Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці
Подождите немного. Документ загружается.
взаємостосунків (відносин) між публічною владою і людиною вже тривалий час панує у
розвинених країнах світу. . . .
Натомість вітчизняне адміністративне право є далеким від європейських стандартів.
А звідси, і це найгірше, маємо цілком незадовільний стан адміністративного
законодавства і, особливо, правозастосовчої практики. Головний же вияв
«неєвропейськості» адміністративного права полягає у тому, що воно більшою мірою
обслуговує потреби й інтереси державного апарату (зрештою чиновників), ніж
забезпечує дійову реалізацію і захист прав громадян
1
.
Змінити існуюче становище і провести успішне реформування галузі ад-
міністративного права неможливо без створення нової адміністративно- правової
доктрини. Її головне завдання — утвердити справжню визначальну спрямованість цієї
галузі — па забезпечення реалізації та захисту прав громадян. Адже застаріла
пострадянська доктрина обслуговувала так звану держа- воцентристську ідеологію, в
якій державницькі інтереси - тобто «благо держави» - превалюють над інтересами
людини і, зрештою, всього суспільства.
На противаїу цьому, в основу нової адміністративно-правової доктрини має бути
покладена протилежна — «людиноцентристська» — ідеологія, згідно з якою держава
має служити інтересам людиі їй, забезпечувати пріоритет її прав і свобод. Саме цього
вимагає припис частини другої ст. З Конституції України: «Утвердження і забезпечення
прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Зрештою, в результаті
трансформації адміністративного права на засадах «людиноцентристської» ідеології ця
галузь має стати основним засобом гармонізації відносин між публічною владою і
людиною.
Всупереч такому доктринальному розумінню адміністративного права, у вітчизняних
наукових джерелах (включаючи і найпоширеніші вітчизняні підручники з
адміністративного права), зазвичай ігнорується спрямованість цієї галузі па створення
найкращих умов для реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина. Це
виявляється, зокрема, у тому, іцо:
- у визначеннях адміністративного права, як правило, немає навіть згадки про права
людини, а тим більше про їх пріоритетне місце у відносинах, що підлягають
адміністративно-правовому регулюванню;
- традиційно не висвітлюються (і часто навіть не згадуються) процедурні механізми
надання населенню численних адміністративних та інших
'Авер'янов В.Б. Принцип верховенства прана у вітчизняному адміністративному
праворозумінні. // Права громадш v сфері виконавчої влади: адміністративно-праіюне
забезпечення реалізації та захисту. К„ 2007. - С. 125-157.
1
Авер'янов В.Б. Не керувати людиною - служити їй // Віче. - 2005. - №4 - С. 10-15.
публічних послуг;
- панує стереотипне трактування адміністративних правовідносин як суто
односторонніх владовідносин, в яких людині вочевидь відводиться місце «підвладного
об'єкта», цілком нерівноправного і залежного від носія публічно-владних повноважень;
- не приділяється пріоритетна увага судовим засобам захисту і поновленню
порушених прав громадян, обмежуючись стандартним розглядом лише позасудових
(адміністративних) засобів забезпечення законності у державному управлінні;
- нарешті, фактично повністю відсутнє вивчення сучасної європейської доктрини і
практики адміпістративпо-правового регулювання.
64
Вихідне значення для формування нової адміністративно-правової доктрини має
визначення принципів адміністративного права. Ці принципи мають величезне
спрямовуюче значення, оскільки вони визначають справжній «дух» адміністративного
права, його світоглядну ідеологію, суспільну роль і спрямованість. Адже саме завдяки
своїм принципам адміністративне право в Європі орієнтовано на права й інтереси
людей, забезпечення гарантій їх ефективної реалізації та захисту, тоді як у нас- фактично
на потреби функціоігування державного апарату, створення умов для « зручного»
адміністрування.
Принципи адміністративного права повинні стати ідеологічною основою зміни
парадигми відносин держави (ширше всієї публічної влади) з людиною, що склалася в
нашій країні впродовж як колишнього радянського минулого, так і останнього
десятиріччя попереднього політичного режиму.
Виходячи із сучасного досвіду функціонування демократичних країн світу,
вирішальним і базовим серед принципів адміністративного права слід визнати принцип
верховенства права. Він за своїм змістом не повинен ототожнюватись з набагато
відомішим принципом «верховенства закону», котрий за традицією юридичі гого
позитивізму означає пріоритетність законів перед іншими формами нормативно-
правового регулювання суспільних відносин. Натомість принцип верховенства права для
потреб адміністра- тивно-правового регулювання слід доктринально тлумачити як
поєднання вимог, що забезпечують: по-перше, підпорядкування діяльності усіх без
винятку державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини: по-друге,
пріоритетність цих прав перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної,
правової держави.
Запровадження принципу верховенства права вимагає досить радикальної зміни
пріоритетів у правовому регулюванні відносин людини з органами і посадовими
особами публічної адміністрації — органів виконавчої влади і органів місцевого
самоврядування. На жаль, діюче українське адміністративне право не здатне забезпечити
пріоритет прав людини у сфері публічної влади, що давно вже є загальноприйнятим
стандартом у розвинених європейських та інших демократичних країнах світу.
Про те, як важко перебудувати вітчизняне адміністративне право на нових
принципах, свідчить, зокрема, приклад запровадження в Україні адміністративного
судочинства. Так, у нещодавно набувшому чинності Кодексі адміністративного
судочинства України (далі - КАС) вперше в українському адміністративному
законодавстві закріплено принцип верховенства права (ст. 8). Але проблема в тому, що
цей принцип може так і залишитись на папері, оскільки можливостей його реального
втілення у діяльності адміністративних судів самим цим Кодексом не передбачено.
Дійсно, частина третя ст. 2 КАС не містить вимоги стосовно того, щоб
адміністративні суди перевіряли, чи порушують рішення та дії суб'єктів владних
повноважень права й інтереси людини. Передбачена тільки перевірка згаданих рішень та
дій за будь-якими іншими ознаками, в першу чергу з точки зору відповідності законам
України. Але як же можна забезпечити втілення принципу верховенства права без
перевірки зазначених рішень та дій на предмет порушення ними прав людини?
Ще гірша ситуація з оскарженням нормативно-правових актів (згідно зі ст. 171
КАС). Адже тут взагалі йдеться про оцінку їх відповідності не тільки законам, а й будь-
яким підзаконним актам вищої юридичної сили. Хоча загальновідомо, що левова частка
порушень прав людини і громадянина міститься саме в підзаконних актах.
65
Тим самим загалом ставиться під сумнів виконання головного завдання
адміністративною судочинства, яким у частині першій ст. 2 КАС визнано захист прав,
свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Звісно, не перевіряючи діяльність органів і посадових осіб ггуб- лічної адміністрації на
предмет таких порушень, неможливо захистити людей від цих порушень. Виходить, що
принцип верховенства права в адміністративному судочинстві формально проголошено,
а фактично його втілення унеможливлюється через відсутність реальних механізмів
застосування
2
.
Отже, утвердження принципу верховенства права у новій вітчизняній
адміністративно-правовій доктрині вимагає надання йому значення ключової
методологічної домінанти адміністративного праворозуміння. Це потребує не тільки
рішучого подолання негативних наслідків тривалого ігнорування колишньою
радянською адміністративно-правовою наукою проблематики прав людини при
визначенні сутності, предмета і метода адміністративного права, а й активного
сприйняття зарубіжних доктрин і практики забезпечення демократичних
взаємостосунків органів публічної адміністрації з громадянами.
7.2. Нові концептуальні позиції вітчизняної адміністративно-правової доктрини
(вибране)
З часу підготовки проекту Концепції реформи адміністративного права України
(1998 р.)
3
значно активізувалися зусилля вітчизняних правознавців з переосмислення
фундаментальних науково-теоретичних засад зазначеної правової галузі. Відповідні
проблеми докладно обговорюватись на чотирьох Національних науково-теоретичних
конференціях «Українське адміністративне право,- сучасний етап і перспективи
реформування» (1998 р.- м. Яремча; 2000 р. - м. Суми; 2003 р. - м Одеса; 2005 р. - м.
Сімферополь).
Принципове значення для формування нової національної доктрини адмі-
ністративного права має переосмислення фундаментальних засад теорії адмі-
ністративною права, і перш за все предмета регулювання цієї галузі права (у зага-
2
Адмінкодексом ... по правах громадян // Урядовий кур'єр. - 2006. - 13 липня.
* Український правовий часопис. Вип. 4. - Українсько-європейський консультативний
центр з питань законодавства. - 1999. - С. 35-60.
льновживапому визначенні - «предмет» відповідної галузі). Адже саме завдяки цій
основоположній категорії адміністративне право виокремлюється як власне самостійна
галузь українського права і визначається сфера її регулятивної дії.
На сьогодні загальнопоширеним є визначення адміністративного права як права
«управлінського», тобто предмет цієї галузі безпосередньо пов'язується головним чином
із відносинами державного управління.
Всупереч стереотипному погляду, управлінські (точніше — державно- управлінські)
відносини жодним чином не домінують у змісті предмету адміністративного права.
Зазначимо, що подібне доміїгування було типовим для правового регулювання у
державі в радянський період, оскільки тоді управління з її боку панувало фактичі ю в
усіх значущих сферах дії адмії истративі юго права. Зараз же ситуація істотно змінилася:
обсяг державного управління кардинальним чином звузився. Відповідно, переважна
частина суспільних відносин, що потрапляє під дію норм адміністративного права, не
мають власне управлінської природи.
66
На жаль, ця обставина допоки недостатньо враховується багатьма сучасними
українськими дослідниками адміністративного права. Більше того, деякі з них настільки
гіпертрофують управлінську спрямованість адміністративного права, що навіть
пропонують вивести за межі його предмету будь-які відносини тільки на тій підставі, що
вопи не є управлінськими. Наприклад, у такий спосіб інколи намагаються обгрунтувати
тезу про начебто «штучну» належність адміпістративно-деліктних відносин до предмету
адміністративного права. Це, на наш погляд, очевидне перебільшення.
Інша ж крайність полягає у тому, що вся сфера регулювання адміністративного
права без достатніх підстав проголошується або «управлінням», або «сферою
управління». Зокрема, деякі дослідники вважають, що навіть у частині, коли
адміністративне право регулює відносини між управлінням і громадянами, воно (право)
«визначає права і обов'язки громадян, але тільки стосовно управління і у сфері
управління»"
1
.
Суперечливість тут у тому, що не можна звести до «управління» чи «сфери
управління» будь-яку діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого
самоврядування. Адже обов'язкова участь цих органів у відносинах з приводу реалізації
численних суб'єктивних прав громадян (наприклад, у видачі громадянину акта
приватизації земельної ділянки) чи застосування засобів адміністративного примусу
(наприклад, зняття номерного знаку з автомобіля) аж ніяк не свідчить про наявність тут
«управління» чи «сфери управління».
У випадку ж протилежного тлумачення ми повернемося до цілковитої змістовної і
іевизначеності (тобто «безрозмірності») поняття «управління» ідовільного його
використаї іня для характеристики будь-яких віді юсин чи процесів у сфері діяльності
органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. А це маємо визнати
методологічно невиправданим і практично неконструктивним.
З огляду на наведене, у новій адміністративно-правовій доктрині також потребує
перегляду ще один з ключових постулатів радянської і пострадянської науки
адміністративного права про визнання домінуючим типом адміністративно-правового
відношення так званого «владовідношення», яке
л
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права в 3-х томах. - Т.І. - М., 2002,-
С. ЗІ З- здійснюється за схемою «влада-підкорення».
Тут, як прийнято було вважати, ісігує певна «вертикаль» між суб'єктом владних
повноважень, який наділений правами здійснювати владний вплив на керований об'єкт
— людину (або юридичну особу), а остання зобов'язана підкорятися цьому впливу, що і
означає так звану субординацію між даними сторонами. Дійсно, за такою схемою
будується значна частина адміністративно-правових відносини, а саме — відносини з
приводу здійснення суб'єктами владних повноважень суто управлінської і
адміністративно-юрисдикційної діяльності.
Однак решта адміністративно правових відносин будується за суттєво іншою
схемою. Так, усі публічно-сервісні відносини передбачають не односторонній вшіив
повноважною суб'єкта на зобов'язаний об'єкт, а їх двосторонню взаємодію. Адже в цих
відносинах як суб'єкт владних повноважень має право вимагати від приватної особи
виконання певних обов'язків (тобто її належної поведінки), так і приватна особа має таке
ж саме право щодо зазі іачеі юго суб'єкта.
Таким чином, поряд з традиційними відносинами, які отримали усталену назву
«вертикальних» адміністративно-правових, існує величезний (і за кількістю
переважаючий) масив адміністративно-правових відносин, які за своїм юридичним
67
змістом не можуть однозначно вважатися «вертикальними». Більше того, певні прояви
«взаємного права вимоги» характерні навіть і для деяких «вертикальних»
адміністративно-правових відносин-, наприклад, для відносин між вищим і нижчим
органами при делегуванні повноважень. Тобто, «взаємне право вимоги» — це не менш
характерна риса адміністративно-правових відносин, аніж односторонність впливу за
схемою «влада-підкорення».
Разом з тим слід ясно усвідомлювати, що пропоноване тлумачення докорінно
відрізняється від існуючої у радянській та пострадянській адміністративно-правовій
доктрині теоретичної презумпції про те, що наявність ознак рівності сторін у
адміністративно-правових відносинах за своєю сутністю суперечить методу
регулювання адміністративного права, яким за пануючою традицією визнається так
званий імперативний метод правового регулювання, або метод владних приписів
12
.
Відтак, нова адміністративно-правова доктрина передбачає ще одну обов'язкову
концептуальну позицію — переосмислення звичного розуміння характеру метода
адміністративного права.
Хоча таке переосмислення — це чи не найбільш складне завдання. А/ще у цьому
питанні міцно утримуються позиції радянської наукової школи, яка оцінює метод
адміністративного права переважною мірою як імперативний. Про можливість
використання окремих елементів іншого головного методу правового регулювання —
диспозитивного - говорять як про щось другорядне і виняткове.
В адміністративно-правовому регулюванні, на противагу традиційному погляду,
застосовується не один з двох класичних методів, а самостійний метод особливого
характеру, у якому органічно переплетені (змішані) елементи та ознаки як
імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання.
Варто уваги й ще одне. Говорячи про нову доктрину адміністративного права, не
можна залишати без уваги той факт, що вітчизняна адміністративно- правова наука у
своїй значній частині — внаслідок, насамперед, абсолютизації «управлінської»
характеристики адміністративного права — продовжує існувати в полоні теоретичних
суперечностей і навіть помилкових, на наше переконання, постулатів. їх, на жаль, доволі
багато,- достатньо продивитись зміст існуючих галузевих підручників — від
ототожнення виконавчої влади і державного управління до розгляду заходів
адміністративного примусу як методів державного управління.
Це означає, як видається, що проблематика теорії адміністративного права і досі
фактично підміняється науковими засадами державного управління. Некритичне
сприйняття подібного становища приводить окремих дослідників навіть до
парадоксального висновку про те, що «адміністративне право входить у систему
наукових і навчальних дисциплін, що об'єднуються терміном "наука управління"
6
. На
наш погляд, про неприйнятність цієї тези вочевидь свідчить той факт, що предметом
науки адміністративного права виступає аж ніяк не «управління», а відповідна «галузь
права».
Розглянуті ключові концептуальні позиції нової української адміністративно-
правової доктрини, певна річ, не вичерпують усіх важливих теоретичних проблем
наближення вітчизняної галузі адміністративного права до стандартів, що панують нині
у демократичних країнах світу. Але саме розглянуті аспекти мають, як вважаємо,
принципове методологічне значення для вироблення правильної стратегії подальшого
12 Див. напр., Старилов Ю.Н. Курс общего административного права в 3-х томах. - Т. 1. - М.. 2002. - с. 353-356;
Адміністративне право України / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 27.
68
реформування національного адміністративного права, позаяк від них вирішальною
мірою залежить розв'язання решти дискусійних питань у сфері адміністративного
праворозуміпня.
8.1. Оновлення суспільного призначення українського
адміністративного права (вибране)
Як вже неодноразово згадувалось раніше, сучасне українське адміністративне право
перебуває на етапі комплексного реформування. Його головний сенс полягає у
забезпеченні принципової зміни суспільної ролі і призначення цієї галузі права у
реіулюванні ставлення держави до потреб та інтересів кожної людини. Саме цього
вимагає фундаментальна конституційна формула: «Права і свободи людини та їх
гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави» (частина друга ст. З
Конституції України).
Сутність наведеної формули, котра ідентифікується багатьма як принцип
«верховенства права», покладена в основу певного суспільного стандарта взає-
мостосунків (відносин) між державою (і в цілому публічною владою) і людиною, який
вже тривалий час панує у розвинених країнах світу. І вирішальна роль у закріпленні і
фактичному втіленні цього суспільного стандарту належить галузі адміністративного
права, яка є необхідною умовою і, водночас, засобом функціонування всієї публічної
адміністрації — органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо
забезпечення прав і свобод людини і громадянина в ході практичного виконання законів
та інших правових актів.
Адміністративне право має бути спрямоване саме на утвердження пріоритету прав і
свобод людини в усіх сферах її взаємодії з публічною адміністрацією; її органами (далі
для стислості - органами виконавчої влади) і
й
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права в 3-х томах. - Т.1. - М., 2002. -
С. 307.
посадовими особами. Практично це означає, що адміністративно-правовий режим
взаємовідносин органів виконавчої влади і людини повинен виходити зі становища
особи як такого суб'єкта, перед яким публічна адміністрація відповідальна за свою
діяльність, і має грунтуватися на беззаперечному визнанні пріоритету прав людини, її
законних інтересів, правомірності її вимог і очікувань від діяльності державних органів,
їх посадових осіб.
Забезпеченню зазначеної спрямованості адміністративного права мають сприяти всі
здійснювані в Україні заходи щодо покращення стану чинного адміністративного
законодавства і в цілому практики адміністративно- правового регулювання. Зокрема, у
змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має надаватись
визначенню не тільки його обов'язків перед державою, а, насамперед, його прав, за
забезпечення реалізації або за порушення яких держава несе відповідальність.
При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні зважати не лише на
правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й
на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і
деталізація у національному законодавстві повинні відбуватися з урахуванням реальних,
перш за все матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.
На сучасному етапі розвитку українського суспільства метою адміністративно-
правового регулювання взаємостосунків громадян з органами виконавчої влади має
стати регламентація таких основних форм і напрямків діяльності зазначених органів, їх
69
посадових осіб, які б забезпечували повсякденний і справді демократичний режим цих
взаємостосунків на основі непорушності конституційних прав і свобод людини і
громадянина.
В оцінці сутності і суспільного призначення адміністративного права доцільно
робити переважаючий наголос на спрямуванні цієї галузі на служіння потребам
найповнішого забезпечення реалізації та захисту належних приватним - фізичним і
юридичним - особам прав, свобод і законних інтересів в їхніх стосунках з органами
публічної адміністрації. Такий підхід сприятиме запровадженню в науці, освіті і
практиці сучасних європейських цінностей у правовому регулюванні взаємостосунків
між публічною владою і людиною, і наближенню вітчизняної галузі адміністративного
права до моделей, що панують нині у демократичних країнах світу.
В інтересах утвердження нового суспільного призначення адміністративного права
варто точніше оцінити дійсний зміст конституційної формули (частина друга ст. З
Конституції України): «Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним
обов'язком держави». Адже тут сфокусовані, на наш погляд, два цілком самостійних і
однаково значущих аспекти проблеми запровадження принципу (ідеї) верховенства
права.
А саме, перший аспект стосується «утвердження» прав людини, що охоплює коло
питань, пов'язаних з власне, фактом наділення відповідних суб'єктів правами, з
переліком і змістом цих прав, з їх належною легалізацією (унормуванням). Другий
аспект - «забезпечення» прав - відображає всі заходи, що загалом дозволяють згаданим
суб'єктам реалізувати надані права, тобто фактично скористатися формально наданими
можливостями задовольнити власні потреби й інтереси.
З огляду на цс, практичне втілення принципу верховенства права зумовлює,
передусім, переважаючий наголос на аспекті «забезпечення» прав людини. Таке
зміщення акцентів вкрай необхідне, позаяк у вітчизняній юридичній науці і практиці
традиційно забагато говориться, з одного боку, про власне наявність прав. Хоча само по
собі легальне існування навіть най- ширшого обсягу прав ще не означає, що людина в
змозі фактично скористатися цими правами, тобто що вони реально забезпечені.
З другого боку, не менш поширена традиція зводити проблематику прав людини до
забезпечення судового захисту порушених прав. Хоча є цілком очевидним, що основний
обсяг діяльності держави (як і загалом публічної влади) зводиться не стільки до
реагування — через судовий розгляд — на аномальні вчинки (правопорушення), скільки
саме до позитивних дій зі створення умов для ефективної реалізації людьми належних їм
прав.
Виходячи з потреб практичного застосування принципу верховенства права, стає
зрозумілою першорядна роль виконавчої гілки державної влади, котра покликана
головним чином (хоч і не винятково) забезпечувати виконання законів та інших
правових актів держави. Саме виконавча влада - це найбільш наближена до людини
гілка влади, з якою у людини відбуваються найчастіші контакти з приводу задоволення
різноманітних суб'єктивних прав і законних інтересів особи. Власне ж виконавча влада у
дійсності — це фактично державний адміністративний (управлінський) апарат, а
зрештою — чиновники (державні службовці).
Відтак проблема верховенства права може бути насправді з'ясована і розв'язана лише
у контексті налагодження таких взаємостосунків (відносин) людини з органами
виконавчої влади та їх посадовими особами, які максимально орієнтовані на ефективне
забезпечення реалізації прав і свобод, людини і громадянина. Подібний стан таких
70
відносин потребує відповідного правового регулювання — і перш за все за допомогою
норм адміністративного права. Іншими словами, реально існуючий режим правового
регулювання згаданих взаємостосунків як раз і відображає справжній стан забезпечення
верховенства права в державі і суспільстві.
На жаль, сьогодні в Україні цей стан перебуває далеко не па європейському рівні. І
головним чином через те, що у нас і досі зберігається, як вже раніше зазначалося, стара
ідеологія державної (в тому числі і виконавчої) влади, за якою людина виступає не як
суб'єкт, інтересам якого повинна «служити» держава, а як «керований об'єкт», щодо
якого домінують інтереси держави.
Натомість Конституція України закріпила перехід від паїгуючої в минулому і
дотепер ідеології «домінування держави» над людиною до нової ідеології «служіння
держави» інтересам подини.
Цікаво згадати, що подібну ідеологію дуже влучно сформулював ще на початку 30-х
років тодішній губернатор Нью-Йорку і майбутній президент США Франклін Д.
Рузвельт, котрий якось сказав: «Обов'язок держави перед громадянами — це обов'язок
слуги перед хазяїном».
Отже, радикально змінити стару ідеологію шляхом запровадження нової, так званої
«людиноцентристської», ідеології - це і є основне завдання та єдино можливий шлях
реального утвердження нового суспільного призначення адміністративною права.
Докорінній зміні державної ідеології має сприяти, насамперед, посилення орієнтації
виконавчої влади на діяльності з надання так званих адміністративних (або
управлінських) послуг. Така орієнтація повніше відповідає новій ідеології «служіння
держави» інтересам людини. Служіння з боку виконавчої влади - це за великим
рахунком, і є надання її органами багатоманітних адміністративних (та інших публічних)
послуг.
Ця поки що нетрадиційна для вітчизняного досвіду функція держави - надання
адміністративних послуг - була вперше передбачена Концепцією адміністративної
реформи в Україні, де управлінські послуги визначені «як послуги з боку органів
виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян —
зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін.»
7
Окрім розширення обсягу діяльності з надання зазначених послуг, найбільш
проблемним для реалізації у сфері виконавчої влади принципу верховенства права
залишається завдання щодо подолання існуючої у багатьох фахівців недооцінки ролі
процедур у діяльності органів виконавчої влади, насамперед, у частині їх
взаємостосунків з громадянами. Варто нагадати, що в чинному адміністративному
законодавстві України як раз процедурна частина (за винятком хіба що традиційного
регулювання адміністративно- юрисдикційних проваджень) є найменш досконалою і
розвинутою.
Слід наголосити, що ці процедури, що їх зараз прийнято визначати як
«адміністративні», покликані істотно сприяти підвищенню ефективності публічної
влади, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб. Але
головне, що адміністративні процедури здатні забезпечити необхідну послідовність у
реалізації громадянами своїх прав і охоронюваних законом інтересів та стати дійовим
засобом протидії суб'єктивізму і свавіллю з боку службовців органів виконавчої влади.
Невипадково, що в більшості європейських країн існують відповідні кодифіковані акти,
присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур. Причому такі закони
71
складають осердя адміністративного законодавства, і саме вони визначають рівень
демократичності публічної влади в цих країнах
8
.
Натомість у нашій країні застарілі стереотипи спрощеної юридичної регламентації
процесуальних відносин у діяльності державного апарату дуже стійкі, навіть у
середовищі фахівців. Багато хто з них і досі вважає, що вимоїн до законодавчого
врегулювання адміністративних процедур повинні бути значно «полегшеними»
порівняно, наприклад, з правилами судового процесу. При цьому забувають, що
докладне унормування законом раціонально визначених і демократичних за змістом
процедур діяльності щодо адміністративного розгляду заяв і скарг, інших звернеї іь
приватних осіб — це чи і іе єдина реальї іа гарантія дотримання під час цього розгляду
неупередженого, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до
правомірних вимог та інтересів зазначених осіб.
Особливо важливо, що завдяки цим процедурам дещо «вирівнюється» правове
становище представників держави і людини в їхніх взаємостосунках на відміну від
відносин «субординації», в яких зазвичай перебувають державні органи і громадяни.
" Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. - С. 11.
8
Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2002. - С.
178-185.
Доречно нагадати, що зараз окремі процедури розгляду заяв і скарг громадян
врегульовані Законом України «Про звернення громадян», який має багато в чому
декларативний і неконкретний характер, і до того ж побудований переважно за
ідеологією колишнього аналогічного нормативно-правового акта радянського зразка.
Насправді ж головний критерій докладності регламентації адміністративних
процедур - це ефективність утвердження і забезпечення прав і свобод людини, як того і
вимагає ст. З Конституції України. Варто уваги, що за сучасною європейською
традицією грунтовно розбиратися в тонкощах адміністративних процедур мають, у
першу чергу, професіонали-управлінці та юристи, а зовсім не «пересічні» громадяни. Це
аналогічно тому, як далеко не на не підготовлених громадян розрахований текстуальний
виклад процедур розгляду справ, наприклад, у судах. У цих процедурах також складно
розібратися, у тому числі навіть і юристам, які професійно не цікавляться про-
цесуальним законодавством і судовою практикою.
У цьому зв'язку доречно наголосити, що складність для сприйняття пересічним
громадянином усього кола докладно регламентованих адміністративних процедур - це
не привід для відмови, як дехто припускає, від подібної правової регламентації, а лише
додатковий чинник, що вимагає серйозного удосконалення якості роботи державного
апарату за рахунок значного зростання кваліфікації та професіоналізму державних
службовців.
Для громадян же складність формалізованих адміністративних процедур аж ніяк не
повинна бути перешкодою, оскільки для них будь-яка процедура має практичну
цінність, врешті-решт, тільки у двох значеннях. З одного боку, має бути забезпечена
доступність і простота звернення до суб'єкта публічно- владі іих повноважеі іь з певною
вимогою або за певною послугою, а з другого - громадянинові потрібна оперативність
(вчасність) отримання справедливого, об'єктивного і законного результату розгляду
поданої заяви чи скарги.
Саме з урахуванням наведених засад проектом вже згадуваного Адміністративно-
процедурного кодексу передбачено докладну регламентацію таких адміністративних
процедур, як розгляд за зверненнями фізичних і юридичних осіб індивідуальних
72
адміністративних справ, а також оскарження рішень, дій та бездіяльності органів
виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з питань
реалізації прав і охорошованих законом інтересів зазначених осіб.
На сучасному етапі реформування українського адміністративного права радикальна
зміна пріоритетів у правовому регулюванні відносин людини з органами і посадовими
особами публічної адміністрації зводиться до того, що всупереч поширеним поглядам,
ця галузь покликана переважно регулювати далеко не тільки управлінські відносини між
публічно- владними органами, з одного боку, і підвладними керованими об'єктами — з
другого (хоча управлінська спрямованість адміністративного права зберігає, безперечно,
важливе значення). Водночас, не менш вагоме суспільне призначення адміністративного
права полягає у регулюванні численних і різноманітних взаємостосунків між цими
органами і приватними (фізичними і юридичними) особами стосовно забезпечення
згаданими органами необхідних умов для ефективної реалізації, а при необхідності - і
захисту належних приватним особам прав і охорошованих законом інтересів. Тобто,
«управлінська» (за загальноприйнятою етимологією цього терміну власне
«адміністративна») складова предмету адміністративного права не є домінуючою, а
виступає лише однією з основних складових, причому не першорядною.
Подібна «дихотомія» предмета адміністративного права є не звичною тільки для
колишньої радянської і сучасної пострадянської (а фактично неорадянської) вітчизняної
моделі адміністративного праворозуміння. У світовій же юридичній науці нового часу
така «подвійність» у характеристиці згаданого предмета завжди визнавалась, що
підтверджено, зокрема, вітчизняними представниками так званої «старої,
дореволюційної школи».
Отже, у сучасних умовах базовою категорією адміністративного права має бути
визнано не «управління» (або «державне управління»), а «забезпечення пріоритету прав»
приватних (фізичних і юридичних) осіб.
На практиці це означає, що адміністративне право повинне забезпечити становище
приватної особи як суб'єкта, котрий наділений правами щодо публічної адміністрації, а
остання має перед цією особою конкретні, чітко визначені обов'язки і відповідальна за
найповніше виконання даних обов'язків. У цьому і полягає у кінцевому підсумку, так
звана «публічно-сервісна» спрямованість (роль) адміністративного права.
Публічно-сервісна спрямованість адміністративного права виявляється у двох
відносно самостійних напрямках дії (або функціях) даної галузі:
1) правозабезпечувальному - він пов'язаний із забезпеченням реалізації прав і
охорошованих законом інтересів приватних осіб (до речі, такою ж мірою
адміністративне право забезпечує і виконання різного роду обов'язків цих осіб; тому цей
аспект розглядуваної функції доречно назвати «обов'яз- козабезпечувальним»);
2) правозахисному - він пов'язаний із захистом порушених прав і інтересів (а також
їх поновленням).
Правозабезпечувальний напрямок, зі свого боку, передбачає адміністративно-
правове регулювання широкого кола відносин, в яких громадянин (або інша приватна
особа) стає певною мірою «рівноправним» учасником стосунків з державою. Адже
поряд з правом уповноважених суб'єктів вимагати від громадян виконання покладених
на них обов'язків, громадяни також набувають право вимагати від владних органів,
посадових осіб виконання певних обов'язків, що забезпечують реалізацію конкретних
суб'єктивних прав громадян.
73