Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці
Подождите немного. Документ загружается.
"Авер'янов В.Б. Законодавче регулювання державної служби: спін та проблеми //
Вісник державної служби України. - 1995. - N" 1. - С. 3-1-37.
державної служби порівняно до конкретних питань. Так, законодавчі акти по окремих
видах державної служби почали застосовуватися з 1991 р., тим часом як більш загальний
Закон про державну службу був прийнятий лише в кінці 1993 р.
По-третє, значна нечіткість і непослідовність використаних у законодавстві понять,
дефініцій і характеристик державно-службових відносин. У деяких актах немає навіть
самих термінів «служба», «службовець».
На цьому фоні, безумовно, своєчасним і корисним було прийняття Закону України
«Про державну службу». Його наукова концепція ґрунтується на розумінні державної
служби як виключно важливого інституту держави, де державні службовці забезпечують
ефективну роботу її апарату, функціонування економіки, закладів народної освіти,
охорони здоров'я, науки. На державну службу покладається значна доля
відповідальності за збереження стабільності і принципів правової держави, за
забезпечення прав і свобод громадян.
Таким чином, державна служба через діяльність осіб, зайнятих в ній, має втілювати в
життя визначену демократичним шляхом волю держави. І тому основна спрямованість
Закону полягає в тому, щоб сприяти формуванню державної служби з
висококваліфікованих спеціалістів, які зацікавлені в роботі на користь держави і
перебувають поза політичним впливом. Законодавчим актом в цілому розв'язуються такі
завдання, як створення умов для здійснення політичних, економічних, соціальних прав і
свобод громадян; реалізація демократичних засад на державній службі, відкритість її
функціонування, залучення па державну службу найбільш професійно підготовлених
спеціалістів; формування балансу прав, обов'язків і відповідальності державних
службовців, обмежень і гарантій, які становлять суспільно вагомий статус державного
службовця, закріплення правових засад цивілізованої етики державної служби.
Вперше у Законі легалізовані доктрипальні уявлення про зміст інституту державної
служби, його окремі елементи, визначені поняття державної служби і державного
службовця, посади і посадової особи, службової кар'єри, патронатної служби, дана
класифікація посад службовців, підстав для їхньої відставки, міститься чимало інших
важливих новацій.
Поряд з цим, хоч вказаний Закон і має певне методологічно - узагальнююче значення
для законодавчого регулювання сфери державної служби але, на жаль, концептуально не
охоплює цілісний зміст інституту державної служби в країні. Це підтверджується,
зокрема, такими особливостями Закону.
В Законі відсутній чіткий розподіл видів державної служби залежно від класифікації
державних органів і організацій. Те саме слід віднести і до характеристики посад. Більш
того, деякі категорії службовців взагалі випали із сфери дії Закону, зокрема, технічний і
допоміжний персонал.
Далі, в Законі, всупереч його надзвичайно широкій назві, щодо змісту не розкрито
основоположні моменти, які б універсально репрезентували в цілому інститут державної
служби. Це випливає як із самого поняття державної служби, так і із характеристики
механізму проходження служби, який зорієнтований на окрему категорію службовців -
переважно в апараті державного управління, тобто так званих чиновників.
До того ж у Законі є методологічно невідпрацьовані формули та інші істотні
недоробки. Наприклад, припущено фактичне змішування понять «державний
службовець» і «посадова особа». Або інше - відсутні будь-які застереження щодо
114
безпосередньої політичної діяльності службовців, всупереч загальній спрямованості на
деполітизацію державного апарату.
Зрештою, з початком дії Закоігу відбувається, так би мовити, розмивання його
окремих принципових позицій в поточних підзаконних актах. Йдеться, насамперед, про
необгрунтоване розширення переліку посад, що належать до державних службовців.
Наприклад, деякими нормативними актами парламентарі прирівнюються до державних
службовців, хоч ця категорія має особливий правовий статус, який закріплено у
Конституції і спеціальних законах України. Фактично нівельовано ключову ідею цього
Закону про можливість просування по службі лише через конкурсний відбір.
Нее сказане підтверджує висновок про те, що зазначений Закон не може, як би це не
було бажаним, виконувати роль базового закону, центральної ланки у правовому
регулюванні державної служби. А, отже, сьогодні необхідно скоректувати загальну
ідеологію законодавчого регулювання інститут)' державної служби.
Концептуально слід виділити два рівні регулювання. Щодо першого рівня доцільно
було б відносити ідею створення узагальнюючого Закону України про основні засади
державної служби. Він має складатися із: загальних положень, притаманних усім
категоріям службовців; вичерпної класифікації державних службовців; питань
організації державного керівництва функціонуванням державної служби тощо.
На другому рівні більш конкретні закони регулювали б правове положення окремих
категорій державних службовців з урахуванням специфіки сфер їхньої діяльності.
Для того, щоб чинний Закон про державну службу не вносив плутанину своєю
назвою, її слід уточнити, маючи на увазі, що він розроблявся як закон про службу саме в
державних органах та їх апараті. Тим самим буде скасовано суперечку між назвою і
фактичним змістом даного законодавчого акту.
Таким чином, найважливішим напрямом оновлення законодавчого регулювання
державної служби зараз є підготовка інтегруючого правового акту типу основ
законодавства про державну службу. Відповідно до нього мають були впорядковані всі
інші, більш конкретні закони та правові акти, що регулюють державно-службові
відносини в країні. Насамкінець це дасть змогу створити єдину і не суперечливу систему
законодавства в даній важливій сфері діяльності Української держави.
4.2. Забезпечення прав людини в сфері виконавчої влади*
Одним з пріоритетних напрямів адміністративної реформи в Україні слід вважати
запровадження якісно нового типу взаємовідносин між громадянами і органами
виконавчої влади, а саме - такого, за яким кожній людині було б забезпечеі ю реальне
додержаї іня і захист належних прав і свобод в сфері діяльності цих органів. Вирішення
даної проблеми нерідко пов'язують власне з функціонуванням адміністративної юстиції
як певної спеціалізованої системи судового захисту прав і свобод громадян. Дійсі ю, хоч
цей термін, як відомо, і не має в світовій правовій теорії та практиці якогось
однозначного застосування, однак усі існуючі варіанти розуміння адміністративної
юстиції зводяться до того, що вона є важливою формою контролю за законністю в сфері
державі юго управління.
Необхідними рисами такого контролю є, по-перше, те, що він пов'язаний з розглядом
спору, однією з сторін якого обов'язково виступає орган виконавчої влади або його
посадова особа. ГІо-друге, при розгляді спору громадянину гарантується рівність з
іншою стороною в процесуальному відношенні. І, нарешті, розгляд спору здійснюється
судовим органом, який може мати різний характер: або форму спеціального
115
адміністративного суду (як, наприклад, у Німеччині); або бути так званим
«квазісудовим» органом (як у Франції); або ж бути загальним судом (як це існує у
Великобританії).
Отже, адміністративна юстиція, за загальним правилом, це сфера юрис- дикційної
діяльності судів щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення. Але ж цим
аспектом вирішення проблеми забезпечення прав і свобод громадян у сфері
функціонування виконавчої влади аж ніяк не обмежується. Вважаю, що зазначену
проблему слід ставити і розглядати значно ширше. А саме, як взагалі має бути змінений
механізм реалізації виконавчої влади - з тим, щоб діяльність її органів (і посадових осіб)
була б принципово підпорядкована завданням неухильного забезпечення прав і свобод
громадян. Такий підхід потребує якісно і ювого погляду на сутність та цільову
орієнтацію виконавчої влади.
Цей погляд полягає в розумінні того, що виконавча влада має бути спрямована не
стільки - як було традиційно - на організацію управління суспільними справами з боку
держави, скільки на виконання державою функцій щодо: 1) створення належних умов
для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод; 2) надання населенню
багатоманітних управлінських послуг; 3) здійснення своєрідного «внутрішнього»
контролю за виконанням управлінськими органами, їх посадовими особами покладених
на них обов'язків стосовно забезпечення прав і свобод людини; 4) вжиття відповідних
заходів адміністративного реагування у випадках оскарження громадянами рішень та
дій, що порушують їх права і свободи.
Всі основні принципи, що необхідні для правового забезпечення здійснення таких
функцій, закріплені в Конституції України. Це, зокрема, прин- і щпи: верховенства
права; законності; рівності усіх перед законом; пріоритету закону у правовому
регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої влади та їх посадових
осіб; судового захисту порушених дер-
'Авер'янов В.Б. Забезпечення прав людини в сфері виконавчої влади// Правова держава.
- 1998. - Вин. 9. - С. 16-22.
жавними органами прав і свобод громадян; незалежності суду при здійсненні своїх
функцій та деякі інші принципи.
Згадана цільова переорієнтація діяльності органів виконавчої влади є дуже і
іепростою справою, оскільки передбачає ііеобхідііісгь рішучого подоланіія тих глибоко
укорінених вад існуючої тривалий час в нашій країні системи управління, в якій інтереси
держави домінували над інтересами особи.
Насамперед треба позбавитися залишків принципу формально - декларованого
«демократичного», а насправді цілком «бюрократичного» централізму в апараті
управління. В мовах невиправдано високої централізації державного управління
головним показником роботи є не якісне виконання органом чи посадовою особою
нормативно визначеної компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення
команд «згори» з наміром догодити вищому начальнику. Тому навіть саме поняття
«компетенції» багато в чому втратило своє справжнє значення. Внаслідок цього в
управлінській практиці повноваження в багатьох випадках формулюються розпливчасто,
не конкретно, не існує чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різ-
ними органами і посадовими особами. Окремі органи часто дублюють один одного, що
призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. А все це, звичайно, суттєво
заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги у відносинах з відповідними
органами і посадовими особами.
116
Враховуючи наведене, необхідно значно підвищити якість адмініст- ративпо-
правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої влади у напрямі
більш чіткого і обґрунтованого закріплення функцій і повноважень цих органів, а також
уточнення і конкретизації їх взаємовідносин з громадянами. Базовим елементом цієї
регламентації повинні стати загальні статутні закони стосовно органів виконавчої влади
всіх рівнів - «Про Кабінет Міністрів України», «Про міністерства та інші центральні
органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації». На їх підставі мають
бути переглянуті та оновлені локальні компетенційні акти - про конкретні міністерства
та відомства, їх місцеві ланки, оскільки саме ці органи вирішують більшість питань,
пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.
Водночас необхідно істотно (орієнтовно в межах двадцяти) скоротити загальну
кількість міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. В основному
міністерства мають бути укрупнені за функціональним принципом; лише деякі
міністерства можуть мати галузевий, а окремі - багатогалузевий характер. Переважна
більшість інших центральних органів виконавчої влади (крім кількох державних
комітетів) має бути переведена у пряме підпорядкування відповідних міністерств.
Не менш важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки ролі
законів у правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і
громадянами. Концептуальною передумовою такого становища було поширене уявлення
про право як про будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка
вважалася виразником волі «всього народу». Завдяки цьому влада перетворювалась у
найвищу, неконтрольовану і нічим нестримувану силу. Інакше кажучи, кожний суб'єкт
державної, в тому числі виконавчої, влади знаходиться нібито не «під», а «над» законом
і, отже, отримує змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси,
використовувати їх на свій розсуд.
Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а саме
право втратило функцію об'єктивного критерію вирішення конфліктних ситуацій у
взаємовідносинах між державою і особою. Це підтверджується, зокрема, тим, що і на
сьогодні переважна більшість питань в цій сфері вирішується як в минул і роки - не в
законах, а в підзакої тих нормативно- правових актах, насамперед в постановах Кабінету
Міністрів, а також у відомчих актах міністерств, державних комітетів та деяких інших
центральних органів виконавчої влади.
Саме тому, до речі, з'являється можливість порушень прав і свобод громадян з боку
органів виконавчої влади не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних
актів, а ще на рівні нормативної регламентації у підзаконних актах, і особливо, як
свідчить життя, у так званих відомчих актах. Зважаючи на це, слід було б законодавчо
позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола окремих
міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права і свободи громадян.
Зробити це було б доцільно у Законі про міністерства та інші центральні органи
виконавчої влади України.
Водночас треба законодавчо підтвердити зміст конституційно визначеного права
людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, згідно з яким кожний
повинен мати право оскаржити в суді не лише індивідуальні, а й нормативні акти органів
виконавчої влади всіх рівнів - від місцевої державної адміністрації до Кабінету
Міністрів, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Цей висновок відповідає ст.
55 Конституції України, згідно з якою «кожному гарантується право на оскарження в
117
суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого
самоврядування, посадових і службових осіб».
Дану особливість вітчизняної практики слід підкреслити окремо - з огляду на те, що
за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином
на порушеннях з боку індивідуальних актів. До того ж і серед українських фахівців не
всі поділяють наведену вище точку зору. Дехто вважає її необгрунтованою стосовно,
зокрема, актів уряду. Оскільки в даному випадку, нібито, незрозумілі юридичні наслідки
такого оскарження. Адже за Конституцією України (п. 16 ст. 106) скасувати акти
Кабінету Міністрів вправі лише Президент України.
Здається, що ця спеціальна конституційна норма не може заперечувати дію більш
загальної норми (ст. 55) і усувати можливість припиняти дію актів органів виконавчої
влади в порядку судової юрисдикції. Так само, до речі, як і стосовно рішень голів
місцевих державних адміністрацій, які за Конституцією (ч. VIII ст. 118) можуть бути
скасовані лише Президентом України або головою місцевої державної адміністрації
вищого рівня.
В той же час варто заперечити проти надто широкого тлумачення визначеного ст. 55
Конституції України переліку об'єктів порушень з боку органів виконавчої влади, якими
є виключно "права і свободи" людини й громадянина. Інших підстав для судового
оскарження адміністративних актів Конституція не передбачає. Тому не доцільно
розширювати в поточному законодавстві перелік підстав для судового оскарження
адміністративних актів за рахунок, наприклад, таких категорій, як «інтереси громадян»,
оскільки цей термії і має невизначений зміст. До речі, саме з огляду і іа це згаданий
термін цілком свідомо не використаний в тексті Конституції України. Судовому захисту
підлягають лише ті «інтереси» (або краще - «законні інтереси»), які можуть бути цілком
впевнено ідентифіковані з конкретними правами і свободами людини й громадянина.
Незважаючи на універсальний характер судового захисту, дуже суттєве значення має
розвиток механізму захисту прав і свобод громадян в межах самої виконавчої влади,
тобто по «адміністративній лінії». Це вимагає руйнування певних стереотипів у
психології людей, які ще базуються на залишках колишнього, так званого «патері
іалістського» характеру державної влади. Як наслідок, багато хто не навчився
відповідати за власні рішення, дії та їх наслідки, добиватися захисту своїх інтересів,
навіть в умовах суперечок або протидії з боку адміністративних органів та посадових
осіб. За минулі роки люди просто звикли до бюрократичних зловживань,
адміністративної тяганини в органах управління, безвідповідальності та безкарності
чиновників.
Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами наданого
їм Конституцією України права вносити в органи виконавчої влади пропозиції про
поліпшення їх діяльності, оскаржувати дії та рішення посадових осіб державних і
громадських органів. Громадяни можуть звернутися зі скаргою до вищого у порядку
підлеглості органу або посадової особи, що не позбавляє особу права звернутися до суду
згідно з чинним законодавством. Разом з тим було б доцільно, щоб всі зазначені способи
оскарження органічно створювали єдиний механізм захисту прав і свобод людини в
сфері державного управління. Для цього слушно використовувати в широкому розумінні
загальне поняття «адміністративної юрисдикція». В його змісті логічно було б
поєднувати юрисдикційпу діяльність:
118
а) органів виконавчої влади, правомочних розглядати скарги громадян і юридичних
осіб на незаконно прийняті рішення як нижчих органів, так і підлеглих посадових осіб.
Це - сфера адміністративного оскарження, або так звана адміністративна «квазіюстиція»;
б) органів виконавчої влади, правомочних застосовувати заходи адміністративної
відповідальності. Це - адміністративна позасудова юстиція;
в) адміністративних судів (що мають бути створені в нашій країні) або
адміністративних колегій та суддів у загальних судах. Це - адміністративна судова
юстиція.
Цілісний процесуальний механізм зазначеної адміністративної юрисдикції слід було
б унормувати в концептуально поєднаних розділах Адміністративного юрисдикційпо-
процесуального кодексу, який, в свою чергу, мав би становити окрему структурну
частину (можливо, у вигляді «книги») єдиного узагальнюючого Адміністративного
кодексу України.
Повертаючись до подолання згаданих стереотипів щодо захисту прав і свобод
людини по «адміністративній лінії», треба відзначити, що цьому істотно перешкоджає
незадовільний стан діяльності сучасного апарату державного управління. Він не тільки
зберігає більшість вад, які були властиві колишньому апарату, а й до того ж став більш
корумпованим і менш професійним. Діяльність основної частини кадрів апарату
підпорядкована підготовці адміністративних рішень. В той же час надто послаблений
контроль за їх виконанням, не приділяється належної уваги питанням визначення і
підвищення ефективності управління персоналом.
Виходячи з цього, потребує докорінної зміни, зокрема, існуюче співвідношення -
кількісне та якісне - між тими службовцями, що обслуговують потреби політичного
керівництва, і тими, що здійснюють надання управлінських послуг населенню.
Переважна більшість має бути задіяна саме в цих послугах з одночасним подоланням
проявів бюрократизму і адміністративної тяганини. В основу оцінки ефективності
виконання цими службовцями своїх посадових повноважень слід покласти якісний
рівень надання ними управлінських послуг населенню.
Потребує значного покращання система підготовки та перепідготовки управлінських
кадрів. Має бути підвищена заробітна плата та посилені інші стимули для службової
кар'єри державних службовців. Етичні вимоги до державних службовців повинні стати
стандартами поведінки, що підлягають публічній оцінці та є критерієм визначення
ефективності управлінської діяльності. Дані вимоги мають міститися в майбутньому
Кодексі поведінки державних службовців.
В той же час ici іує нагальї іа потреба у серйозному відпрацюваї іні процесуального
механізму не лише захисту, а і в цілому реалізації прав та свобод громадян у стосунках з
органами виконавчої влади. Суттєвого покращання вимагають процедури не стільки
адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто діяльності, пов'язаної з розглядом
адміністративних правопорушень, а в першу чергу - процедури так званої позитивної
управлінської діяльності, в процесі якої вирішується більшість питань, пов'язаних з
реалізацією прав і свобод громадян. Між тим на сьогодні процедурна частина
адміністративного законодавства, за винятком - певною мірою - регулювання
юрисдикційного процесу, є найменш розвиненою його складовою. Для виправлення
цього становища необхідно подолати існуючу практику применшування значення
процесуальних норм адміністративного права в організації управлінської діяльності. В
практиці чітке закріплення процедур для оргаї іів управліні ія має таке ж суттєве
значення, як і для судової діяльності, незважаючи на те, що управлінська діяльність
119
потребує значно більшої оперативності і свободи адміністративного розсуду. Адже
адміністративні процедури покликані забезпечити необхідну послідовність і
максимальну повноту реалізації громадянами своїх прав і свобод, стати перешкодою для
суб'єктивізму і свавілля з боку службовців органів виконавчої влади.
Зважаючи на пріоритетне значення «позитивних» адміністративних процедур в
реалізації прав і свобод громадян, чітке визначення цих процедур, їх класифікація і
змістовна регламентація мають становити серцевину узагальнюючого
Адміністративного кодексу України, розробка якого повинна стати справою найближчої
перспективи. З огляду на ці потреби, безперечною є необхідність подальшої активізації
зусиль щодо постійного і глибокого ознайомлення з науковими наробками і досвідом
практичної реалізації принципів адміністративного права в сучасних демократичних
країнах.
120
4.3. До питання про поняття так званих «управлінських послуг»*
Як відомо, на сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпечення
верховенства права у діяльності органів виконавчої влади необхідне цілком рівноцінне
ставлення державних службовців як до стану виконання з боку громадян обов'язків
перед державою, так і до стану виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення
їх прав і свобод, за що держава несе, згідно з Конституцією України (ст. 3),
відповідальність.
Саме для концептуального наголосу на існуванні обов'язків органів виконавчої
влади перед приватними особами (включаючи в це поняття фізичних і юридичних осіб)
групою фахівців-адміністративістів було запропоновано таку новацію у переліку
функцій виконавчої влади, як надання так званих «управлінських послуг». Ця функція
передбачена Концепцією адміністративної реформи в Україні, а самі «управлінські
послуги» визначені нею «як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною
умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація, ліцензування,
сертифікація та ін.»'.
Загальновідомо, що подібні дії - реєстрація, ліцензування та ін. - адміпі- стративно-
правовою наукою традиційно розглядались і розглядаються як звичайна складова
владно-розпорядчої діяльності органів державного управління. Поки що вітчизняні учені
і фахівці-практики не виробили загальновизнаного тлумачення поняття «управлінських
послуг».
Разом з тим розпочата публікацією в журналі «Право України» (В. Аве- р'янов.
Актуальні завдання реформування адміністративного права // Право України. - 1999- - №
8. - С. 10-11) дискусія з цього питання виявила діаметрально протилежні підходи. Ця
полярність на сьогодні найбільш концентровано представлена у позиціях І. Коліушка
(Див.: Управлінські (адміністративні) послуги - новела адміністративного права / в кн.:
Адміністративна реформа для людини. - К., 2001. - С. 25-35) і доцента В. Гаращука
(Див.: Управлінські послуги - новий інститут чи нова помилка? // Вісник АПрН України.
- 2001. - № 3. - С. 109-114).
Оскільки ця суперечливість почала призводити до появи явно гіпертро- фованих
оцінок — на кшталт побоювань, що держава, запроваджуючи «платні управлінські
послуги», завуальовано провадить «систему торгівлі владою»-, - вважаю, що виникла
реальна небезпека втрати позитивного ефекту від подібного продовження дискусії, а це,
в свою чергу, перешкоджатиме обгрунтованому вирішенню нагальних питань
законодавчого унормування відповідних видів діяльності органів виконавчої влади.
Для переведення зазначеної - цілком прийнятної і цікавої - дискусії в дещо
конструктивніше русло вбачається доцільним запропонувати для
"Аверянов В.Б. До 11 ніл ні їм про поняпя гак знаних «управлінських ПОСЛУГ» // Право
України. - 2002. - № 6 - С . 125-127.
1
Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в
Україні адміністративної реформи. - K., 1998. - С. 11.
- Гаращук В. Управлінські послуги - новин інститут чи нова помилка? // Вісник
Академії правових наук України. - 2001. - № 3. - С. 111.
можливого доктринальпого узгодження опонуючими сторонами кілька методологічних
посилок.
1. По-перше, найбільш принциповою, на мій погляд, є думка, що запровадження
поняття "управлінські послуги" спрямоване не на виокремлення якогось якісно нового
122
виду адміпістративно-правових відносин між державними органами і приватними
особами.
Насправді йдеться лише про змістовну переоцінку характеру взаємостосунків між
державою і людиною. Адже, погодьтеся, що «владне розпоряд- ництво» з боку
державних органів щодо приватних осіб це один концептуальний формат оцінки їх
відносин з громадянами чи юридичними особами, а «надання» тими самими владними
суб'єктами «послуг» останнім зовсім інший.
Виходячи з цього, дефініція «послуги» має на меті акцентувати увагу на виконанні
обов'язків держави перед приватними особами, зокрема тих, що спрямовані на юридичне
оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і
охоронюваних законом інтересів. Саме таке розуміння повніше відповідає новій
ідеології «служіння держави» перед людиною, яка має замінити стару - ідеологію
«панування держави» над людиною.
2. По-друге. Введення розглядуваного поняття - це не суто термінологічний акцент.
Адже за своїм змістом не всі без винятку владно-розпорядчі дії з боку органів
виконавчої влади є підстави вважати «управлінськими послугами». В дійсності, за своїм
характером і юридичними наслідками деякі види владно-розпорядчих дій органів
виконавчої влади в принципі не підпадають під назву «послуги». Такими слід визнати дії
по прийняттю обмежувальних чи обтяжуючих рішень щодо приватних осіб, в тому числі
і вжиття до них адміністративно-примусових заходів. Лише ці дії не можуть бути
кваліфіковані як власне «послуги».
Решта ж дій може бути віднесена до умовно відокремлюваної сфери «послуг» з боку
уповноважених на це органів і посадових осіб. Отже, до цієї сфери потрапляє
величезний масив владно-розпорядчих дій органів виконавчої влади: від видачі
свідоцтва про народження, паспорта або якогось дозволу до розгляду уповноваженим
органом, посадовою особою будь-якого іншого звернення приватної особи з вимогою
задовольнити її правомірні потреби чи інтереси з конкретного питання.
3.По-третє, у наведеному вище визначенні сфери «послуг» мною цілком не
випадково не використаний термін «управлінські».
Адже, підтверджуючи доктринальну правомірність і термінологічну адекватність
поняття «послуги» стосовно органів виконавчої влади, варто звернути увагу на певну
недоречність характеристики цих послуг як «управлінських» (чи «адміністративних»).
Здається, що тут прийнятнішим був би акцент не на «владно-організаційному»
аспекті відповідних дій (оскільки «управління» - це владно- оргапізаційпий вплив); а на
їх «викопавсько-зобов'язальному» («послуга» - це виконання певних обов'язків) аспекті.
123
З огляду на це розглядувані види діяльності органів виконавчої влади краще
визначити як «виконавські послуги». І цьому є цілком зрозуміле пояснення з точки зору
згадуваної вище нової ідеології ставлення держави до інтересів особи. Адже «служіння»
з боку виконавчої влади - це є передусім виконання її органами певних обов'язків перед
населенням.
Загальнотеоретичне ж пояснення пропонованої термінологічної заміни ґрунтується
на визнанні того очевидного факту, що державна влада - це реалізація аж ніяк не тільки
правомочності, що зобов'язують громадянина, але й виконання певних обов'язків
держави перед громадянином, за стан чого (виконання) вона цілком відповідальна перед
ним. І кількість таких обов'язків є головною ознакою справжньої демократичності
держави.
4. По-четверте. На мій погляд, в оплатності чи безоплатності з боку приватних осіб
тих чи інших дій органів виконавчої влади не слід вбачати класифікуючий критерій
віднесення цих дій до виконавських послуг. Це питання в кожному конкретному випадку
має вирішуватись окремо, не випливаючи на принципову належність до «послуг».
Коли можливе якесь загальне правило, то ним міг би бути, наприклад, такий
принцип: якщо звернення за якоюсь послугою є відповідно до законодавства безумовним
обов'язком приватної особи (наприклад, одержання паспорта), а не предметом її вибору
(наприклад, одержання ліцензії), то така послуга має надаватись державою безоплатно
(включаючи видачу право- встановлюючого документа).
Але у будь-якому випадку розмір оплати не повинен суттєва перевищувати вартість
реальних витрат держави на надання виконавських послуг. Хоча тут можливі, як кажуть,
варіанти - наприклад, встановлення державного мита за певні дії - послуги.
Щоб зняти невиправдану «напругу» з цього питання, варто звернутися до
неординарного міркування вже згадуваного дослідника про те, що «платність
управлінських послуг» означає їх «купівлю», а це «практично унеможливлює (... з
погляду моралі) оскарження громадянином результатів подібних послуг»
3
. Здається, що
логіка тут якраз інша - майже «з точністю до навпаки» а/ще у випадку оплатності послуг
посилюються моральні обов'язки держави перед людиною, оскільки за неякісну (умовно
кажучи) виконавську послугу держава ще й гроші отримала.
Отже, маючи на меті зменшити існуючу полярність авторських підходів до
тлумачення нового поняття «послуг» з боку органів виконавчої влади, учасникам
дискусії, вважає, було б не зайве ще раз продумати принципове ставлення до
розглянутих вище методологічних посилок.
4.4. Нове ставлення до прав людини - мета реформування українського
адміністративного права*
Передбачений Конституцією України (ст. 8) принцип верховенства права означає, з-
поміж іншого, підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та
захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями
демократичного суспільства. Варто уваги, що в даному розумінні принцип верховенства
права за своїм змістом значно ширше принципу верховенства закону, оскільки не
кожний чинний закон здатний відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або
захисту основних прав і свобод людини і громадянина.
38о