за належне виконання даних обов'язків. У цьому і полягає, зрештою, так
звана публічно-сервісна характеристика адміністративного права.
9-3. Оновлення методу регулювання адміністративного права.
Розглянута публічно-сервісна характеристика адміністративного права виявляється
удвох відносно самостійних напрямах дії (або функціях) цієї галузі, а саме:
правореалізаційному — він пов'язаний із забезпеченням реалізації прав і
охорошованих законом інтересів приватних осіб (до речі, такою самою мірою
адміністративне право забезпечує і виконання різного роду обов'язків цих осіб; тому цей
аспект розглядуваної функції доречно назвати «обов'яз- кореалізаційним»);
правозахисному- він пов'язаний із забезпечення захисту порушених прав та
інтересів, а також їх поновленням.
Правореалізаційний напрям передбачає адміністративно-правове регулювання
широкого кола відносин, в яких громадянин (або інша приватна особа) стає об'єктом
надання своєрідних послуг з боку держави.
Щодо правозахисного напряму дії адміністративного права, то в цій частині його
роль полягає не лише в якісному регулюванні позасудових засобів адміністративного
оскарження, а головне - у забезпеченні ефективного функціонування адміністративного
судочинства.
Об'єднує зазначені напрями така принципова особливість: поряд з правом
уповноважених суб'єктів вимагати від громадян виконання покладених на них
обов'язків, громадяни, зі свого боку, набувають право вимагати від владних органів,
посадових осіб виконання їхніх обов'язків, що забезпечують реалізацію конкретних
суб'єктивних прав громадян.
Тому у нинішніх умовах розвитку українською суспільства у сфері дії
адміністративного права має втілюватись новий, суттєво відмінний від колишнього,
правовий режим регулювання відносин між державою, її органами та посадовими
особами (як загалом і всієї публічної влади) і громадянами. Ця нова якість полягає у
тому, що громадянин стає рівноправним учасником стосунків з державою.
Зрозуміло, не про «правосуб'єктну рівність», а про те, що випадків, коли
встановлюється рівне право сторін на взаємні вимоги одна до одної, а також найширші
можливості юридичного (і головне не тільки позасудового, а й судового) захисту прав і
охорошованих законом інтересів «підвладної» сторони адміністративних правовідносин,
існуватиме все більше. Саме це, як переконливо свідчить світовий досвід, і властиве
демократичним державам.
Забезпечення зазначеної рівноправності, зрештою, повинне становити стрижень
сучасної адміністративної правотворчості і правозастосування.. ..
90
Втім, слід усвідомлювати, що викладений підхід докорінним чином відрізняється від
панівної в радянській та пострадянській адміністративно- правовій науці теоретичної
презумпції про те, що наявність будь-яких ознак «рівності» сторін адміністративно-
правового відношення за своєю суттю є нетиповим для класичного методу регулювання
адміністративного права, яким за усталеною традицією вважається імперативний метод
правового регулювання або метод владних приписів.
Подолання застарілих поглядів щодо методу адміністративного права у новій
адміністративно-правовій доктрині має і суто теоретичне, і важливе практичне значення,
оскільки від цього прямо залежить і зміст чинних актів адміністративного
законодавства, і стратегічна спрямованість розвитку всієї адміністративно-правової
галузі. Адже ще й досі адміністративне право асоціюється із розпорядчим втручанням у
поведінку приватних осіб, заборонами, примусом, мірами відповідальності. Це дуже
стійка традиція, притаманна в цілому пострадянській юридичній науці та практиці,
зокрема й українській.
Саме через оновлення методу адміністративного права зазначена традиція має бути
подолана відповідно до проголошеного у Конституції України (ст. 3) пріоритету прав
людини у відносинах з державою, що вимагає принципово нових засобів регуляторного
впливу адміністративно-правових норм.
Адміністративне право має більше встановлювати обмеження для держави (для всієї
публічної влади), і менше — для людей (так само як і загалом для приватних осіб). Саме
ця вимога повинна стати вирішальною в оновленні методу регулювання) цієї правової
галузі.
Але найголовніше — щоб це знайшло практичне підтвердження у новій якості
національного адміністративного законодавства, яке всім своїм змістом повинно всіляко
сприяти забезпеченню реалізації та захисту прав людини, її законних інтересів, вимог та
очікувань.
Найвиразнішим виявом подібної тенденції є правове регулювання такої поки що
нетрадиційної для вітчизняного досвіду функції держави, як надання адміністративних
(або управлінських) послуг.
Викладене обгрунтування нової спрямованості адміністративного права не повинне
сприйматися як несподіванка. А/ще це не що інше, як повернення до «класичних»
наукових засад адміністративного права. Свого часу найавторитетніший вітчизняний
учений-адміністративіст А.І. Єлістратов зазначав у «Нарисі адміністративного права»
(1922), що «у вивченні зв'язаних з владним характером держави особливостей правових
відносин правлячої влади з керованими і полягає головне призначення науки
адміністративного права»
3
.
9.4. Можливості систематизації адміністративного
законодавства.
Сучасний етап реформування адміністративного права органічно пов'язаний з
виробленням наукових засад успішного розв'язання важливих проблем систематизації, і
передусім кодифікації адміністративного законодавства України.
Особливості форм і методів цієї систематизації зумовлені специфічною природою
галузі адміністративного права. Зокрема від інших фундаментальних галузей (зокрема
конституційного, цивільного, кримінального) адміністративне право принципово
91
відрізняється тим, що воно не будується структурно як моноцентрична галузь, тобто як
галузь, що має єдиний системоутворюваний центр.
Тому слід визнати об'єктивігу неможливість проведення суцільної кодифікації норм
адміністративного права за аналогією з більшістю правових галузей, тобто шляхом
створення якогось єдиного узагальненого кодифікованого акта. Звідси стає зрозумілим,
що достатніх підстав для доведення можливості підготовки всеохоплюваного
кодифікованого акта з назвою «Адміністративний кодекс» просто немає.
Але в адміністративному законодавстві все ж таки потрібен узагальнюваний акт,
який би зафіксував справді базові засадничі положення механізму адміністративно-
правового регулювання, що мають універсальне значення для всіх підгалузей та
інститутів адміністративного права. Ці положення мали б визначити:
- джерела, межі та принципи адміністративно-правового регулювання;
- види суб'єктів публічної адміністрації, принципи їх діяльності;
- вимоги щодо забезпечення іпформованості населення та доступності органів
публічної адміністрації, прозорості їх діяльності;
- види повноважень суб'єктів публічної адміністрації, основи їх розмежування і
деконцентрації, децентралізації та делегування;
- правові форми діяльі юсті оргаї іів публічі юї адмії іістраї ці, їх посадових осіб;
- види та основні умови адміністративних договорів;
- вимоги до адміністративних актів та їх види;
- засади застосування та особливості адміністративно-правових режимів;
5
Цит. за : Сгарилов Ю.Н. Курс общсго администратишюго праііа. В 3-х томах - Т. 1. -
М., 2002. - С. 42.
- поняття, види і умови надання органами публічної адміністрації послуг приватним
особам;
- об'єкти і засоби правового захисту прав приватних осіб у сфері публічного
управління;
- завдання і межі зовнішнього і внутрішнього контролю щодо органів публічної
адміністрації;
- правові гарантії забезпечення законності в адміністративно-правових відносинах.
Подібний інтегральний акт адміністративного законодавства міг би мати назву
«Загальний адміністративний кодекс», хоча максимально точним було б його
визначення як «Кодексу загального адміністративного права».
Його підготовка - завдання досить далекої перспективи. Проте воно є цілком
реальним, доцільним і корисним. Але щоб це було дійсно так, готувати концептуальні
позиції вирішення цієї проблеми треба починати вже сьогодні.
Передусім пропонований «Кодекс загального адміністративного права» (у
наведеному вище значенні) не може виникнути лише на базі розвиненого законодавства
з загальних питань адміністративного права. Зокрема, до нього мали б увійти відповідні
положення таких ще не прийнятих законів: про нормативно-правові акти; про делеговані
повноваження: про адміністративні процедури; про адміністративні послуги; про
вільний доступ до інформації в органах виконавчої влади; про контроль у сфері
виконавчої влади; а також низки інших - як майбутніх, так й чинних законів. . ..
92
9.5. Процесуальний аспект адміністративного права та становлення
адміністративного судочинства.
Надзвичайно важливим аспектом нової доктрини адміністративного права є
розв'язання проблеми співвідношення «матеріальної» і «процесуальної» частин цієї
галузі.
Передусім, виокремлення процесуальної частини адміністративного права
принципово не можна розглядати за аналогією з галузями цивільного і кримінального
права. .. .
Масиви процесуальних норм набули якості самостійних галузей права, які
співіснують поряд з власне «матеріальними» галузями, і це цілком закономірно, оскільки
предмети регулювання - суспільні відносини, що підпадають під дію, відповідно,
матеріальних і процесуальних норм досить чітко розмежовані і достатньо автономні.
Зовсім інша ситуація у сфері регулювання адміністративного права. Адже тут у
багатьох випадках дуже важко (а найчастіше - неможливо) чітко виокремити відносини,
які перебувають під впливом тільки матеріально- правових норм, і не передбачають
застосування норм суто процесуального (процедурного) характеру. Фактично таке
відмежування можливе лише щодо правовідносин адміністративної відповідальності,
тобто при застосуванні адміністративно-правових санкцій за скоєне правопорушення.
Більше того, процесуальна форма - це необхідна умова належного функціонування
будь-яких адміністративних правовідносин, тоді як у сферах цивільно- і кримінально-
правового регулювання процесуальна форма властива лише певним групам відносин в
суворо визначених межах, відповідно, цивільного і кримінального процесів
(судочинства).
Отже, адміністративно-правове регулювання будь-якої діяльності суб'єктів владних
повноважень органічно поєднує матеріальні і процесуальні норми, і це означає, що ця
галузь цілком об'єктивно має змішану «мате- ріально-процесуальну» природу.
Слід визнати цілком безпідставними будь-які спроби обгрунтувати самостійне
існування, поряд з «власне» адміністративним правом, окремої галузі так званого
«адміністративно-процесуального права», яка б регулювала таке кореспондуюче
адміністративному праву явище, як «адміністративний процес».
Останнім часом цій проблемі присвячені ґрунтовні монографічні дослідження А.О.
Селіванова, М.М. Тищенка, І.II. Голосніченка, І.Б, Коліушко, В.Г Перепелюка та деяких
інших авторів
4
. Як би парадоксально це не звучало, але якраз цей плідний творчий
пошук і переконує, що такого цілісного явища, як «адміністративний процес» у
реальності не існує.
У найширшому вигляді «адміністративним процесом» можна вважати лише процес
застосування норм адміністративного права як однієї з форм реалізації цих норм. У
подібному значенні це визначення нічого конструктивного не містить, оскільки тільки
дублює відоме поняття гіравозастосування.
Водночас, усі інші варіанти тлумачення «адміністративного процесу» стосуються
конкретних проявів процесуальної діяльності, врегульованої нормами адміністративного
права. Фактично можна говорити про чотири основні сфери застосування поняття
«адміністративний процес». Це:
- порядок розгляду справ в адміністративних судах (тобто адміністративне
судочинство);
93