Назад
- порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з підготовки та
прийняття нормативних й індивідуальних правових актів (це - так званий «позитивний»,
або «управлінський», адміністративний процес);
- порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду скарг
приватних осіб (тобто так званий «квазіюрисдикційний» адміністративний процес),
- порядок застосування заходів адміністративного примусу (тобто юрисдикційний
адміністративний процес).
З усіх перелічених сфер право називатись власне «адміністративним процесом» слід
визнати лише за трьома останніми сферами. Адже «адміністративна» природа процесу
полягає саме в тому, що він здійснюється в «адміністративному» (або позасудовому)
порядку, а саме в межах/щільності органів і посадових осіб публічної адміністрації.
Натомість судовий розгляд справ - це вже не «адміністративний» порядок Отже,
адміністративне судочинство можна лише умовно віднести до видів «адміністративного
процесу», хоча і тільки при чіткому акцентуванні на «судовому» характері процесу,
наприклад, «адміністративно-судовий процес».
' Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальніст ь і перспективи
розвитку правових доктрин. - К., 2000. - 68 с.; Тищенко М.М. Административньїй
процесс. Учеб. - X. 2001. - 352 с.; І'олосніченко І.П., Стахурський М.Ф.
Адміністративний процес. Навчальний посібник. -К., 2003. - 256 с^ Перепелюк В.Г.
Адміністративний процес. Загальна частина. Навч. посіб. - Чернівці. 2003. - 367 с. та ін.
94
Стосовно решти видів адміністративного процесу слід розуміти, що перелічені вище
сфери є цілком неоднорідними за якісними ознаками і тому потребують конкретного
термінологічною визначення. Це підтверджує думку, що поняття «адміністративний
процес» є родовим (тобто, науковою абстракцією), матеріальне наповнення якого
забезпечується лише у вигляді його конкретних видів.
Звідси помилковими виглядають спроби ряду фахівців обґрунтувати наявність
окремої галузі адміністративно-процесуального права.
Обгрунтованішим і доцільнішим виглядає варіант з виокремленням у структурі
адміністративного права трьох самостійних процесуальних інститутів, а саме:
- інституту «впутрішньоорганізаційних» адміністративних проваджень - регулює
різні процедури і провадження або оперативно-розпорядчого (наприклад, керівництво
роботою якогось органу згідно з відповідним регламентом), або службового (наприклад,
проведення атестації державних службовців) або правотворчого (наприклад, підготовка і
видання нормативних та індивідуальних правових актів) характеру;
- інституту так званих «сервісних» адміністративних проваджень - регулює
правореалізаційні і правозахисні провадження, які охоплюють процедури розгляду заяв,
скарг та інших звернень приватних осіб, зокрема, з питань надання їм різних
адміністративних послуг;
- інституту «юрисдикційних» адміністративних проваджень регулює
адміністративно-юрисдикційпі провадження, які охоплюють процедури застосування
заходів адміністративного примусу, зокрема, застосування адміністративних стягнень, а
також заходів дисциплінарної відповідальності державних службовців.
Лише в межах цих інститутів досягається достатня однорідність врегульованих
адміністративно-процесуальних відносин і водночас їх певна відокремленість від решти
відносно самостійних інститутів адміністративного права.
У зв'язку з цим важливо зазначити, що у перспективі не можна виключати подальшу
диференціацію змісту галузі адміністративного права, яка може призвести до
відокремлення адміністративно-юрисдикційного процесуального інституту в самостійну
спільність норм адміністративного права. До того ж доцільно говорити не про
самостійну галузь адміністративно-де- ліктного права, а про відповідну підгалузь у
межах адміністративного права. Адже адміністративно-деліктні відносини за своєю
природою повинні залишитися в загальних межах предмета регулювання
адміністративного права.
Одна з вагомих концептуальних переваг виокремлення адміністративно-деліктної
підгалузі полягала б у тому, що процесуальна частина власне адміністративного права
стала б більш однорідною, і категорія «адміністративно-процесуальних відносин»
досягла б більшої однозначності та термінологічної «чистоти». Не було б жодних
підстав для поширеної нині заміни «адміністративного процесу» процесом розгляду
справ про адміністративні правопорушення, оскільки такий розгляд був би цілком
віднесений до відповідної підгалузі адміністративного права.
Щодо можливостей виокремлення в структурі (галузі) адміністративного права ще
одного нормативного утворення, яке регулює адміністративне судочинство (процес
розгляду справ в адміністративних судах), слід керуватися наведеною тезою, що це
процесуальне явище, за своєю природою, має бути не складовою предмета
адміністративного права, а окремим предметом цілком самостійної галузі права судово-
процесуальної спрямованості подібно до кримінально- чи цивільного процесуального
права. Правову галузь «адміністративне судочинство» поєднує з предметом регулювання
35і
адміністративного права лише сам термін «адміністративне», який традиційно
використовується у світі для назви такої специфічної ланки судової системи, як
адміністративні суди.
Водночас у подібному розумінні таке «адміністративно-судово-проце- суальне
право» мало б тяжіти до галузей адміністративно-правового «циклу», яким слід
охоплювати як традиційну галузь адміністративного права, так і деякі спеціальні галузі-
поліцейське право, службове право, митне право і т. ін.
Відокремленість самостійної галузі адміністративною судочинства переконливо
підтверджена прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України (далі -
КАС ), який набув чинності з 1 вересня 2005 р, і офіційно започаткував функціонування
національної системи адміністративної юстиції.
Водночас тісний зв'язок галузі адміністративного судочинства з адміністративним
правом є об'єктивно необхідним насамперед тому, що діяльність адміністративних судів
повинна грунтуватись на доктринальних засадах реформованого адміністративного
права. Зокрема, норми КАС мають беззаперечно спрямовувати адміністративне
судочинство на досягнення головної мети адміністративної юстиції - всебічний захист
прав, свобод і законних інтересів людини.. . .
9.6. Можливості використання зарубіжної адміністративно-правової доктрини і
законодавства в Україні.
Для України у зв'язку з об'єктивною необхідністю проведення реформи
адміністративного права особливого значення набуває використання зарубіжної
адміністративно-правової доктрини і законодавства.
Позитивний зарубіжний досвід є в усіх країнах різним, які досягли приблизно
однакових успіхів і завжди є можливість вибору варіанту, що є найбільш придатним.
Наприклад, при істотно відмінних формах державного правління -президентській
республіці в СІЛА, президентсько-парламентській у Франції та парламентській у
Федеративній Республіці Німеччині,- організація та діяльність адміністративі іих органів
у всіх трьох випадках є однаково ефективі юю і навряд чи можна говорити про
переважаючу успішність однієї з моделей.
ГІри різних системах адміністративної юстиції, яку у Великій Британії забезпечують
суди загальної юрисдикції та квазісудові органи, а у більшості держав континентальної
Європи - спеціалізовані адміністративні суди, знову ж таки, у всіх випадках, права і
свободи громадян належно захищаються.
ГІри використанні зарубіжної адміністративно-правової доктрини та законодавства
доцільно застосовувати такі критерії: логічність та послідовність певної зарубіжної
моделі; достатній період ефективного функціонування моделі у певній державі
(державах); відсутність історичної чи ідеологічної обумовленості відповідної моделі у
конкретній країні; прогнозні показники щодо реального функціонування моделі, що
запозичується, в умовах українського суспільства та держави.
Таким чином, при виборі зарубіжних моделей для їх наступного використання в
Україні доцільно керуватись комплексом зазначених факторів, а також враховувати
досвід їх запозичення іншими країнами. Для України в цій частині слід вивчати досвід
реформування органів публічного управління та контролю за ними нашими
найближчими сусідами у Центральній та Східній Європі: як нових членів Європейського
Союзу, так і держав колишнього Радянського Союзу, які застосували окремі інститути
адміністративного права з усталених демократій.
35і
Оновлення української адміністративно-правової доктрини, навчальної дисципліни
«Адміністративне право» та адміністративного законодавства із врахуванням
позитивного зарубіжного досвіду повинно охопити, щонайменше, такі напрями:
- зміст та спрямованість адміністративно-правового регулювання;
- предмет адміністративного права, зокрема, пріоритетний розвиток окремих
інститутів;
- систему адміністративного права;
- ключові адміністративно-правові терміни;
- застосування принципів адміністративного права.
Адміністративне право в багатьох державах континентальної Європи
сформувалось на базі поліцейського права, проте сьогодні набуло фактично
протилежного спрямування. Якщо норми поліцейського права захищали здебільшого
інтереси держави, а в кращому випадку - суспільства в цілому, то метою
адміністративно-правового регулювання є, передусім, реалізація та захист інтересів
особи у її відносинах з органами публічної адміністрації. В цьому контексті доводиться
стверджувати, що колишнє радянське адміністративне право, незважаючи на свою назву,
за своїм змістом було поліцейським правом у його класичному розумінні.
Протягом останніх років в Украії іі, почиї іаючи з проекту Кої іцеї іції реформи
адміністративного права (1998) відбувається складний і болісний процес наповнення
адміністративного права новим змістом. У кінцевому підсумку адміністративі іе право
має забезпечувати досягнеї іня двох базових цілей:
- ефективної організації та функціонування системи органів публічної
адміністрації;
- фактичної реалізації та захисту прав громадян у відносинах із зазначеними
органами.
Предмет правового регулювання адміністративного права в Україні також потребує
перегляду. Порівнюючи в цьому контексті сферу регулювання адміністративного права
в країнах англо-американської та континентальної правової системи, нагадаємо, що вони
мають доволі істотні відмінності. Зокрема, регулювання внутрішньоорганізаційпих
відносин у системі публічного управління не вважалось адміністративним правом у
країнах common law. З іншого боку, останнім часом можна спостерігати зближення і
взаємний вплив між країнами, що належать до двох основних правових систем.
Україна, що належить до континентальної правової системи, також орієнтує своє
адміністративне право на неї, хоча й використання раціоналістичного досвіду
американського чи британського правового регулювання може бути доцільним в
багатьох окремих випадках. У кожному разі основним для України є наповнення
«новим» змістом актів адміністративного законодавства, та його реальне втілення в
практиці відносин між приватними особами та органами публічного управління.
Щодо окремих інститутів адміністративного права, то тут повинна відбутись зміна
пріоритетів. Із врахуванням зарубіжного досвіду потребує першочергового розвитку'
правове регулювання процедур діяльності органів публічної адміністрації і, зокрема,
через прийняття базового у цій сфері законодавчого акта - Адміністративно-
процедурного кодексу України.
З традиційних для вітчизняного адміністративного права інститутів є доцільним
суттєвий перегляд правового регулювання адміністративної відповідальності, адже у
більшості зарубіжних країн аналогічний інститут або взагалі не належать до
адміністративного права, або розглядається як окрема галузь (підгалузь).
35і
З огляду на вдосконалення предмета адміністративно-правового регулювання, варто
також переглянути і систему адміністративного права України. Якщо сфера реіулювання
адміністративного права (предмет) у нас в цілому наближений до інших країн
континентальної правової системи, то форма і послідовність викладення основних
адміністративно-правових інститутів значно відрізняється.
Для прикладу порівняємо внутрішню побудову адміністративного права в Україні та
Республіці Польша. У більшості польських підручників знаходимо тезу, що
адміністративне право умовно поділяється на три частини: 1) право «устрієве»
(структурно-організаційне); 2) право матеріальне; 3) право процесуальне. Такий поділ
має відповідати на питання: хто робить, що робить, як робить.
До структурно-організаційної частини належать норми, що регулюють
внутрішпьоорганізаційні відносини в публічному управлінні: тут визначається система
органів, їх внутрішня структура окремих органів, завдання, форми і методи діяльності.
До матеріального адміністративного права відносять норми, що встановлюють
взаємні права і обов'язки органів публічної адміністрації з приватними особами (як
юридичтгими, так і фізичними).
Процесуальне (зокрема процедурне) адміністративне право у Польщі можна умовно
поділити на дві групи норм: загальних (процедури функціонування усіх органів
публічної адміністрації, а також процесу судового контролю за їх діяльністю) та
спеціальних (особливості здійснення адміністративних процедур в окремих органах,
наприклад, податкових).
Цей поділ є доволі умовним, проте він формує цілісну картину адміністративно-
правового регулювання.
Із врахуванням зарубіжного досвіду можна запровадити такі зміни до системи
адміністративного права України.
Виклад адміністративно-правової доктрини, матеріальїгих та спеціальних
процедурних норм, що стосуються адміністративно-правового статусу громадян та
юридичних осіб варто перенести до особливої частини. Адже правове регулювання
відносин цих суб'єктів з органами публічної адміністрації є об'єктивно відмінним
залежно від предмета цих правовідносин та конкретного органу, уповноваженого в них
вступати.
У загальній частині залишаться лише процедурні та процесуальні норми, що
регулюють відносини усіх «зовнішніх» суб'єктів з органами виконавчої влади та
виконавчими органами місцевого самоврядування.
Таким чином, особлива частина адміністративного права набуде повноцінного
змісту для юристів і буде стосуватись не лише структурно-орга- нізаційного аспекту
функціонування органів публічної адміністрації.
Подібна модель особливої частини, до речі, існує у Федеративній Республіці
Німеччини. У цій країні до особливого адміністративного права відносять норми, що
забезпечують правовідносини приватних осіб з різними адміністративними структурами.
Наприклад, відносини з органами управління у сфері освіти - це «шкільне» право; з
органами, що видають дозволи на будівництво - це «будівельне право» і т. д.
Також видається доцільним перемістити норми, що становлять інститут
забезпечення законності в державному управлінні, в інші частини навчальних програм.
Матеріальні норми про органи публічної адміністрації, що здійснюють контрольну
функцію, об'єктивно є тим самим структурно- організаційним правом. Процедурні
норми, що забезпечують окремі види контролю і нагляду адміністративних структур,
35і
повинні міститись як у загальній частині (у розділі про адміністративні процедури), так і
особливій (процедури розгляду окремих категорії справ відповідними органами).
До загальної процедурної частини мають належати норми про звернення громадян
як спосіб забезпечення законності. Судовий контроль за діяльністю органів публічної
адміністрації логічно переноситься до інституту адміністративної юстиції.
В Україні процесуальна (процедурна) частина адміністративного права донині
залишається найбільш суперечливою в адміністративно-правовій доктрині та предметом
чималої полеміки науковців. До того ж першопричиною цієї полеміки є спадковість,
тобто несхильність позбуватись усталених догм радянського періоду. Наслідком такого
стану є сповільненість законотворчого процесу із прийняттям уже зазначеного
Адміністративно- процедурного кодексу. В результаті саме та частина
адміністративного законодавства, що може бути грунтовно систематизована,
залишається сукупністю розрізнених нормативно-правових актів, значною мірою
підзаконних.
Отже, адміністративне право має і надалі поділятись на загальну та особливу
частину, проте наповнення цих частин повинно частково змінитись.
Система адміністративного права із врахування досвіду країн континентальної
правової системи могла б мати наступну внутрішню побудову.
Основні інститути загальної частини:
- адміністративно - правовий статус органів публічної адміністрації:
- адміністративно правовий статус державних та муніципальних
Службовців;
- форми діяльності органів публічної адміністрації (загальний огляд);
- адміністративні процедури (порядок діяльності органів публічного управління);
- адміністративна юстиція (організація адміністративних судів та порядок розгляду
ними адміністративних спорів);
- адміністративна відповідальність (у модифікованому вигляді).
Особлива частина могла б поділятись не за суб'єктами - органами публічної
адміністрації спеціальної компетенції, а за об'єктами правового регулювання, тобто за
групою однорідних суспільних відносин, що регулюються адміністративно-правовими
нормами. Наприклад, його частини могли б називатись:
- освітнє право;
- медичне право;
- адміністративне господарське право;
- будівельне право і т. д.
Як уже зазначалося, наповнення інститутів особливої частини сьогодні стосується в
основному структури та організації публічного управління, а не матеріальних та
процесуальних норм зовнішнього спрямування. Однак саме останні групи правових
приписів мають найважливіше значення для обслуговування потреб та інтересів
приватних осіб у їхніх відносинах з органами публічної адміністрації і наближують
адміністративне право України до стандартів провідних демократичних країн.
З огляду на переважаючі в зарубіжній адміністративно-правовій доктрині терміни,
варто переглянути також окремі ключові терміни вітчизняного адміністративного права.
Наприклад, щодо однієї з його ключових категорій радянського адміністративного
права - «державне управління» - у вітчизняній літературі постійно відбувались дискусії,
зумовлені його відсутністю в Конституції України 1996 року. Незважаючи на це,
зазначений термін дотепер широко використовується науковцями та практиками.
35і
Цю ситуацію доцільно найближчим часом змінити. Адже словосполучення
«державне управління» є некоректним перекладом терміна «публічна адміністрація», що
звужує зміст останнього та не відповідає сучасній спрямованості адміністративно-
правового регулювання. Тому в українській доктрині адміністративного права варто
перейти до ширшого поняття «публічна адміністрація» (або принаймні «публічне
управління»), який охоплює, крім органів виконавчої влади, також виконавчі органи
місцевого самоврядування та визначає необхідну спрямованість діяльності службовців
адміністративних органів - реалізацію та захист інтересів окремих громадян та
суспільства в цілому.
Доцільним є перехід від усталеного в підручниках з адміністративного права терміна
«правовий акт управління» до переважаючого у країнах Європи терміна
«адміністративний акт». Щоправда, слід законодавчо визначитись із його змістом, адже
навіть у межах континентальної правової системи наявні чималі відмінності в
трактуванні цього терміна.
Наприкінці ще раз наголосимо на необхідності і практичного застосування принципу
верховенства права та інших принципів європейської адміністративно-правової
доктрини. Адже адміністративне і, особливо адміністративно-процесуальне
законодавство, перебуває в Україні на етапі реформування, і при його оновленні слід
активно використовувати, зокрема, європейські принципи адміністративного права.
3.18. Нова доктрина українського адміністративного права: стан і
проблеми (вибране*)
Як відомо, за радянських часів адміністративне право вважалося чи не найбільш
консервативною правовою галуззю. І науково-теоретичні засади цієї галузі цілком
виправдовували її місце і призначення як важливої частини правового фундамента
колишньої адміністративно-командної системи і номеї іклатурі ю-бюрократичної
держави.
Оскільки діюче в Україні адміністративне право продовжує у переважній частині
будуватися на теоретичних засадах радянської науково-правової школи, змінити
суспільну роль і призначення адміністративного права можна лише шляхом
радикального перегляду цих засад. Це як раз і означає формування (створення) нової
національної адміністративно-правової доктрини - системи наукових уявлень, ідей,
поглядів і положень, що визначатимуть нову ідеологію, "дух", навіть - нову "філософію",
адміністративного права - як нормативного реіулятора і відповідної сфери державного
впливу на суспільні відносини і процеси.
Таке завдання, до речі, цілком відповідає новітній європейській практиці, де
аналогічні національні доктрини почали створюватися після другої світової війни, і ці
зусилля у різних країнах тривали по кілька десятків років.
У нашій країні подібну роботу розпочато відносно недавно - фактично 10 років тому,
коли українським урядом було видане розпорядження щодо необхідності підготовки
Концепції реформи адміністративного права України (травень 1997 р.).
Оцінюючи зусилля вітчизняної адміністративно-правової науки сформувати нову
доктрину адміністративного права, слід сказати про досить характерну особливість
сучасних наукових досліджень у відповідній сфері. А саме, за останні роки ми, нарешті,
почали долати залежність від доктри- нальних традицій по суті - догм) радянської
адміністративно-правової науки. Це - принципово важливий крок. Він свідчить про те,
35і
що вітчизняна адміністративно-гіравова наука, що народжується, здатна розвиватись на
методологічному фундаменті власних теоретичних досліджень і здобутків.
Адже до останнього часу - і це не є секретом - в багатьох працях вітчизняних
дослідників механічно відтворювалися наукові позиції радянських, а пізніше -
російських авторів. Особливо цим грішила навчальна література, де іноді зустрічалися
суцільні переклади з російських джерел.
Такі речі не тільки були самі но собі науково некоректними, але й суттєво знижували
якісний рівень наукових кадрів, оскільки тут мало місце своєрідне, так би мовити,
"інтелектуальне утриманство". Його наслідки, на жаль, відчуваються дотепер. Про це
беззаперечно свідчить, наприклад, співвідношення між кількістю докторів наук по
адміністративному праву (вже понад сорок) і реальною науковою віддачею цього
номінально величезного кадрового потенціалу науки. На жаль, це співвідношення
наближається до найнижчої відмітки.
'Авер'янов В.Б. Нова доктрина українського адміністративного права: стан і проблеми
// Правничий вісник Університету ''КРОК". - 2007. - № 2. - С. 48-57.
Зовсім невипадково, що для сьогоднішньої української адміністративно-правової
науки найгостріша проблема - це навіть не слабкість (або нерозробленість) нової
доктрини, а інерція і консерватизм мислення дослідників, їхня орієнтація на, так би
мовити, "калькування" чужих думок, положень, висновків, понятійно-термінологічного
апарату.
Ще один здобуток української адміністративно-правової науки полягає в тому, що за
останній період наукові розробки почали здійснюватись в загальноєвропейському
контексті. Сьогодні ми вже не тільки володіємо інформацією про стан європейської
адміністративно-правової науки, але й почали цілеспрямовано і досить глибоко
досліджувати європейську теорію і практику' з метою їх використання задля розвитку
національного адміністративного права.
Дуже позитивно, що такими дослідженнями займаються переважно молоді учені.
Саме вони, мабуть, колись започаткують якісно новий етап розвитку національної
адміністративно-правової науки. Але це буде пізніше, а зараз все ж залишається
першочерговим завдання активно формувати нову національну адміністративно-правову
доктрину.
Звертаючись до власне проблематики адміністративно-правової доктрини, треба
усвідомлювати, що вона передбачає пошук адекватних відповідей па певні "виклики
часу", що виникли перед адміністративним правом - як галузевою юридичною наукою і
правовою галуззю в нових політико-ідеологічних і соціально-економічних умовах
розвитку країни. Серед найбільш принципових питань слід виділити наступні.
Перше і вихідне питання зводиться до того: чи дійсно існуюче сьогодні
адміністративне право потребує не просто часткового покращення, удосконалення, а
саме реформування, і більше того - "радикального" реформування і яка його мета?
Саме так, потрібне "радикальне" реформування - тому що перегляду підлягають не
дрібниці (деталі), не окремі інститути, а фундаментальні, основоположні засади
адміністративного права, так звані системоутворюючі елементи цієї галузі, тобто її цілі,
принципи, предмет і метод, правові режими, система і структура галузі і т.д.
Головна ж мета реформування адміністративного права полягає в тому, щоб
повернути адміністративному праву справжнє демократичне обличчя, яке ця галузь має
зараз в усіх розвинених країнах світу. Фактично вона має бути орієнтоване на
35і
забезпечення максимально ефективної реалізації прав й інтересів людини, та їх
ефективний захист. Тоді як зараз вітчизняне адміністративне право орієнтоване на
задоволення потреб держави, а фактично - апарату державного управління (тобто
чиновників).
Саме цим вітчизі іяі іа галузь суттєво відрізняється від стандартів адміністративного
права європейських країн. І як раз в цьому дійсна сутність відмінності, яку ми маємо
подолати за допомогою нової адміністративно-правової доктрини. Інакше кажучи, для
реформованого адміністративного права домінуючим повинен стати принцип "Salus
populi suprema lex" ("благо народа - вищий закон").
Без цього, до речі, у нашій країні шляху до Європейського Союзу немає. Адже без
"проєвропейської" трансформації адміністративного права ми не зможемо формувати й
інші важливі атрибути демократичної правової держави.
Наприклад, можна навіть суто гіпотетично передбачити, що на цей час у нас в
принципі не може бути дійсно ефективної адміністративної юстиції. Адже ми не маємо
справжні,ого адміністративного права , яке б базувалось на демократичних цінностях і
стандартах верховенства права. А в умовах існуючого адміністративного права в
адміністративному правосудді, за великим рахунком, фактично зберігається і
культивується стара, нецивілізовапа модель відносин між державою (і в цілому
публічною адміністрацією) і людиною. А це само по собі не відповідає суспільному
призначенню адміністративної юстиції.
З першого органічно випливає друге питання: чому діюче адміністративне право має
подібним чином спотворену орієнтацію, тобто на потреби держави, апарату управління,
а не людини?
Відповідь полягає в тому, що в минулі часи адміністративне право викорис-
товувалось однозначно як форма і засіб державного управління. А державне управління
об'єктивно спирається - особливо це було характерно за радянських умов, хоча значною
мірою і виявляється дотепер - на так звану "держа - воцентристську" ідеологію, в якій
державницькі інтереси (так би мовити, "благо держави") превалюють над інтересами
людини, а, зрештою, всього суспільства.
Тому, щоб змінити ціннісну орієнтацію розглядуваної галузі, нова адміністративно-
правова доктрина має ґрунтуватись на протилежній - "людиноцентристській" - ідеології,
згідно з якою держава повинна, умовно кажучи, "служити" інтересам громадян (тобто
діяти на "благо людини") - шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та
законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації.
І звідси наступне питання: як же можна імплемептувати в адміністративно- правову
доктрину нову - "людиноцентристську" - ідеологію? Шлях тільки один - через зміну
принципів адміністративного права. Адже саме правові принципи, як відомо,
виступають своєрідними, як влучно відмічено окремими дослідниками, "нервовими
центрами права", вимогам яких повинні відповідати і підкорятися усі правові норми,
щодо яких принципи мають пріоритет.
Тим не менше зараз в основу адміністративного права покладені принципи
державного управління. Як відомо, за радянською науковою традицією адміні-
стративного права фактично було єдиною галуззю, яка не мала власне принципів галузі
права. Це, до речі, і є яскравим виявом "державоцентристської" ідеології
адміністративного права, що зберігається досьогодні. Адже для державного управління
головне - досягти раціональності і ефективності управлії іської діяльї юсті, але аж і ііяк
не забезпечення прав людини.
35і
Звідси стає зрозумілим - щоб запровадити нові принципи адміністративного права,
треба відмовитись від абсолютизації його управлінської природи, тобто від тлумачення
її предмету регулювання через призму головним чином відносин державного
управління. Саме внаслідок цього в юридичній науці та практиці, як добре відомо,
продовжує домінувати сприйняття адміністративного права виключно як
"управлінського" права.
Але якщо ми відмовляємося від абсолютизації управлінської складової предмету
адміністративного права, то маємо відповісти на чергове питання: чи є підстави визнати,
що зміст цього предмету не повністю зводиться до відносин управління?
Саме так. Неупереджений аналіз переконує, що у сфері регулювання адмі-
ністративного права далеко не все, що роблять органи виконавчої влади і місцевого
самоврядування стосовно громадян і юридичних осіб, є насправді управлінням.
Управління - тільки частина (і до того ж не переважаюча) діяльності зазначених органів.
Зведення ж практично усіх врегульованих нормами адміністративного права
суспільних відносин до правління" (або "сфери управління") пояснюється лише тим,
що у радянській адміністративно-правовій науці поняття "державне управління" стало,
за слушною оцінкою деяких дослідників, "без- розмірі іим", що фактичі ю позбавило це
поі іяття копкретпо-визначеного змісту.
Між тим "управління" тому числі і державне) - це самостійне явище зі своїм
особливим змістом. Тобто це - організуючий вплив владного суб'єкта на спільну
(сумісну) діяльність людей задля досягнення загальної (спільної) мети.
Методологічна неспроможність згаданого "безрозмірного" підходу підтверджується
хоча б тим, що перелік різноманітних видів діяльності органів публічної адміністрації,
що може охоплюватись у подібному розумінні терміном "управління", стає практично
невичерпним. А це може бути дуже небезпечним саме для потреб правозастосування,
оскільки робить необмеженим обсяг вільного розсуду будь-якого суб'єкта
правозастосування, утому числі, наприклад, судді.
Через це фіксація у Кодексі адміністративного судочинства України (КАС) серед
ознак суб'єкта владних повноважень такої ознаки, як здійснення ним владних
"управлінських" функцій (ст. ст. 2,3) слід сприймати швидше "мінусом", а не "плюсом"
термінологічного інструментарія КАС.
Наступне питання, на яке дає відповідь нова доктрина, полягає в тому, що на основі
об'єктивного існування неуправлінської частини предмета адміністративного права
визнається так звана "дихотомія" (тобто подвійність) змісту даної галузі.
До речі, ця риса не визнавалась лише в радянській науці адміністративного права. А
в світовій юридичній науці тому числі у вітчизняній дореволюційній) цей факт був
загальновизнаним. Причому перевага віддавалася саме "неуправліпській" складовій,
оскільки тут йдеться про різноманітні взаємостосунки між суб'єктами публічної влади і
приватними (фізичними і юридичними) особами.
І вже виходячи зі змісту еуправлінської" частини предмету адміністративного
права, має бути дана доктринальна відповідь також на таке питання: якщо ми
позбавляємося абсолютизації управлінської характеристики цієї галузі, то якою ж має
бути її пріоритетна спрямованість?
Зрозуміло, що з огляду на запровадження людиноцентристської ідеології
адміністративного права, приоритетною слід визнати, умовно кажучи, "обслуговуючу"
спрямованість даної галузі. У тому розумінні, що норми цієї галузі мають слугувати
найбільш доступним та ефективним засобом забезпечення у сфері діяльності публічної
35і